Der Begriff "Unterrichtswesen" im Sinne des Art. 56 Abs. 6 HV umfaßt nicht die Akte der äußeren …

I.

Es besteht allgemeine Schulpflicht. Das Schulwesen ist Sache des Staates. Die Schulaufsicht wird hauptamtlich durch Fachkräfte ausgeübt.

An allen hessischen Schulen werden die Kinder aller religiösen Bekenntnisse und Weltanschauungen in der Regel gemeinsam erzogen (Gemeinschaftsschule).

Grundsatz eines jeden Unterrichts maß die Duldsamkeit sein.....

Ziel der Erziehung ist, den jungen Menschen zur sittlichen Persönlichkeit zu bilden.....

Der Geschichtsunterricht muß auf getreue, unverfälschte Darstellung der Vergangenheit gerichtet sein.....

Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, die Gestaltung des Unterrichtswesens mitzubestimmen, soweit die Grundsätze der Absätze 2 bis 5 nicht verletzt werden.

Das Nähere regelt das Gesetz. Es muß Vorkehrungen dagegen treffen, daß in der Schule die religiösen und weltanschaulichen Grundsätze verletzt werden, nach denen die Erziehungsberechtigten ihre Kinder erzogen haben wollen.

2. Die von den Antragstellern beanstandeten Vorschriften der Hessischen Schulgesetze betreffen die Eröffnung, Erweiterung, Einschränkung und Schließung von Schulen sowie die Ernennung der Lehrer und Schulleiter.

Nach § 4 Abs. 1 des Schulkostengesetzes (SchKG) dürfen die Schulträger (Gemeinden, Landkreise, Schulverbände) Schulen nur mit Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde errichten, erweitern, einschränken oder schließen. Hier zu bestimmt § 7 Abs. 3 Ziff. 1 des Schulverwaltungsgesetzes (SchVG), daß der Gemeindevorstand, bevor er einen solchen Antrag stellt, den Gemeindeschulvorstand zu hören hat. Nach § 4 Abs. 2 SchKG kann die Landesregierung den Schulträger anweisen, eine Schule zu schließen. Ergänzend bestimmen § 8 Abs. 3 und 4 SchVG, daß die Landesregierung vorher den Gemeindevorstand zu hören und daß dieser vor Abgabe seiner Stellungnahme den Gemeindeschulverstand zu hören und dessen Äußerung seiner Stellungnahme beizufügen hat. § 21 Abs. 1, 3 und 4 SchVG enthalten die entsprechenden Vorschriften über die Anhörung des Kreisschulvorstandes für den Fall, daß in den kreisangehörigen Gemeinden Schulen für mehrere Gemeinden errichtet, erweitert, eingeschränkt oder geschlossen werden sollen, und für den Fall, daß die Landesregierung den Landkreis anweisen will, eine Schule zu schließen. - §§ 29 bis 31 SchVG regeln die Auswahl der Lehrer und Schulleiter. Auch hier ist vor deren Ernennung der Gemeinde- bzw. Kreisschulvorstand zu hören.

Die Zusammensetzung des Gemeindeschulvorstandes und des Kreisschulvorstandes ist im SchVG wie folgt geregelt: Dem Schulvorstand gehören an Mitglieder kraft Amtes (Bürgermeister u.a.), berufene Mitglieder (Vertreter der Kirchen u.a.) und gewählte Mitglieder. Von den Wahlmitgliedern wählt die Gemeindevertretung entsprechend der Einwohnerzahl 1 - 6 Mitglieder, in den Landkreisen der Kreistag 3 - 5 Mitglieder. Ebensoviele Wahlmitglieder wie die Gemeindevertretung bzw. der Kreistag wählen nach § 3 Abs. 1 Ziff. 2 und § 18 Abs. 4

a) die Elternbeiräte der Schulen aus dem Kreise der Erziehungsberechtigten,

b) die Lehrer an den Schulen aus ihrem Kreise.

3. Die Antragsteller sind Meinung, daß mit diesen Bestimmungen dem durch Art. 56 Abs. 6 HV gewährleisteten Mitbestimmungsrecht der Eltern nicht in genügendem Maße Rechnung getragen werde.

Art. 56 Abs. 6 HV sei aktuelles, unmittelbar anwendbares Verfassungsrecht, welches den Gesetzgeber binde. Sein Inhalt sei aus dem Bestreben des fortschrittlich gesinnten hessischen Verfassungsgesetzgebers zu verstehen, nach den politische im Dritten Reich habe machen müssen, ein wirklich demokratisches Schulwesen zu schaff en. Dieses dürfe nicht allein von der Staatsverwaltung beherrscht sein. Ein solches Bestreben sei auch in anderen Landesverfassungen nach 1945 erkennbar hervorgetreten. In dieser Absicht habe man im Unterrichtswesen ein Mitbestimmungsrecht der Eltern geschaffen, das seine Wurzel in dem in Art. 55 der Hessischen Verfassung garantierten elterlichen Erziehungsrecht habe.

Unter Unterrichtswesen im Sinne des Art. 56 Abs. 6 HV sei das gesamte Schulwesen, zu verstehen. Man dürfe die Verfassung, die für das Volk geschrieben sei, nicht nach den subtilen Regeln juristischer Interpretationskunst auslegen. Den in Art. 56 gebrauchten Auedrücken Schulwesen und Unterrichtswesen komme inhaltlich keine abweichende Bedeutung zu. Mitbestimmungsrecht aber bedeute Mitentscheidungsrechts, nicht die bloße Anhörung des Schulvorstandes, in welchem die Erziehungsberechtigten im übrigen weniger als 1/3 der Mitglieder stellen. Wie man sich die Verwirklichung eines solchen Mitentscheidungsrechts denken könne, zeige etwa der Gesetzesentwurf der CDU-Fraktion vom 17.5.1957 (Drucks. des Hess. Landtages, 3. Wahlperiode, Abt. I Nr. 884). Eine Begrenzung des M itbestimmungsrechts der Eltern ergebe sich daraus, daß dieses Recht nur hinsichtlich der "Gestaltung des Unterrichtswesens bestehe. Danach könnten die Eltern nur an den das Unterrichtswesen wirklich grundlegend gestaltenden Akten mitwirken.

Die in den angefochtenen Bestimmungen enthaltenen Akte der Schulverwaltung, nämlich die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung und Schließung von Schulen sowie die Berufung der Lehrer und Schulleiter, gehörten zu den in diesem Sinn gestaltenden Akten der Unterrichtsverwaltung. Die Persönlichkeit der Lehrer und Schulleiter sei für das Wesen des Unterrichts und die Erziehung der Kinder an der einzelnen Schule entscheiden, und die Errichtung oder auch die Erhaltung einer bestehenden Schule an einem bestimmter Ort könne für das Schulwesen einer Gemeinde von großer Bedeutung, sein.

Die Antragsteller haben beantragt,

In der Hauptverhandlung haben die Antragsteller ihren Antrag dahin ergänzt, der Staatsgerichtshof möge die von ihnen angeführten Gesetzesbestimmungen wegen Verstoßes gegen Art. 56 Abs. 6 HV für verfassungswidrig erklären.

II.

und hat dazu ausgeführt:

Das Mitbestimmungsrecht der Eltern in Art. 56 HV betreffe nur die Koordination von Eltern und Lehrern an der einzelnen Schule nach dem Muster der in der Zeit der Weimarer Republik entwickelten Elternbeiräte.

Der Begriff Unterrichtswesen sei enger als der in Abs. 1 des Art. 56 gebrauchte Begriffe Schulwesen. Art. 56 Abs. 1 wahre das traditionelle allgemeine Bestimmungsrecht des Staates in der Schule. Das Unterrichtswesen, wie es in Abs. 6 der gleichen Verfassungsbestimmung erwähnt wird, betreffe nicht die Akte der äußeren Schulverwaltung, die hier in Frage ständen.

Auch stelle sich das Wort Mitbestimmungsrecht in Art. 56 Abs. 6 der Hessischen Verfassung als ein Sammelbegriff für alle Erscheinungsformen einer Einflußnahme auf die inhaltliche und weltanschauliche Gestaltung des Unterrichts dar. Keinesfalls könne, die Bestimmung so ausgelegt werden, daß den Eitern ein gleichberechtigtes Mitbestimmungsrecht in der Schulpolitik zugestanden werden müsse. Ein derartig ausgestaltetes Elternrecht widerspreche dem Aufbau der verfassungsmäßigen Organe in der Hessischen Verfassung. Es beeinträchtige das Kontrollrecht des Parlaments. wie es in der Ministerverantwortlichkeit festgelegt sei. Es übertrage ferner Hoheitsrechte des Staates an Private; dies sei aber unzulässig.

Der Hessische Minister für Erziehung und Volksbildung hat in seiner Stellungnahme vor allem auf die Entstehungsgeschichte des Art. 56 HV hingewiesen, aus der sich ergebe, daß mit dem in Abs. 6 genannten Unterrichtswesen nur die Gestaltung des Unterrichts und mit der Mitbestimmung der Erziehungsberechtigten die Mitwirkung gemeint sei, wie sie in der Form der Elternbeiräte schon seit der Zeit der Weimarer Republik dem deutschen Schulrecht bekannt sei.

Er hat zur Begründung ausgeführt das Mitbestimmungsrecht der Erziehungsberechtigten sei zwar ein Grundrecht, beziehe sich aber inhaltlich nicht auf äußere Schulangelegenheiten; um solche handle es sich jedoch bei den angefochtenen Gesetzesbestimmungen. Im übrigen sei es auch verfassungsrechtlich gar nicht möglich, in der Elternvertretung ein neues Organ der politischen Willensbildung zu schaffen.

Dem Vorsitzenden und den Berichterstattern des Kulturpolitischen Ausschusses des Landtages, die mit den Vorarbeiten für die angefochtenen Gesetze befaßt waren, ist vor der Hauptverhandlung Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.

III.

2. Der Antrag ist aber nicht begründet.

Zwar bindet Art. 56 Abs. 6 HV den Gesetzgeber insofern, als dieser Sachbereiche ordnet, für welche die Hessische Verfassung in Art. 56 Abs. 6 den Eltern ein Mitbestimmungsrecht gewährt. Eine einschlägige gesetzliche Regelung, welche auf das in Art. 56. Abs. 6 gewährleistete Mitbestimmungsrecht der Eltern keine Rücksicht nähme, wäre daher verfassungswidrig (vgl. Holstein, Archiv für öffentl. Recht N. F. 12 (1927), S. 187 ff., 242 ff., ferner die Stellungnahmen zu Art. 131 der Weimarer Reichsverfassung, z.B. Anschütz, 14. Aufl. Bem. 1 zu Art. 131, weiter BVerfGE 3 S. 225 ff., 239 f. , 242 ff.).

Die von den Antragstellern angefochtenen Bestimmungen betreffen jedoch keine Angelegenheiten, hinsichtlich deren Art. 56 Abs. 6 HV den Eltern ein Mitbestimmungsrecht gewährt.

Der Begriff des Unterrichtswesens, dessen Gestaltung die Eltern nach Art. 56 Abs. 6 mitzubestimmen berechtigt sind, umfaßt weder die Einrichtung, Erweiterung, Einschränkung oder Schließung von Schulen noch die Akte der Ernennung von Lehrern oder Schulleitern.

a) Die Hessische Verfassung spricht in Art. 55 den Eltern das Recht und die Pflicht zu, die Jugend zu Gemeinsinn und leiblicher, geistiger und seelischer Tüchtigkeit zu erziehen. In Art. 56 Abs.1 legt sie fest, daß allgemeine Schulpflicht besteht und daß das Schulwesen Sache des Staates ist. Damit knüpft sie ersichtlich an die Ordnung des Erziehungs- und Schulwesens an, wie sie in der Weimarer Verfassung enthalten war. Diese regelt das Recht der Eltern zur Erziehung ihrer Kinder in Art. 120 die staatliche Schulaufsicht in Art. 144. Diese Bestimmungen wurden unter der Herrschaft der Weimarer Verfassung dahin ausgelegt, daß die Schulaufsicht des Staates das ihm ausschließlich zustehende "administrative Bestimmungsrecht" über die Schule bedeute (vgl. Anschütz, aaO. Anm. 1 zu Art. 144), und daß dieses Recht des Staates an der Schule dem Erziehungsrecht der Eltern insoweit vorgehe, als den Eltern ein Mitbestimmungsrecht in der Schulverwaltung nicht zukomme (vgl. dazu Holsteins, aaO. S. 220; Anschütz, Bem. 4 zu Art. 120; Poetzsch-Heffter, Bem. 1 zu Art. 120 der Weimarer Reichsverfassung). Das Verhältnis des elterlichen Erziehungsrechts und des staatlichen Bestimmungsrechts an der Schule wurde von der herrschenden Lehre mit dem Satz zum Ausdruck gebracht, daß das staatliche Recht an der Schule das Recht der Eltern "überhöhe".

Tatsächlich kannte die Gesetzgebung der Einzelstaaten zur Zeit der Weimarer Verfassung nur in Einzelfällen, so in den Ländern Thüringen und Hamburg, eine gewisse Mitbeteiligung der Eltern an der Schulverwaltung. In den meisten Ländern jedoch, so in Preußen, war die Mitwirkung der Eltern in den Schulen auf beratende Funktionen beschränkt, die in den Elternbeiräten ausgeübt wurden.

b) In Abweichung von der Weimarer Verfassung schränkt die Hessische Verfassung die staatliche Schulhoheit, wie sie in Art. 56 Abs. 1 festgelegt ist, in der Bestimmung des Art. 56 Abs. 6 durch das Mitbestimmungsrecht der Eltern ein und erweitert damit die Befugnisse der Eltern.

Dafür, wie weit diese Einschränkung der staatlichen Schulhoheit zugunsten der Eltern reichen sollte, ergeben die Materialien keine bestimmten Anhaltspunkte.

Der Vorentwurf zur Hessischen Verfassung enthielt wohl die der Weimarer Verfassung entsprechenden Bestimmungen über das Elternrecht und die staatliche Schulhoheit (heute Art. 55 und Art. 56 Abs. 1), aber noch nicht die Einschränkung des Art. 56 Abs. 6. In der 14. Sitzung des Verfassungsausschusses der Verfassungberatenden Landesversammlung vom 26.9.1946 wurde Art. 56 mit der jetzt in Abs. 6 enthaltene Vorschrift über das Mitbestimmungsrecht der Eltern angenommen. Über die Bedeutung dieser Bestimmung hat der Berichterstatter des Verfassungsausschusses, Abgeordneter... in der Sitzung der Verfassungberatenden Landesversammlung vom 30.9.1946. (Drucks. Abt. III S. 156) ausgeführt.

In der sich an diesen Bericht anschließenden Diskussion ist über die Bestimmung des Abs. 6 des Art. 56: nicht weiter gesprochen worden. Insbesondere sind weder in den Ausschußberatungen noch im Plenum Ausführungen gemacht worden, denen entnommen werden könnte, daß die Verfassungberatende Landesversammlung mit dieser Bestimmung an diejenigen Bestrebungen, einer Reform der Schulverwaltung anknüpfen wollte, welche ihr Ziel in einer von Lehrern und Eltern gemeinsam getragenen Selbstverwaltung der Schulen sehen.

c) Die systematische Auslegung der Bestimmung des Art. 56 ergibt jedoch, daß mit dem Begriff des Unterrichtswesens in Abs. des Art. 56 nicht Akte der äußeren Schulverwaltung, wie die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung und Schließung von Schulen oder die Ernennung von Lehrern und Schulleitern, gemeint sein können.

Zunächst ist entgegen der Meinung der Antragsteller anzunehmen, daß d em Begriff Unterrichtswesen gegenüber dem in Abs. 1 verwendeten Begriff Schulwesen eine engere Bedeutung zukommt. Dies entspricht nicht nur dem allgemeinen Sprachgebrauch, sondern auch der Art und Weise, wie die beiden Ausdrücke in Art. 56 verwendet worden sind. Abs. 1 enthält das Prinzip, der Abs. 6 eine Ausnahme. Abs. 1 nimmt in sprachlich abgewandelter Form einen Satz auf, dem aus der deutschen Verfassungstradition (vgl. Art. 144 Weim. RVerf.) ein ganz bestimmter Sinn zukommt, nämlich die Hoheit des Staates über die Schule im gesamten Bereich der Schulverwaltung. Wenn der Gesetzgeber dann in Abs. 6 dieses staatliche Recht in seinem gesamten Umfange zugunsten der Eltern hätte einschränken wollen, so hätte er dies nur dadurch zum Ausdruck bringen können, daß er in Abs. 6 den gleichen Begriff verwendete, den er in Abs. 1 verwendet hatte, also den Begriff Schulwesen. Wenn statt dessen in der Ausnahmebestimmung von Unterrichtswesen gesprochen wird, so ist dies ein deutlicher Hinweis darauf, daß hier eine engere Bedeutung gemeint ist.

Der Inhalt des Begriffs Unterrichtswesen ergibt sich insbesondere daraus, daß die Bestimmung des Abs. 6 des Art. 56 auf die vorhergehenden Absätze 2 bis 5 Bezug nimmt. Mit der Einschränkung "soweit die Grundsätze der Abs. 2 bis 5 nicht verletzt werden" will der Abs. 6 bestimmte Erziehungsgrundsätze gegenüber dem Mitbestimmungsrecht der Erziehungsberechtigten sichern. Zu diesen Grundsätzen gehören die gemeinsame Erziehung der Kinder verschiedener religiöser Bekenntnisse und damit aufs engste zusammenhängend die Grundsätze der religiösen und weltanschaulichen Toleranz, ferner der Erziehung zu sittlicher Verantwortlichkeit, zu Ehrfurcht und Nächstenliebe, Rechtlichkeit und Wahrhaftigkeit. Besondere Richtlinien sind für den Geschichtsunterricht aufgestellt, und durch die Bezugnahme in Abs. 6 ebenfalls gegen das Mitbestimmungsrecht der Eltern gesichert. Hieraus ergibt sich, daß der Verfassungsgesetzgeber bei der Bestimmung des Abs. 6 die inneren Ziele von Erziehung und Unterricht im Auge gehabt hat, nicht jedoch diejenigen Akte der Schulverwaltung, die die persönlichen und sachlichen Grundlagen für einen geordneten Schulunterricht schaffen.

d) Wenn demgegenüber die Antragsteller daraus, daß die Eltern nach Art. 55 das Recht zur Erziehung ihrer Kinder haben, folgern, auch das Mitbestimmungsrecht müsse sich auf alle Entscheidungen erstrecken, die von unmittelbarer und erheblicher Bedeutung für die Persönlichkeitsentfaltung der Kinder seien, so kann dem nicht zugestimmt werden. Diese Auffassung übersieht, daß die Hessische Verfassung das Mitbestimmungsrecht der Eltern nicht in Art. 55, der das Elternrecht betrifft, sondern in Art. 56 regelt, der das Schulwesen ordnet. Die Verfassung faßt also die Mitwirkung der Eltern nicht als unmittelbaren Ausfluß des Elternrechts sondern in erster Linie als eine Einrichtung der Ordnung des Schulwesens auf. Das Mitbestimmungsrecht der Eltern ist daher in seinem Umfang auch der Ordnung, die die Verfassung dem Schulwesen zuteil werden läßt, festzulegen und kann nicht ohne weiteres aus dem Elternrecht abgeleitet werden. Ein unmittelbarer Schluß von dem Umfang des Erziehungsrechts der Eltern auf den Umfang ihres Mitbestimmungsrechts in der Schule ist angesichts der Festlegung des Prinzips der staatlichen Schulhoheit in Abs. 1 des Art. 56 unzulässig.

Da sonach die von den Antragstellern angefochtenen gesetzlichen Bestimmungen keinen Gegenstand betreffen, der zum Unterrichtswesen im Sinne des Abs. 6 des Art. 56 HV gehört, kann dahingestellt bleiben, in welchem Sinne das Wort "Mitbestimmung" in Art. 56 Abs. 6 HV aufzufassen ist.

IV.