Die Beteiligten streiten um Erschließungsbeiträge, zu denen der Beklagte den Kläger als Miteigentümer zweier …

Die Beteiligten streiten um Erschließungsbeiträge, zu denen der Beklagte den Kläger als Miteigentümer zweier Grundstücke an der B. straße in T. - X. herangezogen hat.

Die B. straße zweigt im Ortskern von X. gegenüber der Kirche von der Landesstraße 640 (X. Straße) ab und verläuft zunächst auf etwa 250 m in nördlicher Richtung entlang bebauter Grundstücke. Im weiteren Verlauf folgt hierauf eine etwa 120 m lange Teilstrecke, die bis auf ein 1998 inmitten errichtetes Haus unbebaut ist. Hieran schließt sich die etwa nach Nordosten verlaufende, ca. 210 m lange abgerechnete Teilstrecke an, an der zu beiden Seiten neben dem Wohnhaus des Klägers inzwischen 14 weitere Wohnhäuser liegen. Im anschließenden, im wesentlichen zunächst nach Osten gerichteten Verlauf ist die B. straße als asphaltierter Wirtschaftsweg ausgebaut.

Ein Bebauungsplan für den Bereich der B. straße existiert nicht. Im Flächennutzungsplan für X. sind die Hausgrundstücke des Abrechnungsgebietes als Wohnbaufläche ausgewiesen; der südlich davon gelegene, im wesentlichen unbebaute Bereich ist westlich der B. straße als Friedhofsgelände, östlich davon als landwirtschaftliche Nutzfläche ausgewiesen. Am 28. August 1997 beschloß die Stadtvertretung T. eine erweiterte Abrundungssatzung für einen Teilbereich des Ortsteiles X. ; diese auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB i.V.m. § 4 Abs. 2a BauGB-Maßnahmen gestützte Satzung wurde nach Durchführung des Anzeigeverfahrens unter dem 18. Dezember 1997 öffentlich bekanntgemacht. Diese Satzung schließt nördlich an das Gebiet der unter dem 5. Februar 1991 erlassenen Satzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 1 und 3 BauGB für den Stadtteil X. an; sie erfaßt als Innenbereich die seinerzeit mit 14 Wohnhäusern bebauten Grundstücke der abgerechneten Strecke der B. straße und ergänzt diesen Bereich auf der Südostseite der B. straße um zwei Baugrundstücke im Anschluß an das nördliche Ende dieser Bebauung (von denen eines inzwischen bebaut ist) und um einen etwa 30 m tiefen Geländestreifen zwischen dem südlichen Ende dieser Bebauung und dem Nordende der Ortskernbebauung (gegenüber der Friedhofskapelle).

In dem Rezeß über die Umlegung der Grundstücke der Feldmark X. vom 6. Dezember 1933/29. Dezember 1934 ist die B. straße als "öffentlicher Fußweg von X. nach B. und O. , zugleich Wirtschaftsweg" festgesetzt (§ 10 lfde. Nr. 43; Flur 10 Parzelle 105 - früher Parzelle 83 -, Flächeninhalt 1 ha 60 a 43 qm). Die B. straße wurde zunächst von der Beteiligtengesamtheit in der Umlegungssache X. unterhalten und im Jahre 1962 als Wirtschaftsweg in ca. 3 m Breite asphaltiert. Seit Ende der 60er Jahre wurden im Bereich der Abrechnungsstrecke in Anwendung des § 34 BBauG Baugenehmigungen für die Errichtung von Wohnhäusern erteilt. Mit Schreiben vom 16. September 1976 bat die Beteiligtengesamtheit die Stadtvertretung T. , eine Reihe von Wegeflächen in städtisches Eigentum zu übernehmen, darunter die B. straße (Flur 44 Nr. 105 - Weg Gasthof T. -B. -); dies wurde u.a. damit begründet, es handele sich zum einen um Wege innerhalb der Ortschaften (Siedlungswege) und zum anderen um Ortsverbindungswege mit überörtlicher Bedeutung. Die Stadtvertretung T. beschloß am 30. August 1978, die angebotenen Wirtschaftswege nur insoweit zu übernehmen, als sie der Erschließung bebauter Grundstücke dienten, lehnte die Übernahme der übrigen Wegestrecken jedoch ab. Aufgrund der §§ 10 und 13 LStrG NW wurde die Stadt T. als Eigentümerin des neu gebildeten, 4220 qm großen Straßengrundstücks der B. straße Gemarkung X. Flur 44 Flurstück 177 am 3. August 1981 im Grundbuch eingetragen.

Im Jahre 1990 ließ die Stadt T. das etwa 210 m lange Teilstück der B. straße zwischen der Einmündung des Wirtschaftsweges "P. e. I. " bis zu e. linksseitig gelegenen betonierten Einlaufstück der Straßenseitengrabenverrohrung am damaligen Ende der Bebauung ausbauen. Die Straße erhielt dabei eine durchweg 4 m breite asphaltierte Fahrbahn mit Querneigung zu der talseitig angebrachten dreizeiligen Pflasterrinne von etwa 0,5 m Breite, die über Straßeneinläufe an die Kanalisation angeschlossen ist. Die Ausbaustrecke wurde inzwischen an ihrem nördlichen Ende im Bereich des Übergangs in den vorhandenen Wirtschaftsweg mit einem Wendehammer versehen. Bereits durch Verfügung vom 9. August 1989 hatte der Regierungspräsident in B. seine Zustimmung gemäß § 125 Abs. 2 BauGB zum Straßenausbau erteilt. Am 23. April 1991 beschloß die Stadtvertretung T. die Bildung eines Abrechnungsabschnitts zwischen e. Wirtschaftsweg "P. e. I. " bis zu e. linksseitig gelegenen Einlaufstück der Straßenseitengrabenverrohrung und eine Abweichungssatzung, nach der die Abrechnungsstrecke abweichend von § 9 Abs. 1 der Erschließungsbeitragssatzung vom 31. Oktober 1983 mit einer merkmalsgerechten Fahrbahn, Entwässerungseinrichtungen mit Anschluß an die Kanalisation und mit betriebsfertigen Beleuchtungseinrichtungen als endgültig hergestellt gilt. Die Stadtvertretung T. beschloß am 16. Juli 1991, das endgültig fertiggestellte Teilstück der B. straße als "Stadtstraße" e. öffentlichen Verkehr zu widmen ("Flurstück 177 teilweise, beginnend an der südl. Grundstücksgrenze Flurstück 160 (Haus Nr. 5) bis Ende der Bebauung, Bereich Flurstücke 178 und 199").

Durch Bescheid vom 13. Januar 1992 hob der Beklagte seinen Vorausleistungsbescheid vom 27. August 1990 auf, setzte Erschließungsbeiträge für das Flurstück 160 des Klägers von 11.722,71 DM und für das Flurstück 187 von 536,50 DM fest und forderte den Kläger zur Zahlung des Gesamtbetrages bis zum 13. Februar 1992 auf. Der Kläger erhob gegen den Heranziehungsbescheid vom 13. Januar 1992 Widerspruch mit der Begründung, die abgerechnete Strecke der B. straße liege im Außenbereich und sei deshalb nicht zum Anbau bestimmt; es fehle an einem Beschluß über die Abschnittsbildung; die Abrechnungsstrecke genüge auch nicht den Mindestanforderungen für eine Anbaustraße; schließlich handele es sich bei den abgerechneten Ausbauarbeiten nicht um die erstmalige Herstellung der Straße im Rechtssinne. Diesen Widerspruch wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 1992 mit folgender Begründung zurück: Die B. straße sei im ausgebauten Abschnitt zum Anbau bestimmt, wie sich schon daraus ergebe, daß die Bauvorhaben gemäß § 34 BBauG genehmigt worden seien; sie verliere ihren Anbaucharakter auch nicht dadurch, daß sie streckenweise durch unbebautes Gelände des Außenbereichs verlaufe. Die Abrechnungsstrecke sei erst im Jahre 1990 erstmalig hergestellt worden, und zwar im Bereich des vom Rat beschlossenen Ausbauabschnitts und entsprechend der Abweichungssatzung. Mit e. Funktionswandel vom Wirtschaftsweg zur Erschließungsstraße Ende der 60er Jahre (damals "In der Wesenecke" genannt) sei keine Erschließungsbeitragspflicht entstanden, da die Straße keinen hinreichenden Unterbau, keine funktionsfähige Straßenentwässerung und auch keine ausreichende Beleuchtung gehabt und damit nicht den Anforderungen an eine Erschließungsstraße entsprochen habe. Der nun abgerechnete Ausbau entspreche auch den Anforderungen an eine Anbaustraße. Abweichend vom Ausbauplan sei der regelmäßige Ausbauquerschnitt von 4 m Fahrbahn zuzüglich 0,5 m befahrbarer Pflasterrinne eingehalten worden. Die so hergestellte Mischverkehrsfläche reiche für Fahrzeuge und Fußgänger aus, da an der ausgebauten Strecke lediglich 13 Wohnhäuser lägen und lediglich sporadisch Begegnungsverkehr mit langsam fahrenden land- und forstwirtschaftlichen Fahrzeugen vorkomme. Dank der leichten Querneigung der B. straße gelange das Oberflächenwasser in die Pflasterrinne und von dort in die Kanalisation, so daß die Straßenentwässerung den örtlichen Gegebenheiten angepaßt sei und somit den Anforderungen dieser Anliegerstraße entspreche.

Der Kläger hat am 16. Juni 1992 Klage erhoben und zur Begründung sein bisheriges Vorbringen vertieft. Er hat beantragt,

den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 13. Januar 1992 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 1992 aufzuheben.

Der Beklagte hat sich hiergegen mit e. Klageabweisungsantrag gewandt und zur Begründung den Inhalt der angefochtenen Bescheide wiederholt. Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben mit der Begründung, eine Erschließungsbeitragspflicht sei noch nicht entstanden, weil der Abrechnungsstrecke die nach § 9 Abs. 1 Satz 1 der Erschließungsbeitragssatzung 1983 erforderliche Verbindung mit e. übrigen öffentlichen Verkehrsnetz fehle; die Abrechnungsstrecke gehe an beiden Enden in einen Wirtschaftsweg, d.h. einen nicht öffentlichen Weg über.

Gegen das ihm am 26. April 1994 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 18. Mai 1994 Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt er vor:

Die Stadtvertretung T. habe am 15. Juni 1994 beschlossen, den unteren Teil der B. straße zwischen der Landesstraße 640 (X. Straße) und e. Abzweig Wirtschaftsweg, Flurstück 90, als Gemeindestraße e. öffentlichen Verkehr zu widmen; diese Widmungsverfügung sei unter e. 16. Juni 1994 öffentlich bekanntgemacht worden; damit seien die Voraussetzungen des § 9 EBS 1983 erfüllt und es sei der im angefochtenen Urteil gerügte Mangel geheilt. Der Auffassung des Klägers, Erschließungsbeiträge könnten für den abgerechneten Abschnitt der B. straße nicht erhoben werden, weil dieser im Außenbereich verlaufe, könne nicht gefolgt werden. Das ergebe sich schon aus e. Gewicht der Bebauung mit 14 Häusern. Überdies sei inzwischen die erweiterte Abrundungssatzung für einen Teilbereich des Ortsteiles X. vom 18. Dezember 1997 erlassen worden. Die Stadt T. habe durch die Grundbuchumschreibung im Jahre 1981 die gesamte Fläche des abgerechneten Straßenabschnitts erworben; die gegenteiligen Ausführungen des Klägers zu diesem Punkt beruhten darauf, daß die Bezeichnungen der Parzellen sich im Laufe der Zeit geändert hätten. Die Widmungen der B. straße würden durch die Bestimmungen des Landesgesetzes vom 9. April 1956 nicht berührt. Die im Rezeß enthaltene Bezeichnung als "öffentlicher Gemeindeweg" lasse erkennen, daß sich im Laufe der Zeit die Verbindungsfunktion im Rahmen einer Observanz durchgesetzt habe und der Weg als öffentliche Fahrstraße diene.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung bekräftigt er seine Auffassung, daß die abgerechnete Strecke der B. straße im Außenbereich verlaufe, und führt ergänzend aus: Durch die Abrundungssatzung vom 18. Dezember 1997 habe e. angefochtenen Heranziehungsbescheid nicht rückwirkend eine Rechtsgrundlage gegeben werden können, vielmehr habe der Beklagte allenfalls nach Inkrafttreten dieser Satzung einen neuen Beitragsbescheid erlassen können. Gegen die Entstehung einer Erschließungsbeitragspflicht spreche auch, daß der Stadt T. das Eigentum an der Straßenfläche fehle; dies hindere sowohl eine endgültige Herstellung nach Maßgabe des § 9 Abs. 1 EBS 1983 als auch eine wirksame Widmung der B. straße .

Wegen der weiteren Einzelheiten des Parteivorbringens und des Sachverhalts im Übrigen wird auf die gerichtliche Streitakte nebst Beiakten Bezug genommen.

Die Berufung des Beklagten ist nicht begründet. Es muß bei der vom Verwaltungsgericht ausgesprochenen Aufhebung der angefochtenen Bescheide bleiben, weil eine Erschließungsbeitragspflicht für das veranlagte Grundstück bisher nicht entstanden ist. Die abgerechnete Strecke der B. straße verläuft durch ein Baugebiet, das weder mit der Ortslage X. im Bebauungszusammenhang steht noch nach Gewicht und Struktur für sich allein einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil i.S. des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB bildet; dieses Baugebiet vermittelt der Abrechnungsstrecke mithin nicht die Eigenschaft einer zum Anbau bestimmten Straße i.S.v. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB. Sollte das Baugebiet an der abgerechneten Strecke der B. straße durch die erweiterte Abrundungssatzung vom 18. Dezember 1997 Bestandteil der im Zusammenhang bebauten Ortsteile von T. geworden sein, so sind damit zugleich zwei Bauplätze am Nordrand der Bebauung in den Bebauungszusammenhang einbezogen worden, so daß die vor diesen Bauplätzen verlaufende Teilstrecke der B. straße ebenfalls zur Anbaustraße geworden ist; unter dieser Voraussetzung kommt dieser Teilstrecke zwar Anbaufunktion zu; in diesem Fall hat diese Strecke jedoch noch nicht auf ganzer Länge den Charakter einer öffentlichen Straße im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB erlangt.

Die Frage, ob die Wohnbebauung im Bereich der Abrechnungsstrecke ungeachtet der dazwischen liegenden unbebauten Flächen am Bebauungszusammenhang der Ortslage X. teilhat, ist aufgrund einer Bewertung des konkreten Sachverhalts (insbesondere der unbebauten Flächen) zu entscheiden, die namentlich die natürliche Beschaffenheit oder die besondere Zweckbestimmung der freien Flächen in den Blick zu nehmen hat.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. November 1968 - IV C 2.66 -, BVerwGE 31, 20 (21).

Die hiernach vorgenommene Bewertung ergibt, daß der Bebauungszusammenhang zwischen der Ortslage X. und der hier in Frage stehenden Ansammlung von Wohnhäusern wegen des Abstands von ca. 150 m zwischen den Wohnhäusern auf den Flurstücken 160 und 135 zu Anfang der 90er Jahre unterbrochen war. Diese Unterbrechung ist auch durch den im Jahre 1998 erfolgten Bau eines Wohnhauses mitten in der Lücke nicht aufgehoben worden; denn angesichts der Freiflächen, die den Neubau sowohl westlich wie östlich der B. straße umgeben und die keiner besonderen Zweckbestimmung unterliegen (z.B. als Gewässer oder Erholungsflächen), erscheinen die Abstände von ca. 70 m zwischen e. Neubau und der Bebauung im Norden und im Süden nicht lediglich als Baulücken, sondern als Unterbrechungen des Bebauungszusammenhangs.

Die bandartige Bebauung im Bereich der abgerechneten Teilstrecke der B. straße mit zunächst 13, dann 14 und nunmehr 15 Häusern bildet auch - für sich betrachtet - keinen eigenen Ortsteil i.S.v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB; insoweit vermag der Senat der (das Urteil nicht tragenden) Bewertung des Verwaltungsgerichts nicht zu folgen. Ein Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde stellt einen Ortsteil i.S.v. § 34 BBauG/BauGB dar, wenn er nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. November 1968 - IV C 31.66 -, BVerwGE 31, 22.

Hiernach hat eine Bebauung mit 15 Wohnhäusern im Gebiet der Stadt T. nicht das für einen Ortsteil erforderliche Gewicht. Denn zum Stadtgebiet gehört zwar (nach Angaben des Beklagten) auch eine größere Zahl von Wohnplätzen in der Größenordnung des Abrechnungsgebietes an der B. straße . Zum Stadtgebiet gehört aber auch und vor allem eine größere Zahl von Ortschaften wie z.B. X. , die mehrere Hundert Einwohner und eine e. entsprechende Zahl von Gebäuden haben. Zudem genügt die Bebauung an der Abrechnungsstrecke nicht den Anforderungen an eine organische Siedlungstruktur. Sie zieht sich bandartig entlang eines Weges hin, der im Interesse der land- und fortschaftlichen Nutzung des Außenbereichs von X. angelegt worden ist. Die "Ausnutzung" eines tatsächlich befahrbaren, aber zu anderen Zwecken angelegten Weges für eine Bebauung des Außenbereichs führt aber nicht zu einer organischen Siedlungsstruktur und läßt damit noch keinen im Zusammenhang bebauten Ortsteil i.S.v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB entstehen.

Vgl. OVG Münster, Urteil vom 16. April 1996 - 10 A 6050/94 -.

Der Senat kann offenlassen, ob die erweiterte Abrundungssatzung vom 18. Dezember 1997 die Grundstücke des Abrechnungsgebietes wirksam in den Innenbereich einbezogen hat und somit die Abrechnungsstrecke, die bis dahin durch den Außenbereich i.S.v. § 35 BauGB verlief, zu einer Anbaustraße im Sinne von 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB hat werden lassen. Bedenken hiergegen könnten sich daraus ergeben, daß die 14 Häuser des Abrechnungsgebietes damals keinen Ortsteil bildeten, so daß für die Umwandlung dieser Bebauung in Innenbereich keine Abrundungssatzung genügte, sondern eine sog. Entwicklungssatzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 2 BauGB erforderlich war.

Vgl. zur sog. Entwicklungssatzung Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Februar 1997, § 34 Rn. 103 ff.

Wird zu Gunsten des Beklagten angenommen, daß die vorliegende "erweiterte" Abrundungssatzung für den Bereich der 14 bebauten Grundstücke in eine Entwicklungssatzung umgedeutet werden kann, so führte das dazu, daß der so geschaffene Innenbereich zugleich die im Wege der "Abrundung" einbezogenen zwei "neuen" Bauplätze am Nordrand der Bebauung erfaßte; das hat zur Folge, daß die vor diesen beiden Bauplätzen verlaufende Teilstrecke der B. straße ebenfalls den Charakter einer zum Anbau bestimmten Straße i.S.v. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB erlangte. Die Entstehung einer Erschließungsbeitragspflicht für die Abrechnungsstrecke einschließlich dieser Teilstrecke vor den beiden einbezogenen Bauplätzen scheitert aber daran, daß diese Teilstrecke durch die Widmung vom 16. Juli 1991 nicht vollständig erfaßt wird. Die Widmung betraf die B. straße lediglich von der südlichen Grundstücksgrenze des Flurstücks 160 "bis Ende der Bebauung, Bereich Flurstücke 178 und 199". Unter der Voraussetzung, daß hierin im Wege der Auslegung ein hinreichend bestimmter Inhalt mit Bezug auf das nördliche Ende der gewidmeten Strecke gefunden werden kann, reicht der Geltungsbereich der Widmung jedenfalls nicht weiter als bis zur Höhe des nordöstlichen Grenzpunktes des Flurstücks 263, auf e. damals die Bebauung an der B. straße endete, und umfaßt somit die Straßenstrecke vor den beiden "neuen" Bauplätzen nicht in vollem Umfang.

Das insoweit gegebene "Zurückbleiben" der gewidmeten Straßenstrecke hinter der Länge der zum Anbau bestimmten Strecke ist auch nicht mit Blick auf den Beschluß der Stadtvertretung vom 23. April 1991 über die Abschnittsbildung unschädlich. Auf diesen Beschluß kommt es von vornherein nicht an, wenn man annimmt, daß die Stadtvertretung hiermit keine konstitutive Entscheidung über die Grenzen des Abrechnungsabschnitts hat treffen, sondern lediglich die Grenzen der Anbaustraße hat bezeichnen wollen, die durch die gesetzliche Regelung in § 130 Abs. 2 BauGB vorgegeben und damit einer Entscheidung der Gemeinde entzogen sind. Nichts anderes gilt auch unter der Annahme, daß e. Beschluß vom 23. April 1991 ein konstitutiver Wille zur Festlegung insbesondere der nördlichen Grenze der abzurechnenden Straßenstrecke zu entnehmen sei. Denn nach e. Inhalt dieses Beschlusses endete der Abschnitt an e. linksseitig gelegenen Einlaufstück der Straßenseitengrabenverrohrung und reichte damit nach den vorliegenden Plänen gleichfalls über den zuvor bezeichneten (maximalen) Geltungsbereich der Widmung hinaus. Unter diesen Umständen kann dahinstehen, ob die Abschnittsbildungsentscheidung deshalb keinen rechtlichen Bestand haben kann, weil sie - nach Maßgabe der durch die Abrundungssatzung vom 17. Dezember 1997 möglicherweise eingetretenen Verhältnisse - jenseits der Nordgrenze des Abschnitts eine nur wenige Meter lange Teilstrecke übrigließe, für die zwar Erschließungsbeiträge erhoben werden müssen, die jedoch mangels eigenständiger Bedeutung als Verkehrsanlage wohl nicht für sich allein abgerechnet werden dürfte.

Vgl. das Urteil des Senats vom 24. August 1983 - 3 A 2052/82 - sowie Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 5. Aufl., § 14 Rn. 23 (m.w.N. zur sog. "Atomisierung" von Erschließungsanlagen).

Scheitert demnach die Entstehung der Erschließungsbeitragspflicht bisher an e. Fehlen einer Anbaubestimmung oder an e. dargestellten Zurückbleiben der gewidmeten Strecke hinter der abzurechnenden Teilstrecke, so kann offenbleiben, ob einer rechtmäßigen Beitragsveranlagung noch andere Momente entgegenstehen. Insbesondere bedarf keiner Erörterung, ob die abzurechnende Strecke insgesamt endgültig hergestellt ist und welche rechtliche Bedeutung e. Umstand zukommt, daß die Widmungen vom 16. Juli 1991 und vom 15. Juni 1994 sich über den Rezeß von 1933/1934 "hinwegsetzen", ohne daß zuvor eine Gemeindesatzung mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde erlassen worden wäre (§ 2 des Gesetzes über die durch ein Auseinandersetzungsverfahren begründeten gemeinschaftlichen Angelegenheiten vom 9. April 1956, GV NW 134).

Vgl. den Beschluß des Senats vom 12. November 1993 - 3 B 3018/92 -.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 2, § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO und § 132 Abs. 2 VwGO.