Zur Förderfähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen auf einem Golfplatzgelände

Die Beteiligten streiten um die Förderung landwirtschaftlich genutzter Flächen auf einem Golfplatz.

Der Kläger betreibt einen Pferdehof. Hierfür bewirtschaftet er 83,6130 Hektar Land, wovon 21,8944 Hektar gepachtetes Grünland auf dem Flurstück Nr. X liegen. Das gesamte Flurstück Nr. X steht im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland und wurde nach Ende des Zweiten Weltkriegs im Rahmen einer völkerrechtlichen Vereinbarung den U.S.-Streitkräften zur Nutzung überlassen. Das Flurstück Nr. X umfasst insgesamt rund 128 Hektar. Die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (im Folgenden: BIMA) verpachtet neben der Fläche, die an den Kläger verpachtet ist (im Folgenden: BIMA-Fläche), ca. 78 Hektar an den Golfclub X, der auf ca. 36 Hektar einen Golfplatz betreibt; die restlichen 42 Hektar sind Rand-, Gebüsch-, und Baumflächen. Die übrigen ca. 29 Hektar verpachtet die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben an sieben weitere Landwirte.

Der Kläger hat mit der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben einen als Risikopachtvertrag bezeichneten Pachtvertrag geschlossen. Dieser sieht auszugsweise folgende Regelungen vor:

§ 1

(1) Der Bund überläßt dem Nutzer (…) die in beiliegender Planskizze farblich gekennzeichnete Teilfläche des bundeseigenen Grundstücks Flst. Nr. X der Gemarkung X. Diese Teilfläche gehört zum U.S.-Golfplatz X, der den U.S.-Streitkräften völkerrechtlich überlassen ist.

(4) Das Objekt wird zu landwirtschaftlichen Zwecken als Grasland, das einzig abgemäht und keinesfalls beweidet werden dar, überlassen.

§ 8

Nutzungsumfang, Verkehrssicherung, Unterhaltung, Unterverpachtung

(1) Der Nutzer hat das Grundstück entsprechend der vertraglichen Zweckbestimmung ordnungsgemäß zu bewirtschaften (sh. § 1 Abs. 4). Er hat dabei jede ertragsabträgliche Benutzungsweise zu unterlassen und die Bewirtschaftung nach Maßgabe der geltenden Vorschriften und gesetzlichen Normen insbesondere der Vorschriften zum Schutze von Natur und Landschaft (ggf. auch einschränkenden Bestimmungen oder Auflagen) auszuüben.

(2) Die Nutzung insbesondere das Mähen ist nach den Weisungen des Golfclubs auszuführen.

(3) Der Nutzer darf auf dem Grundstück keine Handlungen vornehmen, die den Golfplatzbetrieb beeinträchtigen oder erschweren. Er muss auf den Golfplatzbetrieb Rücksicht nehmen. Insbesondere dürfen keine Zäune, Aufbauten sowie Heu- und Strohschober errichtet oder anderweitige Investitionen getätigt werden und keine neuen Bäume gepflanzt oder vorhandene entfernt werden. Änderungen in der Kulturart, Aufgrabungen sowie Entnahme von Bodenbestandteilen sind ebenfalls untersagt.

§ 11

Betretungs-, Benutzungsrecht und Auskunftspflicht

Der Bund, die U.S.-Streitkräfte sowie die Golfplatzspielberechtigten dürfen jederzeit ohne Vorankündigung oder Begründung den Vertragsgegenstand betreten und für Zwecke der Verteidigung insbesondere zum Golfspiel benutzen. (…) Der Nutzer ist insbesondere bezüglich seiner Bewirtschaftung auskunftspflichtig.

Der Kläger bezieht seit Anfang des Pachtverhältnisses im Jahre 2004 für die von ihm bewirtschaftete BIMA-Fläche sowie für die außerhalb der BIMA-Fläche liegenden 61,7186 Hektar Fläche Direktzahlungen nach dem GAP-Direktzahlungen-Gesetz (GAPDZG).

Das Ministerium für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg (nunmehr: Ministerium für Ländlichen Raum, Landwirtschaft und Heimat Baden-Württemberg; im Folgenden: Ministerium) bat die Regierungspräsidien und Landratsämter mit Schreiben vom 22.02.2023 zur Überprüfung von Golfplätzen und deren Bewilligungsfähigkeit. Auslöser für die Kontrollen sei eine von der EU-Finanzkontrolle für das Antragsjahr 2021 eingeleitete Überprüfung im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens. Diese habe in einem Stichprobenfall im Südschwarzwald festgestellt, dass eine zu einem Golfplatz gehörende Fläche mit den Maßnahmen FAKT und AZL beantragt und auch bewilligt worden sei. Flächen seien im Rahmen der Direktzahlungen nur dann beihilfefähig, wenn sie hauptsächlich landwirtschaftlich genutzt werden. Eine landwirtschaftliche Fläche, die auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, werde hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt, wenn die landwirtschaftliche Tätigkeit auf der Fläche ausgeübt werden kann, ohne durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit nach Maßgabe des § 12 Absätze 2 oder 3 der DirektZahlDurchfV stark eingeschränkt zu sein. Flächen auf Golfplätzen seien nur dann beihilfefähig, wenn eine Prüfung im Einzelfall - unter Abwägung von Dauer, Zeitpunkt, Art der Nutzung und Intensität der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit - zu der Feststellung führe, dass trotzdem eine „hauptsächlich landwirtschaftliche Nutzung“ gemäß § 12 Abs. 1 DirektZahlDurchfV vorliege. Bei der Beurteilung der Flächen spiele es keine Rolle, ob die Fläche der Definition der landwirtschaftlichen Fläche entspreche und ob eine landwirtschaftliche Nutzung erfolge. Das betreffe immer die komplette Golfanlage, weshalb auch die Flächen zwischen den Spielbahnen zum Golfplatz gehörten und daher nicht förderfähig seien. In Einzelfällen könne es Ausnahmen geben, die aber schwer nachweisbar seien und einer detaillierten Begründung bedürften.

Mit Bescheid vom 11.05.2024 lehnte das Landratsamt Ludwigsburg den Antrag des Klägers vom 03.05.2023 auf Direktzahlungen für die BIMA-Fläche für das Antragsjahr 2023 erstmalig ab. Der Kläger erhielt nur eine Zahlung für die außerhalb der BIMA-Fläche liegende Fläche.

Mit Schreiben vom 31.05.2024 erhob der Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch.

Mit Schreiben vom 06.09.2024 erließ das Ministerium erneut ein Schreiben an die Regierungspräsidien und die Landratsämter. Das Schreiben betraf die Umsetzung von Prüffeststellungen der Europäischen Kommission. Es enthielt Anweisungen an die unteren Landwirtschaftsbehörden zur weiteren Abwicklung. So hieß es dort auszugsweise:

Für Flächen auf Golfplätzen ist zu beachten, dass nach den rechtlichen Vorgaben die Anforderungen an eine hauptsächlich landwirtschaftliche Nutzung der Flächen als Grundbedingung für die Beihilfefähigkeit nicht erfüllt sind, da sie den „Flächen, die für Freizeit- oder Erholungszwecke oder zum Sport genutzt werden und hierfür eingerichtet sind oder in einem hierfür bestimmten Zustand erhalten werden“ zugeordnet sind (vgl. § 12 Abs. 3 Nr. 3 DirektZahlDurchfV/ § 12 Abs. 4 Nr. 3 GAPDZV). Dabei ist es nicht ausschlaggebend, dass es sich um landwirtschaftliche Flächen handelt und auf diesen eine landwirtschaftliche Tätigkeit erfolgt. Es kann in Ausnahmefällen vorkommen, dass sich auch innerhalb eines Golfplatzes Flächen befinden, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Freizeitnutzung als Golfplatz stehen und ausnahmsweise beihilfefähig sein können (z.B. Ackerflächen).

Das Landratsamt Ludwigsburg half dem Widerspruch für das Antragsjahr 2023 nicht ab. Zwar habe ein Kontrollteam festgestellt, dass auf allen betroffenen Flächen eine rein landwirtschaftliche Nutzung stattfinde und auch die Verfügungsgewalt beim Kläger liege. Auf Nachfrage beim Regierungspräsidium Stuttgart und Ministerium sei aber mitgeteilt worden, dass kein Ermessensspielraum bestehe. Dies bedeute, dass die Flächen auf dem Golfplatz nicht mehr förderfähig seien.

Mit weiterem Bescheid vom 18.03.2025 lehnte das Landratsamt Ludwigsburg den Antrag des Klägers vom 30.04.2024 auf Direktzahlungen für das Antragsjahr 2024 sowohl für die BIMA-Fläche als auch für die außerhalb der BIMA-Fläche bewirtschafteten Flächen ab. Die Direktzahlung sei vollständig zu streichen, da die im Antrag für die Direktzahlung angemeldete Fläche größer als die ermittelte Fläche sei. Dies ziehe eine Sanktion gemäß § 44 Abs. 2 Verordnung zur Durchführung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (GAPInVeKoSV) nach sich. Die Direktzahlung sei daher auf null zu kürzen.

Mit Schreiben vom 31.03.2025 erhob der Kläger hiergegen Widerspruch.

Mit Teilablehnungsbescheid vom 11.09.2025 lehnte das Landratsamt den Förderantrag vom 30.04.2024 auf Gewährung der Ausgleichsleistung im Rahmen des Förderprogramms FAKT II in Höhe von 2.121,97 EUR ab. Die angemeldete Menge sei größer als die festgestellte Menge. Hiergegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 16.09.2025 Widerspruch.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24.11.2025 wies das Regierungspräsidium Stuttgart sämtliche Widersprüche des Klägers zurück. Zur Begründung führte es in Bezug auf das Antragsjahr 2023 im Wesentlichen aus, dass durch den Betrieb eines Golfplatzes auf dem Flurstück Nr. X eine „hauptsächlich landwirtschaftliche Nutzung“ ausgeschlossen sei. Im vorliegenden Einzelfall liege ein besonderes Pachtverhältnis vor. Bereits aus den Ausführungen im Risikopachtvertrag werde deutlich, dass die Nutzung der Flächen mit Einschränkungen belegt sei. Die in § 8 des Pachtvertrags aufgezählten Restriktionen führten zur Einstufung des Golfplatzes X als hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Fläche. Der Golfplatz einschließlich der landwirtschaftlich genutzten Teilflächen werde für Freizeit- oder Erholungszwecke oder zum Sport genutzt und sei hierfür eingerichtet und werde in einem für diese Zwecke bestimmten Zustand erhalten. Es spiele keine Rolle, ob die fraglichen Flächen der gemeinhin gültigen Definition einer landwirtschaftlichen Fläche entsprächen und ob auf diesen eine landwirtschaftliche Nutzung erfolge. Für die Einstufung als nichtlandwirtschaftlich genutzte Fläche sei die Gesamtfläche des Golfplatzareals entscheidend und nicht die Nutzungsart einzelner Teilbereiche. Das Ministerium für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg habe den Regierungspräsidien und den unteren Landwirtschaftsbehörden mitgeteilt, dass die Zuschläge auf der an die zuständigen Ämter übermittelten Liste abzulehnen seien. Auf dieser Liste stehe auch der Golfplatz X. Das Ministerium habe darauf hingewiesen, dass diese Liste bindend sei.

Den Widerspruch betreffend das Antragsjahr 2024 wies der Beklagte unter Verweis auf § 44 Abs. 2 GAPInVeKoSV zurück. Auch die FAKT-II Förderung sei nach § 10 Abs. 4 des 2. GAP-Reform-Gesetz BW (GAPRefG) in Verbindung mit § 45 GAPInVeKoSV zu kürzen.

Am 15.12.2025 hat der Kläger Klage erhoben sowie einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass die streitbefangenen Pachtflächen zu keinem Zeitpunkt zu anderen als landwirtschaftlichen Zwecken genutzt worden seien. Nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten fänden auf diesen Flächen nicht statt. Die streitbefangenen Pachtflächen seien vom Kläger seit 20 Jahren und bis heute ausschließlich landwirtschaftlich, ohne jede tatsächliche Einschränkung, genutzt worden. Auch der Hinweis auf die Begrifflichkeit „Risikopachtvertrag“ sowie § 8 dieses Vertrags ändere hieran nichts. Die dort aufgeführten Risiken hätten sich seit der Bewirtschaftung, also seit über 30 Jahren, in keinem der aufgeführten Punkte jemals materialisiert. § 8 sei ein reiner Papiertiger und nie zur Anwendung gekommen. Der Kläger mache sein Heu und seinen zweiten Schnitt nach den Gegebenheiten der Wetterlage. Da die Heubereitung stark wetterabhängig sei, käme die Nutzung, so er Vorgaben zum Mähzeitpunkt seitens des Golfplatzbetreibers zu beachten hätte, sowieso nicht in Frage. Der Golfclub habe auch niemals Weisungen erteilt, wann das Mähen zu erfolgen habe. Bei den Flächen handele es sich ausschließlich um Wiesen, die an 365 Tagen im Jahr uneingeschränkt genutzt werden könnten. Die Heubereitung erfolge mit großen Maschinen, ohne jegliche Einschränkung. Die Pachtflächen seien eindeutig vom Golfplatz getrennt, teilweise durch Hecken und Gebüsch, teilweise durch Wege, die die landwirtschaftlich genutzten Schläge erschließen. Sie stehe in keinem funktionalen Zusammenhang mit der Nutzung des Golfplatzes. Es handele sich weder um Spiel- oder Sportflächen, noch um infrastrukturelle Bestandteile des Golfplatzes.

Der Kläger beantragt zuletzt,

den Beklagten zu verpflichten, die Anträge für die Jahre 2023, 2024 und 2025 auf Direktzahlungen nach dem GAP-Direktzahlungs-Gesetz und für das Jahr 2024 auf die Förderung nach dem Förderprogramm für Agrarumwelt, Klimaschutz und Tierwohl (FAKT II) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden und die Teilablehnungsbescheide vom 11.05.2024, 18.03.2025 und 11.09.2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 24.11.2025 sowie den Teilablehnungsbescheid vom 05.02.2026 aufzuheben, soweit diese dem entgegenstehen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Landratsamt Ludwigsburg als Vertreter des Beklagten verweist zur Begründung im Wesentlichen auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 24.11.2025. Ergänzend führt es aus, es sei unstrittig, dass die Flächen landwirtschaftlich genutzt werden. Es habe am 08.06.2026 eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt. Die Besonderheit des Golfplatzes sei, dass sich auf demselben Flurstück zwischen den Spielbahnen sowie außerhalb der Spielbahnen sehr große, ausschließlich landwirtschaftlich genutzte Flächen befänden, die aus Sicht der Golfer weder Teil des Spielgeschehens seien noch von den Greenkeepern im Rahmen der regelmäßigen Pflege der Spielbahnen und Wege befahren würden. So gebe es an den Spielbahnen regelmäßig zahlreiche Anpflanzungen von Bäumen oder Sträuchern - auch als optische und räumliche Abgrenzung zu den landwirtschaftlichen Bereichen, die teilweise mehrere Hektar groß und meist in mehrere Schläge unterschiedlicher Bewirtschafter unterteilt seien. Wenn Obstbaumreihen die Bahnen begrenzen, gebe es oft noch einen mehrere Meter breiten Pufferstreifen hohes Gras, bevor die im Gemeinsamen Antrag beantragten Flächen begännen. Im Hinblick auf § 8 Abs. 2 des Pachtvertrags sei von unterschiedlichen Bewirtschaftern mehrfach bestätigt worden, dass es bisher noch nie Einschränkungen bezüglich des Nutzungstermins oder sonstiger Bewirtschaftungsmaßnahmen gegeben habe. Es sei auch nicht davon auszugehen, dass die betreffenden Flächen jemals von Golfspielern betreten würden. In den Flächen seien auch keine Betretungsspuren festgestellt worden. Als untere Verwaltungsbehörde sei das Landratsamt Ludwigsburg aber an die Dienstanweisungen des Ministeriums gebunden.

Mit weiterem Bescheid vom 05.02.2026 hat das Landratsamt Ludwigsburg den Antrag des Klägers vom 12.05.2025 auf Direktzahlungen für das Antragsjahr 2025 sowohl für die BIMA-Fläche als auch für die außerhalb der BIMA-Fläche bewirtschafteten Flächen unter Verweis auf § 44 Abs. 2 GAPInVeKoSV abgelehnt.

Am 10.02.2026 hat der Kläger auch gegen diesen Bescheid Widerspruch erhoben.

Mit rechtskräftigem Beschluss vom 30.01.2026 (5 K 15087/25) hat die Kammer der Antrag des Klägers auf einstweiligen Rechtsschutz mangels Anordnungsgrund abgelehnt.

In der mündlichen Verhandlung am 30.06.2026 waren neben den Vertretern des Landratsamts Ludwigsburg auch Vertreter des Ministeriums für Ländlichen Raum, Landwirtschaft und Heimat anwesend.

Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die vorliegenden Behördenakten verwiesen.

I. Die Klage ist zulässig und begründet.

1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist unschädlich, dass in Bezug auf den Teilablehnungsbescheid vom 05.02.2026 noch kein Widerspruchsbescheid ergangen ist. Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens ist ausnahmsweise dann entbehrlich, wenn - wie vorliegend - ein weiterer Verwaltungsakt ergeht, der mit dem angefochtenen in engem sachlichem Zusammenhang steht und im Wesentlichen auf denselben Gründen beruht (Wöckel in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 68 Rn. 34).

2. Die Klage ist begründet. Die teilablehnenden Ausgangsbescheide des Landratsamts Ludwigsburg vom 11.05.2024, 18.03.2025 und 11.09.2025 in Form des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgarts vom 24.11.2025 und der Teilablehnungsbescheid vom 05.02.2026 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat dem Grunde nach einen Anspruch auf die beantragten Direktzahlungen. Bei den streitgegenständlichen Flächen handelt es sich um beihilfefähige landwirtschaftliche Flächen, die zum landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers gehören. Die Sache ist aber nicht spruchreif, sodass der Beklagte lediglich zur Bescheidung des Antrags des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten war (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Das Gericht stellt auf die tatsächlichen und rechtlichen Umstände zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ab (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 18.01.2024 - 6 ZB 23.189 -, juris Rn. 8; VG Köln, Urteil vom 05.12.2025 - 9 K 499/24 -, juris Rn. 54). Die Bewilligung ist immer an das jeweilige Antragsjahr gebunden, weshalb die Fördervoraussetzungen das gesamte Antragsjahr über vorliegen müssen. Gemäß § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 GAPInVeKoSG erfolgt die Beantragung von Direktzahlungen in einem Sammelantrag, der bis zum 15. Mai eines jeden Jahres einzureichen ist und Angaben zu allen landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs enthalten muss. Die Darlegungs- und materielle Beweislast dafür, dass die tatsächlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Bewilligung von ungekürzten Direktzahlungen bestanden, trägt der Kläger (§ 2 Satz 1 Nr. 1 GAPDZG i. V. m. § 11 MOG).

a) Der Anspruch des Klägers auf Direktzahlungen in Form der Einkommensgrundstützung (1. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union) ergibt sich aus Art. 21 Abs. 1 und 2 VO (EU) 2021/2115 i.V.m. § 4 Abs. 1 und 3 GAPDZG. Die Mitgliedstaaten sehen danach eine Einkommensgrundstützung in Form einer jährlichen entkoppelten Zahlung je förderfähiger Hektarfläche vor. Nach § 4 Abs. 1 GAPDZG erhält ein Betriebsinhaber jährlich auf Antrag eine Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit. Nach § 4 Abs. 3 GAPDZG wird die Einkommensgrundstützung als bundeseinheitlicher Betrag je Hektar förderfähiger Fläche gewährt. Der Anspruch auf Umverteilungseinkommensstützung folgt aus Art. 29 Abs. 1 und 2 VO (EU) 2021/2115 i.V.m § 8 GAPDZG. Die Umverteilungseinkommensstützung wird ebenfalls je Hektar förderfähiger Fläche gewährt, vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 1 GAPDZG. Dauergrünflächen nach der Öko-Regelung 5 sind nach Art. 31 Abs. 1 VO (EU) 2021/2115 förderfähig. Danach richten die Mitgliedstaaten nach den in diesem Artikel festgelegten und in ihren GAP-Strategieplänen weiter ausgeführten Bedingungen eine Unterstützung für fakultative Regelungen für Klima, Umwelt und Tierwohl (Öko-Regelungen) ein und stellen Unterstützung für diese bereit. Gemäß Art. 31 Abs. 7 VO (EU) 2021/2115 wird die Unterstützung für eine bestimmte Öko-Regelung in Form einer jährlichen Zahlung für alle unter die Verpflichtungen fallenden förderfähigen Hektarflächen gewährt. Nach § 18 GAPDZG erhält ein Betriebsinhaber jährlich auf Antrag eine Unterstützung für die freiwillig von ihm übernommenen Verpflichtungen zur Einhaltung von Regelungen für Klima und Umwelt (Öko-Regelungen).

Für die Förderung nach dem FAKT II-Förderprogramm (2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union) gibt es zwar keinen gesetzesunmittelbaren Anspruch. Der Kläger hat indes einen Förderanspruch, abgeleitet aus Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. 1.3.4 der VwV FAKT II), in Verbindung mit der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten. Nach 2.1.1 können diejenigen Betriebsinhaber eine Zuwendung erhalten, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit auf Flächen in Baden-Württemberg, deren Nutzung überwiegend landwirtschaftlichen Zwecken dient, ausüben und den Betrieb selbst bewirtschaften.

b) Einheitliche Voraussetzung für die jeweilige Förderung ist folglich, dass die Förderung für eine förderfähige Fläche im Sinne des § 11 der Verordnung zur Durchführung der GAP-Direktzahlungen (GAPDZV) beantragt wurde und die Fläche dem Betriebsinhaber gemäß § 13 GAPDZV im jeweiligen Förderzeitraum zur Verfügung stand.

Ausgangspunkt des Begriffsverständnisses der „landwirtschaftlichen Fläche“ ist Art. 4 der VO (EU) 2021/2115. Nach Absatz 1 legen die Mitgliedstaaten in ihren GAP-Strategieplänen die Begriffsbestimmungen für „landwirtschaftliche Fläche“ sowie die einschlägigen Bedingungen gemäß dem vorliegenden Artikel fest. Nach Abs. 4 Buchst. a VO (EU) 2021/2115 ist der Begriff „förderfähige Hektarfläche“ so festzulegen, dass er Flächen umfasst, die dem Landwirt zur Verfügung stehen und aus Folgendem bestehen: jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die in dem Jahr, für das Unterstützung beantragt wird, für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird.

Diese Vorgaben wurden durch § 11 und § 12 GAPDZV in nationales Recht umgesetzt.

Nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 GAPDZV umfasst der Begriff „förderfähige Fläche“ vorbehaltlich des Absatzes 2 jede Fläche, die dem Betriebsinhaber in dem in § 13 Absatz 1 bezeichneten Zeitpunkt zur Verfügung steht und die jederzeit während des Kalenderjahres ausschließlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird (Buchst. a) oder hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, wenn die Fläche auch für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird (Buchst. b). Nach § 12 Abs. 1 GAPDZV wird eine landwirtschaftliche Fläche, die auch für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt, wenn die landwirtschaftliche Tätigkeit auf der Fläche ausgeübt werden kann, ohne durch die nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit stark eingeschränkt zu sein. § 12 Abs. 4 Nr. 3 Buchst. a GAPDZV bestimmt, dass unbeschadet der Frage, ob eine Fläche eine landwirtschaftliche Fläche ist, insbesondere Flächen, die für Freizeit- oder Erholungszwecke oder zum Sport genutzt werden und hierfür eingerichtet sind oder in einem hierfür bestimmten Zustand erhalten werden, als hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt gelten, es sei denn, der Betriebsinhaber weist nach, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit dadurch nicht stark eingeschränkt ist. Ob die landwirtschaftliche Tätigkeit durch die vorhandene sportliche Nutzung lediglich unwesentlich eingeschränkt ist, kann nicht allgemein für verschiedene Sportarten festgelegt werden, sondern muss im Einzelfall geprüft werden.

aa) Der Begriff „förderfähige Fläche“ ist jede Fläche, die dem Betriebsinhaber zur Verfügung steht (vgl. § 11 Abs. 1 GAPDZG). Für die Beurteilung der Förderfähigkeit wird grundsätzlich an die einzelne landwirtschaftliche Parzelle (den Schlag) angeknüpft. Ein Schlag ist nach § 3 Abs. 1 Satz 2 GAPInVeKoSV eine zusammenhängende landwirtschaftliche Fläche, die von einem Betriebsinhaber mit einem von der zuständigen Behörde vor der Antragstellung für die Zwecke der Antragsbearbeitung festgelegten Nutzungscode im Sammelantrag angegeben wird. Ob eine Fläche landwirtschaftlich oder nicht landwirtschaftlich genutzt wird, ist daher grundsätzlich schlagbezogen zu beurteilen, vgl. § 3 Abs. 1 GAPInVeKoSV. Für die Beurteilung der Förderfähigkeit des streitgegenständlichen Schlages ist deshalb unerheblich, wie andere Bereiche desselben Flurstücks genutzt werden. Entscheidend ist allein, ob der konkret beantragte Schlag die gesetzlichen Voraussetzungen einer förderfähigen Fläche erfüllt und ob gerade auf diesem Schlag eine landwirtschaftliche oder jedenfalls überwiegend landwirtschaftliche Nutzung vorliegt.

bb) Der jeweilige Schlag muss dem Betriebsinhaber zudem zur Verfügung stehen (§ 11 Abs. 1 GAPDZG).

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass die Qualifizierung einer Fläche als „landwirtschaftlich“ und als für eine „landwirtschaftliche Tätigkeit“ genutzt, von der tatsächlichen Nutzung der fraglichen Fläche abhängt (EuGH, Urteil vom 02.07.2015 - C-422/13 -, juris Rn. 36). Mit der Betonung der tatsächlichen Nutzung ist zudem die Aussage verbunden, dass Zwecke, die die landwirtschaftliche Nutzung überlagern, ohne sie tatsächlich zu beeinträchtigen, unerheblich sind (EuGH, Beschluss vom 26.11.2021 - C-273/21 -, BeckRS 2021, 37434 Rn. 24; Bayerischer VGH, Urteil vom 01.06.2021 - 6 BV 19.98 -, juris Rn. 23). Die landwirtschaftliche Nutzung darf allerdings nicht von der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung stark eingeschränkt sein. Dabei stehen die Flächen demjenigen Betriebsinhaber zur Verfügung, der die Flächen zum Stichtag selbst bewirtschaftet. Das ist derjenige, der die Flächen tatsächlich bewirtschaftet hat, das Nutzungsrecht besitzt und das unternehmerische Risiko der Flächenbewirtschaftung trägt. Für das Vorliegen des Nutzungsrechts ist keine Voraussetzung, dass dem Kläger die uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die Flächen in Bezug auf die landwirtschaftliche Tätigkeit zusteht. Die Parteien können vielmehr aufgrund ihrer Vertragsfreiheit das zugrunde liegende Rechtsverhältnis frei gestalten (EuGH, Urteil vom 14.10.2010 - C-61/09 -, juris Rn. 56). Maßgebend ist, dass dem Bewirtschafter eine gewisse selbstständige Entscheidungsbefugnis bei der Nutzung zusteht (Bayerischer VGH, Urteil vom 16.04.2013 - 21 B 12.1307 -, juris Rn. 25 und 37). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Landwirt befugt ist, die Fläche zum Zweck der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten, d.h. wenn er hinsichtlich dieser Fläche über eine hinreichende Selbstständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit verfügt (VG Oldenburg, Urteil vom 15.11.2017 - 12 A 1162/15 -, BeckRS 2018, 40890 Rn. 37). Dies ist jedenfalls dann anzunehmen, wenn der Betriebsinhaber an dem Stichtag das wirtschaftliche Risiko für die Antragsflächen trägt, so dass die landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Flächen für ihn erfolgt und keinem anderen Landwirt oder Dritten zugerechnet wird. Dabei kommt es auf die rechtliche Grundlage für die Nutzung nicht an. Diese Nutzungsmöglichkeit darf nur nicht durch anderweitige rechtliche Regelungen so weit eingeschränkt sein, dass der Betriebsinhaber die Flächen nicht mehr (für seinen Betrieb) landwirtschaftlich nutzen kann (VG Oldenburg, Urteil vom 15.11.2017 - 12 A 1162/15 -, BeckRS 2018, 40890 Rn. 37).

Der Landwirt muss außerdem auch rechtlich zu dieser Nutzung in der Lage sein. Allein die hypothetische Möglichkeit des Entzugs der Flächen im Falle eines Risikopachtvertrags lässt aber nicht die Annahme zu, dass dem Landwirt diese nicht zur Verfügung stünden. Maßgeblich ist die tatsächliche Nutzung, also die tatsächliche Bewirtschaftung der Fläche, nicht dagegen, wie die Nutzung vertraglich ausgestaltet ist (VG Minden, Urteil vom 21.01.2009 - 3 K 136/08 -, juris Rn. 21). So hat der Gerichtshof der Europäischen Union in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass für die Feststellung, ob eine Parzelle einem Betriebsinhaber „zur Verfügung steht“, nicht verlangt werde, dass dieser Betriebsinhaber einen formellen Rechtstitel zum Nachweis seines „Nutzungsrechts“ an der betreffenden Fläche vorlegt, sondern dass der Nachweis einer tatsächlichen Nutzung dieser Fläche sowie einer hinreichenden Selbständigkeit des Betriebsinhabers bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit auf dieser Fläche hierfür ausreiche (EuGH, Urteile vom 26.03.2026, - C-434/24 -, juris Rn. 39, und vom 07.04.2022 - C-116/20 -, juris Rn. 53). Die Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union sind zwar noch zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1307/2013 und dem damaligen System der Direktzahlungen ergangen. Die dort entwickelten Auslegungsgrundsätze zum Tatbestandsmerkmal, dass eine Fläche dem Betriebsinhaber „zur Verfügung steht“, können jedoch weiterhin zur Auslegung des in Art. 4 Abs. 4 VO (EU) 2021/2115 verwendeten gleichlautenden Begriffs herangezogen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Unionsgesetzgeber diesem Merkmal im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik ab 2023 einen abweichenden Bedeutungsgehalt verleihen wollte, sind nicht ersichtlich.

Soweit das Unionsrecht lediglich verlangt, dass eine Fläche dem Betriebsinhaber zur Verfügung steht, ohne bestimmte Beweismittel vorzuschreiben, richtet sich die Ausgestaltung des Nachweises grundsätzlich nach dem nationalen Verfahrensrecht (vgl. EuGH, Urteil vom 17.05.2022 - C-869/19 -, juris Rn. 22). Zwar sieht § 5 Abs. 5 GAPInVeKoSV für den Fall der erstmaligen Aufnahme in das System vor, dass die Verfügungsberechtigung insbesondere durch Nachweise über Eigentum, Tausch oder Pacht nachzuweisen ist. Eine allgemeine gesetzliche Regelung, wonach die Verfügungsberechtigung ausschließlich durch einen Pachtvertrag nachgewiesen werden könnte oder aus dessen inhaltlichen Beschränkungen ohne Weiteres auf das Fehlen der Verfügungsgewalt oder der Förderfähigkeit zu schließen wäre, enthält das nationale Recht hingegen nicht. Maßgeblich bleibt vielmehr, ob die unionsrechtlichen Voraussetzungen - insbesondere das Zurverfügungstehen der Fläche und ihre tatsächliche landwirtschaftliche Nutzung - erfüllt sind.

c) Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei den streitgegenständlichen Flächen des Klägers zu den jeweiligen Stichtagen um förderfähige Flächen im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b GAPDZV.

aa) Die streitgegenständlichen Flächen werden im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a GAPDZV ausschließlich für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt.

Wie bereits festgestellt ist maßgeblicher Bezugspunkt der jeweils beantragte Schlag. Die Verklammerung mehrerer Schläge zu einer Gesamtanlage - hier dem Golfplatz - führt nicht dazu, dass sämtliche auf dieser Gesamtfläche liegenden Schläge als Flächen zur Sportnutzung anzusehen wären.

Die streitgegenständlichen Flächen können eindeutig von den Flächen, auf denen der Golfplatzbetrieb stattfindet, sowie der im Übrigen vom Golfplatz verwendeten Flächen (etwa dem Rough und Fairway), abgegrenzt werden. Zwischen den Beteiligten ist insbesondere unstreitig, dass die Flächen ausschließlich landwirtschaftlich genutzt werden und dort kein Golfplatzbetrieb stattfindet. Im Rahmen der Vor-Ort Kontrolle des Landratsamts hat es dieses Ergebnis nochmals bestätigt. Auch aus den vorgelegten Fotos ergibt sich, dass die beantragten Schläge optisch und räumlich von den Spielbahnen abgegrenzt sind. Teilweise begrenzen Obstbaumreihen die Bahnen, teilweise gibt es eine sehr dichte Anpflanzung, die keine Sicht auf die dahinterliegenden landwirtschaftlichen Flächen ermöglicht. Soweit Obstbaumreihen die Bahnen begrenzen, gibt es oft noch einen Pufferstreifen hohes Gras, bevor die beantragten Flächen beginnen. Bei der Kontrolle wurden zudem keine Betretungsspuren festgestellt.

Der Kläger trägt für die Bewirtschaftung auch das unternehmerische Risiko und ist zur Nutzung der Flächen zivilrechtlich berechtigt. Denn nach § 1 des Pachtvertrags, wurden dem Kläger die Flächen ausschließlich zur landwirtschaftlichen Nutzung überlassen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 8 des Pachtvertrags, der gewisse Eingriffsmöglichkeiten in die Bewirtschaftung vorsieht. Denn für die Beurteilung der Förderfähigkeit kommt es maßgeblich auf die tatsächlichen Verhältnisse an. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die tatsächliche Bewirtschaftung von den im Vertrag vorgesehenen Einschränkungen abweicht. Der Kläger organisiert die Bewirtschaftung eigenständig und bestimmt insbesondere den Zeitpunkt des Mähens allein nach den Witterungsverhältnissen. Weisungen des Golfplatzbetreibers hinsichtlich der Bewirtschaftung erfolgen nicht. Dies wurde auch durch die übereinstimmenden Angaben weiterer Bewirtschafter der auf dem Golfplatzgelände gelegenen Flächen gegenüber den Bediensteten des Landratsamts bestätigt. Der bloße Umstand, dass der Pachtvertrag abstrakt Eingriffsmöglichkeiten vorsieht oder unter bestimmten Voraussetzungen einen Flächenentzug ermöglicht, rechtfertigt vor diesem Hintergrund weder die Annahme, die Flächen würden tatsächlich für Golfzwecke genutzt, noch den Schluss, sie stünden dem Kläger nicht zur Verfügung. Maßgeblich ist vielmehr, dass der Kläger die streitgegenständlichen Schläge tatsächlich eigenverantwortlich und ausschließlich landwirtschaftlich bewirtschaftet.

bb) Die streitgegenständlichen Flächen sind überdies jedenfalls als hauptsächlich landwirtschaftlich genutzt im Sinne des § 12 Abs. 4 Nr. 3 Buchst. a GAPDZV anzusehen. Denn die landwirtschaftliche Tätigkeit wird durch den Golfplatzbetrieb nicht stark eingeschränkt (§ 12 Abs. 4 Nr. 3 Buchst. a GAPDZV).

Eine Fläche, auf der Golfbetrieb stattfindet, unterfällt § 12 Abs. 4 Nr. 3 GAPDZV als Fläche, die für Freizeit- und Erholungszwecke und zum Sport genutzt wird. Bei einer überlagernden Nutzung gelten Flächen auf Golfplätzen zwar nach § 12 Abs. 4 Nr. 3 GAPDZV grundsätzlich als hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt, unbeschadet dessen, ob eine Fläche (auch) eine landwirtschaftliche Fläche ist. Dies gilt indes nach § 12 Abs. 4 Nr. 3 Buchst. a GAPDZV nicht, wenn nachgewiesen wird, dass im vorliegenden Einzelfall die landwirtschaftliche Tätigkeit durch den Golfbetrieb nicht stark eingeschränkt ist.

Die Voraussetzungen der Rückausnahme des § 12 Abs. 4 Nr. 3 Buchst. a GAPDZV liegen vor, mit der Folge, dass die streitgegenständlichen Flächen jedenfalls nicht als hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen sind.

Zum einen ist erneut festzuhalten, dass aus § 12 Abs. 4 Nr. 3 GAPDZV nicht folgt, dass sämtliche innerhalb einer Golfplatzanlage gelegenen Flächen automatisch als hauptsächlich nicht landwirtschaftlich genutzt anzusehen sind. Die Prüfung hat schlagbezogen zu erfolgen. Entscheidend ist, ob gerade der jeweilige beantragte Schlag für den Sportbetrieb genutzt wird, hierfür eingerichtet oder in einem entsprechenden Zustand erhalten wird.

Selbst wenn man mit dem Ministerium davon ausgeht, dass die streitgegenständlichen Flächen jedenfalls als landschaftsprägende Elemente der Golfanlage dem Erscheinungsbild und der Attraktivität des Golfplatzes dienten, so hat der Kläger nachgewiesen, dass er durch den Golfplatzbetrieb in seiner landwirtschaftlichen Nutzung nicht stark eingeschränkt ist. Zwischen dem Kläger und dem Landratsamt Ludwigsburg als Vertreter des Beklagten ist unstreitig, dass der Kläger seine Fläche uneingeschränkt nutzen kann, dort kein Golfplatzbetrieb stattfindet und es keinerlei Weisungen seitens des Golfplatzbetreibers hinsichtlich seiner landwirtschaftlichen Nutzung gibt.

c) Aus den dargelegten Gründen sind auch die für die Antragsjahre 2024 und 2025 verhängten Sanktionen rechtswidrig. Die Voraussetzungen des § 44 Abs. 2 GAPInVeKoSV lagen nicht vor. Da die BIMA-Fläche förderfähig ist, überstieg die vom Kläger beantragte Fläche die ermittelte Fläche nicht um mehr als 20 Prozent. Der Beklagte hat die beantragten Direktzahlungen daher zu Unrecht auf null gekürzt. Entsprechendes gilt für die Sanktionierung der FAKT-II-Förderung nach § 10 Abs. 4 GAPRefG BW i.V.m. § 45 GAPInVeKoSV. Auch insoweit überstieg die beantragte Fläche die ermittelte Fläche nicht um mehr als 30 Prozent.

II. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ist aufgrund der Komplexität der Sache und der rechtlichen Vorschriften nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass der Antrag erst im Anschluss an die mündliche Verhandlung gestellt worden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.08.2018 - 2 A 6.15 -, juris Rn. 2).

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV. Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der Berufungszulassungsgründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO gegeben ist.