(privatrechtlicher) Freistellungsvertrag aus dem Jahr 1905

Der Kläger begehrt eine Befreiung von der Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren seines im Ortsteil Q… des Bezirks W… von Berlin gelegenen Grundstücks. Er meint, die Heranziehung sei unzulässig, weil sich die damalige Landgemeinde Q… durch einen Vertrag vom 4. Dezember 1905 vertraglich verpflichtet habe, als Gegenleistung zur Übereignung bestimmter Grundstücke in Q… die Unterhaltung sämtlicher in § 2 des Vertrags aufgeführten Wege, Gräben und Brücken, die bis dahin den bisherigen Grundstückseigentümern oblegen hätten, zu übernehmen. Durch die Eingemeindung des Ortsteils Q… in den 1920er Jahren seien die Stadt Berlin und nachfolgend das Land Berlin Rechtsnachfolger geworden und an den Vertrag gebunden. Er selbst sei als Rechtsnachfolger des damaligen Grundstückseigentümers Begünstigter des Vertrages.

Das Verwaltungsgericht hat die auf Verpflichtung des Beklagten, den Kläger gemäß § 5 Abs. 3 des Berliner Straßenreinigungsgesetzes - StrReinG - von der Straßenreinigungsgebührenpflicht für sein Grundstück zu befreien, gerichtete Klage abgewiesen. Der hiergegen erhobene Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Der Kläger stützt sein Begehren auf ernstliche Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Ernstliche Richtigkeitszweifel bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163, 1164) und nicht nur die Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung Zweifeln unterliegt. Zu ihrer Darlegung muss sich die Zulassungsbegründung gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO konkret fallbezogen und hinreichend substanziiert mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen und dartun, dass und weshalb das Verwaltungsgericht entscheidungstragende Rechts- und Tatsachenfragen unrichtig entschieden hat. Dies erfordert eine Durchdringung und Aufarbeitung des Falles in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht am Maßstab der angefochtenen Entscheidung. Ob an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts ernstliche Zweifel bestehen, wird allein anhand der Ausführungen in der angefochtenen Entscheidung sowie der vom Rechtsmittelführer zur Darlegung des geltend gemachten Zulassungsgrundes vorgetragenen Gesichtspunkte beurteilt. Das Vorbringen des Klägers zeigt keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf.

a) Das Verwaltungsgericht hat das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Befreiung von der Straßenreinigungsgebührenpflicht gemäß § 5 Abs. 3 StrReinG verneint. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde von der Gebührenpflicht wegen unzumutbarer Härten befreien. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Vorschrift konkretisiere das aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Übermaßverbot, indem es die Behörde berechtige und verpflichte, Ausnahmen von der mit einer Normierung notwendig verbundenen typisierenden Verallgemeinerung in solchen Fällen zu erteilen, die im Verhältnis zu den vom Gesetz erfassten Regelfällen als Sonderfälle erschienen bzw. in denen sich aufgrund der formalen Bestimmung des Anliegerbegriffs außergewöhnliche Härten ergäben. Danach komme eine unzumutbare Härte im Betracht, wenn durch die Gestaltung oder Nutzung eines Grundstücks ein aus der Regel fallender, atypischer Sachverhalt vorliege, aufgrund dessen der Vorteil aus der Straßenreinigung äußerst gering sei und der Eigentümer des Grundstücks im Vergleich zu anderen Grundstückseigentümern ungerechtfertigt benachteiligt werde (unter Bezugnahme auf OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20. März 2019 - OVG 1 B 15.18 -, juris Rn. 27). Nach diesem Maßstab sei ein Härtefall vorliegend nicht zu erkennen. Der Kläger ziehe - wie alle anderen Anlieger öffentlicher Straßen - den Vorteil der Nutzbarkeit des Grundstücks aus der Reinigung der Verkehrsflächen durch die hier beigeladenen Berliner Stadtreinigungsbetriebe - BSR -. Ein im Hinblick auf die Gestaltung und Nutzbarkeit des Grundstücks bestehender atypischer Sachverhalt liege nicht vor. Eine Unzumutbarkeit würde nicht durch einen - unterstellten - Freistellungsanspruch gegenüber dem Beklagten begründet, denn es fehle insoweit an der Grundstücksbezogenheit.

Weder den aufgezeigten Maßstab noch dessen Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt greift der Kläger mit der Zulassungsbegründung ausdrücklich an. Er meint allerdings, das Verständnis des Verwaltungsgerichts zum Vorliegen einer unzumutbaren Härte sei zu eng. Der Vorschrift sei nicht zu entnehmen, die dargelegte Definition der unzumutbaren Härte des Verwaltungsgerichts sei abschließend. Damit stellt er der Auffassung des Verwaltungsgerichts lediglich seine eigene gegenüber, ohne aufzuzeigen weshalb diejenige des Verwaltungsgerichts ernstlich zweifelhaft sei. Aus welchen Umständen sich ergebe, eine unzumutbare Härte sei trotz fehlender Grundstücksbezogenheit anzunehmen, lässt sein Vorbringen nicht erkennen.

Darüber hilft auch nicht sein Vortrag hinweg, das beklagte Land Berlin sei aufgrund des Vertrages vom 4. Dezember 1905 verpflichtet, die Befreiung zu erteilen.

Dabei kann auf sich beruhen, ob er Rechtsnachfolger der ehemaligen Grundstückseigentümer des an sein jetziges Grundstück angrenzenden Straßengrundstücks und damit Begünstigter des seinerzeit geschlossenen Vertrages ist. Ebenso wenig bedarf es im vorliegenden Verfahren einer Auslegung oder näheren Bestimmung der vertraglichen Vereinbarung. Einmal zugunsten des Klägers unterstellt, all diese Voraussetzungen seien erfüllt, würde dies den mit der Klage verfolgten Anspruch auf Befreiung von der Gebührenpflicht nach § 5 Abs. 3 StrReinG nicht begründen. Denn der Kläger berücksichtigt die Rechtsnatur der vertraglichen Beziehungen, auf die auch das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil abgestellt hat, nicht hinreichend.

Der am 4. Dezember 1905 geschlossene Vertrag ist privatrechtlicher Natur. Davon ist das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen, wenn es feststellt, das Bestehen eines zivilrechtlichen Freistellungsanspruchs würde an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids als solchem nichts ändern. Diese Einschätzung teilt im Übrigen auch das von den Klägern angeführte Reichsgericht, das sich im Urteil vom 26. März 1931 - VI 508/30 - (RGZ 132, 225 ff.) mit der Auslegung des hier in Rede stehenden Vertrages befasst hat.

Demgegenüber ist der hier (allein) streitgegenständliche Gebührenbescheid öffentlich-rechtlicher Natur. Das Verwaltungsgericht hat dies erkannt und zutreffend ausgeführt, dass der als Gegenleistung gewährte Freistellungsanspruch auch öffentlich-rechtliche Pflichten der beteiligten Grundstückseigentümer erfassen möge, mache ihn nicht zu einem öffentlich-rechtlichen Anspruch.

Die Unterscheidung zwischen Ansprüchen aus privatrechtlichem Rechtsgeschäft und öffentlich-rechtlicher Verpflichtung liegt im Übrigen auch der zitierten Entscheidung des Reichsgerichts zugrunde. Dort ist ausgeführt:

„Ein der Gemeinde übertragener Akt des staatlichen Hoheitswillens wird nicht zum Gegenstand der Entscheidung gemacht. Der Anspruch ist vielmehr ein privatrechtlicher, der der ordentlichen Gerichtsbarkeit nicht entzogen ist. Die Sache liegt auch nicht so, dass etwa ein öffentlichrechtlicher, dem ordentlichen Rechtsweg entzogener Tatbestand in ein privatrechtliches Gewand gekleidet wird, um ihn so dem ordentlichen Rechtsweg eingliedern zu können …“ (a.a.O., S. 227 a.E.).

An anderer Stelle heißt es in jener Entscheidung:

„Allerdings ist davon auszugehen, dass das einer Gemeinde übertragene Finanzhoheitsrecht nicht durch privatrechtliche Vereinbarungen eingeschränkt werden darf. Das würde mit dem öffentlichen Recht nicht vereinbar sein. Deshalb ist auch ein allgemeiner Verzicht auf Erhebung von Beiträgen unzulässig, zu der eine Gemeinde aufgrund des § 9 des preuß. Kommunalabgabengesetzes vom 14. Juli 1893 unter den dort vorgesehenen Voraussetzungen berechtigt ist“ (a.a.O., S. 229).

Um ernstliche Richtigkeitszweifel mit Erfolg geltend zu machen, wäre demnach darzulegen, weshalb ein zivilrechtlicher Freistellungsanspruch zu einer öffentlich-rechtlich unzumutbaren Härte der Gebührenerhebung führe. Das leistet die Zulassungsbegründung nicht.

Das Verwaltungsgericht ist insoweit zutreffend davon ausgegangen, dass zivilrechtliche Vereinbarungen keine Sondersituation des Grundstücks im öffentlich-rechtlichen Sinne zu begründen vermögen. Die Antwort auf die aufgeworfene Frage ist daher im öffentlichen Recht zu suchen.

b) Das Verwaltungsgericht hat weiter angenommen, es begründe keine unzumutbare Härte im Sinne des § 5 Abs. 3 StrReinG, dass die Beigeladene vor dem Jahr 2024 davon abgesehen habe, den Kläger zu Straßenreinigungsgebühren heranzuziehen. Auch dies sei kein grundstücksbezogener Gesichtspunkt. Schutzwürdiges Vertrauen in die Nichterhebung der Gebühren habe nicht entstehen können, weil es an entsprechenden eindeutigen Erklärungen hierzu gerade gegenüber dem Kläger fehle. Mit dieser Argumentation setzt sich der Zulassungsantrag nicht hinreichend auseinander.

Unabhängig davon lässt sich aus der Nichtveranlagung eine unzumutbare Härte im Sinne des § 5 Abs. 3 StrReinG unter dem von dem Kläger angeführten Gesichtspunkt der Verwirkung oder Treuwidrigkeit der späteren Gebührenerhebung nicht herleiten. Verwirkung setzt voraus, dass das Recht längere Zeit hindurch nicht ausgeübt wird, dass der Berechtigte durch sein Verhalten bei dem Pflichtigen die Vorstellung begründet hat, das Recht werde nicht mehr geltend gemacht, und dass der Verpflichtete sich hierauf eingerichtet hat. Ein Recht kann danach erst verwirkt werden, wenn es entstanden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1975 - IV C 73.73 -, BVerwGE 48, 247 ff., juris Rn. 13). Die vorliegend streitige Straßenbenutzungsgebühr entsteht allerdings in Zeitabschnitten, nämlich grundsätzlich für das jeweilige Kalenderjahr (vgl. § 9 der Satzung der Berliner Stadtreinigungsbetriebe über die Straßenreinigung und die Erhebung von Gebühren, Amtsblatt für Berlin Nr. 55 vom 27. Dezember 2024). Das beklagte Land bzw. die beigeladene BSR hat demnach schon nicht über längere Zeit hinweg von dem Recht keinen Gebrauch gemacht, für den jeweiligen Berechnungszeitraum Straßenreinigungsgebühren zu erheben. Vielmehr ist die jeweilige Gebühr erst in dem jeweiligen Jahr entstanden. Insofern fehlt es bereits am Zeitmoment.

Unabhängig davon kommt hinzu, dass Verwirkung neben dem Zeitmoment ein qualifiziertes Umstandsmoment erfordert, also ein Verhalten, das beim Gebührenpflichtigen ein schutzwürdiges Vertrauen begründet, die Gebühr werde auch künftig nicht erhoben. Schutzwürdig ist das Vertrauen zudem nur, wenn der Betroffene Dispositionen vorgenommen hat, deren Rückabwicklung unzumutbar wäre (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 7. Mai 2026 - 9 A 1357/21 -, juris Rn. 24 m.zahlr.w.N.).

Das Vorliegen dieser Voraussetzungen zeigt die Zulassungsbegründung nicht auf. Sie legt insbesondere nicht dar, der Kläger habe Dispositionen im Vertrauen auf eine zukünftige Nichterhebung der Straßenreinigungsgebühren getroffen.

c) Auch soweit der Kläger meint, § 5 Abs. 3 StrReinG sei analog auf die vorliegende Fallkonstellation anzuwenden, zeigt er keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf.

Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, es fehle sowohl an der für eine analoge Anwendung erforderlichen Regelungslücke als auch an einer vergleichbaren Interessenlage. Die Interessenlage des Klägers sei nicht mit derjenigen vergleichbar, die der gesetzlichen Ausformung des Übermaßverbots der Regelung in § 5 Abs. 3 StrReinG zugrunde liege. Der Kläger wolle mit der Ausnahme keinen individuellen Nachteil ausgleichen, den er gegenüber anderen Grundstückseigentümern hinnehmen müsse, sondern einem ihm nach seiner Ansicht gegenüber allen anderen Grundstückseigentümern zukommenden Vorteil Geltung verschaffen. Dieser nachvollziehbaren Erwägung setzt der Kläger nichts Substanzielles entgegen.

Seine Einschätzung, der Gesetzgeber hätte für die vorliegende Konstellation eine Ausnahme geregelt oder regeln müssen, lässt eine normative Anknüpfung vermissen. Auch insoweit beachtet er die Unterscheidung zwischen privatrechtlichem Freistellungsanspruch und öffentlich-rechtlicher Gebührenpflicht nicht.

d) Ernstliche Richtigkeitszweifel sind auch nicht dargelegt, soweit das Verwaltungsgericht angenommen hat, aus dem Schreiben des Finanzsenators vom 25. November 1955, in dem die Rechtswirksamkeit des Vertrages vom 4. Dezember 1905 anerkannt und erklärt wird, die Berliner Stadtreinigung werde in Zukunft von den in Betracht kommenden Einwohnern von Q… Straßenreinigungsgebühren nicht mehr erheben und die bereits gezahlten wieder zurückerstatten, ergebe sich kein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme von der Straßenreinigungsgebührenpflicht. Dem Schreiben sei keine positive Zusicherung zu entnehmen, künftig eine Ausnahme von der Straßenreinigungsgebührenpflicht durch Verwaltungsakt zuzulassen. Auch dieser Erwägung setzt der Kläger nichts entgegen, was auf ernstliche Richtigkeitszweifel führen könnte.

Unabhängig davon geht seine Auffassung daran vorbei, dass sich die Rechtslage jedenfalls mit Inkrafttreten des Straßenreinigungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 2. Dezember 2020 (GVBl. S. 1444) gegenüber 1955 geändert hat.

Darüber hilft auch nicht der Einwand hinweg, die Änderung der rechtlichen Grundlage für die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren könne nicht einseitig zivilvertragliche Pflichten ändern. Von einer (einseitigen) Änderung des Vertrages vom 4. Dezember 1905 ist das Verwaltungsgericht nicht ausgegangen. Ob der Kläger aufgrund dieses Vertrages im Innenverhältnis einen zivilrechtlichen Freistellungsanspruch gegenüber dem Beklagten als Rechtsnachfolger der Stadt Berlin geltend machen kann, ist in der Entscheidung offengeblieben.

2. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG (dreifacher Jahresbetrag der Straßenreinigungsgebühren).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).