Rechnungsabschluss EAGFL – Haushaltsjahr 1987

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die einschlägige Gemeinschaftsregelung

1.1. Die Regelung der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik

1. Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 betrifft die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13). Ihr Artikel 1 sieht vor, daß die Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs-und Garantiefonds für die Landwirtschaft (im folgenden: EAGFL) die Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern und die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert. Gemäß Artikel 3 der Verordnung werden diese Interventionen nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen. Artikel 4 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten die Dienststellen und Einrichtungen bezeichnen, die sie dazu ermächtigen, die Zahlungen zur Begleichung der in Artikel 3 vorgesehenen Ausgaben vorzunehmen. Die Jahresrechnungen dieser Dienststellen und Einrichtungen, die die Mitgliedstaaten der Kommission übermitteln, schließt die Kommission gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b ab. Die Mitgliedstaaten reichen ihr außerdem die für den Abschluß erforderlichen Belege ein. Artikel 9 erlegt den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, der Kommission alle für das Funktionieren des EAGFL erforderlichen Auskünfte zur Verfügung zu stellen und alle Maßnahmen zu treffen, die geeignet sind, etwaige Kontrollen — einschließlich Prüfungen an Ort und Stelle — zu erleichtern, deren Durchführung die Kommission im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung als zweckmäßig erachtet. Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 3 sieht vor, daß auf Ersuchen der Kommission und im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat die zuständigen Stellen dieses Mitgliedstaats Prüfungen oder Nachforschungen in bezug auf die Maßnahmen im Sinne der Verordnung Nr. 729/70 durchführen.

2. Die Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß der Abteilung Garantie des EAGFL (ABl. L 186, S. 1) legt die Einzelheiten für die Einreichung der Jahresrechnungen bei der Kommission fest, damit diese die in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 vorgesehene Entscheidung über den Abschluß treffen kann. Nach Artikel 8 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1723/72 umfaßt diese Entscheidung die Feststellung der Höhe der in jedem Mitgliedstaat im Laufe des betreffenden Jahres vorgenommenen Ausgaben, die als zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, gehend anerkannt werden.

3. Die Richtlinie 77/435/EWG des Rates vom 27. Juni 1977 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, sind (ABl. L 172, S. 17), sieht in Artikel 3 vor: „Sind die Unternehmen gemäß den Gemeinschafts-oder einzelstaatlichen Bestimmungen verpflichtet, eine besondere Bestandsbuchführung zu halten, so umfaßt deren Prüfung in geeigneten Fällen einen Vergleich dieser Buchführung mit den Geschäftsunterlagen und gegebenenfalls den Lagerbeständen des Unternehmens.“ Artikel 1 dieser Richtlinie definiert Geschäftsunterlagen wie folgt: „Als ‚Geschäftsunterlagen‘ im Sinne dieser Richtlinie gelten sämtliche Bücher, Register, Aufzeichnungen und Belege, die Buchhaltung sowie die die gewerbliche Tätigkeit des Unternehmens betreffende Korrespondenz, soweit diese Unterlagen für die in Absatz 1 genannte Prüfung von Belang sein können.“

1.2. Die Verarbeitungsbeihilfen für Magermilchpulver

4. Im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse wird für die Verwendung von Magermilchpulver als Viehfutter eine Beihilfe gewährt. Die Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, S. 13) sieht die Kontrollmaßnahmen für diese Beihilfe vor. Gemäß Artikel 10 Absatz 1 und Absatz 2 Buchstaben a, b und c haben die Mitgliedstaaten physische Kontrollen in den Betrieben durchzuführen, während Artikel 10 Absatz 2 Buchstaben d und e die Kontrolle von Unterlagen vorsieht. Die letztgenannten Kontrollen müssen genau sein und haben unangemeldet zu erfolgen (Buchstabe d).

1.3. Die Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl

5. Im Sektor Fette ist eine Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl vorgesehen. Die allgemeinen Durchführungsvorschriften für diese Beihilfe sind durch die Verordnung (EWG) Nr. 3089/78 des Rates vom 19. Dezember 1978 (ABl. L 369, S. 12) festgelegt worden. Nach Artikel 7 dieser Verordnung haben die Mitgliedstaaten ein Kontrollsystem einzuführen, das gewährleistet, daß für das Olivenöl, für das die Beihilfe beantragt wird, auch ein Anspruch auf diese Beihilfe besteht. Artikel 8 sieht vor, daß die Beihilfe bereits bei Vorlage des Antrags im voraus gezahlt werden kann, falls eine ausreichende Sicherheit geleistet wird. Dieses System der Vorauszahlung der Beihilfe wird in Italien angewandt. In bezug auf die Kaution legt Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2677/85 der Kommission fest, daß sie freigegeben wird, sobald die zuständige Behörde des Mitgliedstaats den Beihilfeanspruch für die im Antrag ausgewiesenen Mengen anerkannt hat. Mangels einer solchen Anerkennung verfällt die Kaution für die Mengen, bei denen die Voraussetzungen, die den Beihilfeanspruch begründen, nicht erfüllt sind.

1.4. Die Regelung der Sicherheiten

6. Die Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission vom 22. Juli 1985 (ABl. L 205, S. 5) sieht gemeinsame Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse vor. Artikel 29 Absatz 1 lautet wie folgt: „Erhält die zuständige Stelle Kenntnis von Umständen, die den gänzlichen oder teilweisen Verfall der Sicherheit zur Folge haben, so fordert sie den Beteiligten unter Einräumung einer Frist von höchstens 30 Tagen unverzüglich zur Zahlung des verfallenen Betrages auf.“ Nach demselben Artikel wird die Sicherheit unverzüglich und endgültig vereinnahmt, wenn die Zahlung nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erfolgt.

2. Der Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1987

2.1. Die Entscheidung C(90) 687 def. vom 19. April 1990

7. Mit ihrer Entscheidung C(90) 687 def. vom 19. April 1990 änderte die Kommission ihre Entscheidung 89/627/EWG über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben. Sie lehnte dabei die Übernahme bestimmter Beträge zu Lasten des Fonds ab, die von der Italienischen Republik als Beihilfen für die Verarbeitung von Magermilchpulver und zum Verbrauch von Olivenöl angemeldet worden waren.

8. Mit der vorliegenden Klage wird die Nichtigerklärung der Entscheidung C(90) 687 def. begehrt, insbesondere die Nichtigerklärung der Nichtanerkennung folgender Beträge zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie: — 5862632980 LIT als Verarbeitungsbeihilfen für Magermilchpulver (Punkt 4.3.3 des ergänzenden zusammenfassenden Berichts vom 12. März 1990); — 4352012388 LIT als Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl (Punkt 4.4 des ergänzenden zusammenfassenden Berichts vom 12. März 1990). In ihrer Erwiderung hat die italienische Regierung erklärt, daß sie die Klage hinsichtlich der Aufnahme eines stillschweigenden Vorbehalts bezüglich eines Betrags von 28688711294 LIT in die Entscheidung der Kommission vom 19. April 1990 zurücknehme. Das von der Italienischen Republik zur Begründung ihrer Klage nicht aufrechterhaltene Vorbringen wird im folgenden nicht wiedergegeben.

2.2. Die Nichtanerkennung der Beträge für Verarbeitungsbeihilfen für Magermilchpulver

9. Aus den Akten ergibt sich, daß die Dienststellen der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1987 insbesondere bei drei verarbeitenden Unternehmen der Provinz Brescia (Frabes, Plodari und Wessanen) Kontrollen durchgeführt haben. Diese Dienststellen sahen sich veranlaßt, festzustellen, daß die von den italienischen Behörden durchgeführten Kontrollen keine genaue Kontrolle im Sinne des Artikels 10 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1725/79 darstellten. Um zu vermeiden, daß eine Übernahme der gezahlten Beihilfen zu Lasten des EAGFL nicht möglich wäre, beschloß die Kommission, die italienischen Behörden auf der Grundlage der Verordnung Nr. 729/70 aufzufordern, bei den drei begünstigten Unternehmen zusätzliche Buchprüfungen durchzuführen. Da die Ergebnisse dieser zusätzlichen Kontrolle noch ausstanden, nahm die Kommission die betreffenden Ausgaben von der Entscheidung über den Abschluß für das Haushaltsjahr 1987 aus.

10. Diese zusätzlichen Kontrollen fanden im Oktober 1989 statt. Obwohl die italienischen Behörden mit Schreiben vom 20. November 1989 feststellten, daß die Kontrollen bestätigten, daß die drei Unternehmen völlig ordnungsgemäß gehandelt hätten, vertrat die Kommission mit Schreiben vom 12. Februar 1990 den Standpunkt, daß auch diese zusätzlichen Kontrollen nicht dem Begriff der genauen Kontrolle entsprächen. Die Dienststellen der Kommission waren insbesondere der Ansicht, daß die von den italienischen Behörden vorgelegten Berichte keine genauen Angaben über die Durchführung des Gesamtvergleichs zwischen der nach der Regelung vorgesehenen besonderen Buchführung mit der Finanzbuchführung der Unternehmen enthielten. Darüber hinaus wiesen diese Berichte bestimmte Mängel und Lücken auf. Die italienischen Behörden bestritten diese Feststellung mit ihrem Bericht vom 10. März 1990.

11. In ihrem ergänzenden zusammenfassenden Bericht (im folgenden: ergänzender Bericht) vom 12. März 1990 äußerte die Kommission die Absicht, die auf die drei fraglichen Unternehmen entfallenden Ausgaben um einen bestimmten Prozentsatz zu reduzieren, um dem Risiko der Nichtübereinstimmung der Maßnahmen mit der Gemeinschaftsregelung wegen unzureichender Kontrolle Rechnung zu tragen. Dieses Risiko wurde pauschal auf 10 % geschätzt. Demzufolge lehnte die Kommission mit Entscheidung vom 19. April 1990 die Übernahme von 10 % der als Verarbeitungsbeihilfen für Magermilchpulver angemeldeten Beträge, die den betroffenen drei Unternehmen gewährt wurden, zu Lasten des EAGFL ab.

2.3. Die Nichtanerkennung der Beträge für Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl

12. Die Dienststellen der Kommission stellten außerdem Verzögerungen bei den Kontrollen in bezug auf die Anerkennung des Anspruchs auf Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl fest. Im Anschluß an diese Feststellung forderte die Kommission Italien auf, die erforderlichen Prüfungen vorzunehmen. Mit Rücksicht auf die objektiven Schwierigkeiten und die Absicht der italienischen Behörden, die Kontrollmaßnahmen zu verstärken, nahm die Kommission die auf die nicht kontrollierten Unternehmen entfallenden Ausgaben vom Abschluß für das Haushaltsjahr 1987 aus. Auf der Grundlage der ihr von den italienischen Behörden übermittelten Unterlagen äußerte die Kommission in ihrem ergänzenden Bericht die Absicht, einen Betrag in Höhe der zu Unrecht gewährten Beihilfen, für die die Kautionen hätten verfallen müssen, nicht zu akzeptieren. Demzufolge lehnte sie die Übernahme dieser Summen zu Lasten des EAGFL in der erwähnten Entscheidung ab.

II — Streitiges Verfahren

13. Die Klage der Italienischen Republik ist am 28. Juni 1990 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden. Die Italienische Republik, Klägerin, beantragt, 1) die Entscheidung C(90) 687 def. der Kommission vom 19. April 1990 insoweit für nichtig zu erklären, als mit ihr die Übernahme eines Betrages von 10214635868 LIT zu Lasten des EAGFL für die Ausgaben des Haushaltsjahres 1987 abgelehnt wird; 2) der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die Kommission, Beklagte, beantragt, 1) die Klage der Italienischen Republik auf Nichtigerklärung der Entscheidung C(90) 687 def. der Kommission vom 19. April 1990 als unbegründet abzuweisen; 2) der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

III — Vorbringen der Parteien

1. Zu den Ausgaben als Verarbeitungsbeihilfen für Magermilchpulver zu Futterzwecken (Punkt 4.3.3 des ergänzenden Berichts)

14. Nach dem ergänzenden Bericht wurden die bei den zusätzlichen Nachforschungen zu prüfenden Gesichtspunkte sowohl im zusammenfassenden Bericht als auch im Schreiben der Kommission vom 2. August 1989 genannt. Außerdem gaben die Vertreter der Kommission diese Gesichtspunkte gegenüber den Kontrolleuren der AIMA während eines Auftrags vor Ort erneut genau an. Nach Ansicht der Kommission hätten insbesondere folgende Kontrollen durchgeführt werden müssen: — ein Vergleich der Summen der besonderen Buchführung mit der Bestandsbuchführung und der allgemeinen Buchführung des Unternehmens; — ein Vergleich der Angaben des Jahresberichts mit der besonderen Buchführung; — ein Vergleich der Lagerbestände an Rohstoffen mit der Produktion und den Lagerbeständen an fertigen Produkten. Mit Schreiben vom 20. November 1989 übermittelte Italien die Berichte über die durchgeführten Kontrollen. Nach dem ergänzenden Bericht enthalten diese Berichte keine Angaben über die Durchführung des Gesamtvergleichs der besonderen Buchführung mit der Finanzbuchführung der Unternehmen. Auch wenn ein solcher Vergleich für bestimmte Geschäfte durchgeführt worden sei, gewährleiste dies nicht, daß alle Mengen Magermilchpulver einbezogen worden seien und somit keine „Substituierung“ stattgefunden habe.

15. Im ergänzenden Bericht wird außerdem bemerkt, daß die genannten Berichte bestimmte Mängel und Lücken bei den durchgeführten Kontrollen erkennen ließen: — Die Unterlagen über die Ergebnisse der Laboruntersuchungen der Unternehmen und die Fabrikationszettel seien nicht geprüft worden; — beim Unternehmen Plodari gebe es keine Bestandsbuchführung über die Rohstoffe und fertigen Produkte; — für die Errichtung eines Inventars der Rohstoffe oder der fertigen Produkte sei kein Nachweis erbracht worden; — hinsichtlich des Unternehmens Wessanen werde ohne jede Erklärung zum Verfall der Kaution ein Verkauf von 6800 kg Magermilchpulver und 6600 kg Vormischung erwähnt; — Plodari habe an bestimmte Molkereien Mischfutter veräußert, ohne daß irgendeine Erklärung bezüglich der Stellung des Käufers als Verwender von Mischfutter abgegeben worden sei.

16. Nach dem ergänzenden Bericht ist zu folgern, daß die Prüfung durch die Kontrolleure der AIMA Schwächen aufweist, deren wichtigste im Fehlen eines Gesamtvergleichs der Angaben in den nach der Regelung vorgesehenen Registern mit der Finanzbuchführung des Unternehmens liegt. Darüber hinaus ergibt sich aus den übermittelten Unterlagen nicht, daß die bei den drei Unternehmen durchgeführten zusätzlichen Kontrollen so ausgestaltet waren, daß sie sicherstellten, daß alle Mengen an subventioniertem Magermilchpulver einbezogen wurden. Unter Berücksichtigung des hohen Betrages der Gemeinschaftsbeihilfe ist diese Unzulänglichkeit geeignet, die Gewährung eines Teils der Beihilfe zu gefährden.

17. Die Italienische Republik ist der Ansicht, es liege eine Verletzung und fehlerhafte Anwendung der Artikel 8, 9 und 10 der Verordnung Nr. 1725/79 vom 26. Juli 1979, der Artikel 1, 3, 5 und 9 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 und des Artikels 8 der Verordnung Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 und der damit zusammenhängenden Bestimmungen sowie ein Begründungsmangel vor. Sie ist in erster Linie der Ansicht, daß die Kommission den Bemerkungen, die ihr am 10. März 1990 mitgeteilt worden seien, nicht Rechnung getragen habe. Die italienischen Dienststellen hätten die verlangten Kontrollen durchgeführt und der Kommission das Ergebnis binnen der von ihr gesetzten Frist mitgeteilt. Alle angeblichen Unzulänglichkeiten seien im ergänzenden Bericht vom 12. März 1990 aufgezählt, der das Dokument darstelle, das die abschließenden Erläuterungen der Kommission enthalte. Nach Ansicht der italienischen Regierung beweist dies, daß ihre Mitteilung vom 10. März von der Kommission überhaupt nicht berücksichtigt worden sei. Bei der Zusammenkunft vom 20. März 1990 habe sich die Kommission darauf beschränkt, ihre Auffassung zu bekräftigen. Da die Entscheidung die italienischen Gegenargumente nicht erwähne, sei sie sowohl wegen Verletzung der allgemeinen und besonderen Regeln für Kontrollen in Verbindung mit den Regeln über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik als auch wegen Fehlens und Unzulänglichkeit der Begründung ungültig.

18. In zweiter Linie macht die italienische Regierung geltend, daß die Kritikpunkte, die der EAGFL hinsichtlich der im Oktober 1989 durchgeführten zusätzlichen Kontrollen dargelegt habe, nicht begründet seien. Im Bericht der italienischen Dienststellen vom 10. März 1990 seien alle Bemerkungen der Kommission Punkt für Punkt widerlegt worden. Die italienische Regierung ist der Ansicht, daß entgegen dem Vorbringen der Kommission die von den italienischen Behörden durchgeführten Kontrollen nicht auf eine bestimmte Zahl von Geschäften beschränkt, sondern auf die gesamte Buchführung erstreckt worden seien, da die rechnerischen Ergebnisse der ΑΙΜΑ-Register mit den zu zivil-und steuerrechtlichen Zwecken geführten Registern sowie mit dem Anhang der Jahresrechnungen und den Lagerbestandsverzeichnissen verglichen worden seien. In den Protokollen über die zusätzlichen Untersuchungen seien die getätigten Geschäfte und der Vergleich klar beschrieben worden. Für die typischsten Geschäfte seien Belege übersandt worden. Die italienische Regierung macht darauf aufmerksam, daß das Dekret des italienischen Ministers für Landwirtschaft vom 20. August 1984 in Anhang 8 ein Muster für das Abschlußprotokoll der Kontrolle enthalte. Da das Protokoll nur das zusammenfassende Dokument der durchgeführten Kontrolle darstelle, gehe es nicht auf die Einzelheiten der verschiedenen Kontrollen ein. Trotz ihres zusammenfassenden Charakters, der von der Kommission nie bestritten worden sei, bescheinigten die Protokolle die Wirksamkeit und die erwiesene Durchführung der Kontrollen. Sodann erinnert die italienische Regierung daran, daß während eines Teils der zusätzlichen Kontrolle drei Kommissionsbeamte einen Kontrollbesuch vorgenommen hätten. Sie hätten sich über die durchgeführten Prüfungen informiert. Die italienische Regierung fügt schließlich hinzu, daß die vorliegende Rechtssache die Beziehungen zwischen einem Mitgliedstaat und der Kommission betreffe. Wenn ein Staat erkläre, daß er durch öffentliche Bedienstete eine Tätigkeit ausgeführt habe und — Wenn auch nur zur Information und exemplarisch — präzise Angaben vorlege, sei es völlig unzulässig, daß die Dienststellen der Kommission ohne jede Grundlage die Ausführung dieser Tätigkeit bestritten. In bezug auf die Ergebnisse der Laboruntersuchungen der drei Unternehmen macht die italienische Regierung geltend, daß diese Untersuchungen von staatlichen Instituten durchgeführt worden seien und daß sie überprüft und der Kommission übermittelt worden seien. Hinsichtlich der von den Unternehmen selbst durchgeführten Untersuchungen sei zu berücksichtigen, daß sie zufällig, auf freiwilliger Basis und nicht offiziell erfolgten. Dennoch seien die Ergebnisse genau aufgezeichnet und überprüft worden und stünden der Kommission zur Verfügung. Bezüglich der Fabrikationszettel trägt die italienische Regierung vor, daß sie zum Zeitpunkt der zusätzlichen Überprüfung nicht mehr verfügbar gewesen seien. Weder die nationale Regelung noch die Gemeinschaftsregelung verlangten die Aufbewahrung dieser Unterlagen. Die zusätzliche Kontrolle habe auf im wesentlichen gleichwertigen Unterlagen beruht. Außerdem greift die italienische Regierung den Standpunkt der Kommission an, wonach die Karten als Geschäftsunterlagen zu betrachten seien, die nach Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1725/79 überprüft werden müßten. Die Fabrikationszettel stellten nur Listen von Zutaten dar, die zur Produktion einer bestimmten Futtermenge erforderlich seien. Im Hinblick auf die Feststellung der Kommission, daß die Bestandsbuchführung über die Rohstoffe und fertigen Produkte der Gesellschaft Plodari nicht kontrolliert worden sei, trägt die italienische Regierung vor, daß dieses Unternehmen wegen seiner Größe nach den italienischen Rechtsvorschriften zu einer solchen Buchführung nicht verpflichtet sei und man deshalb zum Zeitpunkt der Kontrolle nur die tatsächlichen Lagerbestände mit den im AIMA-Register verzeichneten Beständen habe vergleichen können. Für das Jahr 1987 sei die Rekonstruierung der Lagerbestände auf der Grundlage der besonderen Buchführungen erfolgt, die durch die Ergebnisse der Bilanz förmlich festgestellt seien. Außerdem habe dieses Unternehmen nur 1500 Tonnen Futter für einen Betrag von 1950000000 LIT produziert. Schließlich trägt die italienische Regierung vor, daß der Verkauf von 6800 kg Magermilchpulver und 6600 kg Vormischung, von denen die Kommission annehme, daß es sich um vom EAGFL subventioniertes Magermilchpulver handele, vorschriftsmäßig an andere Futterfabriken erfolgt sei. Sie fügt hinzu, daß sich die fehlende Kontinuität der von den Aufsichtsdienststellen durchgeführten Kontrollen immer auf die Kontrolle der Verarbeitung durch den Zoll auswirke. Die Ankäufe von Mischfutter auf Magermilchpulverbasis durch zwei Unternehmen mit Viehzucht bei Plodari seien ebenfalls völlig rechtmäßig. In bezug auf die Verwendung der von Plodari gekauften Molke erläutert die italienische Regierung, daß Plodari Fertigfutter auf Milchpulverbasis produziere, das auch Molke enthalte, sowie Futter, das ausschließlich mit Molke hergestellt werde. In dritter Linie ist die italienische Regierung der Ansicht, daß keine Vorschrift der Kommission erlaube, einen pauschalen Abzug von 10 % vorzunehmen. Sie hätte allenfalls die Summe ausschließen können, die mit den festgestellten Mängeln unmittelbar in Zusammenhang stehe.

19. Hinsichtlich des ersten Klagegrunds führt die Kommission aus, daß der Entscheidungsentwurf, der in der Tat die in der Note vom 10. März 1990 formulierten italienischen Bemerkungen nicht berücksichtigt habe, vom Ausschuß des EAGFL am 20. März 1990 geprüft worden sei. Da die Kommission die Bemerkungen der italienischen Regierung nicht als ausreichend angesehen habe, habe sie den ergänzenden Bericht nicht geändert. Die Kommission erinnert daran, daß es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannt sei, daß Entscheidungen über den Rechnungsabschluß keiner formellen Begründung bedürften, sofern die nationalen Verwaltungen am Verfahren der Entscheidungsfindung eng beteiligt seien. Andererseits bestreitet die Kommission kategorisch, daß sie verpflichtet gewesen sei, den Dialog nach Ablauf der mit der Entscheidung vom 15. November 1989 über den Rechnungsabschluß gesetzten Frist fortzusetzen und auf die Note vom 10. März 1990 zu reagieren. Eine solche Forderung widerspreche dem Verfahren des Rechnungsabschlusses. Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72, eingeführt durch die Verordnung (EWG) Nr. 422/86 vom 25. Februar 1986 (ABl. L 48, S. 31), sehe vor, daß die Kommission einen Zeitpunkt für die Übermittlung zusätzlicher Angaben durch die Mitgliedstaaten festlegen könne. Die Kommission weist darauf hin, daß der Gerichtshof im Urteil vom 19. Oktober 1989 (Rechtssachen 258/87, 337/87 und 338/87, Italien/Kommission) diese Vorschrift berücksichtigt habe, ohne zu fordern, daß die Übermittlung zusätzlicher Auskünfte erneut Gegenstand eines Dialogs werde. Wenn die Festlegung einer Frist ohne Notwendigkeit eines weiteren Dialogs im Rahmen des normalen Rechnungsabschlußverfahrens gerechtfertigt sei, sei sie es erst recht, wenn es bereits einen Dialog gegeben habe, der zu einer Abtrennung von Ausgaben geführt habe, die dem Mitgliedstaat erlauben sollte, zusätzliche Informationen vorzulegen. Zum zweiten Klagegrund trägt die Kommission vor, daß das Grundproblem in der Einführung eines „genauen“ Kontrollsystems liege. Nach der Gemeinschaftsregelung erfordere dies in erster Linie eine Prüfung der Gesamtdaten über die Anfangslagerbestände, die Schlußlagerbestände, die Verwendung der Rohstoffe und den Verkauf der fertigen Produkte, damit die Zuverlässigkeit der besonderen Buchführung festgestellt werde. Im Hinblick darauf habe der EAGFL mit Fernschreiben vom 10. Oktober 1989 ausdrücklich die Durchführung von drei Kontrollen gefordert: a) einen Vergleich der besonderen Buchführung mit der Bestandsbuchführung und der Finanzbuchführung der Unternehmen (Vergleich der Zahlen der Anfangslagerbestände und Schlußlagerbestände mit der Bestandsbuchführung; Prüfung der Übereinstimmung zwischen den Rohstoffmengen, den Mengen an verwendeten Stoffen und den verkauften Mengen anhand der besonderen und der allgemeinen Buchführung) ; b) einen Vergleich der Angaben des Jahresberichts mit der besonderen Buchführung und c) einen Vergleich der Lagerbestände an Rohstoffen mit der Produktion und den Lagerbeständen an fertigen Produkten. Nach Ansicht der Kommission enthalten die von den italienischen Behörden übermittelten Akten jedoch keinen Beweis für die Durchführung dieser umfassenden Kontrollen. Eine Kontrolle einzelner Geschäfte erlaube nicht den sicheren Schluß, daß die gesamte Magermilchpulvermenge, für die eine Beihilfe gewährt worden sei, gemäß der Gemeinschaftsregelung verwendet worden sei. Außerdem habe die besondere Buchführung anhand einer Stichprobe bei den einzelnen Geschäften überprüft werden müssen. Eine solche Kontrolle erstrecke sich auf die Ankäufe von Rohstoffen (um festzustellen, ob Ersatzprodukte gekauft worden seien), auf die Futterherstellung (Fabrikationszettel, Übereinstimmung der Untersuchungen mit der Herstellungsformel) und auf die Verkäufe von Viehfutter (Rechnungen, Transportdokumente, Art der Käufer). Nach Ansicht der Kommission enthalten die Akten keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Kontrollen diese Gesichtspunkte abgedeckt hätten. Schließlich hätten die Verwaltungskontrollen durch eine tatsächliche Kontrolle der Lagerbestände vervollständigt werden müssen. Die Kommission meint, daß die Akten keinen Hinweis auf diese Art der Kontrolle enthielten. Die Kommission kommt zu dem Schluß, daß die von den italienischen Behörden übermittelten Akten nicht den Beweis für einen umfassenden Vergleich zwischen der besonderen Buchführung und der Steuerbuchführung erbrächten und daß die durchgeführten Kontrollen folglich keine genauen Kontrollen im Sinne der Gemeinschaftsregelung seien. Sie fügt hinzu, daß der Gerichtshof im Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88 (Deutschland/Kommission) bestätigt habe, daß ein Mitgliedstaat sich nicht darauf beschränken könne, zu behaupten, daß Kontrollen tatsächlich stattgefunden hätten, wenn hierüber nichts Schriftliches vorliege. In diesem Urteil habe der Gerichtshof für Recht erkannt, daß das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten zwar keine besonderen Regeln im Bereich der Kontrolle vorschreibe, jedoch die Verpflichtung enthalte, ein zusammenhängendes System von Maßnahmen einzuführen, das von den mit den Kontrollen vor Ort betrauten Bediensteten durchgeführt werden müsse, da andernfalls die im Anschluß daran von der Kommission durchgeführte Kontrolle unmöglich wäre. Die Kommission bestätigt sodann die bereits im ergänzenden Bericht erwähnten Mängel und Lücken. In bezug auf die Fabrikationszettel ist sie der Ansicht, daß sie als Geschäftsunterlagen im Sinne von Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1725/79 bei den vierteljährlichen Kontrollen des Jahres 1987 hätten kontrolliert werden müssen. Die italienischen Behörden beriefen sich daher auf ihr eigenes Versagen. Die Kommission fügt hinzu, daß die italienischen Bemerkungen zu dem von der Firma Wessanen durchgeführten Verkauf nicht bewiesen, daß die Verarbeitung tatsächlich erfolgt sei. Im Hinblick auf den Klagegrund der fehlenden rechtlichen Grundlage für den pauschalen Abzug trägt die Kommission vor, die Mängel seien so beschaffen, daß sie die 100%ige Übernahme der in Frage stehenden Summen zweifelhaft erscheinen ließen. Nur aus Billigkeitserwägungen habe sie einen pauschalen Abzug von 10 % vorgenommen, der die Unsicherheitsmarge berücksichtige, die dem Mitgliedstaat zuzurechnen sei.

2. Zu den Ausgaben als Verbrauchsbeihilfen fiir Olivenöl (Punkt 4.4 des ergänzenden Berichts)

20. Nach dem ergänzenden Bericht geht es um die Rückerstattung von 4352012388 LIT, die unrechtmäßig gezahlte Beihilfen betreffen. Die Kautionen hätten in dieser Höhe verfallen und dem EAGFL gutgeschrieben werden müssen.

21. Die Italienische Republik ist der Ansicht, es lägen eine Verletzung und fehlerhafte Anwendung des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 sowie ein Begründungsmangel im Hinblick auf die Artikel 1, 3 und 5 dieser Verordnung, auf Artikel 8 der Verordnung Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 und auf die Gemeinschaftsbestimmungen über die Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl vor.

22. In erster Linie ist die Italienische Republik der Ansicht, daß die Kautionen nicht hätten verfallen können, da immer noch nicht endgültig festgestellt werden könne, ob die Beihilfe tatsächlich geschuldet gewesen sei. Die streitigen Summen entsprächen dem Betrag der Beihilfen, die die Behörden für unrechtmäßig erklärt hätten. Die Betroffenen hätten sich jedoch gegen diese Maßnahmen gewehrt. Daher sei es Sache des Richters, endgültig über das Vorliegen von Unregelmäßigkeiten zu befinden. Folglich könne nicht entschieden werden, daß die Übernahme zu Lasten des EAGFL endgültig ausscheide. In zweiter Linie macht die Italienische Republik geltend, daß der Verfall der Kautionen zum Zeitpunkt der Feststellung der Unregelmäßigkeiten nicht mehr möglich gewesen sei, da die Gültigkeitsdauer der Kautionen abgelaufen gewesen sei. Da die Kommission die Verspätung der Kontrollen wegen der besonderen Situation in Italien akzeptiert habe, könne sie anschließend nicht wegen des Verlusts der Sicherheit, der nach Ablauf der für die Kontrolle vorgesehenen Frist eingetreten sei, die Übernahme der Ausgabe zu Lasten des EAGFL ablehnen.

23. Die Kommission trägt vor, im vorliegenden Fall sei daran zu erinnern, daß die Beihilfe im voraus gezahlt werde und die Kontrolle der Berechtigung im nachhinein erfolge. Unter Bezugnahme auf Artikel 29 der Verordnung Nr. 2220/85 trägt die Kommission vor, daß, wenn die mit der Kontrolle betraute Stelle die Unregelmäßigkeit der Beihilfe feststelle, die Kaution verfalle, ohne daß der Ausgang der gerichtlichen Verfahren abgewartet werden müßte. Zum italienischen Argument, daß der Verfall der Kautionen zum Zeitpunkt der Feststellung der Unregelmäßigkeiten nicht mehr möglich gewesen sei, macht die Kommission geltend, daß die Kaution nach Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2677/85 erst nach der Anerkennung des Beihilfeanspruchs freigegeben werde.

P. J. G. Kapteyn

Berichterstatter