Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates

I — Rechtlicher Rahmen

1. Das Gemeinschaftsrecht

Gemäß Artikel 1 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (im folgenden: Verordnung) ist unter „Arbeitnehmer“ oder „Selbständiger“ jede Person zu verstehen, die gegen ein Risiko oder gegen mehrere Risiken, die von den Zweigen eines Systems der sozialen Sicherheit für Arbeitnehmer oder Selbständige erfaßt werden, pflichtversichert oder freiwillig weiterversichert ist.

Der persönliche Geltungsbereich der Verordnung wird in Artikel 2 Absatz 1 näher bestimmt; hiernach gilt die Verordnung für Arbeitnehmer, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten.

Nach Artikel 3 der Verordnung müssen alle Personen, die auf dem Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen und auf die die Bestimmungen der Verordnung anwendbar sind, gleichbehandelt werden.

Artikel 73 der Verordnung in der Fassung von Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3427/89 lautet wie folgt:„Ein Arbeitnehmer oder ein Selbständiger, der den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats unterliegt, hat, vorbehaltlich der Bestimmungen in Anhang VI, für seine Familienangehörigen, die im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats wohnen, Anspruch auf Familienleistungen nach den Rechtsvorschriften des ersten Staates, als ob diese Familienangehörigen im Gebiet dieses Staates wohnten.“

2. Das innerstaatliche Recht

Die niederländische Regelung, um die es geht, ist die Algemene Kinderbijslagwet (allgemeines Gesetz über den Kinderzuschlag; im folgenden: AKW, Staatsblad Hr. 1 vom 17. Januar 1980).

Die Artikel 6 Absatz 1 und 7 Absatz 1 dieses Gesetzes lauten wie folgt:

„Artikel 6

1. Versichert nach den Bestimmungen dieses Gesetzes sind:

a) ansässige Personen;

b) Personen, die, ohne ansässig zu sein, aufgrund von in den Niederlanden in einem Dienstverhältnis geleisteter Arbeit der Lohnsteuer unterworfen sind.

Artikel 7

1. Der Versicherte hat nach den Bestimmungen dieses Gesetzes Anspruch auf Kinderzuschlag für seine eigenen Kinder sowie für angeheiratete und Pflegekinder, für die oder für deren Unterhalt er sorgt (...).“

II — Sachverhalt

Arbeitnehmer, die in den Niederlanden aufgrund einer für einen Wirtschaftszweig oder ein Unternehmen geltenden Regelung eine Rente bei vorzeitigem Ausscheiden (pensioen bij vervroegde uittreding; im folgenden: VUT-Leistung) beziehen, erhalten niederländischen Kinderzuschlag nur dann, wenn sie in den Niederlanden ansässig sind.

Die Verwaltungskommission für die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer befaßte sich auf ihrer 209. Sitzung u. a. mit dieser Frage. Der Vertreter der niederländischen Regierung stellte sich auf den Standpunkt, der nicht in den Niederlanden wohnhafte VUT-Empfänger sei nicht (mehr) nach dem AKW pflichtversichert. Er habe deshalb keinen Anspruch mehr auf den von den Niederlanden gewährten Kinderzuschlag. Die Artikel 73, 74 oder 77 der Verordnung Nr. 1408/71 seien nicht anwendbar, da die Empfänger von VUT-Leistungen weder Arbeitnehmer noch Arbeitslose noch Bezieher von Pensionen oder Renten seien.

Mit Schreiben vom 5. Oktober 1988 machte die Kommission die niederländische Regierung auf diese Ungleichbehandlung aufmerksam und forderte sie auf, sich hierzu zu äußern.

Da die Antwort der niederländischen Regierung vom 12. Januar 1989 die Kommission nicht zufriedenstellte, richtete diese am 30. Mai 1989 an das Königreich der Niederlande eine mit Gründen versehene Stellungnahme.

Mit Schreiben vom 30. August 1989 lehnte die niederländische Regierung den Standpunkt der Kommission ab. Hierauf erhob die Kommission die vorliegende Klage.

III — Schriftliches Verfahren und Anträge der Parteien

1. Die Klageschrift der Kommission ist am 28. Juni 1990 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden. Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß abgelaufen. Die Kommission hat auf die Einreichung einer Erwiderung verzichtet. Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat der Kommission jedoch eine Frage gestellt, die diese fristgemäß beantwortet hat.

2. Die Kommission beantragt: a) festzustellen, daß das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es vorzeitig ausgeschiedenen Arbeitnehmern, die außerhalb des Staatsgebiets wohnen, jedoch nach den Artikeln 73 und 75 der Verordnung Nr. 1408/71 unter die niederländischen Rechtsvorschriften fallen, den Kinderzuschlag verweigert; b) dem Königreich der Niederlande die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Das Königreich der Niederlande beantragt: a) die Klage der Kommission auf Feststellung, daß das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe, daß es vorzeitig ausgeschiedenen Arbeitnehmern, die außerhalb des Staatsgebiets wohnen, jedoch nach den Artikeln 73 und 75 der Verordnung Nr. 1408/71 unter die niederländischen Rechtsvorschriften fallen, den Kinderzuschlag verweigert, als unbegründet abzuweisen; b) der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

IV — Vorbringen der Parteien

Die Kommission führt aus, die Empfänger von VUT-Leistungen nach der niederländischen Regelung seien weiterhin Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes habe der Begriff des Arbeitnehmers einen gemeinschaftsrechtlichen Inhalt und sei im Lichte von Artikel 51 EWG-Vertrag, der die Herstellung größtmöglicher Freizügigkeit der Arbeitnehmer bezwecke, weit auszulegen. Der Begriff „Arbeitnehmer“ umfasse alle Personen, die in dieser Eigenschaft, gleichviel unter welcher Bezeichnung, von den verschiedenen Systemen des innerstaatlichen Sozialversicherungsrechts erfaßt würden (Urteile vom 24. September 1987 in der Rechtssache 43/86, De Rijke, Sig. 1987, 3611, und vom 19. März 1964 in der Rechtssache 75/63, Unger-Hoekstra, Slg. 1964, 369).

Nach niederländischem Recht blieben die Empfänger von VUT-Leistungen aufgrund der Ziekenfondswet (Gesetz über die Krankenkassen) pflichtversichert, wenn sie dies bereits vor der Aufgabe ihrer beruflichen Tätigkeit gewesen seien, und zwar ohne Rücksicht auf ihren Wohnort. Hieraus folge, daß Empfänger von VUT-Leistungen, solange sie — sei es auch nur gegen ein einziges Risiko, für das Krankenkosten erstattet würden — pflichtversichert blieben, der Definition des Begriffs Arbeitnehmer durch den Gerichtshof entsprächen.

Wie der Gerichtshof in seinen Urteilen vom 10. Juli 1986 in der Rechtssache 60/85 (Luijten, Slg. 1986, 2365) und vom 3. Mai 1990 in der Rechtssache C-2/89 (Kits van Heijningen, Slg. 1990, 1755) festgestellt habe, bezwecke die Vorschrift von Titel II der Verordnung Nr. 1408/71, daß die Arbeitnehmer dem System der sozialen Sicherheit nur eines einzigen Mitgliedstaates unterworfen seien. Die Feststellung, daß auf einen Arbeitnehmer eine bestimmte Rechtsordnung anwendbar sei, habe somit zur Folge, daß lediglich diese Rechtsordnung auf ihn Anwendung finde; hiermit solle verhindert werden, daß die von Titel II erfaßten Personen in Ermangelung einer für sie geltenden gesetzlichen Regelung jedes Schutzes auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit beraubt würden. Daß die Empfänger von VUT-Leistungen aufgrund des Ziekenfondswet pflichtversichert blieben, wenn sie dies auch während ihres aktiven Berufslebens gewesen seien, bedeute, daß sie unter die niederländischen Rechtsvorschriften fielen. Fielen sie nämlich unter andere innerstaatliche Rechtsvorschriften, so könnten sie nicht aufgrund des Ziekenfondswet pflichtversichert bleiben.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (siehe u. a. die Urteile vom 23. September 1982 in der Rechtssache 275/81, Koks, Slg. 1982, 3013, und vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 101/83, Brusse, Slg. 1984, 2223, sowie das Urteil vom 3. Mai 1990 in der Rechtssache Kits van Heijningen) habe der Arbeitnehmer, der unter die Rechtsvorschriften seines Beschäftigungslandes falle, einen wohlerworbenen Anspruch auf Kinderzuschlag gemäß den in diesen Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen. Dieser Anspruch dürfe ihm nicht durch die Anwendung einer Wohnortklausel entzogen werden, derzufolge Personen, die nicht im Gebiet des betroffenen Mitgliedstaates wohnten, von der Gewährung des Kinderzuschlags ausgeschlossen würden.

Die gegenteilige Lösung würde darauf hinauslaufen, den Grenzarbeitern durch Anwendung einer diskriminierenden Wohnsitzbedingung den Zuschlag für die Zeit ihres vorzeitigen Ausscheidens willkürlich zu verweigern, obwohl sie sowohl in dem vorausgegangenen Zeitraum, das heißt während ihrer Berufstätigkeit, als auch in dem nachfolgenden Zeitraum, wenn sie das Rentenalter erreicht hätten, hierauf Anspruch hätten.

Nach Ansicht der niederländischen Regierung kann ein Empfänger von VUT-Leistungen, der in Ansehung des Ziekenfondswet versichert bleibe, den übrigen Zweigen der sozialen Sicherheit jedoch nicht mehr angeschlossen sei, zwar als Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71 angesehen werden, falle jedoch nicht unter die Bestimmungen von Titel II der Verordnung über die Bestimmung der anwendbaren Rechtsvorschriften.

Diese Kollisionsnormen bezögen sich nämlich nur auf Personen, die in gesellschaftlichem Sinne als Arbeitnehmer betrachtet werden könnten.

Die niederländische Regierung verweist auf die Schlußanträge des Generalanwalts Mischo vom 15. Juni 1990 in der Rechtssache C-140/8 8 (Noij, Urteil vom 21. Februar 1991, Slg. 1991, I-387), wonach Artikel 13 der Verordnung einzig und allein auf Personen anwendbar sein könne, die eine Berufstätigkeit ausübten. Ein Arbeitnehmer, der seine Berufstätigkeit aufgegeben habe, sei daher den Rechtsvorschriften seines Wohnsitzlandes unterworfen. Den gleichen Standpunkt habe übrigens auch die Kommission in ihren schriftlichen Bemerkungen in der oben genannten Rechtssache eingenommen, wobei sie sich auf Ziel und Tragweite der Verordnung sowie auf die Ratio der in Titel II der Verordnung enthaltenen Kollisionsregeln gestützt habe.

Die Anwendbarkeit von Artikel 73 setze voraus, daß gemäß Titel II die Anwendbarkeit der Rechtsvorschriften eines bestimmten Mitgliedstaates festgestellt worden sei. Das ergebe sich im übrigen aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 101/83 (Brusse, Slg. 1984, 2223, Randnr. 31).

Jedenfalls könne Artikel 73 nicht eine Wohnsitzklausel ausschalten, die eine Bedingung für die Zugehörigkeit zu einem gesetzlichen System der Familienzulagen aufstelle. Diese Bestimmung ziele ausschließlich auf Fälle, in denen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften für die Gewährung oder Auszahlung von Familienzulagen den Familienangehörigen Auflagen bezüglich des Wohnsitzes mache. Lediglich derartige Bedingungen würden durch die genannte Bestimmung im Ergebnis ausgeschaltet.

Die in Artikel 3 der Verordnung Nr. 1408/71 vorgeschriebene Gleichbehandlung betreffe lediglich die Fälle, in denen die Zugehörigkeit zum innerstaatlichen Rechtssystem eines Mitgliedstaates an einer von diesem System aufgestellten Staatsangehörigkeitsklausel scheitern würde, sei es kraft der innerstaatlichen Rechtsvorschriften selbst, sei es aufgrund von Titel II der Verordnung. Dagegen könne Artikel 3 kein als Zugehörigkeitsbedingung aufgestelltes Wohnsitzkriterium ausschalten und daher auch nicht die Zugehörigkeit zu einem Zweig der Sozialversicherung eines Mitgliedstaates begründen.

Wohnsitzklauseln könnten allein dann ausgeschaltet werden, wenn sie in einem nach den Kollisionsnormen von Titel II bestimmten innerstaatlichen Rechtssystem enthalten seien. Ein Mitgliedstaat könne einem ehemaligen Arbeitnehmer, der früher einmal angeschlossen gewesen sei, keine diskriminierenden Bestimmungen über die Gewährung oder Auszahlung von unter die Verordnung fallenden Leistungen entgegenhalten.

Die Auffassung der Kommission würde dazu führen, daß Rechtssysteme, die die Zugehörigkeit zu ihnen von der Ansässigkeit abhängig machte, sämtliche Angehörigen aller Mitgliedstaaten zum Kreis ihrer Versicherten zu rechnen hätten. Ein solches Ergebnis sei unannehmbar.

V — Antwort der Kommission auf die Frage des Gerichtshofes

Frage

Die Kommission wird gebeten, insbesondere mit Hinblick auf die Urteile des Gerichtshofes vom 21. Februar 1991 in den Rechtssachen C-140/88 (Noij) und C-245/88 (Daalmeijer, Slg. 1991, I-555) zu nachstehenden Ausführungen in Punkt 17 der Klagebeantwortung der niederländischen Regierung Stellung zu nehmen:

Kann jemand zwar als Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung angesehen werden, weil er aufgrund der innerstaatlichen Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates einem Zweig des sozialen Sicherheitssystems dieses Staates angeschlossen ist, so bedeutet diese Zugehörigkeit zu einem Zweig der sozialen Sicherheit dennoch für sich allein noch nicht, daß der Betroffene auch den übrigen Zweigen des sozialen Sicherheitssystems desselben Mitgliedstaates angeschlossen wäre. Die Voraussetzungen für den Anschluß werden nämlich von den nationalen Rechtsvorschriften bestimmt. Macht die nationale gesetzliche Regelung den Anschluß von einer an den Wohnsitz geknüpften Bedingung abhängig, so kann dieses Erfordernis lediglich durch die Wirkungen von Titel II aufgehoben werden. Dieser Titel findet nach Ansicht der niederländischen Regierung jedoch nicht auf Empfänger von VUT-Leistungen Anwendung.

Antwort

Auf den ersten Blick scheine es, daß diese Ausführungen in Einklang mit den Feststellungen des Gerichtshofes in seinen Urteilen vom 21. Februar 1991 in den Rechtssachen C-140/88 (Noij, a. a. O.) und C-245/88 (Daalmeijer, a. a. O., Randnr. 14) stünden.

Nach diesem Urteil lasse sich in der Tat die Ansicht vertreten, Titel II der Verordnung finde nicht auf Grenzarbeiter Anwendung, die niederländische VUT-Leistungen erhielten, so daß diese nicht aus diesem Grunde dem gesamten niederländischen Sozialversicherungsrecht unterworfen seien. Dies bedeute jedoch nicht, daß sie nicht aus einem anderen Grunde Anspruch auf eine oder mehrere der in Titel III genannten Leistungen haben könnten. Einen solchen Anspruch hätten sie nämlich sehr wohl. Dies folge bereits aus dem Urteil Daalmeijer. Zwar habe der Gerichtshof bekräftigt, daß es Sache des nationalen Gesetzgebers sei, die Voraussetzungen für den Anschluß aller am System der sozialen Sicherheit zu bestimmen, dies jedoch lediglich unter der Bedingung, daß hierbei keine Unterschiede zwischen eigenen Staatsangehörigen und Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten gemacht würden.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sei das Diskriminierungsverbot von Artikel 51 EWG-Vertrag weit auszulegen: Hierunter fielen auch alle Formen der Diskriminierung durch die Aufstellung von Unterscheidungsmerkmalen, die zu einem gleichen Ergebnis führten. Vorliegend sei eine versteckte Diskriminierung gegeben. Es gehe hier nämlich fast ausnahmslos um Nicht-Niederländer, nämlich ehemalige belgische Grenzarbeiter, die ohne Unterbrechung weiterhin in Belgien gewohnt hätten und dorthin zurückgekehrt seien. Überdies habe der Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. Januar 1986 in der Rechtssache 41/84 (Pina, Slg. 1986, 1) entschieden, daß der Betrag der von einem Mitgliedstaat gewährten Familienzulagen nicht vom Wohnort der Familienangehörigen abhängig gemacht werden dürfe. Hieraus folge a fortiori, daß das gleiche für die Gewährung von Familienzulagen wie denjenigen gelten müsse, um die es in der vorliegenden Rechtssache gehe.

Ein drittes Argument lasse sich bereits aus dem Ziel von Artikel 51 EWG-Vertrag ableiten. Dieses sei bekanntlich, dem Wanderarbeitnehmer die Aufrechterhaltung von Ansprüchen auf Leistungen der Sozialversicherung zu garantieren, um eine möglichst große Freizügigkeit dieser Arbeitnehmer zu gewährleisten. Das bedeute in jedem Fall zweierlei: Zum einen müßten Staatsangehörige eines Mitgliedstaates sich zur Arbeit als Arbeitnehmer oder Selbständige in einen anderen Mitgliedstaat begeben können, ohne die in ihrem eigenen Mitgliedstaat erworbenen Rechte zu verlieren; zum anderen müsse dieselbe Person später auch wieder in ihren eigen Mitgliedstaat zurückkehren können, ohne hierdurch der im Beschäftigungsland erworbenen Rechte verlustig zu gehen. Dies wäre aber der Fall, wenn man sich der Auffassung der niederländischen Regierung anschlösse: Arbeitnehmer, denen durch die Gewährung von VUT-Leistungen ein Anreiz geboten werde, aus dem Arbeitsprozeß auszuscheiden, verlören auf diese Weise gesetzlich erworbene Ansprüche, im vorliegenden Fall den Anspruch auf Kinderzuschlag. Ein solches Ergebnis stehe in völligem Gegensatz zu den Zielen von Artikel 51 EWG-Vertrag.

Die Gründe für die Meinungsverschiedenheit zwischen der niederländischen Regierung und der Kommission rührten im wesentlichen daher, daß sich die Verordnung Nr. 1408/71 über Arbeitnehmer ausschweige, die eine vorzeitige Rente empfingen. Dieses Problem könne man, solange die Verordnung in diesem Punkt nicht ausdrücklich geändert werde, auf zwei Wegen in Angriff nehmen. Man könne wie die niederländische Regierung eine formalistische und einschränkende Haltung einnehmen und zu dem Schluß kommen, daß Personen, die den Anschlußvoraussetzungen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften nicht genügten, keine Leistungen erhielten. Man könne aber auch, wie es die Kommission vorschlage, nach Anknüpfungspunkten in der Verordnung suchen, um die Betroffenen nicht ins Leere fallen zu lassen. Dieses Ergebnis könne wiederum auf zwei Arten erreicht werden: Man könne die vorzeitig in Rente gehenden Personen entweder den Rentenempfängern oder den Arbeitnehmern gleichstellen. Im ersten Fall wende man Artikel 77 der Verordnung analog an; im zweiten Fall werde namentlich Artikel 75 angewandt. Für die erste Lösung spreche, daß vorzeitig in den Ruhestand tretende Arbeitnehmer ebenso wie solche, die dies zum normalen Zeitpunkt täten, endgültig aus dem Arbeitsprozeß ausschieden.

Für die zweite Lösung sprächen insbesondere die Urteile vom 31. Mai 1979 in der Rechtssache 182/78 (Pierik, Slg. 1979, 177) und vom 5. Juli 1983 in der Rechtssache 171/82 (Valentini, Slg. 1983, 2157). Im ersten Fall war es um jemanden gegangen, der „nicht mehr tätig ist“, dem Gerichtshof zufolge jedoch trotzdem als „Arbeitnehmer“ im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71 anzusehen sei. Im zweiten Fall habe der Gerichtshof, abgesehen von bestimmten Übereinkommen, vor allem die Unterschiede zwischen Altersrenten und bei vorzeitigem Ausscheiden gewährten Renten betont und sei zu dem Schluß gelangt, daß die streitigen Leistungen nicht als Leistungen gleicher Art wie die von Artikel 46 der Verordnung Nr. 1408/71 erfaßten Leistungen bei Alter anzusehen seien (Randnr. 19). Da diese Rechtsprechung speziell die Verordnung Nr. 1408/71 betreffe, schlägt die Kommission vor, sie auf den vorliegenden Fall anzuwenden.

Im Ergebnis bleibt die Kommission bei der Auffassung, daß Arbeitnehmer, die VUT-Leistungen erhalten, aber in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, ungeachtet der von den niederländischen Rechtsvorschriften aufgestellten Wohnsitzvoraussetzung, ihren Anspruch auf niederländischen Kinderzuschlag behielten. Die von der niederländischen Regierung vertretene Auffassung führe zu einem mit Artikel 51 EWG-Vertrag unvereinbaren Ergebnis.

J. C. Moitinho de Almeida

Berichterstatter