EAGFL – Nichtanerkennung von Ausgaben

I — Sachverhalt

1. Rechtlicher Rahmen

a) Die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 10) führte für einen Zeitraum von fünf Jahren eine „zusätzliche Abgabe“ auf diejenigen Milchmengen ein, die eine noch zu bestimmende Referenzmenge überschritten.

b) Die Grundregeln für die Anwendung der zusätzlichen Abgabe sind in der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 13) niedergelegt. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84 setzt die in der Grundverordnung Nr. 856/84 genannte Referenzmenge, d. h. die von der zusätzlichen Abgabe befreite Menge, fest. Diese entspricht grundsätzlich der Milch- oder Milchäquivalenzmenge, die von dem Erzeuger im Kalenderjahr 1981 geliefert wurde (Formel A) oder der Milchoder Milchäquivalenzmenge, die von einem Käufer im Kalenderjahr 1981 gekauft worden ist (Formel B), zuzüglich 1 %. Nach Artikel 2 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten jedoch vorsehen, daß die Referenzmenge auf ihrem Gebiet der im Kalenderjahr 1982 oder im Kalenderjahr 1983 gelieferten Milch- oder Milchäquivalenzmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der so festgesetzt wird, daß die Garantiemenge nicht überschritten wird. Gemäß den Artikeln 3, 3a, 4 und 4a der genannten Verordnung in ihrer jetzigen Fassung können die Mitgliedstaaten überdies bei der Festlegung der Referenzmengen bestimmte besondere Situationen berücksichtigen oder spezifische oder zusätzliche Referenzmengen zuweisen. Artikel 6 der Verordnung Nr. 857/84 sieht die Zuweisung von Referenzmengen auch an Erzeuger vor, die Direktverkäufe getätigt haben. Die nach dieser Vorschrift zugewiesene Referenzmenge entspricht den durch den betroffenen Erzeuger während des Kalenderjahres 1981 getätigten Direktverkäufen zuzüglich 1 °/o. Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 (ABl. L 68, S. 1) lautet wie folgt: „Erzeugern, die über eine Referenzmenge für die Lieferungen und über eine Referenzmenge für den Direktverkauf verfügen, wird zur Berücksichtigung der Änderung ihrer Vermarktungsbedürfnisse auf Antrag eine Erhöhung einer der beiden Referenzmengen innerhalb eines Zwölfmonatszeitraums bewilligt. Voraussetzung für diese Erhöhung ist eine Herabsetzung der anderen Referenzmenge innerhalb desselben Zwölfmonatszeitraums um die gleiche Menge. Diese Herabsetzung und die damit verbundene Erhöhung werden in den in den Artikeln 5 und 6 genannten entsprechenden Reserven ausgewiesen. Der in Absatz 1 genannte Antrag des Erzeugers muß, um berücksichtigt werden zu können, sämtliche Angaben enthalten, die zur Evaluierung von folgenden Daten erforderlich sind: — Größe des milchwirtschaftlichen Betriebs des Antragstellers, — Gesamtmenge seiner Milcherzeugung, seiner Lieferungen und seiner Direktverkäufe von Milch und/oder Milcherzeugnissen, — Art und Umfang der Änderung seiner Vermarktungsbedürfnisse.“ Die Artikel 9 und 10 der Verordnung Nr. 857/84 stellen Regeln für die Erhebung und, soweit es um die Anwendung der Formel B geht, auch für die Abwälzung der Abgabe auf die Erzeuger auf. Nach Artikel 11 Buchstabe c dieser Verordnung bestimmt die Kommission nach dem Verfahren des Artikels 50 der Verordnung Nr. 804/68 „zur Feststellung der gelieferten oder gekauften Milchmengen die als repräsentativ angesehenen Eigenschaften der Milch, insbesondere ihren Fettgehalt“.

c) Die Einzelheiten der Anwendung der Regelung wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission vom 3. Juni 1988 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 (ABl. L 139, S. 12) festgelegt. Artikel 5 Absatz 5 dieser Verordnung bestimmt folgendes: „Die Erzeuger, die nach Absatz 4 [das heißt für ihre Direktverkäufe] eine Referenzmenge erhalten haben und ihre Direktverkäufe ganz oder teilweise einstellen, können ihre Milch und ihre Milcherzeugnisse im Rahmen der Formeln A und B einem Käufer liefern, sofern der Mitgliedstaat in der Lage ist, ihnen eine Referenzmenge innerhalb der in Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 genannten Garantiemenge einzuräumen.“ Artikel 12 der gleichen Verordnung bestimmt in seinen Absätzen 2 und 3 folgendes: „Wird bei der Endabrechnung für jeden Erzeuger oder Käufer gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 festgestellt, daß der Fettgehalt der im betreffenden Zeitraum gelieferten bzw. gekauften Milch im Mittel über dem im Zeitraum gemäß Absatz 1 festgestellten Durchschnittsgehalt liegt, so wird die als Berechnungsgrundlage für die Abgabe dienende Milchmenge um 0,18 % je 0,1 Gramm zusätzlichen Fettgehalts je kg Milch erhöht. ... Zur Anwendung von Absatz 2 auf die im dritten Anwendungszeitraum der Zusatzabgabenregelung gelieferte bzw. gekaufte Milch wird dieser Zeitraum in zwei Halbjahre unterteilt: — Der durchschnittliche Fettgehalt der im ersten Halbjahr gelieferten bzw. gekauften Milch wird mit dem Durchschnittsgehalt verglichen, der im ersten Halbjahr des zweiten Anwendungszeitraums der Zusatzabgabenregelung festgestellt worden ist; — der durchschnittliche Fettgehalt der im zweiten Halbjahr gelieferten bzw. gekauften Milch wird mit dem Durchschnittsgehalt verglichen, der im zweiten Halbjahr des zweiten Anwendungszeitraums der Zusatzabgabenregelung oder, bei Anwendung von Absatz 1 zweiter Unterabsatz, des Kalenderjahres 1983 festgestellt worden ist. Sind jedoch die von einem Erzeuger oder Käufer während dieser beiden Halbjahre gelieferten bzw. gekauften Milchmengen nach ihrer Erhöhung in Anwendung des ersten Unterabsatzes insgesamt größer als die Menge, die sich bei Anwendung von Absatz 2 auf den gesamten dritten Zeitraum ergäbe, so kann der Mitgliedstaat beschließen, daß in diesem Fall Absatz 2 mit Wirkung vom 1. April 1986 gilt.“

2. Die angefochtene Entscheidung

Mit ihrer Entscheidung 89/627/EWG vom 15. November 1989 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben (ABl. L 359, S. 23) belastete die Kommission die Französische Republik unter anderem mit einem Betrag von 10569874 FF. Dieser Betrag entspricht der Zusatzabgabe auf die Milchmenge (5192 t), um die während des dritten Zeitraums der Anwendung der Abgabe (1986/1987) die durch die vorgenannte Verordnung Nr. 856/84 für die Lieferungen festgesetzte globale Garantiemenge überschritten worden war.

11 Schriftliches Verfahren und Anträge der Parteien

Die Klage der Französischen Republik ist am 24. Januar 1990 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

Die Französische Republik beantragt,

— die Entscheidung 89//627/EWG der Kommission vom 15. November 1989 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1987 finanzierten Ausgaben für nichtig zu erklären;

— der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt,

— die Klage als unbegründet abzuweisen;

— der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III — Vorbringen der Parteien

1. Die französische Regierung macht in erster Linie geltend, die angefochtene Entscheidung beruhe insofern auf einer irrigen Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 in ihrer jetzigen Fassung, als sie von einer Überschreitung der globalen Garantiemenge ausgehe. Hilfsweise führt sie aus, die streitige Entscheidung sei insoweit rechtswidrig, als die Kommission in ihren Berechnungen zur Schätzung der sich aus der unrichtigen Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 durch Frankreich ergebenden übermäßigen Verringerung der Differenz zwischen der eingesammelten Milchmenge und der für Frankreich festgesetzten globalen Garantiemenge nicht alle Möglichkeiten berücksichtigt habe, die den Molkereien, bei denen eine Überschreitung der globalen Garantiemenge festgestellt worden sei, im Zeitpunkt der fraglichen Vorgänge für die Berechnung der Abweichung des durchschnittlichen Fettgehalts ihrer Milch nach oben insbesondere aufgrund von Artikel 12 der Verordnung Nr. 1546/88 zur Verfügung gestanden hätten. Bei der Einführung der Quotenregelung sei Frankreich eine globale Garantiemenge von 1183000 Tonnen für „Direktverkäufe“ zugewiesen worden. Da die Anmeldungen der Erzeuger es jedoch während der ersten Wirtschaftsjahre nicht erlaubt hätten, diese Globalmenge voll auszuschöpfen, sei Frankreich dreimal hintereinander eine Senkung seiner für „Lieferungen“ geltenden globalen Garantiemenge bewilligt worden: — 169000 Tonnen für das Wirtschaftsjahr 1985/1986, — 140000 Tonnen für das Wirtschaftsjahr 1986/1987, — 100000 Tonnen für das Wirtschaftsjahr 1987/1988. Diese Übertragungen hätten in Verbindung mit den mehrfach festgesetzten globalen Garantiemengen dazu geführt, daß sich die nationale Garantiemenge für Direktverkäufe am 1. April 1988 auf 747780 Tonnen belaufen habe, die mit den 24964980 Tonnen betragenden, für „Lieferungen“ geltenden Menge zu vergleichen seien. Die für „Direktverkäufe“ zugewiesenen Referenzmengen hätten sich an diesem Tag auf 726500 Tonnen belaufen, also auf eine Menge, die sehr nahe an die auf 747780 Tonnen festgesetzte garantierte nationale Referenzmenge herangekommen sei. Was die individuellen Übertragungen im Verhältnis zwischen den jeweiligen Referenzmengen für „Direktverkäufe“ und „Lieferungen an Molkereien“ angehe, die bei Erzeugern vorgenommen werden könnten, denen zwei verschiedene Referenzmengen zugewiesen worden seien, so müsse zwischen den jeweils für endgültige und für vorläufige Übertragungen geltenden Regelungen unterschieden werden, die, was ihre Folgen betreffe, erheblich voneinander abwichen. Für die vorläufigen Übertragungen gelte Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84, der es Erzeugern, die über Referenzmengen sowohl für Direktverkäufe als auch für Lieferungen an Molkereien verfügten, gestatte, innerhalb eines Wirtschaftsjahres einen Teil ihrer Referenzmenge von einem Tätigkeitsbereich auf den anderen zu übertragen; diese Genehmigung erlösche am Ende eines jeden Wirtschaftsjahres. Insgesamt träten die übertragenen Mengen zu den nationalen Gesamtmengen hinzu — oder würden, je nachdem, von ihnen absorbiert —, die als Referenzgrößen für die auf nationaler Ebene erfolgende Berechnung der Überschreitung der Lieferungen an die Molkereien dienten. Für die endgültige Übertragung sei dagegen Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 1546/88 maßgebend, dem zufolge die für „Direktverkäufe“ geltende Referenzmenge eines derartige Verkäufe tätigenden Erzeugers, der eine endgültige Übertragung auf die Lieferungen an Molkereien beantrage, wieder der nationalen Reserve für „Direktverkäufe“ zufalle und der Betroffene eine — nicht automatische — Gutschrift aus der nationalen Reserve für „Lieferungen“ erhalte. Die jeweils für endgültige und für vorläufige Übertragungen geltenden Regelungen unterschieden sich nicht nur nach ihren Wirkungen, sondern bezögen sich auch auf unterschiedliche Situationen. Im ersten Falle handele es sich um Verkäufer, die endgültig darauf verzichtet hätten, ihre Milch im Wege von Direktverkäufen oder Lieferungen an die Molkerei zu vermarkten. Im zweiten Fall gehe es dagegen um Erzeuger, die zwar wirtschaftlichen Schwankungen unterworfen seien, die sie eine Zeitlang nötigten, einem bestimmten Vermarktungsweg den Vorzug zu geben, jedoch für ihre Milcherzeugung ein Gesamtniveau aufrechtzuerhalten wünschten, das der Summe der ihnen zur Verfügung stehenden jeweiligen Referenzmengen für „Direktverkäufe“ und „Lieferungen“ entspreche. Die von der Kommission vertretene Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84, wonach diese Bestimmung nur für die vorläufigen Übertragungen zugunsten derjenigen Erzeuger gelte, die während des betreffenden Wirtschaftsjahres sowohl Direktverkäufe tätigten als auch Molkereien belieferten, sei unrichtig. Nach Artikel 6a werde nämlich Erzeugern, die zum einen über zwei Referenzmengen — eine für Lieferungen und eine für den Direktverkauf — verfügten und zum anderen vor der Not- wendigkeit stünden, sich auf eine Änderung ihrer Vermarktungsbedürfnisse einzustellen, auf Antrag eine vorläufige Erhöhung einer der beiden Referenzmengen bewilligt. Diese Erzeuger kämen automatisch in den Genuß der Übertragung, ohne daß der Verwaltung Mittel zu Gebote stünden, sich dem zu widersetzen. Nach Artikel 6a seien diejenigen Erzeuger betroffen, die über zwei Referenzmengen verfügten, ohne daß näher bestimmt werde, daß sie sie gleichzeitig bei ihrer Produktion einzusetzen hätten, und ohne daß auch nur andeutungsweise gesagt werde, welcher jeweilige Mindestanteil jeder dieser beiden Mengen im Laufe des Wirtschaftsjahres erzeugt werden müsse. Ebensowenig sehe die Regelung einen Grenzwert vor, bis zu dem die Erzeugung im Hinblick auf die Menge, für die Übertragung beantragt werde, beibehalten werden müsse. In der Tat gehe es darum, die Verwendung desjenigen Teil der Referenzmenge „Direktverkäufe“, der Gegenstand der Übertragung sei, zu verbieten, nicht aber darum, den Landwirt zu verpflichten, den nicht übertragenen Teil tatsächlich zu produzieren. Diese Auslegung werde durch die Grundstruktur der in Rede stehenden Regelung und dem konjunkturbedingten Charakter des neu geschaffenen Mechanismus bestätigt. Dieser solle den Wechselfällen der wirtschaftlichen Tätigkeit der Erzeuger Rechnung tragen, die diese tatsächlich veranlassen könnten, ihre Direktverkäufe oder ihre Lieferungen eine Zeitlang zu unterbrechen, ohne daß sie jedoch deswegen gezwungen wären, endgültig auf die Möglichkeit zu verzichten, ihre für die unterbrochene Tätigkeit geltende Referenzmenge zu nutzen. So könne es zum Beispiel geschehen, daß ein Direktverkäufer, dessen einziger Absatzmarkt die Belieferung einer öffentlichen Einrichtung im Wege der Ausschreibung sei, diesen Markt vorübergehend verliere, jedoch durchaus darauf hoffen dürfe, bei einer späteren Ausschreibung erneut ein Gebot abzugeben. Zu Unrecht habe daher die Kommission Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 dahin ausgelegt, daß er nicht für Anträge auf Übertragung der Referenzmenge „Direktverkäufe“ auf die Referenzmenge „Lieferungen“ gelte, die von Erzeugern gestellt würden, denen zwei Referenzmengen zugewiesen worden seien, die aber während des fraglichen Wirtschaftsjahres nicht gleichzeitig Direktverkäufe getätigt und Molkereien beliefen hätten. Was die Auslegung von Artikel 12 der Verordnung Nr. 1546/88 angehe, so offenbare die Weigerung des EAGFL, die Gesamtheit der in Frankreich vorgenommenen „Direktverkauf“-Übertragungen als gültig anzuerkennen, daß eine Reihe von Molkereien ihre Referenzmengen überschritten hätten. Artikel 12 der Verordnung Nr. 1546/88 sehe aber für den Fall einer solchen Überschreitung vor, daß hierauf ein Koeffizient angewendet werde, der die Abweichungen des durchschnittlichen Fettgehalts der von jeder Molkerei eingesammelten Milch nach oben berücksichtige. In diesem Zusammenhang hebt die französische Regierung hervor, daß der EAGFL bei der Berechnung der Erhöhung des Fettgehalts der von den einzelnen Molkereien eingesammelten Milch lediglich die Regel anwende, daß der dritte Zeitraum (1986/1987) in zwei Halbjahre unterteilt werde, aber die Anwendung der Ausnahme von Absatz 3 letzter Unterabsatz ablehne. Diese Weigerung in Verbindung mit der Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 durch die Kommission habe zu einer Überschreitung der für Frankreich festgesetzten globalen Garantiemenge „Lieferungen“ um 5192 Tonnen geführt. Die Kommission versäume es jedoch, darauf hinzuweisen, daß die französischen Behörden es deswegen nicht für sinnvoll gehalten hätten, ein Verfahren zur Anwendung der Ausnahme von Artikel 12 Absatz 3 letzter Unterabsatz in Wege zu leiten, weil sie aufgrund ihrer Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 keine Überschreitung der Referenzmengen für das Wirtschaftsjahr 1986/1987 durch die Molkereien festgestellt hätten. Wäre den französischen Behörden vor dem Wirtschaftsjahr 1986/1987 die Auslegung von Artikel 6a durch den EAGFL bekannt gewesen, so hätten sie alle von der Gemeinschaftsregelung zur Verfügung gestellten Mittel ausgeschöpft, um es den Molkereien zu ermöglichen, den Betrag der von ihnen geschuldeten Abgaben zu senken. Im übrigen habe es für den Antrag einer Molkerei auf Anwendung der Ausnahmeformel für die Berechnung der Abweichung des Fettgehalts ihre Milch nach oben keiner besonderen Beweisformalitäten bedurft. Daß die Kommission die Möglichkeiten berücksichtigt habe, die Artikel 12 der Verordnung Nr. 1546/88 den Molkereien, bei denen eine Überschreitung festgestellt worden sei, für die Berechnung des Fettgehalts biete, könne daher nicht als Einverständnis mit einer nachträglichen Regulierung der Beweisformalitäten angesehen werden. Falls der Gerichtshof die Auslegung von Artikel 6a durch die Kommission bestätige, habe die Kommission es bei ihren Berechnungen zur Schätzung der übermäßigen Verringerung der Differenz zwischen der Menge der eingesammelten Milch und der für Frankreich festgesetzten globalen Garantiemenge, die sich aus der irrigen Auslegung von Artikel 6a durch Frankreich ergeben habe, zu Unrecht abgelehnt, die Möglichkeiten in Rechnung zu stellen, die Artikel 12 Absatz 3 letzter Unterabsatz für die Berechnung der Abweichung des Fettgehalts der von den Molkereien eingesammelten Milch nach oben biete.

2. Die Kommission bemerkt zur Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84, der von dieser Bestimmung geschaffene Mechanismus der vorläufigen Übertragungen könne nur in Gang gesetzt werden, wenn der über zwei Referenzmengen verfügende Erzeuger, der den Antrag auf Übertragung stelle, tatsächlich übertragungsfähige Mengen direkt verkauft oder aber geliefert habe. Eine derartige Übertragung setze nämlich voraus, daß der Erzeuger ihrer bedürfe, um einer Änderung seiner Vermarktungsbedürfnisse zu begegnen (Artikel 6a Absatz 1). Zu diesem Zweck lege Artikel 6a Absatz 2 die zur Evaluierung bestimmter Daten erforderlichen Abgaben fest, die in dem Antrag auf Übertragung enthalten sein müßten, damit dieser berücksichtigt werden könne. Zweck all dieser Evaluierungskriterien sei es, den mit der Verwaltung des Systems der zusätzlichen Abgabe beauftragten nationalen Behörden die Überprüfung der Situation zu gestatten, in der sich der Erzeuger — abgesehen von der bloßen Tatsache, daß er über zwei Referenzmengen verfüge — befinde. Die Notwendigkeit, sowohl den Gesamtumfang der Produktion als auch den der Lieferungen und der Direktverkäufe des Erzeugers zu schätzen, beweise insbesondere, daß den beiden dem Erzeuger zugewiesenen Referenzmengen die tatsächliche Möglichkeit einer zweifachen Produktion — für die Zwecke sowohl der Belieferung als auch des Direktverkaufs — zugrunde liegen müsse, da anderenfalls Übertragungen im Verhältnis zwischen Referenzmengen, denen nur noch theoretische Bedeutung zukäme, Tür und Tor geöffnet würde. Eine derartige Überprüfung sei unerläßlich, um zu verhindern, daß der Mechanismus des Artikels 6a seinen Zweck verfehle, es Erzeugern, die ihre Milchproduktion im Wege teils von Lieferungen, teils von Direktverkäufen vermarkteten, zu ermöglichen, den Absatz dieser Produktion neu auszurichten, wenn ihre Vermarktungsbedürfnisse während eines bestimmten Zwölfmonatszeitraums nicht mehr der gewohnten kommerziellen Aufteilung dieser Produktion entsprächen. Dieser Fall könne jedoch nur eintreten, wenn die Vermarktungsbedürfnisse des Erzeugers tatsächlich dem doppelten Verwendungszweck seiner Produktion entsprächen. Artikel 6a gewähre einen Anspruch auf nachträgliche Korrektur der beiden Referenzmengen also nur auf der Grundlage einer Fortentwicklung der bestehenden Vermarktungsbedürfnisse an Direktverkäufen und Lieferungen. Die Übertragung setze also voraus, daß die betroffenen Erzeuger während des Zeitraums der Erhebung der Abgabe, in bezug auf die der Antrag gestellt worden sei, nach wie vor sowohl Direktverkäufe als auch Lieferungen tätigten. Die Übertragung nach Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 sei eine konjunkturbedingte, vorläufige Anpassungsmaßnahme, die bei Ablauf eines jeden zwölfmonatigen Zeitraums der Erhebung der zusätzlichen Abgabe hinfällig werde. Diese Bestimmung gestatte es also den Erzeugern, eine ihrer beiden wirtschaftlichen Tätigkeiten zu unterbrechen, ohne endgültig auf die beiden entsprechenden Referenzmengen zu verzichten, da die bis zu ihrer Unterbrechung aus konjunkturbedingten Gründen tatsächlich ausgeübte wirtschaftliche Tätigkeit im Verlauf des nachfolgenden Zwölfmonatszeitraums wieder aufgenommen werden solle. Wenn die französischen Behörden aufgrund von Artikel 6a Übertragungen auf das Konto „Lieferungen“ gestatteten, obwohl die Antragsteller den Direktverkauf endgültig eingestellt hätten, so verfälschten sie somit die Differenzierung, die die Regelung zwischen konjunkturbedingten und endgültigen Übertragungen vornehme. Diese Praxis laufe darauf hinaus, diejenigen Mengen von der zusätzlichen Abgabe zu befreien, die einer künftig nicht wiederaufgenommenen Tätigkeit entsprächen, und anderen Erzeugern die Auswirkungen der Umverteilung dieser Mengen vorzuenthalten. Was die Auslegung von Artikel 12 der Verordnung Nr. 1546/88 betrifft, so bestreitet die Kommission das Vorbringen der französischen Regierung, der EAGFL hätte bei seinen Berechnungen den Mitgliedstaat in die Lage versetzen müssen, in der er sich befunden hätte, wenn die irrige Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 nicht stattgefunden hätte. Dieses Vorbringen gehe aus zwei Gründen fehl: Zum einen betreffe es eine Unregelmäßigkeit, bezüglich derer die französischen Behörden während des Rechnungsabschlußverfahrens innerhalb der hierfür vorgesehenen Frist keinerlei zusätzliche Informationen geliefert hätten; zum anderen beruhe es auf einer irrigen Auslegung der Grundsätze des Rechnungsabschlusses. Mit einer — auf Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß des Europäischen Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (ABl. L 186, S. 1) gestützten — Entscheidung vom 9. Juni 1989, die für das Rechnungsjahr 1987 eine Frist für die Übermittlung zusätzlicher Auskünfte im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, setze, habe die Kommission nämlich den Mitgliedstaaten bekanntgegeben, daß „alle zusätzlichen Auskünfte der Mitgliedstaaten, die für den Erlaß der Entscheidung über den Rechnungsabschluß für das Rechnungsjahr 1987 erforderlich sind, der Kommission spätestens am 15. Juni 1989 zugehen müssen“. Die französischen Behörden hätten sich jedoch innerhalb der vorgeschriebenen Frist zu dem streitigen Punkt überhaupt nicht geäußert. Erst mit ihrem Schreiben vom 22. September 1989 hätten sie die Korrektur des Wertes des Gesamtumfangs der auf der Grundlage der „Fett“-Koeffizienten getätigten Lieferungen erstmalig beanstandet. Unter diesen Umständen sei die Kommission berechtigt gewesen, die angefochtene Entscheidung gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72 auf der Grundlage der ihr bei Ablauf der festgesetzten Frist zur Verfügung stehenden Informationen zu erlassen. Die Kommission bestreitet in diesem Zusammenhang das Vorbringen der französischen Regierung, diese hätte es, wäre ihr die Auslegung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 durch den EAGFL bekannt gewesen, nicht versäumt, von der vorerwähnten Ausnahme Gebrauch zu machen, um den Betrag der von der Molkereien geschuldeten Abgabe zu senken. Dieses Vorbringen beruhe auf unrichtigen Prämissen: Die Tragweite von Artikel 6a ergebe sich nicht aus einer Auslegung durch den EAGFL, sondern aus Wortlaut und Zielsetzung dieser Bestimmung selbst. Überdies bestehe zwischen den Bestimmungen über den Korrekturkoeffizienten „Fett“ und denen von Artikel 6a keinerlei ursächlicher Zusammenhang; insbesondere verfolgten erstere nicht den Zweck, eine bestimmte Art und Weise der Anwendung von Artikel 6a auszugleichen, sondern beruhten auf eigenständigen objektiven Kriterien, die von denen des Artikels 6a verschieden seien. Allgemein betont die Kommission, die Mitgliedstaaten könnten sich den finanziellen Konsequenzen einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts nicht dadurch entziehen, daß sie sich auf die günstigen Auswirkungen der ihnen vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten beriefen. Erst recht könnten sie sich nicht mit der Begründung entschuldigen, daß sich die Folgen nicht gezeigt hätten, wenn sie die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zutreffend ausgelegt hätten.

IV — Antwort auf eine Frage des Gerichtshofes

Der Gerichtshof hat die Kommission aufgefordert, schriftlich folgende Frage zu beantworten :

„Aus den Schriftsätzen der Kommission scheint hervorzugehen, daß die Milcherzeuger ihre Referenzmenge(n) auch dann behalten, wenn sie ihre Erzeugung zeitweilig nicht auf einem bestimmten Weg vermarkten. Die Erzeuger können also die Vermarktung von Milch auf diesem Wege innerhalb der Grenzen ihrer jeweiligen Referenzmenge(n) jederzeit wiederaufnehmen, ohne abgabenpflichtig zu werden.

Dagegen vertritt die Kommission die Auffassung, obwohl diese Erzeuger über zwei Referenzmengen verfügten, nämlich eine für Direktverkäufe und eine andere für die Belieferung von Molkereien, könnten sie nicht eine Erhöhung einer dieser beiden Mengen und eine entsprechende Herabsetzung der anderen erwirken (was sie in die Lage versetzen würde, sich für neue Vermarktungswege zu entscheiden), wenn sie nicht tatsächlich sowohl Direktverkäufe tätigten als auch Molkereien belieferten.

Die Kommission wird gebeten, die mit den Erfordernissen der Mechanismen der zusätzlichen Abgabe zusammenhängenden Überlegungen anzugeben, die sie zu dieser Schlußfolgerung geführt haben, insbesondere im Hinblick darauf, daß eine derartige Übertragung von Referenzmengen nicht die Gesamtmengen berührt, über die der betroffene Erzeuger verfügt, und somit nicht zur Folge hat, daß zusätzliche Milchmengen auf den Markt gelangen.“

In Beantwortung dieser Frage hat die Kommission folgendes ausgeführt.

Wortlaut, Aufbau und Zweck von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 in Verbindung mit den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 590/85, die diese Bestimmung in die Verordnung Nr. 857/84 eingefügt habe, hätten die Kommission zu zwei Schlußfolgerungen geführt, nämlich daß das durch Artikel 6a gewährte Recht die Ausübung einer zweifachen wirtschaftlichen Tätigkeit voraussetze und daß es seinen Niederschlag in einer zeitweiligen — sich innerhalb eines bestimmten von der Milchquotenregelung vorgesehenen Zeitraums abspielenden — Neufestsetzung der beiden Referenzmengen der betroffenen Erzeuger finde, die genau die vorläufige Neuausrichtung der beiden von diesen Erzeugern ausgeübten Tätigkeiten auf eine von ihnen widerspiegele.

Diese Auslegung führe somit dazu, die Übertragung von Referenzmengen der betroffenen Erzeuger nur während des Zwölfmonatszeitraums zu gestatten, in dem diese Neuausrichtung stattfinde, so daß diese Erzeuger in dem darauffolgenden Zeitraum, um in den Genuß des von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 gewährten Rechts zu gelangen, tatsächlich wieder eine zweifache Tätigkeit — Direktverkauf und Lieferungen — aufgenommen haben und diese auch wirklich ausüben müßten, um erneut in den Anwendungsbereich der in der genannten Bestimmung vorgesehenen vorläufigen Übertragung zu fallen.

Die Mitgliedstaaten hätten die Möglichkeit, aufgrund objektiver und hinreichend begründeter statistischer Angaben eine Anpassung der globalen Garantiemengen zu erwirken, um die jeweilige strukturelle Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit in bezug auf Direktverkauf einerseits und Lieferungen andererseits in eine Neuverteilung der Referenzmengen umzusetzen. Damit aber dieser Mechanismus der strukturellen Übertragung in einem folgerichtigen Zusammenhang mit der Anwendung der Regelung von Artikel 6a der Verordnung Nr. 857/84 stehe, müsse der erste eine endgültige, der zweite dagegen eine lediglich konjunkturbedingte Änderung der betrieblichen Tätigkeit zum Ausdruck bringen.

Die Notwendigkeit, zwischen konjunkturbedingten Übertragungen innerhalb ein und desselben Zwölfmonatszeitraums mit der Maßgabe, daß die zweifache betriebliche Tätigkeit im darauffolgenden Zeitraum wiederaufgenommen werde, einerseits und bis zum Auslaufen der Milchquotenregelung gültigen strukturellen Übertragungen bei endgültiger Aufgabe einer der beiden Tätigkeiten andererseits zu unterscheiden, sei voll durch die abwegigen Folgen gerechtfertigt, die eintreten würden, wenn ein Mitgliedstaat die während eines bestimmten Zeitraums aus konjunkturbedingten Gründen nach Artikel 6a beschlossenen Übertragungen dadurch festschriebe, daß er sie automatisch von Zeitraum zu Zeitraum wiederhole.

Eine derartige Praxis würde dazu führen, daß lediglich diejenigen Erzeuger, die über zwei Referenzmengen verfügt und die Anwendung von Artikel 6a zu ihren Gunsten beantragt hätten, endgültig in den Genuß einer von der zusätzlichen Abgabe befreiten Erhöhung der Referenzmenge gelangten, auf die die betroffenen Erzeuger eine ihrer Tätigkeiten umgestellt hätten. Hätte aber der Mitgliedstaat die vom Rat festgelegten Regeln genau angewendet und eine Übertragung zwischen globalen Garantiemengen für „Lieferungen“ und solchen für „Direktverkauf“ vorgenommen, so wären sämtliche Erzeuger, die sich für die endgültige Umstellung ihrer betrieblichen Tätigkeit entschieden hätten, ohne Rücksicht darauf, ob ihnen zwei Referenzmengen zur Verfügung gestanden hätten, in der Lage gewesen, einen Nutzen aus dieser Anpassung zu ziehen.

Gerade um zu vermeiden, daß die strukturellen Übertragungen zu anderen Zwecken genützt würden als dem, eine Umverteilung an die Gesamtheit der Milcherzeuger vorzunehmen, die ihre Tätigkeit von Direktverkäufen auf Lieferungen umgestellt hätten, müsse Artikel 6a, der dazu bestimmt sei, vorübergehenden Wechselfällen der Produktion gerecht zu werden, in der Weise angewendet werden, daß die von ihm gewährten Vorteile keinem Erzeuger zugute kämen, der im Zeitpunkt der Stellung seines Antrags tatsächlich keine doppelte betriebliche Tätigkeit mehr ausübe. Jede andere Lösung würde einer Erhöhung der abgabenfrei produzierten Mengen Tür und Tor öffnen und auf diese Weise die Erfordernisse verfälschen, die das Wesen des Mechanismus der zur Kontrolle der Milcherzeugung geschaffenen Regelung ausmachten.

M. Zuleeg

Berichterstatter