Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G01 auf dem Stadtgebiet der Beklagten (Vorhabengrundstück)

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G01 auf dem Stadtgebiet der Beklagten (Vorhabengrundstück). Sie beabsichtigt auf dem Grundstück einen Lebensmitteldiscountmarkt zu errichten.

Das Vorhabengrundstück erstreckt sich über mehrere Flurstücke. Auf ihm befinden sich vormals für ein Autohaus genutzte Aufbauten. Der Bereich ist im Flächennutzungsplan als Gewerbefläche dargestellt; der westlich angrenzende Bereich als Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Einzelhandel, max. VK 6.500 qm“. Anknüpfend hieran stellte die Beklagte den „B-Plan Nr. N01 - P.-straße-Nord“ (Bebauungsplan) auf. Der Bereich des Vorhabengrundstücks ist von der Festsetzung „eingeschränktes Gewerbegebiet“ betroffen, die westlich benachbarte Fläche von der Festsetzung „Sondergebiet“. Für das Sondergebiet wird als Zweckbestimmung „Lebensmitteleinzelhandel - Nahversorgung“ festgesetzt. Als zulässige Art der Nutzung werden nur folgende Nutzungen zugelassen: Einzelhandelsbetriebe, die der Nahversorgung dienen, bis zu einer Verkaufsfläche von insgesamt maximal 6.500 qm, wenn diese den Waren der Sankt Augustiner Liste für nahversorgungsrelevante Sortimente zuzuordnen sind. Für das „eingeschränkte Gewerbegebiet“ wird hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung bestimmt, dass Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an Endverbraucher mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten gemäß der Sankt Augustiner Liste - vorbehaltlich im Einzelnen aufgeführter Ausnahmefälle - nicht zulässig sind. Erweiterungen und Erneuerungen der vorhandenen Autoreparaturwerkstatt sind ausnahmsweise zulässig, soweit der Nachweis erbracht wird, dass keine schädlichen Umweltauswirkungen auf die benachbarte Wohnbebauung zu erwarten sind. Nach der Begründung zum Bebauungsplan war Anlass der Planaufstellung das Ziel der Sicherung der Versorgungsfunktion der Ortsteilzentren R. und Q. für den kurz- und mittelfristigen Bedarf. Eine weitere Ausdehnung der Einzelhandelsflächen im Bereich der P.-straße widerspreche dem. Vorhanden seien ein HIT-Markt und ein Autohaus mit angeschlossener Werkstatt. Die Beklagte verfüge nur noch über geringe Gewerbeflächen, daher seien diese zu erhalten und bauplanerisch zu sichern. Zu der Sondergebietsfestsetzung wurde ausgeführt, die maximal zulässige Verkaufsfläche werde auf 6.500 qm begrenzt, um im Rahmen der Bestandssicherung geringe Entwicklungsmöglichkeiten zu ermöglichen. Für das Gewerbegebiet wird dargelegt, dass der bestehenden Gemengelage Rechnung getragen werden solle. Zur Verfolgung des Zieles der Stärkung der Ortsteilzentren Q. und R. würden Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen.

Am 3. Juli 2023 reichte die Klägerin eine Bauvoranfrage bei der Beklagten ein. Das Vorhaben bezeichnete sie als „Neubau D. Markt“ (unter Befreiung von der GRZ II - Überschreitung um 0,04), machte sowohl die planungsrechtliche als auch die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit zum Gegenstand und verwies hinsichtlich der genauen Fragestellung auf den beiliegenden Erläuterungsbericht. Darin wurde ausgeführt, dass die Verkaufsfläche des Marktes 999,50 qm betragen solle und folgende Fragestellungen selbständig und unabhängig voneinander geprüft werden sollten: „Ist die Errichtung des Lebensmitteldiscountmarktes nebst 61 Stellplätzen bauplanungsrechtlich hinsichtlich Art, Maß, Bauweise und überbaubarer Grundstücksfläche und Erschließung zulässig?“. Die Prüfung, ob es durch den Kunden- oder Anlieferverkehr zu einem Lärmkonflikt mit der in der Nähe befindlichen Wohnbebauung kommen könne, sollte nicht Gegenstand des Verfahrens sein. Die Klärung der Frage, ob § 34 Abs. 3 BauGB dem Bauvorhaben entgegenstehe, sollte separat zu den vorgenannten Kriterien geprüft werden. Nach der bei den Bauvorlagen befindlichen Betriebsbeschreibung soll ein Lebensmitteldiscountmarkt mit Verkauf von Lebensmitteln, nahversorgungsrelevanten Sortimenten und Aktionswaren errichtet werden.

Mit am 21. August 2023 zugestelltem Bescheid vom 17. August 2023 lehnte der Bürgermeister der Beklagten den Antrag ab. Das Vorhaben widerspreche den Festsetzungen des maßgeblichen Bebauungsplans, der das Vorhabengrundstück als Teil eines eingeschränkten Gewerbegebietes ausweise, in dem nur Gewerbe- bzw. Handwerksbetriebe zulässig seien, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Der geplante Lebensmitteldiscounter unterfalle den ausgeschlossenen Nutzungen, weil er den Verkauf von nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten im Sinne der festgesetzten Sankt Augustiner Liste an Endverbraucher umfasse und keiner der vorgesehenen Ausnahmetatbestände in Betracht komme. Eine Befreiung von der entgegenstehenden Festsetzung scheide aus, weil sie den Grundzügen der Planung zuwiderlaufe. Eine weitere Ausdehnung der Einzelhandelsflächen im betroffenen Bereich widerspreche dem städtebaulichen Ziel, die benachbarten Ortsteilzentren in ihrer Nahversorgungsfunktion zu stärken. Außerdem würden die Flächen so dem mittelständischen Gewerbe und Handwerk entzogen. Nachdem das Vorhaben bereits seiner Art nach unzulässig sei, bestehe kein Sachbescheidungsinteresse in Bezug auf die weiteren Vorbescheidsfragen.

Am 18. September 2023 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor: Sie habe einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheids. Beurteilungsgrundlage sei nicht § 30 Abs. 1, sondern § 34 Abs. 1 BauGB; der Bebauungsplan sei unwirksam. Er enthalte eine unzulässige vorhabenunabhängige Kontingentierung der Verkaufsflächen. In der Folge sei er in Gänze unwirksam. Denn es sei nicht mit Sicherheit anzunehmen, dass der Rat der Beklagten den Bebauungsplan betreffend die Gewerbegebietsfestsetzung auch ohne die Festsetzung des Sondergebiets beschlossen hätte. Das Sondergebiet mache ca. ¾ der Fläche des Plangebiets aus. Bei einer Anwendung von § 34 BauGB könnten sich praktisch sämtliche Einzelhandelsbetriebe ohne Sortimentsbeschränkung in diesem Bereich ansiedeln, auch wäre grundsätzlich die Errichtung von störenden Gewerbebetrieben zulässig. Beides sei nach dem eindeutigen Willen des Plangebers hier städtebaulich unerwünscht. Jedenfalls auf der Ebene der Abwägung könne eine abweichende Entscheidung des Plangebers nicht ausgeschlossen werden. Es könne kaum unterstellt werden, dass die Beklagte für ein einzelnes (recht kleines) Baugrundstück einen Einzelhandelsausschluss getroffen hätte, wenn direkt angrenzend jegliche Form des großflächigen Einzelhandels möglich wäre. Auch die weitere Begründung des Plangebers, gewerbliche Bauflächen zu schaffen, könne nicht tragend sein. Denn der Plangeber habe auch anderweitige Nutzungen zugelassen (Büronutzungen) und habe Gewerbebetriebe, die das Wohnen wesentlich stören, ausgeschlossen, so dass nur wenige gewerbliche Nutzungen für den Bereich verblieben. Ein weiterer Grund für die Unwirksamkeit des Bebauungsplanes bestehe im Übrigen darin, dass dieser in einem Verfahren ohne Abwägung erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen beschlossen worden sei. Gemessen an § 34 BauGB sei das Vorhaben zulässig. Der Art der Nutzung nach sei der unmittelbar angrenzende B.-Markt großflächiges Vorbild für die geplante Bebauung. Schädliche Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB seien nicht zu befürchten, da sich das Vorhaben im Wesentlichen auf die in der unmittelbaren Nähe befindlichen Betriebe B. und W. auswirke, die nicht in einem zentralen Versorgungsbereich gelegen seien.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 17. August 2023 zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zur Errichtung eines Einzelhandelsbetriebs auf dem Grundstück G01, 00000 X. zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, der Bebauungsplan sei rechtswirksam. Eine baugebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung als Festsetzung der Art der baulichen Nutzung könne ausnahmsweise zulässig sein, wenn in dem in Rede stehenden Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig sei, weil dann die gebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbegrenzung identisch sei. Hier sei die Baugrenze für das Sondergebiet bewusst eng gewählt, damit ein „Windhundrennen“ nicht möglich sei. Außerdem liege eine Bestandsüberplanung vor, weil der Einzelhandel bereits vorhanden gewesen sei. Jedenfalls führe eine diesbezügliche Teilnichtigkeit nicht zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans: Der Plan sei objektiv teilbar und die für das Vorhabengrundstück greifenden Festsetzungen ergäben auch für sich betrachtet noch eine städtebaulich sinnvolle Ordnung. Aus der Planbegründung ergebe sich, dass der Plangeber die Gewerbegebietsfestsetzung auch ohne die Festsetzung des Sondergebietes beschlossen hätte. Auch sehe das Einzelhandelsstandort- und Zentrenkonzept der Beklagten vom Mai 2008 vor, Einzelhandels- und sonstige Gewerbebetriebe durch geeignete Bebauungspläne auszuschließen, sofern sich das Kernsortiment aus zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten zusammensetze. Hinzu komme, dass die meisten Grundstücke in der Umgebung bereits im Gebiet eines Bebauungsplans lägen, was ein Festhalten am restlichen Bebauungsplan indiziere. Schließlich sei das ausgewiesene eingeschränkte Gewerbegebiet vollständig erschlossen und deutlich abgrenzbar zum ausgewiesenen Sondergebiet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie des Verfahrens 8 K 1561/24, der Bauakten der Beklagten sowie der Aufstellungsvorgänge der Beklagten zum betroffenen Bebauungsplan.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die zulässige Verpflichtungsklage gegen die Versagung der Erteilung des beantragten Bauvorbescheids ist unbegründet. Der streitige Ablehnungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf den begehrten Bauvorbescheid. Denn dessen Erteilung stehen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen.

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist gemäß § 90 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW die Bauordnung NRW in der im Zeitpunkt der Vorbescheidsantragstellung geltenden Fassung.

Ein Bauvorbescheid ist gemäß § 77 Abs. 1 und 2, § 74 Abs. 1 BauO NRW zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.

Die erste mit dem Vorbescheidsantrag der Klägerin aufgeworfene Vorbescheidsfrage ist zu verneinen. Das Vorhaben ist nach der Art der baulichen Nutzung unzulässig. Es ist nicht mit den für das Vorhabengrundstück maßgeblichen Festsetzungen des Bebauungsplans vereinbar.

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens richtet sich nach § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit dem Bebauungsplan, der hinsichtlich der das Vorhabengrundstück betreffenden Festsetzungen wirksam ist.

Allerdings spricht viel dafür, dass die Festsetzungen zur Verkaufsfläche der im angrenzenden Sondergebiet zugelassenen Einzelhandelsbetriebe mangels Rechtsgrundlage unwirksam sind. Insoweit dürfte es jedenfalls an dem Erfordernis, dass dadurch die Art der baulichen Nutzung im Sondergebiet geregelt wird, fehlen.

Die Festsetzung von Verkaufsflächenbeschränkungen auf Basis der BauNVO kann nur auf § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO gestützt werden. Danach sind für sonstige Sondergebiete gemäß § 11 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 BauNVO neben der Zweckbestimmung die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Auf dieser Grundlage kann die Gemeinde für ein sonstiges Sondergebiet die Art der baulichen Nutzung ungeachtet der Vorgaben des § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 9 BauNVO näher konkretisieren und zu diesem Zweck die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet erscheinen, um das von ihr verfolgte Planungsziel zu erreichen. Insbesondere darf sie den Anlagentyp durch die von ihr bestimmte Begrenzung der Verkaufsflächen selbst festsetzen und so die auch vom Verordnungsgeber festgelegte Nutzungsart des großflächigen Einzelhandels weiter auffächern. Dieser Gestaltungsspielraum geht über die Möglichkeiten in den Baugebieten nach den §§ 2 ff. BauNVO hinaus, ist aber nicht unbegrenzt. Die gemeindlichen Regelungen müssen stets auf die Befugnis zurückgeführt werden können, die Art der baulichen Nutzung zu regeln.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2022 - 4 CN 5.20 -, juris, Rn. 19; BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 -, juris, Rn. 9 - 10, m. w. N; zweifelnd, ob die zuletzt genannte Anforderung je erfüllt ist OVG NRW, Urteil vom 28. Oktober 2020 - 10 D 43/17.NE -, juris, insb. Rn. 97, 102, 109.

Durch die Festsetzungen darf keine vorhabenunabhängige, gebietsbezogene Kontingentierung von Nutzungsoptionen erfolgen oder mit anderen Worten die Gefahr eines „Windhundrennens“ begründet werden. Die Möglichkeit einer vorhabenunabhängigen, gebietsbezogenen Kontingentierung von Nutzungsoptionen ist der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd. Dort, wo die Verordnung die Festlegung von Nutzungsanteilen (Quoten) und die Quantifizierung einer Nutzungsart zulässt (§§ 4a Abs. 4 Nr. 2, 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, 13 BauNVO), wird dies ausdrücklich geregelt. Eine Kontingentierung etwa der Verkaufsfläche, die auf das (Sonder-)Gebiet insgesamt bezogen ist, öffnet das Tor für sog. Windhundrennen potentieller Investoren und Bauantragsteller und schließt die Möglichkeit ein, dass Grundeigentümer im Fall der Erschöpfung des Kontingents von der kontingentierten Nutzung ausgeschlossen sind. Dieses Ergebnis widerspricht dem der Baugebietstypologie (§§ 2 bis 9 BauNVO) zugrunde liegenden Regelungsansatz, demzufolge im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Grunde jedes Baugrundstück für jede nach dem Nutzungskatalog der jeweiligen Baugebietsvorschrift der Baunutzungsverordnung bzw. nach dem festgesetzten Nutzungskatalog eines ausgewiesenen Sondergebiets zulässige Nutzung in Betracht kommen können soll.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 -, juris, Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 7. Juli 2011 - 2 D 39/09.NE -, juris, Rn. 49.

Die Beschränkung der Zahl zulässiger Einzelhandelsbetriebe im Sondergebiet ist mangels Rechtsgrundlage unwirksam.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 -, juris, Rn. 12 ff.

Anderes mag gelten, wenn das Sondergebiet nur ein einziges Grundstück umfasst.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 2009 - 7 D 51/08.NE -, juris, Rn. 71.

Gebietsbezogene absolute Verkaufsflächenbeschränkungen in einem Bebauungsplan für ein Sondergebiet nach § 11 Abs. 3 BauNVO sind auch dann unzulässig, wenn sich die davon betroffenen Grundstücke in der Hand eines einzigen Eigentümers befinden. Zwar kann der Eigentümer nicht mit sich selbst ein Windhundrennen veranstalten; auf die wandelbaren Eigentumsverhältnisse kommt es insoweit aber nicht an.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2009 - 4 BN 63.09 -, juris, Rn. 2 f.

Dass auf dem Vorhabengrundstück bereits ein Lebensmittel-Discountmarkt betrieben und damit das für diese Betriebsart festgesetzte Verkaufsflächenkontingent im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits ausgeschöpft wurde, ändert nichts an der grundsätzlichen Unzulässigkeit der gewählten Kontingentierung. Der Bebauungsplan als Angebotsbebauungsplan beansprucht unabhängig von der gegenwärtigen Bebauung und Nutzung einzelner Grundstücke Geltung auf unbestimmte Zeit, sodass bei einer späteren Aufgabe des Lebensmittel-Discountmarktes das Windhundrennen wieder eröffnet wäre.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 2016 - 10 A 1574/14 -, juris, Rn. 51.

Nach diesen Maßstäben dürfte die Festsetzung, dass im Sondergebiet nur (näher bestimmte) Einzelhandelsbetriebe bis zu einer Verkaufsfläche von insgesamt maximal 6.500 qm zulässig sind, unwirksam sein.

Der Bebauungsplan, der Bereich des festgesetzten Sondergebiets und das näher bestimmte Baufenster umfassen eine Mehrzahl von Grundstücken. Wie sich insoweit die Eigentumsverhältnisse gestalten, ist nach dem Vorstehenden unerheblich. Ebenso kommt es nicht darauf an, dass offenbar bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die festgesetzen Flächen jedenfalls ganz überwiegend ausgenutzt waren. Abgesehen davon, dass sich die Festsetzungen zu diesem Gesichtspunkt nicht verhalten, läuft die diesbezügliche Argumentation der Beklagten im Übrigen letztlich auf den - wie dargestellt: unbehelflichen - Einwand hinaus, dass damit im Plangebiet nur ein Einkaufszentrum als zulässig festgesetzt worden sei. Die absolute Kontingentierung der Verkaufsfläche, die auf das (Sonder-)Gebiet insgesamt bezogen ist, bietet vorliegend Raum für ein sog. Windhundrennen potentieller Investoren, und sei es erst nach (teilweiser) Aufgabe der bestehenden Nutzung. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass nicht ggf. mehrere kleinere - eine Mindestgrößenfestsetzung weist der Plan nicht auf - Einzelhandelsbetriebe auf den einzelnen Parzellen ansiedelbar wären, die ggf. zu einer Ausschöpfung des Verkaufsflächenkontingents führen würden, mit der Folge, dass verbleibende Grundstückseigentümer „leer“ ausgingen. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass - soweit ersichtlich - der Bestand im Vergleich zur Festsetzung noch eine Potentialdifferenz von 500 qm Verkaufsfläche aufweist.

Andere Rechtsgrundlagen für die Festsetzung sind nicht ersichtlich. Die Beschränkung ist nicht gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i. V. m. §§ 16 ff. BauNVO als Bestimmung des Maßes der zulässigen Nutzung zulässig; denn sie ist nicht mit Hilfe einer der von § 16 Abs. 2 BauNVO (abschließend) zugelassenen Parameter, etwa der Grundfläche oder der Geschossfläche, vorgenommen worden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 2019 - 4 CN 8.18 -, juris, Rn. 19, m. w. N.

Aus der Unwirksamkeit der Verkaufsflächenbeschränkung im Sondergebiet dürfte auch die Gesamtnichtigkeit aller Festsetzungen für das Sondergebiet folgen.

Die Nichtigkeit einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans führt zur Gesamtnichtigkeit des Plans, wenn sie mit den übrigen Festsetzungen in einem untrennbaren Zusammenhang stehen. Dies ist nur dann nicht der Fall, wenn die restlichen Festsetzungen auch ohne den nichtigen Teil noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass die Gemeinde auch einen Bebauungsplan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Das Gericht hat es im Zweifel der Gemeinde zu überlassen, die von ihr als angemessen und städtebaulich erforderlich angesehenen neuen planerischen Maßnahmen zu ergreifen. Nur so bleibt die gemeindliche Zuständigkeit zur Bauleitplanung gewahrt und nur so wird die im Gesetz vorgesehene bürgerschaftliche Beteiligung beachtet.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, juris Rn. 16.

Beschränkt sich die geltend gemachte Rechtsverletzung auf einen räumlichen Teil des Plangebiets oder auf bestimmte Festsetzungen im Bebauungsplan, ist mithin zu prüfen, ob eine Feststellung der Nichtigkeit gerade dieses Teils dem (hypothetischen) Willen der Gemeinde am besten entspricht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2022 - 2 D 348/21.NE -, juris, Rn. 68, m. w. N.

Die bloße Möglichkeit, dass die Gemeinde sich für eine eingeschränkte Planung hätte entscheiden können, reicht nicht aus. Vielmehr muss mit Sicherheit angenommen werden können, die Gemeinde wäre nach ihrem mutmaßlichen Willen in Kenntnis, dass die fraglichen Festsetzungen nicht rechtswirksam getroffen werden könnten, entsprechend verfahren.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 -, juris, Rn. 30.

Die dazu erforderlichen Ermittlungen können sich allerdings in aller Regel schon deshalb nicht auf Willensäußerungen stützen, die in der Planungsphase abgegeben worden sind, weil der Ortsgesetzgeber die Folgen einer (Teil-)Nichtigkeit gerade nicht bedacht hat. Abzustellen ist deshalb darauf, welche Entscheidung mutmaßlich getroffen worden wäre, wenn die Gemeinde den Fehler, der dem Bebauungsplan anhaftet, erkannt hätte.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16. Januar 2024 - 3 S 184/22 -, juris, Rn. 33, m. w. N.

Die Teilunwirksamkeit stellt hierbei eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme zur Gesamtunwirksamkeit dar.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 -, juris, Rn. 19; einschränkend hierzu dass., Beschluss vom 19. August 2024 - 4 B 9.24 -, juris, Rn. 3, sowie Urteil vom 14. Dezember 2022 - 4 CN 1.22 -, juris, Rn. 33, jeweils m. w. N.

Erweist sich eine Gebietsfestsetzung als unwirksam, so erfasst die Nichtigkeit dieser Festsetzung regelmäßig alle übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. April 2018 - 2 A 911/16 -, juris, Rn. 100, m. w. N.

Dieser Zusammenhang gilt allerdings nur für Festsetzungen, die sich auf ein und dieselbe Fläche beziehen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 2014 - 4 BN 42.13 -, juris, Rn. 17.

Ein Bebauungsplan, in dem die Gemeinde unterschiedliche Baugebiete festgesetzt hat, ist dementsprechend an den Gebietsgrenzen teilbar, wenn das jeweilige Baugebiet mit den weiteren für dieses Gebiet geltenden Festsetzungen für sich betrachtet eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken kann und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass die Gemeinde auch einen Bebauungsplan für nur eines der Baugebiete beschlossen hätte.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 6. Dezember 2024 - 1 N 22.2131 -, juris, Rn. 23, m. w. N.

Ausgehend davon führte eine Unwirksamkeit der Verkaufsflächenbegrenzung im Sondergebiet zur Unwirksamkeit der Sondergebietsfestsetzung insgesamt. Die Festsetzung zu den Verkaufsflächen steht mit den übrigen Festsetzungen betreffend das Sondergebiet in einem solchen untrennbaren Zusammenhang; jedenfalls kann nicht mit Sicherheit angenommen werden, dass die Beklagte in Kenntnis des Umstands, dass die Festsetzungen zu den Verkaufsflächen nicht rechtswirksam getroffen werden könnten, im Übrigen in der beschlossenen Weise ein Sondergebiet festgesetzt hätte. Vielmehr diente die Sondergebietsfestsetzung in erster Linie dazu, die gewünschte Verkaufsflächendeckelung knapp oberhalb des Bestandes vorzunehmen. Dies ergibt sich aus den Aufstellungsvorgängen der Beklagten. Schon die Sitzungsvorlage für den Aufstellungsbeschluss macht deutlich, dass die Unterbindung einer weiteren Ausdehnung der vorhandenen rund 6.000 qm Verkaufsfläche mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten wesentlicher Inhalt der zu treffenden Regelung sein sollte. Dem entspricht es, dass als tragende Erwägung des Regelungsvorhabens nach der Sitzung des Umwelt-, Planungs- und Verkehrsausschusses formuliert wurde, den bestehenden Einzelhandel in seinem Bestand zu sichern und in seiner Ausdehnung zu begrenzen, um Kaufkraftabflüsse aus benachbarten Ortsteilen zu begrenzen. In Übereinstimmung hiermit legt die Begründung zum Bebauungsplan dar, dass das Ziel der Aufstellung die Sicherung der Versorgungsfunktion der nahe gelegenen Ortsteilzentren für den kurz- und mittelfristigen Bedarf sei. Hierzu solle der bestehende Einzelhandel in seinem Bestand gesichert und in seiner Ausdehnung begrenzt werden, unter Begrenzung der maximal zulässigen Verkaufsfläche auf 6.500 qm, damit im Rahmen der Bestandssicherung geringe Entwicklungsmöglichkeiten eröffnet seien.

Die - unterstellte - Unwirksamkeit des Bebauungsplans bezogen auf die Sondergebietsfestsetzungen greift jedoch nicht auf die Festsetzungen zum eingeschränkten Gewerbegebiet über, die vielmehr wirksam sind. Denn nach den oben dargestellten Maßstäben liegen hier besondere Umstände vor, nach denen ausnahmsweise die Teilunwirksamkeit des Bebauungsplanes nicht dessen Gesamtunwirksamkeit nach sich zieht.

Der Plan ist objektiv teilbar. Er umfasst zwei voneinander in den zeichnerischen und textlichen Festsetzungen getrennte Gebietsfestsetzungen mit gesondert formuliertem Regelungsgefüge. Die für das Vorhabengrundstück greifenden Festsetzungen ergeben auch für sich betrachtet noch eine städtebaulich sinnvolle Ordnung. Die dem Gesamtbebauungsplan ohnehin zugrunde liegende Trennung der Festsetzungen für die beiden Baugebiete begegnet auch im Übrigen keinen durchgreifenden Bedenken. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die betroffenen Parzellen zwingend einheitlich zu entwickeln gewesen wären. Auch liegt der Planung kein untrennbar einheitliches planerisches Gesamtkonzept der Beklagten zugrunde, das zur Folge hätte, dass mit einer räumlichen Aufteilung und Zurückstellung der Sondergebietsflächen von vornherein die Zielsetzung der Planung infrage gestellt wäre. Vielmehr war im Ausgangspunkt für die getroffenen Festsetzungen in den - gerade unterschiedlichen - Gebietsarten bestimmend, dass der vorgefundene Bestand gesichert und bei sehr eingeschränkten Entwicklungsmöglichkeiten festgeschrieben werden sollte. Dieser Ausgangspunkt war, bestimmt durch die vorgefundenen tatsächlichen Gegebenheiten, in beiden Planbereichen ohnehin unterschiedlich: Ein Einkaufszentrum auf der einen, eine Autowerkstatt auf der anderen Seite.

Es liegen auch hinreichend tragfähige Anknüpfungspunkte dafür vor, dass der Plangeber die planerischen Festsetzungen für das eingeschränkte Gewerbegebiet mit Sicherheit auch ohne die zeitgleiche Überplanung der Sondergebietsflächen beschlossen hätte; allein die Größenverhältnisse der Planteile erzwingt keine gegenteilige Betrachtung. Die Begründung des Bebauungsplans nennt als Anlass der Planaufstellung neben der beide Planteile erfassenden Sicherung der Versorgungsfunktion bestimmter Ortsteilzentren den Gesichtspunkt, dass die Beklagte nur über einen geringen Anteil an gewerblich nutzbaren Flächen verfüge und diese für das mittelständische Gewerbe und das Handwerk - entsprechend auch dem Ziel des maßgeblichen Flächennutzungsplans - gesichert werden sollten. Die Verzahnung der im Gesamtplan in unterschiedlichen Abschnitten in unterschiedlicher Weise getroffenen Regelungen beschränkt sich letztlich auf den einheitlichen Anlass der Verhinderung weiterer unerwünschter Einzelhandelsverkaufsflächen im Gesamtbereich. Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass es für die Beklagte bei der Beschlussfassung gerade auf die letztlich gewählte „Paketlösung“ angekommen wäre. Vielmehr führt die Satzungsbegründung für den Vorhabenbereich aus, dass zur Verfolgung des Zieles der Stärkung der Ortsteilzentren ein eingeschränktes Gewerbegebiet festgesetzt werde, in dem u. a. Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden, unter näherer Regelung der Zulässigkeit von Verkaufsflächen für den Verkauf von zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten an Endverbraucher. Eine Regelung in diesem Zusammenhang betrifft Sortimente, die in räumlichem und sachlichen Zusammenhang mit einem produzierenden, weiterverarbeitenden oder einem Handwerksbetrieb errichtet und betrieben werden und damit spezifisch Regelungsbereiche, die zu bearbeiten im benachbarten Sondergebiet kein Anlass bestand. Die für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen liegen unstreitig auf der Linie des Einzelhandels- und Zentrenkonzepts sowie des Stadtentwicklungskonzepts der Beklagten zur Beschränkung von Einzelhandelsnutzungen in Gewerbegebieten. Insgesamt sprechen die von der Beklagten angestellten Erwägungen eindeutig dafür, dass es der Beklagten darum ging, die unerwünschten Verkaufsflächenerweiterungen so weit wie möglich zu verhindern, wenn möglicherweise nicht im Sondergebiet, dann doch wenigstens im eingeschränkten Gewerbegebiet. Dieses Anliegen verfolgend, hatte die Beklagte auch eine entsprechende Veränderungssperre beschlossen. Der Einwand der Klägerin, dass Konsequenz der Teilnichtigkeit die Geltung von § 34 BauGB und in der Folge die Möglichkeit der Ansiedlung u. a. unerwünschter Einzelhandelsbetriebe sei, greift von daher nicht durch. Den Planungsabsichten der Beklagten kann nichts dafür entnommen werden, dass diese den Einzelhandelsausschluss nur für beide Plangebiete oder gar nicht wünschte, sehr viel indes dafür, dass die Beklagte Verkaufsflächenerweiterungen möglichst weitgehend unterbinden wollte und von daher diese für das Gewerbegebiet in jedem Fall beschlossen haben würde, zumal aufgrund der Bestandssituation im Bereich des Sondergebiets deutlich höherer Handlungsberdarf für die Fläche des Gewerbegebiets bestand. Entsprechendes gilt in Ansehung der von der Klägerin hervorgehobenen Konsequenz, dass sich nach Maßgabe von § 34 BauGB auf der geplanten Sondergebietsfläche auf den hier betroffenen Flächen gerade ausgeschlossenes Gewerbe ansiedeln könnte. Auch insoweit spricht alles dafür, dass die Beklagte erreichbaren Schutz auch hätte wirksam werden lassen. Mit der Festsetzung des Gewerbegebiets sollte auch selbständig das Anliegen verfolgt werden, angrenzende Wohnnutzungen nicht weiter zu beeinträchtigen.

Der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte formelle Mangel, dass der Bebauungsplan in einem Verfahren ohne Abwägung erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen beschlossen worden sei, greift nicht durch.

Unterstellt, der geltend gemachte Mangel läge vor, wäre er jedenfalls nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich geworden, weil er nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist. Denn es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Klägerin oder ihre Rechtsvorgängerin eine dementsprechende Rüge erhoben hätten.

Sonstige Einwände gegen die Wirksamkeit des Bebauungsplans sind nicht geltend gemacht worden und drängen sich auch nicht auf.

Unter Geltung der Festsetzungen des Bebauungsplans ist das Vorhaben unzulässig. Geplant ist die Errichtung eines Lebensmitteldiscountmarktes mit Verkauf von Lebensmitteln, nahversorgungsrelevanten Sortimenten und Aktionswaren. Ein solches Vorhaben unterfällt den nach Ziffer 2.1 i. V. m. Ziffer 1.2 der textlichen Festsetzungen ausgeschlossenen Nutzungen, weil es den Verkauf von nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten im Sinne der festgesetzten Liste an Endverbraucher umfasst und keiner der vorgesehenen Ausnahmetatbestände in Betracht kommt.

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von der Festsetzung zum Einzelhandelsausschluss gemäß § 31 Abs. 2 BauGB.

Nach dieser Vorschrift kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und weitere in der Norm aufgeführte tatbestandliche Voraussetzungen vorliegen.

Allerdings rechtfertigt sich das Institut der Befreiung daraus, dass die mit einer Normierung regelmäßig verbundene Abstraktion oder doch Verallgemeinerung unvermeidbar zu Differenzen zwischen einerseits dem Regelungsinhalt und andererseits dem hinter der Regelung stehenden Schutzgut führt. Wenn das Festgesetzte nicht auf eine Verallgemeinerung zurückgeht, sondern „im Angesicht des Falles“ für diesen Fall so und nicht anders gewollt ist, ist für eine Befreiung kein Raum - jedenfalls wenn eine entsprechende Abwägung erfolgt ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1972 - IV C 69.70 -, juris, Rn. 28 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2020 - 2 A 3319/19 -, juris, Rn. 10 f., sowie Urteil vom 20. Februar 2004 - 10 A 4840/01 -, juris, Rn. 54 ff.; OVG Rhld.-Pf., Beschluss vom 7. Februar 2018 - 8 A 11710/17 -, juris, Rn. 28; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17. Mai 2013 - 3 S 1643/12 -, juris, Rn. 35.

Es spricht bereits sehr viel dafür, dass hier ein solcher Fall vorliegt. Denn wie aus der Planurkunde ersichtlich, ist die fragliche Festsetzung zielgenau für eine eher überschaubare Fläche getroffen worden.

Jedenfalls aber würde die Erteilung einer Befreiung von der Festsetzung die Grundzüge der Planung berühren.

Ein von den Festsetzungen des Bebauungsplans abweichendes Vorhaben berührt die Grundzüge der Planung, wenn es dem planerischen Grundkonzept zuwider läuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung in der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Die Beantwortung der Frage, ob Grundzüge der Planung berührt werden, setzt einerseits die Feststellung voraus, was zum planerischen Grundkonzept gehört und andererseits die Feststellung, ob dieses planerische Grundkonzept gerade durch die in Frage stehende Befreiung berührt wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 - 4 C 10.09 -, juris, Rn. 37.

Nach diesen Grundsätzen handelt es sich bei der Festsetzung zu den Einzelhandelsbeschränkungen um einen - wenn nicht den - Grundzug der Planung, der im Falle der Erteilung einer Befreiung zugunsten des Vorhabens berührt würde.

Der Begründung des Bebauungsplans lässt sich unzweifelhaft entnehmen, dass es zentrales Anliegen des Plangebers war, nur die in den textlichen Festsetzungen enthaltenen Ausnahmen zuzulassen. Der geschilderte Grundzug der Planung würde durch eine Befreiung erkennbar berührt. Von einer lediglich geringfügigen Abweichung vom planerischen Grundkonzept kann vorliegend nicht gesprochen werden, denn das Vorhaben würde dem Grundkonzept und seinem ausdifferenzierten Ausnahmeregime vollständig entgegen stehen.

Für die weiteren von der Klägerin gestellten Vorbescheidsfragen fehlt es in der Folge am erforderlichen Sachbescheidungsinteresse.

Vgl. etwa Bay. VGH, Beschluss vom 27. April 2023 - 1 ZB 22.2096 -, juris, Rn. 18, m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 30. März 2022 - 10 A 668/19 -, juris, Rn. 35 ff.; VG München, Urteil vom 16. Januar 2023 - 8 K 19.6194 -, juris, Rn. 48; VG Köln, Urteil vom 15. Mai 2018 - 2 K 3373/14 -, juris, Rn. 42 ff.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf einen Betrag bis

110.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache. Das Gericht hat sich insoweit an Ziffer 3 Buchstabe b in Verbindung mit Ziffer 5 des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 orientiert.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.