Volksbegehren – Kein Amtsermittlungsgrundsatz bei Wahlanfechtungsverfahren

I .

Am 26 . August 1966 stellten 133 . 183 Stimmberechtigte , die bei der Landtagswahl am 11 . November 1962 wahlberechtigt gewesen waren , bei dem mit Erlaß des Hessischen Ministers des Innern vom 12 . Dezember 1960 (StAnz . 52/l960 , S . 1503) ernannten Landeswahlleiter gemäß § 2 GVV den Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens , das auf den Erlaß eines Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes gerichtet war . Durch dieses Änderungsgesetz sollte bei Landtagswahlen die Möglichkeit einer Briefwahl eröffnet werden . Als Vertrauenspersonen im Sinne von § 2 Abs . 2 Buchstabe c GVV wurden die Antragsteller dieses Verfahrens bezeichnet .

Mit Beschluß vom 2 . September 1966 ließ die Landesregierung das Volksbegehren zu .

Unter dem 2 . September 1966 veröffentlichte der Landeswahlleiter den Zulassungsbeschluß der Landesregierung und setzte gleichzeitig gemäß § 5 Abs . 1 Satz 2 GVV die Frist für die Eintragung in die zur Auslegung zugelassenen Listen auf die Zeit vom 3 . Oktober 1966 bis 16 . Oktober 1966 fest (StAnz . 36/1966 , S . 1160) .

Unter dem 14 . November 1966 veröffentlichte der Landeswahlleiter das rechnerische Ergebnis des Volksbegehrens (StAnz . 47/1966 , S . 1483) . Danach waren im ganzen Land von 3 . 451 . 314 Wahlberechtigten 237 . 089 gültige Unterschriften abgegeben worden; das sind 6 , 87 Prozent . Am gleichen Tage veröffentlichte der Hessische Ministerpräsident den folgenden Beschluß der Landesregierung:

Gegen diesen , den Vertrauenspersonen - Antragstellern - am 19 . November 1966 zugestellten Beschluß richtet sich der am 14 . Dezember 1966 beim Landeswahlleiter eingegangene Antrag der Antragsteller auf Entscheidung des Staatsgerichtshofs .

Sie behaupten , bei der Vorbereitung und der Durchführung des Volksbegehrens seien Unregelmäßigkeiten vorgekommen . In den Gemeinden Uttershausen , Södel , Rodheim , Ockstadt , Marburg , Dietzenbach , Oberlemp seien Eintragungsfrist , Auslegestellen und Auslegezeiten durch die Gemeindebehörden nicht in ortsüblicher Weise öffentlich bekanntgegeben worden; in den Gemeinden Groß-Bieberau , Lichtenberg , Semd , Kleestadt , Besse , Cappel , Gudensberg , Kleinenglis , Lendorf , Niederurff , Reptich , Roppershain , Verna , Zeunern , Geismar , Relbehausen , Niedenstein , Wanfried , Reichensachsen , Neu-Isenburg , hier jedoch nur hinsichtlich des Ortsteils Gravenbruch , seien die Eintragungslisten nicht zu den üblichen Amtsstunden und auch entgegen § 7 Abs . 2 GVV nicht an Samstagen und Sonntagen zur Eintragung bereitgehalten worden . In den Gemeinden Groß-Bieberau , Verna , Frankfurt (Main) , Friedberg , Marburg . Mühlheim , Dietzenbach seien die Eintragungslisten an zu wenigen Stellen oder in einer solchen Art und Weise bereitgehalten worden , daß die eintragungswilligen Bürger von der Eintragung abgeschreckt worden seien oder ihnen zumindest die Eintragung unbillig erschwert worden sei , letzteres in den Gemeinden Eschwege , Friedberg , Marburg , Neu-Isenburg , Dietzenbach , Offenbach (Main) , Solz , Holzhausen . Als Unregelmäßigkeit im Sinne des § 14 Satz 3 GVV betrachten die Antragsteller es auch , daß in Nieder-Roden die Einzeichnungsstellen am Samstag und Sonntag nur je eine Stunde geöffnet gewesen seien , daß in Frankfurt die Eintragungsmöglichkeit auf die Auslegestelle des jeweiligen Wahlbezirks beschränkt gewesen sei , daß dort auch die Bekanntmachung nicht vom Magistrat , sondern vom Oberbürgermeister unterschrieben worden sei , daß in Ockstadt die Bekanntmachung über die Auslegezeiten nicht mit den tatsächlichen Öffnungszeiten der Eintragungsstellen übereingestimmt hätte und daß in Offenbach (Main) der Magistrat jede Lautsprecher- und Plakatwerbung für die Eintragung verboten habe .

Die Antragsteller begehren ,

Der Hessische Ministerpräsident beantragt ,

Er meint , der Antrag sei schon deshalb zurückzuweisen , weil selbst dann , wenn die behaupteten Unregelmäßigkeiten in den von den Antragstellern aufgezählten 35 Gemeinden vorgekommen seien , diese Unregelmäßigkeiten das Ergebnis des Volksbegehrens nicht hätten beeinflussen können , denn in den 35 Gemeinden seien 723 . 243 Personen zur Teilnahme am Volksbegehren berechtigt gewesen , von denen sich 46 . 903 in die Listen eingetragen hätten . Werde unterstellt , daß in diesen 35 Gemeinden ohne , die behaupteten Unregelmäßigkeiten durchschnittlich die höchste in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt erzielte Eintragungsquote erreicht worden wäre , dann wäre die Zahl der Mehrstimmen immer noch nicht ausreichend gewesen , um dem Volksbegehren zum Erfolg zu verhelfen . Nehme man das höchste Eintragungsergebnis , das nämlich im Kreis Hünfeld mit 28 , 35 % erzielt wurde , zum Maßstab , so ergebe diese Eintragungsquote bei 723 . 243 Eintragungsberechtigten in den 35 Gemeinden eine Zahl von 205 . 039 möglichen Eintragungen anstelle von 46 . 903 tatsächlichen Eintragungen . Dieses Mehr von 158 . 136 Eintragungen ergebe zusammen mit den festgestellten Eintragungen nur insgesamt 395 . 235 Eintragungen , eine Zahl , die immer noch weit unter der für das Zustandekommen des Volksbegehrens erforderlichen Zahl von 690 . 293 Unterschriften zurückbleibe .

Abgesehen hiervon seien aber auch die erhobenen Rügen im wesentlichen unbegründet .

Was zunächst die Rüge betreffe , daß in sieben Gemeinden die Zahl der Eintragungsstellen zu klein gewesen sei , so sei es gemäß Erlaß des Ministers des Innern vom 2 . September 1966 (StAnz ., S . 1182) dem pflichtgemäßen Ermessen des jeweiligen Gemeindevorstandes überlassen gewesen , die Listen an einer oder an mehreren Stellen auszulegen . Dabei habe naturgemäß jedem Wahlberechtigten die Möglichkeit eröffnet werden müssen , innerhalb der Auslegungsfrist von vierzehn Tagen ohne unzumutbare Erschwerungen die zuständige Eintragungsstelle aufzusuchen . Dieser Grundsatz sei bei der Festlegung der Zahl der Eintragungsstellen überall beachtet worden . Die Antragsteller hätten selbst nicht dargelegt , daß ein Wahlberechtigter infolge einer weiten Entfernung von der nächsten oder der für ihn zuständigen Eintragungsstelle tatsächlich daran gehindert worden sei , sich während der vierzehntägigen Frist einzuzeichnen . Auch sei kein Fall bekanntgeworden , in dem es vor einer Eintragungsstelle zu Stauungen oder langen Wartezeiten gekommen wäre .

Was die Rüge betreffe , die Eintragungsstellen seien in zwanzig Gemeinden nicht an allen vierzehn Tagen der Eintragungsfrist geöffnet gewesen , so treffe das nur hinsichtlich der folgenden zehn Gemeinden zu:

Im Hinblick auf die geringe Gesamtzahl der Wahlberechtigten in diesen zehn Gemeinden könne der Verstoß gegen die Vorschrift des § 7 Abs . 2 GVV auf das Ergebnis keinen Einfluß gehabt haben . In den anderen zehn Gemeinden sei nicht gegen das Gesetz verstoßen worden , auch nicht in Neu-Isenburg; zwar sei die Eintragungsstelle im Ortsteil Gravenbruch nicht an allen Tagen geöffnet gewesen , aber diese Stelle sei nur zusätzlich zu der bestehenden Eintragungsstelle zur Erleichterung der Wahlberechtigten eingerichtet worden .

Hinsichtlich der Frage der Eintragungszeiten sei die Vorschrift des § 7 Abs . 2 GVV , nach welcher die Eintragungslisten an den Tagen Montag bis Freitag zu den "üblichen Amtsstunden" sowie an Samstagen und Sonntagen zu "besonders festgesetzten Stunden" bereitzuhalten seien , nicht einheitlich ausgelegt worden . Bei einer im Sinne der Antragsteller großzügigen Auslegung sei in folgenden sieben Gemeinden unrichtig verfahren worden:

Da es sich jedoch um kleine Gemeinden handele , könne nicht angenommen werden , daß dieser Verstoß die Eintragung ernsthaft erschwert habe . Alle anderen Rügen seien unbegründet .

Demgegenüber haben die Antragsteller die Meinung vertreten , es sei eine für dieses Verfahren nicht zulässige Unterstellung , es hätten sich ohne die Unregelmäßigkeiten nur so viele Bürger in die Listen eingetragen wie im Landkreis Hünfeld , dem Landkreis mit der höchsten Eintragungsquote . Vielmehr komme es darauf an , ob überhaupt Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien . Sei das der Fall , dann müsse das Volksbegehren insgesamt , mindestens jedoch in denjenigen Gemeinden wiederholt werden , in denen Unregelmäßigkeiten festgestellt worden seien , denn es komme nicht auf den Einfluß der Unregelmäßigkeiten auf das Gesamtergebnis des Volksbegehrens (Zustandekommen des Volksbegehrens) , sondern nur darauf an , ob überhaupt ohne die Unregelmäßigkeiten eine günstigere Einzeichnungsquote erreicht worden wäre . Allenfalls sei zu prüfen , ob die für das Zustandekommen des Volksbegehrens notwendige Eintragungsquote erzielt worden wäre , wenn sich in den Gemeinden , in denen Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien , alle Einzeichnungsberechtigten in die Listen eingetragen hätten . Diese Voraussetzung sei rechnerisch schon dann gegeben , wenn sich beispielsweise alle Einzeichnungsberechtigten der Stadt Frankfurt in die Listen eingetragen hätten .

Was die Unregelmäßigkeiten selbst betreffe , so würden die Rügen aufrechterhalten .

Der Landeswahlleiter hat sich nach Anhörung und Entschließung des Landeswahlausschusses der Stellungnahme des Hessischen Ministerpräsidenten angeschlossen . Er hat weiter ausgeführt , die vom Hessischen Ministerpräsidenten genannten Zahlen seien zutreffend . Es sei nach der Lebenserfahrung und bei der Formstrenge des Wahlrechts nicht auszuschließen , daß bei der Durchführung eines Volksbegehrens in den fast 2 . 700 Gemeinden des Landes hier und da Unregelmäßigkeiten vorkommen . Während des Volksbegehrens hätten die Antragsteller zwar in der Presse , nicht jedoch ein einziges Mal bei ihm - dem Landeswahlleiter - Beschwerden über angebliche Behinderungen angebracht . Wegen dieses Fehlens einer offiziellen Beschwerde sei er - im Gegensatz zu früheren Bundestags- und Landtagswahlen , bei denen er jede behauptete Unregelmäßigkeit sofort und mit größter Beschleunigung nachgeprüft und abgestellt habe - während des Volksbegehrens nicht zum Einschreiten in der Lage gewesen . Insbesondere sei er in Übereinstimmung mit dem Landeswahlausschuß der Auffassung , daß die Zahl der Einzeichnungsstellen in der Stadt Frankfurt angemessen gewesen sei .

Der Landesanwalt hat die Auffassung vertreten , im Hinblick auf die in der Äußerung des Hessischen Ministerpräsidenten genannten Zahlen bestehe zu Ermittlungen in diesem Verfahren kein Anlaß .

II .

a) Gemäß § 14 GVV sind nach der Durchführung eines Volksbegehrens die Vertrauenspersonen berechtigt , die Entscheidung des Staatsgerichtshofs zu beantragen , wenn die Landesregierung das Volksbegehren für nicht rechtswirksam zustande gekommen erklärt .

Diese Voraussetzung ist gegeben .

In einem solchen Falle fällt gemäß Art . 131 Abs . 1 HV dem Staatsgerichtshof die Entscheidung zu , denn nach dieser Verfassungsbestimmung entscheidet der Staatsgerichtshof "bei Anfechtung des Ergebnisses einer Volksabstimmung" . Im Sinne dieser Bestimmung ist "Volksabstimmung" der Oberbegriff sowohl für die Zustimmung des Volkes zu einer Verfassungsänderung (Art . 123 Abs . 2 HV sowie das Gesetz über Volksabstimmung vom 16 . Mai 1950 , GVBl ., S . 71) als auch für den Volksentscheid einschließlich des ihm vorausgehenden Volksbegehrens (Art . 124 Abs . 1 und 2 HV) . Das folgt daraus , daß die Hessische Verfassung auch an anderer Stelle , nämlich in Art . 124 Abs . 3 , den Begriff "Volksabstimmung" als Oberbegriff in diesem Sinne verwendet . Hätte der Verfassungsgeber das anders gemeint , so hätte er die Regelung des Art . 124 Abs . 3 einschließlich des dort verwendeten Begriffes "Volksabstimmung" dem Art . 123 HV angefügt , wo die Zustimmung des Volkes zu einer Verfassungsänderung geregelt ist , während Art . 124 HV ausschließlich den Volksentscheid und das ihm vorausgehende Volksbegehren betrifft .

Überdies ergibt sich die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes zur Entscheidung über die hier gestellten Anträge auch daraus , daß Art . 131 Abs . 1 HV dem einfachen Landesgesetz die Bestimmung darüber überläßt , in welchen weiteren (nicht in der Verfassung selbst genannten) Fällen der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat . Von dieser Befugnis hat der Landesgesetzgeber mit der Bestimmung des § 14 GVV Gebrauch gemacht .

b) Daraus folgt zugleich die Befugnis der Antragsteller zur Anrufung des Staatsgerichtshofes , denn wenn Art . 131 Abs . 1 HV dem einfachen Gesetz die Bestimmung darüber überläßt , in welchen weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat , dann kann auch durch einfaches Gesetz darüber bestimmt werden , wer berechtigt sein soll , den Staatsgerichtshof in diesen weiteren Fällen anzurufen . Art . 131 Abs . 2 HV nennt den Kreis der Antragsberechtigten , die eine Entscheidung des Staatsgerichtshofes in den in Art . 131 Abs . 1 HV aufgeführten Fällen herbeiführen können , nicht erschöpfend und abschließend . Gegen die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift des § 14 GVV bestehen insoweit keine Bedenken . Dies inzidenter zu prüfen und auszusprechen , war unentbehrlich , obgleich es sich hier nicht um ein Normenkontrollverfahren im Sinne der §§ 41 ff des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG) handelt , denn ohne eine Aussage über die Verfassungsmäßigkeit sowohl der Wahlvorschriften (BVerfGE 16 , 135 f) als auch der Wahlprüfungsvorschriften läßt sich eine Entscheidung über die Gültigkeit von Wahlen , soweit diese Entscheidung einem Verfassungsgericht zufällt , nicht treffen . Das gilt auch bei der Anfechtung eines Volksbegehrens .

c) Da es sich bei den Antragstellern um die Vertrauenspersonen im Sinne von § 2 Abs . 2 Buchst , c GVV handelt und die Antragsfrist des § 14 Satz 2 GVV gewahrt ist , bestehen auch sonst keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anträge .

2) Die Anträge sind jedoch nicht begründet .

a) Die Vertrauenspersonen können nach § 14 Satz 3 GVV ihre Anträge nur darauf stützen , daß die vorgeschriebene Zahl der Unterschriften erreicht sei oder daß bei der Vorbereitung oder der Durchführung des Volksbegehrens Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien , die auf das Ergebnis von Einfluß gewesen sein könnten .

Mit dieser Bestimmung wird den antragsberechtigten Vertrauenspersonen vom Gesetz in verfahrensrechtlicher Hinsicht die Pflicht auferlegt , den Antrag auf erschöpfend aufgezählte Tatsachen zu "stützen" , das heißt , den Antrag zu begründen . Aus diesem Begründungszwang folgt zum einen , daß ein Antrag , der keine Begründung enthält , von vornherein als unzulässig zu verwerfen ist , zum anderen , daß der sonst im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof geltende Untersuchungsgrundsatz (§ 14 Abs . 1 StGHG in Verbindung mit den Vorschriften der Strafprozeßordnung , insbesondere mit § 244 Abs . 2 StPO) im Verfahren gemäß § 14 GVV dahin eingeschränkt ist , daß der Staatsgerichtshof nicht solchen Tatbeständen nachzugehen braucht , auf die der Antrag nicht gestützt ist , sondern sich auf die Nachprüfung im einzelnen vorgetragener Rügen beschränken muß . Auch dann , wenn sich aus § 14 GVV eine solche Beschränkung der Prüfungspflicht nicht ableiten ließe , wäre das Ergebnis kein anderes , da mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelung die Verfahrensart eine sinnvolle Einheit mit dem Verfahrensgegenstand bilden muß .

Im vorliegenden Falle wird der Staatsgerichtshof als Wahlprüfungsgericht tätig . Die Wahl im großräumigen Flächenstaat erfordert eine Fülle von Einzelentscheidungen zahlreicher Wahlorgane . Die Wahl und jede sonstige Abstimmung läßt sich termingerecht nur durchführen , wenn die Rechtskontrolle dieser Einzelentscheidungen während des Wahlablaufs begrenzt und das Wahlprüfungsverfahren auf die Nachprüfung im einzelnen vorgetragener Rügen beschränkt wird (vgl . hierzu auch BVerfGE 14 , 155 und § 50 des Bundeswahlgesetzes) . Jede totale Ermittlung von Amts wegen wäre völlig unpraktikabel , denn sie konnte schon allein wegen des Umfanges der Nachprüfungen nicht innerhalb einer angemessenen Zeit zu einem Ergebnis führen und sine Entscheidung ermöglichen . Dies ist auch der Grund dafür , daß überall dort , wo das Wahlprüfungsverfahren ausdrücklich gesetzlich geregelt ist , den Wahlprüfungsgerichten ein freies Ermessen zur Regelung ihres Verfahrens eingeräumt ist (vgl . § 5 Abs . 4 des Hess . Wahlprüfungsgesetzes vom 5 . August 1948 - GVBl ., S . 93 - und Seifert , Komm . z . Bundeswahlgesetz , 2 . Aufl ., Anm . 1 zu § 9 Wahlprüfungsgesetz) .

Aber selbst dann , wenn für dieses Verfahren der Untersuchungsgrundsatz in gleicher Weise wie im Verfahren vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit gälte , bestünde keine weitergehende Prüfungspflicht , denn auch dort obliegt dem Gericht die Aufklärungs- und Ermittlungspflicht nur insoweit , als der Vortrag der Beteiligten und der Sachverhalt als solcher bei sorgfältiger Überlegung sich aufdrängender Gestaltungsmöglichkeiten dazu Anlaß geben (BGH , Beschl . vom 8 . März 1955 , LM Nr . 5 zu § 3 VGH) . Wo die Mitwirkungspflicht der Beteiligten einsetzt , endet die Untersuchungspflicht des Gerichts (vgl . Haueisen in NJW 1966 , 764 f nebst zahlreichen Nachweisen) .

Für das vorliegende Verfahren folgt daraus , daß der Staatsgerichtshof nur nachzuprüfen hat , ob in den von den Antragstellern genannten Gemeinden bei der Durchführung des Volksbegehrens Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind , die auf das Ergebnis von Einfluß gewesen sein können . Nicht dagegen braucht nachgeprüft zu werden , ob etwa in Wirklichkeit die vorgeschriebene Zahl der Unterschriften erreicht wurde; denn abgesehen davon , daß der Landeswahlausschuß und der Landeswahlleiter keine Bedenken gegen die Richtigkeit der im Beschluß der Landesregierung vom 14 . November 1966 genannten Zahlen geäußert , sondern vielmehr im Gegenteil ausdrücklich erklärt haben , nicht nur die im Beschluß genannten , sondern auch die vom Hessischen Ministerpräsidenten in diesem Verfahren vorgetragenen Zahlen seien richtig , haben die Antragsteller ihren Antrag nicht darauf gestützt , die vorgeschriebene Zahl der Unterschriften sei erreicht .

Auch braucht weder geprüft zu werden , ob bei der Vorbereitung des Volksbegehrens noch ob bei der Durchführung des Volksbegehrens in weiteren als den in den Anträgen genannten 35 Gemeinden Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind , denn hierfür ist nichts vorgetragen und auch sonst nichts ersichtlich .

b) Unter einer Unregelmäßigkeit bei der Durchführung des Volksbegehrens im Sinne von § 14 Satz 3 GVV ist jede Abweichung von einer zwingenden und nicht nur sich im Formalen erschöpfenden Vorschrift des Wahlverfahrens zu verstehen , mag es sich hierbei um ausdrückliche gesetzliche Vorschriften , mag es sich um solche Regeln handeln , die sich gewohnheitsrechtlich in demokratischen Gemeinwesen entwickelt haben . Für die Beurteilung des vorliegenden Falles sind gerade gewohnheitsrechtliche Wahlgrundsätze von besonderer Bedeutung , weil das GVV zu vielen Verfahrensfragen schweigt , vor allem aber , weil es eich gerade beim Volksbegehren darum handelt , daß Staatsbürger , die ihr Ziel nicht auf dem Wege ihrer Repräsentation im Parlament erreichen konnten , nunmehr jene unmittelbare Initiative entfalten , ohne die eine lebendige Demokratie nicht gedeihen kann . Der politische Anstand gebietet es , daß eine solche urdemokratische Willensbildung von unten nach oben von den zuständigen Behörden gefördert und gegen unbillige Erschwernisse geschützt wird . Hierbei dürfen sich die Behörden nicht hinter fiskalischen Rücksichten verschanzen , denn für die unbehinderte Durchführung eines Volksbegehrens müssen öffentliche Mittel notfalls unter Zurückstellung anderer öffentlicher Aufgaben bereitstehen . Andererseits dürfen die Behörden davon ausgehen , daß diejenigen Staatsbürger , die einen unmittelbaren Einfluß auf die Gesetzgebung nehmen wollen , vor geringfügigen Unbequemlichkeiten nicht kapitulieren werden und daß die für das Volksbegehren bestellten Vertrauenspersonen oder ihre örtlichen Beauftragten in Fällen , in denen Zweifel darüber entstehen können , ob es sich um unbillige Erschwernisse oder nur um geringfügige Unbequemlichkeiten handelt , unverzüglich - also noch während der Einzeichnungsfrist - Einspruch gemäß § 10 Abs . 1 GVV einlegen oder sich an den hierfür zuständigen Landeswahlleiter wenden , wenn örtliche Gegenvorstellungen erfolglos bleiben sollten .

c) Legt man diese Maßstäbe an , so kann hinsichtlich der Durchführung des Volksbegehrens in der Stadt Frankfurt (M) nicht gesagt werden , daß Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind .

Keine Unregelmäßigkeit im Sinne von § 14 GVV liegt zunächst darin , daß die Bekanntmachung über die Durchführung des Volksbegehrens nicht vom Magistrat , sondern vom Oberbürgermeister als dem Dezernenten des Wahlamts unterschrieben worden ist; denn insoweit handelt es ich um eine formale , für den Gang des Verfahrens nicht wesentliche Vorschrift . Auch darin liegt keine Unregelmäßigkeit , daß sich die Bürger der Stadt Frankfurt (M) nur in der für den jeweiligen Wohnbezirk zuständigen , nicht jedoch in jeder Eintragungsstelle eintragen konnten . Da vor der Eintragung die Eintragungsberechtigung an Hand des Wählerverzeichnisses überprüft werden mußte (§ 8 Abs . 2 Buchstabe a GVV) und da das in einer Stadt mit 517 . 117 Wahlberechtigten sehr umfangreiche Wählerverzeichnis naturgemäß nicht an jeder der neunzehn Eintragungsstellen bereitgehalten werden konnte , wäre die Eintragung an jeder (auch außerhalb des Wohnbezirks liegenden) Eintragungsstelle nur bei vorheriger Ausstellung eines Eintragungsscheines möglich gewesen . Die Möglichkeit , sich einen Eintragungsschein erteilen zu lassen , war zwar in § 8 des ersten Entwurfes des GVV vorgesehen gewesen; diese Bestimmung ist bei den Beratungen im Landtag gestrichen worden , so daß die Erwähnung des Eintragungsscheines in § 10 GVV auf einem Redaktionsversehen beruht (vgl . Abschnitt V Nr . 6 des Runderlasses deß Hess . Ministers des Innern vom 2 . September 1966 - II A 4 - 3 e 14/03 - 2/66 - 1) . Bei dieser Sachlage wäre die Ausstellung von Eintragungsscheinen genauso wie die Zulassung einer Eintragung ohne vorherige Prüfung der Eintragungsberechtigung gesetzwidrig gewesen . Was schließlich die Rüge betrifft , die Zahl der Eintragungsstellen , nämlich neunzehn , sei für Frankfurt (Main) zu gering gewesen , so schreibt das GVV lediglich vor , daß die Gemeindebehörden ordnungsmäßige Eintragungslisten "zur Eintragung bereitzuhalten" verpflichtet sind (§ 7 Abs . 2 GVV) . Eine Torschrift über eine Mindestzahl von Eintragungsstellen in größeren Gemeinden fehlt . Dementsprechend hat der Hessische Minister des Innern in seinem Runderlaß vom 2 . September 1966 betr . Vorbereitung und Durchführung eines Volksbegehrens lediglich angeordnet , daß der Gemeindevorstand die Eintragungsstellen bestimmt und darüber entscheidet , ob die Auslegung der Listen an einer oder mehreren Stellen der Gemeinde erfolgt .

Die Errichtung von nur neunzehn Eintragungsstellen im Stadtgebiet verstieß demnach nicht gegen ausdrückliche Vorschriften über die Durchführung des Volksbegehrens; gleichwohl ist sie daraufhin zu prüfen , ob in ihr eine unbillige Erschwerung der Eintragung lag .

Der Hessische Ministerpräsident hat dem Staatsgerichtshof eine Stellungnahme des Magistrats der Stadt Frankfurt (Main) vom 8 . Februar 1967 vorgelegt . Eine Liste zählt die Einzeichnungslokale auf , und ein Lageplan verdeutlicht die Verteilung der Einzeichnungslokale über das Stadtgebiet . Der Lageplan zeigt , daß die neunzehn Eintragungsstellen über das ganze Stadtgebiet gleichmäßig verteilt waren . Breitet man über diesem Stadtplan das Liniennetz der öffentlichen Verkehrsmittel aus , so ist zu erkennen , daß die Eintragungsstellen so angelegt waren , daß sie mit öffentlichen Verkehrsmitteln , wenn auch bisweilen nur mittels zweimaligen Umsteigens und auf einem Fußwege von rund zwei Kilometern , von jedem Wohngebäude aus zu erreichen waren . Abgesehen von den beiden Eintragungsstellen in den Rathäusern von Frankfurt (Main) und Frankfurt-Höchst und den beiden weiteren Eintragungsstellen in den beiden Bürgergemeinschaftshäusern Gallus und Fechenheim waren alle Einzeichnungslokale in öffentlichen Schulen untergebracht , sämtliche Einzeichnungslokale also in Gebäuden , die unschwer aufzufinden waren und von denen anzunehmen war , daß ihre Lage weiten Teilen der Bevölkerung bekannt war . Überdies waren die Eintragungsstellen über die Mindestanforderungen des Gesetzes hinaus nicht nur "zu den üblichen Amtsstunden" (§ 7 Abs . 2 GVV) , sondern montags bis sonnabends in der Zeit von zehn bis neunzehn Uhr und an den beiden Sonntagen in der Zeit von zehn bis achtzehn Ohr geöffnet . An keiner der Eintragungsstellen ist es zu Stauungen oder zu unzumutbaren Wartezeiten gekommen . Die Antragsteller haben dieser Darlegung des Hessischen Ministerpräsidenten (Schriftsatz vom 14 . April 1967) nicht widersprochen (Schriftsatz vom 9 . Oktober 1967) .

Wenn demgegenüber die Antragsteller auf die erheblich größere Zahl von Wahllokalen (nämlich in 186 Gebäuden) in der Stadt Frankfurt (Main) anläßlich von Kommunal- , Landtags- und Bundestagswahlen und ferner darauf hinweisen , daß sogar anläßlich der Wahlen zu den Vertreterversammlungen der Sozialversicherungsträger in Frankfurt (Main) 192 Wahlräume eingerichtet worden waren , so darf dabei nicht übersehen werden , daß die Kommunal- , Landtags- und Bundestagswahlen nur an einem einzigen Tage , noch dazu an einem Sonntags also an einem Tag mit geringerer Verkehrsdichte der öffentlichen Verkehrsmittel , abgehalten werden und daß auch das Wahlrecht zu den Vertreterversammlungen der Sozialversicherungsträger in den Wahlräumen der Gemeinde und der Betriebe nur an einem einzigen Tage , in den Wahlräumen der Versicherungsträger nur an drei Tagen , ausgeübt werden konnte , während die Eintragungsfrist für das Volksbegehren vierzehn Tage betrug , so daß die Eintragungswilligen die Möglichkeit hatten , den Weg zur Eintragungsstelle mit einem anderen , ohnehin notwendigen Wege (Einkauf , Weg zur Arbeitsstelle usw . ) zu verbinden .

Es mag Eintragungswillige in Frankfurt gegeben haben , die erwarteten , sie könnten die Eintragung an der bei Wahlen gewohnten Stelle vollziehen , und es mögen bei Bewohnern einiger Stadtrandgebiete Wünsche hinsichtlich der Nähe der Eintragungsstellen offengeblieben sein . Indes lassen solche nicht erfüllten Erwartungen und Wünsche noch nicht die Wertung zu , es seien "Unregelmäßigkeiten" im Sinne von § 14 GVV vorgekommen . Vielmehr beruhten solche Fehlerwartungen offenbar darauf , daß es sich um das erste Volksbegehren in Hessen handelte und daß der Unterschied zwischen den Eigenarten eines Volksbegehrens und einer Volkswahl nicht hinreichend geläufig war .

d) Dagegen sind ausweislich der Berichte der Gemeindevorstände in mehreren Gemeinden in der Tat Unregelmäßigkeiten vorgekommen , indem in diesen Gemeinden entgegen der zwingenden Vorschrift des § 7 Abs . 2 GVV die Eintragungsstellen nicht an allen vierzehn Tagen der Einzeichnungsfrist geöffnet waren oder der Begriff der "üblichen Amtsstunden" unrichtig dahin ausgelegt wurde , daß damit nur die üblichen Sprechzeiten dar Gemeindeverwaltung gemeint seien . In weiteren Gemeinden hat die Verwaltung zu Unrecht angenommen , die in § 7 Abs . 3 GVV vorgeschriebene Bekanntgabe der Eintragungsfrist , der Auslegestellen , der Auslegezeiten und des zugrunde liegenden Gesetzentwurfs sei dadurch erfüllt , daß Aushänge nur vor Beginn der Eintragungsfrist für die Dauer einiger Tage genügten . während in Wirklichkeit der Sinn des Gesetzes es erfordert , daß die Bürger sowohl rechtzeitig vor als auch während das ganzen Laufes der Eintragungsfrist die Möglichkeit haben , sich über Auslegestellen , Auslegezeiten und den dem Volksbegehren zugrunde liegenden Gesetzentwurf zu unterrichten , mag es auch sonst ortsüblich sein , amtliche Aushänge nach kürzerer Zeit wieder zu entfernen .

e) Es ist jedoch nicht erforderlich , die Begründetheit dieser und weiterer Rügen für jede Gemeinde gesondert zu prüfen , denn die Antragsteller haben solche Rügen nur für Frankfurt (Main) mit 517 . 117 Wahlberechtigten und für weitere 34 Gemeinden mit insgesamt weiteren 206 . 126 Wahlberechtigten erhoben . Da bezüglich der Stadt Frankfurt die Rügen - wie dargelegt - nicht begründet sind , kommt es auf die Feststellung etwaiger Unregelmäßigkeiten in den anderen 34 Gemeinden nicht an . Denn nach § 14 Satz 3 GVV können die Antragsteller ihre Anträge nur auf solch . Unregelmäßigkeiten stützen , die "auf das Ergebnis von Einfluß gewesen sein könnten" .

Der Auffassung der Antragsteller , das Gesetz meine mit dem Wort "Ergebnis" die erzielte Eintragungsquote , kann der Staatsgerichtshof nicht folgen . Wäre sie richtig , so wäre nach den Regeln der Lebenserfahrung ein der Anfechtung nicht unterliegendes Volksbegehren überhaupt nicht zu erreichen , denn die Erfahrung lehrt , daß in einem Flächenstaat wie Hessen mit seinen rund 2 . 700 Gemeinden eins in jeder Hinsicht völlig fehlerfreie Beachtung aller Verfahrensregeln eines Volksbegehrens nicht erwartet werden kann . Vielmehr erscheint es unvermeidlich , daß mal hier , mal dort ein Fehler unterläuft , auch bei Wiederholung und nochmaliger Wiederholung . Es sind jedoch kaum Fehler (im Sinne der oben unter II 2 b gegebenen Definition des Begriffes der "Unregelmäßigkeit") denkbar , die nicht für die Unterlassung einer Eintragung ursächlich sein können . Jede , auch die geringste Unregelmäßigkeit in dem genannten Sinne kann zu einer , wenn auch vielleicht nur geringfügigen , Änderung der Eintragungsquote führen .

Daher kann das Gesetz mit dem Begriff "Ergebnis" nur das Zustandekommen , oder Nichtzustandekommen des Volksbegehrens , mit anderen Worten: die Eintragung eines Fünftels der Stimmberechtigten meinen . Hierfür spricht auch die Verwendung des Wortes "Ergebnis" sowohl in § 13 als auch in § 15 GVV . An beiden Stellen besteht zwischen dem Begriff "Ergebnis" einerseits und dem Zustandekommen bzw . Nichtzustandekommen des Volksbegehrens andererseits eine innere Verbindung . Andererseits erscheint es zweifelhaft , ob es in § 14 GVV auf Wahrscheinlichkeitsüberlegungen wie etwa die ankommt , ohne Unregelmäßigkeiten sei allenfalls die Erreichung der höchsten (im Landkreis Hünfeld mit 28 , 35 %) erzielten Eintragungsquote in den 34 Gemeinden zu erwarten gewesen . Im Schrifttum sind die Meinungen zu dieser Frage geteilt (vgl . hierzu Seifert , aaO , "Materielles Wahlprüfungsrecht" , S . 340 - 342 , nebst zahlreichen Fundstellen) .

Die Frage kann jedoch hier unentschieden bleiben , denn selbst wenn im vorliegenden Fall der denkbar höchste Grad einer potentiellen Kausalität zwischen vorgekommenen Unregelmäßigkeiten einerseits und dem Zustandekommen oder Nichtzustandekommen des Volksbegehrens andererseits angenommen und demnach unterstellt wird , in allen weiteren 34 Gemeinden (außer Frankfurt (Main)) seien tatsächlich Unregelmäßigkeiten vorgekommen und es hätten sich in diesen 34 Gemeinden alle Stimmberechtigten in die Listen eingetragen , wenn keine Unregelmäßigkeiten vorgekommen wären , so könnten die Antragsteller noch immer nicht begehren , den Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 14 . November 1966 und das Volksbegehren für unwirksam zu erklären und die Wiederholung anzuordnen , denn dann ergäben sich folgende Zahlen:

In diesen 34 Gemeinden gab es 206.126 Wahlberechtigte , von denen sich 18.312 eingetragen haben . Demnach wären 187.814 Eintragungen zu den erzielten 237.089 hinzugekommen . Die Summe von 424.903 Eintragungen hätte jedoch am Ergebnis des Volksbegehrens nichts geändert , denn zum Zustandekommen waren 20 % von 3 . 451 . 314 = 690 . 293 Eintragungen erforderlich .

f) Ist somit hinsichtlich der Stadt Frankfurt (Main) keine unbillige Erschwerung , hinsichtlich der anderen 34 Gemeinden keine das Ergebnis des Volksbegehrens beeinflussende Unregelmäßigkeit festzustellen , so erweist sich auch der Hilfsantrag der Antragsteller auf Wiederholung des Volksbegehrens in einigen Gemeinden als unbegründet . Vielmehr ist das Volksbegehren nicht zustande gekommen , ohne daß dies auf Unregelmäßigkeiten beruht .

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG .