Am 24. Februar 2025 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheides zur Errichtung eines …

Am 24. Februar 2025 beantragte die Klägerin die Erteilung eines Bauvorbescheides zur Errichtung eines Lebensmitteldiscountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.400 m² auf einem Teil des Grundstücks G01 (D.-straße 00) in I.. Die Bauvoranfrage war auf die Art der baulichen Nutzung beschränkt und das Rücksichtnahmegebot ausgeklammert.

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Quelle: Bauakte

Am 1. April 2025 beschloss der Rat der Stadt I. die Aufstellung des das Vorhabengrundstück umfassenden Bebauungsplans Nr. 00 „Hof Y. / O.“ im Ortsteil I.. Zudem beschloss der Rat der Stadt I. die Satzung über die Veränderungssperre im Ortsteil I. für den Bereich des Entwurfs des Bebauungsplans Nr. 00 „Hof Y. / O.“. Ziele der Planung sind ausweislich der Beschlussvorlage eine geordnete, qualitätsvolle städtebauliche und freiraumplanerische Entwicklung [des Planbereichs], die Schaffung eines flexiblen und gemischten Quartiers ohne Nutzungskonflikte zu erzeugen (vorrangig Wohnen, kleinteiliger Einzelhandel, soziale Einrichtungen, Gemeinbedarfsfläche, Ausschluss von Vergnügungsstätten) sowie eine Nachverdichtung im Wohnungsbau im Bereich der N.-straße (Parkplatz ehemalige Gaststätte P. bis zur Baulücke neben dem Gebäude D.-straße 0). Der Bereich der straßenbegleitenden (Neu-)Bebauung entlang der D.-straße soll für Wohnnutzungen, jeweils mit Einzelhandel (kleinteilig) im Erdgeschoss, vorgesehen werden. Unter Berücksichtigung des Klimanotstandes soll ein funktionales Freiraum- und Begrünungskonzept mit ausreichenden, qualitätsvollen Frei-, Grün- und Aufenthaltsräumen erreicht und der Baumbestand am Rathaus / O. N.-straße 00 geschützt werden. Zudem soll eine Vernetzung in den benachbarten Bürgerpark X. erreicht und der Projektvorschlag von Jugendlichen im Rahmen des Open-Projektes einbezogen werden.

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Quelle: Amtsblatt der Stadt I.

Zugleich hob der Rat der Stadt I. den - den Bereich des Vorhabengrundstücks in gleicher Weise umfassenden - Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 00 „B.“ vom 25. März 2015 auf. Diese Planung war ebenso durch eine zugleich mit dem Aufstellungsbeschluss erlassene Veränderungssperre gesichert worden. Planungsziel war die Sicherung des Grundstücks D.-straße / Ecke Z. für die Entwicklung weiterer Einzelhandelsnutzungen sowie die Sicherung einer geordneten und verträglichen Wohnbaunutzung mit Schutz des Baumbestandes auf dem Grundstück an der N.-straße.

Nach Anhörung lehnte die Beklagte die Erteilung des Bauvorbescheides ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass dem Bauvorhaben die vom Rat der Stadt I. am 1. April 2025 beschlossene Veränderungssperre im Ortsteil I. für den Bereich des Entwurfes des Bebauungsplans Nr. 00 „Hof Y./O.“ entgegenstehe.

Die Klägerin hat am 24. Juni 2025 Klage erhoben.

Sie führt zur Begründung der Klage im Wesentlichen aus:

Die für das Vorhabengrundstück bestehende Veränderungssperre sei unwirksam, weshalb sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB richte und daran gemessen zu bejahen sei. Die Veränderungssperre sei unwirksam, weil ihr keine sicherungsfähigen Planungsabsichten zugrunde lägen. Es sei bereits jetzt absehbar, dass die avisierte Bauleitplanung nicht rechtmäßig beschlossen werden könne. Erforderlich sei, dass den zugehörigen Beschlussvorlagen mit einer gewissen Klarheit entnommen werden könne, in welche Richtung bzw. mit welchem planerischen Inhalt die Gemeinde den räumlichen Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans entwickeln möchte. Eine Bauleitplanung, die auf eine reine Verhinderung ohne positives Plankonzept gerichtet ist oder für die aus anderen Gründen - etwa § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB - absehbar sei, dass sie nicht wirksam beschlossen werden könne, könne und dürfte nicht über eine Veränderungssperre gesichert werden. An diesen Anforderungen gemessen sei die Veränderungssperre unwirksam. Die von der Beklagten initiierte Bauleitplanung zum Bebauungsplan Nr. 00 verfüge über keinen nach § 14 Abs. 1 BauGB sicherungsfähigen Inhalt. In Wahrheit gehe es um eine reine Verhinderungsplanung, die hinter verschiedenen, nicht miteinander zu vereinbarenden Planungszielen versteckt werden solle. Auf Basis der Planungsabsichten der Beklagten werde nicht ersichtlich, welche Festsetzungsgestalt der künftige Bebauungsplan erhalten solle bzw. erhalten könne. Die Beklagte habe lediglich ein Durcheinander an abstrakten Planungswünschen zusammengefasst, hinsichtlich derer nicht ansatzweise ergründet werden könne, wie sie sich nicht zuletzt mit Blick auf das städtebauliche Kriterium der Art der baulichen Nutzung werden verbindlich konkretisieren und umsetzen lassen. Ein allgemeines Wohngebiet (§ 4 BauNVO) dürfte mit dem vorgesehenen „kleinteiligen Einzelhandel“ in Konflikt stehen, der nicht zwingend auf die Gebietsversorgung (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) ausgerichtet sei. Einem Mischgebiet (§ 6 BauNVO) stünde entgegen, dass „vorrangig Wohnen“ ermöglicht werden soll, weshalb es an der anzustrebenden qualitativen und quantitativen Durchmischung von Wohnen und Gewerbe fehlen werde (§ 6 Abs. 1 BauNVO). Ein Kerngebiet (§ 7 BauNVO) könne schon wegen der über § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bestehenden allgemeinen Zulässigkeit großflächiger Einzelhandelsbetriebe nicht festgesetzt werden. Denkbar bliebe danach allein ein urbanes Gebiet (§ 6a BauNVO), allerdings zeichne sich ein solches Gebiet ebenfalls durch die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben aus (§ 6a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), die unter den Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO - zumal innerhalb des ausgewiesenen zentralen Versorgungsbereichs (Innenstadt) - auch die Schwelle der Großflächigkeit überschreiten dürften. Vor diesem Hintergrund sei auch nicht davon auszugehen, dass die Beklagte während des weiteren Verlaufs des Verwaltungsstreitverfahrens einen offenlagefähigen Planentwurf, der die verschiedenen Planungsziele in ihrer Gesamtheit berücksichtigt, erarbeiten könne und werde. Möglich wäre dies theoretisch in Gestalt eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans, für den es hier aber offensichtlich an einem nach § 12 Abs. 1 BauGB zwingend erforderlichen Vorhabenträger fehlt. Da der Bebauungsplan gegen ihren ausdrücklichen Willen und den des Grundstückseigentümers aufgestellt werden solle, habe er unabhängig von der „Nichtplanbarkeit“ der verschiedenen Ziele keine Aussicht auf Realisierung. Die Einbeziehung insbesondere des Rathausgrundstücks in den Geltungsbereich der Veränderungssperre und des künftigen Bebauungsplans ergebe keinen Sinn. Sie solle wohl kaschieren, dass hier bei näherer Betrachtung ein Bebauungsplan ausschließlich für das Vorhabengrundstück aufgestellt werden soll. So sei weder ersichtlich noch anderweitig bekannt, dass die Beklagte ihr Rathausgrundstück städtebaulich weiterentwickeln möchte oder gar einen Bedarf dafür bzw. eine planerische Absicht dazu formuliert habe. Entsprechendes gelte für die weiteren im privaten Eigentum stehenden Flächen, die in den räumlichen Geltungsbereich einbezogen werden sollen. Der von der Beklagten ins Auge gefasste Bebauungsplaninhalt werde zudem mit den Kernaussagen des im Jahr 2020 fortgeschriebenen Einzelhandelskonzepts in Konflikt stehen und damit, sollte der Bebauungsplan in welcher Form auch immer beschlossen werden, sicher auf einer nicht sachgerechten Abwägung (§ 1 Abs. 7 i. V. m. Abs. 6 Nr. 11 BauGB) beruhen. Die Beklagte habe mit ihrem Einzelhandelskonzept und der dortigen räumlichen Definition des zentralen Versorgungsbereichs Innenstadt gerade erkannt und bestätigt, dass das künftige Plangebiet in besonderer Weise für die Ansiedlung auch des großflächigen Einzelhandels prädestiniert sei. Zwar dürfe sich eine planaufstellende Gemeinde im Rahmen der städtebaulichen Abwägung auch für eine Abweichung von einem städtebaulichen Entwicklungskonzept entscheiden. Hier sei indes eingedenk des Umstands, dass die Beklagte die Abweichung noch nicht einmal in der Beschlussvorlage zur Veränderungssperre kenntlich gemacht, geschweige denn die erneute Fortschreibung ihres Einzelhandelskonzepts beschlossen habe, nicht davon auszugehen, dass sich die Beklagte angemessen mit ihrem konzeptwidrigen und damit städtebaulich in sich widersprüchlichen Verhalten auseinandersetzen werde. Die Veränderungssperre sei auch deshalb unwirksam, weil sie nicht mit der Befristungsvorgabe des § 17 Abs. 1 und 2 BauGB im Einklang stehe. Das Vorhabengrundstück sei von 2015 bis 2019 bereits für insgesamt vier Jahre über eine Veränderungssperre baurechtlich blockiert gewesen. Die Beklagte habe den Planaufstellungsbeschluss vom 25. März 2015, der Grundlage der vierjährigen Veränderungssperre gewesen sei, zwar im Zuge des jetzigen Bauleitplanverfahrens formal aufgehoben. Allerdings handele es sich bei der jetzigen Bauleitplanung lediglich um die Fortsetzung des bereits im Jahr 2015 eingeleiteten Bebauungsplanverfahrens. Die jetzt und im Jahr 2015 formulierten Planungsabsichten wiesen nur graduelle Unterschiede auf, die jedoch nicht die Annahme von jeweils selbstständigen Bauleitplanverfahren tragen könnten. Diese unterschieden sich nicht wesentlich von den jetzt formulierten Planungsabsichten. Unterstrichen werde der Gleichlauf der Planungsabsichten auch dadurch, dass sowohl auf Basis der 2015er-Veränderungssperre als auch auf Basis der jetzigen Veränderungssperre jeweils Vorhaben zur Realisierung eines Einzelhandelsgroßprojekts verhindert worden seien. Stets sei es also um eine Steuerung des Einzelhandels und die Ermöglichung bzw. die planungsrechtliche Gestaltung von Wohnbauprojekten gegangen. Die Beklagte sei indes in all der Zeit ab und nach dem Jahr 2015 nicht in der Lage gewesen, sich in dem vorgesehenen politischen Verfahren ein beschluss- und mehrheitsfähiges Bild über die bauleitplanerische Entwicklung des Vorhabengrundstücks und des übrigen räumlichen Geltungsbereichs der Veränderungssperre zu machen, obwohl sie dazu offenbar bereits seit 2015 einen Bedarf ausgemacht habe. Dass die Beklagte nun auf ein bauplanungsrechtlich zulässiges Baugesuch - schon wieder - mit einer Veränderungssperre reagiere, entfalte für die betroffenen Grundstückseigentümer nicht nur enteignungsgleiche Wirkungen, sondern sei auch nicht mit der zeitlichen Systematik des § 17 BauGB zu vereinbaren. Sei die Veränderungssperre sonach unwirksam, so sei das Vorhaben am Maßstab des allein prüfungs- und zulassungsgegenständlichen städtebaulichen Merkmals der Art der baulichen Nutzung gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zulässig.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 5. Juni 2025 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 24. Februar 2025 einen positiven Bauvorbescheid zur Errichtung eines Lebensmitteldiscountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.400 m² auf einem Teil des Grundstücks G01 (D.-straße 00) in I. zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt im Wesentlichen aus: Entgegen der Ansicht der Klägerin sei die Veränderungssperre vom 1. April 2025 wirksam, sodass der Erlass des Vorbescheids aufgrund der entgegenstehenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften der Veränderungssperre gemäß §§ 14 Abs. 1 Nr. 1, 16 BauGB richtigerweise mit Bescheid vom 5. Juni 2025 versagt worden sei. Die von der Klägerin angeführten Unwirksamkeitsgründe griffen allesamt nicht durch. Sie habe im Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplanes „Hof Y. / O.“ positive Planungsabsichten formuliert und es handele sich mitnichten um eine reine Verhinderungsplanung. Ihre Planungsabsichten seien ausweislich des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans Nr. 00 „Hof Y./O.“ ausreichend bestimmt. Hierin werde zum einen das Planungsgebiet örtlich eindeutig begrenzt. Zum anderen würden die Ziele und Zwecke der Planung ausdrücklich benannt. Hierfür würden zunächst die zulässigen Nutzungen im Gebiet des Bebauungsplans definiert. Es sollte vorrangig Wohnnutzung, jedoch auch kleinteiliger Einzelhandel und soziale Einrichtungen zulässig sein. Zusätzlich solle Gemeinbedarfsfläche geschaffen bzw. genutzt werden. Vergnügungsstätten sollten jedoch nicht erlaubt sein. Sodann werde im Hinblick auf die geplante zulässige Nutzung eine örtliche Konkretisierung im Aufstellungsbeschluss vorgenommen. Es solle festgesetzt werden, dass in der an die D.-straße grenzenden Bebauung Wohnnutzung sowie kleinteiliger Einzelhandel im Erdgeschoss zugelassen wird. Im Bereich der N.-straße vom Parkplatz der ehemaligen Gaststätte P. bis zur Baulücke neben dem Gebäude der D.-straße 0 solle eine Nachverdichtung im Wohnungsbau verfolgt werden. Im Übrigen sollten ausreichend Frei-, Grün- und Aufenthaltsräume geschaffen werden. Sie habe sonach konkrete und örtlich eingegrenzte Ausführungen zur geplanten Art der baulichen Nutzung gemacht. Die Ziele und Zwecke der Planung seien ausreichend erkennbar. Zudem brauche sie sich im Aufstellungsbeschluss nicht auf einen Baugebietstyp im Sinne der BauNVO festzulegen. Es stehe ihr im Übrigen frei, abweichend von den Baugebietstypen im Sinne der BauNVO Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung zu machen. Die Prüfung der Klägerin, unter welchen Baugebietstyp ihre Planung fallen könnte, gehe daher an der Sache vorbei. Ebenso an der Sache vorbei gingen die Mutmaßungen der Klägerin, wonach eine Realisierung der Planung durch Erlass eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans möglich wäre, für den es aber an einem Vorhabenträger fehle. Sie habe die Aufstellung eines Bebauungsplans im Sinne des § 8 BauGB beschlossen. Ob auch andere formelle Planungsmöglichkeiten bestanden hätten, sei nicht weiter von Belang. Der Gemeinde sei ein Planungsermessen dahingehend eingeräumt, ob, wie und wann sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt. Die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer im Geltungsbereich des Bebauungsplanes bzw. eines etwaigen Vorhabenträgers sei hierfür nicht erforderlich. Sie könne entgegen der Ansicht der Klägerin durchaus die Sinnhaftigkeit der Einbeziehung des Rathausgrundstücks erkennen. Im Bebauungsplan sollten neben Wohngebäuden sowie kleinteiligem Einzelhandel auch Gemeinbedarfsflächen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, wozu auch Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung gehörten, zugelassen werden. Insoweit füge sich das Rathaus als Einrichtung der öffentlichen Verwaltung in das Planungskonzept ein. Soweit die Klägerin einwende, der Bebauungsplan würde aufgrund des Widerspruchs mit den Kernaussagen des im Jahr 2020 fortgeschriebenen Einzelhandelskonzepts nicht auf Grundlage einer sachgerechten Abwägung beschlossen werden können, komme es darauf nicht an, selbst wenn ihre Planungsabsichten mit dem Einzelhandelskonzept unvereinbar wären. Das Gebot der gerechten Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB finde keine Anwendung auf die Veränderungssperre. Unabhängig davon sei sie keineswegs an das in der Vergangenheit beschlossene Einzelhandelskonzept gebunden. Es stehe ihr frei, hiervon im Rahmen des Abwägungsgebots abzuweichen, um veränderten Planungsvorstellungen und tatsächlichen Entwicklungen sowie anderweitigen öffentlichen sowie privaten Interessen im Sinne von § 1 Abs. 7 BauGB Rechnung zu tragen. Die Veränderungssperre sei auch nicht deshalb unwirksam, weil ihre maximale Dauer erreicht sei. Die im Aufstellungsbeschluss vom 25. März 2015 formulierten Planungsabsichten wiesen nicht nur graduelle, sondern gravierende Unterschiede auf. Aus diesem Grund habe für den Erlass einer Veränderungssperre am 1. April 2025 zur Sicherung der jetzigen Planungsabsichten erneut eine maximale Dauer von 4 Jahren gegolten. Zunächst sei klarzustellen, dass der neue Planaufstellungsbeschluss einen größeren Planbereich umfasse als der aus dem Jahr 2015. Sie habe mit dem Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans Nr. 00 „B.“ vom 25. März 2015 in Bezug auf die Grundstücke an der D.-straße entgegen dem Vortrag der Klägerin gerade keinerlei Einschränkungen geplant, was die Nutzung von Einzelhandel angeht. Hier sollten daher auch großflächige Einzelhandelsbetriebe, wie die Klägerin sowie auch der damalige Projektentwickler dies angefragt haben, errichtet werden können. Von dieser Planungsabsicht sei sie mit dem Aufstellungsbeschluss vom 1. April 2025 offenkundig abgewichen. Nunmehr solle das Baugebiet vorrangig dem Wohnen dienen. Entlang der D.-straße sei zwar im Erdgeschoss kleinteiliger Einzelhandel zulässig. Diese zulässige Einzelhandelsnutzung sei jedoch mit der Errichtung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes, wie es auf Grundlage der Planung des Aufstellungsbeschlusses vom 25. März 2015 noch eindeutig zulässig gewesen sei, unvereinbar. Im Übrigen solle die Nutzung für kleinteiligen Einzelhandel im Erdgeschoss auf die Grundstücke an der D.-straße begrenzt sein. Eine Einzelhandelsnutzung solle bei den Grundstücken am Z. dagegen gerade nicht zulässig sein. Dies sei ein weiterer gravierender Unterschied zum Aufstellungsbeschluss aus dem Jahr 2015. Hier habe die Einzelhandelsnutzung des Grundstücks D.-straße / Ecke Z. gesichert werden sollen. Die geplante Einzelhandelsnutzung unterscheide sich folglich auch örtlich auf eindeutige Weise. Allein aus den gravierenden Unterschieden in Bezug auf die Planungsabsichten der Einzelhandelsnutzung an der D.-straße sowie am Z. folge bereits, dass sie mit dem Aufstellungsbeschluss vom 1. April 2025 eine von der früheren Planung abweichende Bauleitplanung vornehmen möchte. Letztlich müsse auch berücksichtigt werden, dass kein naher zeitlicher Zusammenhang zwischen den Veränderungssperren und damit den zugrundeliegenden Planungen bestehe, so dass der Schluss fernliege, dass eine bloße Kontinuität der Planungsabsichten vorliege.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Versagungsbescheid der Beklagten vom 5. Juni 2025 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen die Beklagte, ihr auf ihren Antrag vom 24. Februar 2025 einen positiven Bauvorbescheid zur Errichtung eines Lebensmitteldiscountmarktes mit einer Verkaufsfläche von 1.400 m² auf einem Teil des Grundstücks G01 (D.-straße 10) in I. zu erteilen.

Ob der Vorbescheidsantrag mit Blick auf die Durchführung einer möglicherweise notwendigen allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls nach § 7 Abs. 1 UVPG bescheidungsfähig war,

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 5. Dezember 2024 - 7 A 828/22 -, juris, und VG Düsseldorf, Urteil vom 19. März 2026 - 11 K 212/21 -, juris Rn. 49 ff.

kann offengelassen werden, da den zum Gegenstand der Bauvoranfrage gestellten Fragen öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen.

Nach §§ 77 Abs. 1, 74 Abs. 1 BauO NRW ist eine Bauvoranfrage positiv zu bescheiden, wenn den zum Gegenstand der Bauvoranfrage gestellten Fragen öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.

Die Errichtung des Lebensmitteldiscountmarktes ist planungsrechtlich unzulässig. Ihr steht die - das Vorhabengrundstück erfassende - am 1. April 2025 beschlossene Veränderungssperre entgegen.

Die Veränderungssperre ist wirksam und die höchstzulässige Dauer einer Veränderungssperre ist nicht überschritten.

Die Veränderungssperre ist wirksam.

Formelle Mängel macht die Klägerin in Hinsicht auf die Satzung über die Veränderungssperre vom 1. April 2025 nicht geltend. Solche sind auch sonst nicht ersichtlich.

Materiellrechtlich ist die Veränderungssperre in gleicher Weise wirksam.

Nach § 14 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans (wirksam) gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen.

Eine Veränderungssperre kann nur verhängt werden, wenn die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Hierzu gehören regelmäßig insbesondere konkretisierte Vorstellungen zur angestrebten Art der zulässigen baulichen Nutzungen. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zum Zeitpunkt ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss dann über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen, die insbesondere eine Entscheidung über Ausnahmen nach § 14 Abs. 2 BauGB rechtssicher und vorhersehbar ermöglicht. Der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, muss über den Inhalt der angestrebten Planung aber keinen abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Es ist gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Wesentlich ist aber, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungs-plans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht grundsätzlich nicht aus. Es ist der Gemeinde indes nicht ver-wehrt, auf einen konkreten Bauantrag mit der Aufstellung bzw. Änderung eines Bebauungsplans zu reagieren, um ihm die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Entscheidend ist, ob eine bestimmte Planung - auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist - für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in diesem Sinne erforderlich, soweit er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde städtebaulich gerechtfertigt ist. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam positiven Zielsetzung gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde - Fehlentwicklung gerichteten Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll. Dabei gilt der Grundsatz, dass eine eine Veränderungssperre hinreichend tragende Planung regelmäßig erst dann den erforderlichen Konkretisierungsgehalt hat, wenn der Plangeber sie auf einen bestimmten Gebietstyp ausgerichtet hat, oder er eine nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzung ins Auge gefasst hat,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2021 - 2 B 438/21.NE -, juris Rn. 23 ff., m. w. N.; Rn. 27, m. w. N.; VG Düsseldorf, Urteile vom 26. August 2021 - 28 K 5702/19-, juris Rn. 32, und vom 16. Mai 2024 - 28 K 4243/22 -, juris Rn. 39,

ohne dass jedoch verlangt werden kann, dass Art und Maß der vorgesehenen baulichen Nutzung bereits detailliert und abgewogen dargelegt werden können.

Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 161. Ergänzungslieferung (November 2025), § 14 BauGB Rn. 44, m. w. N.

Die Wirksamkeit der Veränderungssperre darf zudem nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden könnten. Maßnahmen zur Sicherung der Planung werden zwar nicht zwangsläufig, aber doch häufig am Beginn des Planungsverfahrens beschlossen. Sie sollen eine „Planung im Werden“ vor äußeren Störungen schützen. Dementsprechend sind die Anforderungen an die anfängliche inhaltliche Konkretisierung der beabsichtigten Planung relativ gering. Zwar liegt die Grundrichtung der Planung im Hinblick auf die Rechtfertigung der Veränderungssperre fest, bis der Rat oder der zuständige Ausschuss der Gemeinde einen anderen Beschluss gefasst hat. Die Einzelheiten sind indessen nicht selten entwicklungsbedürftig und -offen. Vor diesem Hintergrund kommt eine umfassende antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der Planung nicht in Betracht.

Vgl. Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 161. Ergänzungslieferung (November 2025), § 14 BauGB Rn. 53, m. w. N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Mai 2024 - 28 K 4243/22 -, juris Rn. 42.

Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre nur dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Fest-setzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40/93 -, juris Rn. 2, m. w. N.; Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 161. Ergänzungslieferung (November 2025), § 14 BauGB Rn. 55, m. w. N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Mai 2024 - 28 K 4243/22 -, juris Rn. 44.

Von einem solchen evidenten, im weiteren Verfahren nicht heilbaren Mangel kann ausgegangen werden, wenn der Bebauungsplan städtebaulich nicht erforderlich ist und gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstößt oder die Planungskonzeption eindeutig nicht verwirklichungsfähig ist.

Vgl. Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 161. Ergänzungslieferung (November 2025), § 14 BauGB Rn. 57, m. w. N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Mai 2024 - 28 K 4243/22 -, juris Rn. 46.

Grundsätzlich nicht der Fall ist dies, wenn die zu sichernde Maßnahme rechtmäßiger Gegenstand der Regelung in einem Bebauungsplan sein kann.

Vgl. Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 151. Ergänzungslieferung (November 2025), § 14 BauGB Rn. 58, m. w. N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 16. Mai 2024 - 28 K 4243/22 -, juris Rn. 48.

Nach diesen Maßgaben lagen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre am 1. April 2025 hinreichend konkretisierte Planungsvorstellungen der Beklagten vor und die Veränderungssperre ist als Mittel zur Sicherung der Planung geeignet.

Ausweislich der Verwaltungsvorlage zu dem Aufstellungsbeschluss sollen in dem Aufstellungsbereich vorrangig Wohnnutzungen, jedoch auch kleinteiliger Einzelhandel und soziale Einrichtungen zulässig sein. Eine Gemeinbedarfsfläche soll vorgesehen und Vergnügungsstätten sollen ausgeschlossen werden. Die zulässigen Nutzungen erfahren im Aufstellungsbeschluss zudem eine örtliche Konkretisierung. Es soll festgesetzt werden, dass in der an die D.-straße grenzenden Bebauung Wohnnutzung sowie kleinteiliger Einzelhandel im Erdgeschoss zugelassen wird. Im Bereich der N.-straße vom Parkplatz der ehemaligen Gaststätte P. bis zur Baulücke neben dem Gebäude der D.-straße 0 soll eine Nachverdichtung im Wohnungsbau verfolgt werden. Im Übrigen sollen ausreichend Frei-, Grün- und Aufenthaltsräume geschaffen werden.

Damit hat die Beklagte die Planung in dem vorstehend aufgezeigten Sinne unzweifelhaft hinreichend konkret auf eine bestimmte Nutzungsart ausgerichtet. Die Ziele und Zwecke der Planung sind ausreichend erkennbar. Die Beklagte hat positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans Nr. 00 „Hof Y. / O.“ entwickelt. Von einer Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, kann nicht die Rede sein. Zwar mag die Bauvoranfrage der Klägerin zum Anlass des Aufstellungsbeschlusses und der Veränderungssperre genommen worden sein. Das ist der Gemeinde indes - wie ausgeführt - nicht verwehrt. Obdem musste sie auch nicht - wie die Klägerin mutmaßt - durch die Einbeziehung weiterer Flächen - wie im Besonderen dem Rathausgrundstück - „kaschieren“, dass ein Bebauungsplan ausschließlich für das Vorhabengrundstück aufgestellt werden soll. Die Planungsabsichten in Bezug auf die Miteinbeziehung des Rathausgrundstückes und weiterer Privatgrundstücke in den Geltungsbereich des Bebaungsplans sind aus dem Aufstellungsbeschluss erkennbar. So soll im Bereich der Privatgrundstücke an der D.-straße sowie an der N.-straße eine Weiterentwicklung - im Besonderen durch eine Nachverdichtung - ermöglicht werden. Der Bereich des Rathauses wird von der Ausweisung von Gemeinbedarfsflächen erfasst und der Baumbestand um das Rathaus soll geschützt werden.

Der Einwand der Klägerin, die geplante Nutzung lasse sich nicht verbindlich konkretisieren und umsetzen, weil sie sich nicht unter ein Baugebiet im Sinne der BauNVO fassen lasse, greift nicht durch. Zwar mag es - wie von der Klägerin im Einzelnen aufgezeigt - zutreffen, dass sich die Zielsetzung einer vorrangigen Wohnnutzung und einer kleinteiligen Einzelhandelsnutzung nicht ohne weiteres unter einen der Gebietstypen der BauNVO fassen lässt. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre darf jedoch - wie ausgeführt - nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden könnten. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Planungskonzeption eindeutig nicht verwirklichungsfähig ist. Das ist hier jedoch erkennbar nicht der Fall. Im Besonderen ist nicht von einem im weiteren Verfahren nicht heilbaren Mangel auszugehen. So wäre ein Vorrang des Wohnens im Plangebiet bei gleichzeitiger „kleinteiliger Einzelhandelsnutzung“ schon dadurch erreichbar, dass der Bebauungsplan in verschiedene Baugebiete gegliedert wird, was ausweislich der Verwaltungsvorlage in dem Aufstellungsbeschluss auch schon angelegt ist, wenn zwischen der Bebauung an der D.-straße und im Bereich der N.-straße differenziert wird. Nur in der an die D.-straße grenzenden Bebauung soll neben der Wohnnutzung kleinteiliger Einzelhandel im Erdgeschoss zugelassen werden. Das ist ohne weiteres durch die Festsetzung eines Mischgebietes (und eine vertikale Gliederung nach § 1 Abs. 7 BauNVO) möglich. Wenn zugleich die Bebauung an der N.-straße - durch die Festsetzung eines Wohngebietes - auf Wohnnutzungen beschränkt wird, würde die Wohnnutzung im Plangebiet im Ganzen Vorrang haben. Unabhängig davon kann die Beklagte das Ziel des Vorrangs der Wohnnutzung im Planungsverfahren auch fallen lassen, ohne dass dies den Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre in Frage stellen würde. Die Gültigkeit einer Veränderungssperre wird nicht davon berührt, dass sich die Planungsabsichten der Gemeinde im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans ändern.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. September 2007 - 8 S 1584/06 -, juris Rn. 26, m. w. N.

Der (von der Klägerin angenommene) Umstand, dass der Bebauungsplan Nr. 00 „Hof Y./O.“ keine Aussicht auf Realisierung habe, weil dieser gegen ihren ausdrücklichen Willen und den des Grundstückseigentümers aufgestellt werden solle, bleibt ohne Einfluss auf die Veränderungssperre.

Nach § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Mit der Planungsbefugnis wird den Gemeinden zugleich ein Planungsfreiraum eingeräumt. Das Planungsermessen der Gemeinde umfasst neben dem "Wie" auch das "Ob" und "Wann" planerischer Gestaltung. Planungsermessen bedeutet Entschließungs- und Gestaltungsermessen. Grundsätzlich bleibt es der Einschätzung der Gemeinde überlassen, ob sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt. Maßgebend sind ihre eigenen städtebaulichen Vorstellungen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14/01 -, juris Rn. 9, m. w. N.

Die Interessen der Grundstückseigentümer können im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen sein. Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt jedoch nicht davon ab, ob der - noch nicht beschlossene - Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) getragen sein wird. Die Veränderungssperre selbst unterliegt als Mittel der Sicherung der Bauleitplanung nicht dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.

Vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 18. November 2020 - 2 K 68/18 -, juris Rn. 161; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. Dezember 2018 - OVG 10 A 33.15 -, juris Rn. 59.

Gleiches gilt in Bezug auf den von der Klägerin angenommenen Widerspruch der Planung zum Einzelhandelskonzept der Beklagten. Einzelhandelskonzepte sind „sonstige Planungen“ i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB und damit nur ein Belang der Abwägung, keine den Rat bindende Vorentscheidung. Überdies darf die Gemeinde die Vorgaben eines Einzelhandelskonzepts in der Bauleitplanung zurückstellen oder nur teilweise umsetzen, wenn dies aufgrund anderer städtebaulicher Belange abwägungsgerecht ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. September 2014 - 10 D 5/13.NE -, juris Rn. 41, m. w. N.

Zugleich ist die höchstzulässige Dauer einer Veränderungssperre nicht überschritten.

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB tritt die Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft. Die Gemeinde kann die Frist um ein Jahr verlängern (§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Wenn besondere Umstände es erfordern, kann die Gemeinde die Frist bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängern (§ 17 Abs. 2 BauGB). Zudem kann die Gemeinde eine außer Kraft getretene Veränderungssperre ganz oder teilweise erneut beschließen, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass fortbestehen (§ 17 Abs. 3 BauGB).

Zwar hatte die Beklagte am 25. März 2015 die das Vorhabengrundstück erfassende Veränderungssperre für den Bereich des Entwurfes des Bebauungsplanes Nr. 30 "B." in I. erlassen und diese wiederholt durch Ratsbeschluss vom 9. März 2017 und 15. März 2018 verlängert, so dass die maximale Dauer von vier Jahren ausgeschöpft war.

Die am 1. April 2025 beschlossene Veränderungssperre ist jedoch eine andere Sperre als die frühere, auf welche die Dauer der Veränderungssperre vom 25. März 2015 nicht anzurechnen ist.

Eine selbstständige andere Veränderungssperre setzt voraus, dass die Sperranordnung auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen bezieht. Demnach ist zunächst verfahrensmäßig zu fordern, dass ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet wurde.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 2017 - 2 B 994/16.NE -, juris Rn. 19.

Das ist hier der Fall.

In materiell-rechtlicher Hinsicht muss die Gemeinde mit der neuen Bauleitplanung eine völlig neue Planungskonzeption verfolgen. Sie muss demnach zumindest entweder ein völlig neues städtebauliches Ziel verfolgen oder unter Berücksichtigung desselben städtebaulichen Ziels jedenfalls andere und ihrerseits hinreichend gewichtige Festsetzungen in den Blick nehmen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 2017 - 2 B 994/16.NE -, juris Rn. 19 ff., m. w. N.;. Stock, in: Ernst / Zinkahn / Bielenberg / Krautzberger, BauGB, 161. Ergänzungslieferung (November 2025), § 17 BauGB Rn. 58, m. w. N.;

Den Veränderungssperren liegen in diesem Sinne materiell unterschiedliche Planungen zu Grunde.

Ziel des Aufstellungsbeschlusses vom 25. März 2015 war ausweislich der Beschlussvorlage 2015/0058 im Kern die Sicherung und Steuerung der Einzelhandelsansiedlung auf dem Vorhabengrundstück nach Maßgabe des Einzelhandelskonzepts. Hierzu heißt es: „Vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklung auf der Fläche nördlich der Raiffeisenstraße steht zu erwarten, dass der Fläche an der D.-straße aufgrund ihrer unmittelbaren Nachbarschaftslage im Rahmen des Einzelhandelskonzeptes eine wichtige bis zentrale Bedeutung für die Einzelhandelsentwicklung zukommen wird. Daher wäre es nicht zielführend, diese Entwicklungsoption aufgrund des fehlenden Planungsrechtes ungesichert zu lassen. Die Verwaltung empfiehlt daher, zur Sicherung einer möglichen Einzelhandelsentwicklung hier den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplanes zu fassen. Dieser Beschluss bietet die Möglichkeit, über die im folgenden Tagesordnungspunkt zu beschließende Veränderungssperre mögliche unerwünschte bauliche Entwicklungen zu verhindern, bis konkrete Ergebnisse des Einzelhandelskonzeptes vorliegen.“ Ziel des Aufstellungsbeschlusses vom 1. April 2025 ist hingegen - wie vorstehend ausgeführt - die vorrangige Nutzung der Flächen zu Wohnzwecken. Kleinteiliger Einzelhandel soll nur (ergänzend) im Erdgeschoss der Bebauung an der D.-straße zugelassen werden. Die Errichtung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes, wie sie auf Grundlage der Planung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans Nr. 30 „B.“ vom 25. März 2015 zulässig war, wird durch die Planung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans Nr. 00 „Hof Y. / O.“ ausgeschlossen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 und 1 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

105.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der Streitwert ist an den Ziffern 3 Buchstabe b) und 5 des Streitwertkatalogs der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019 (BauR 2019, 610) orientiert.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.