Destillation von Wein

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Mit den Artikeln 7, 10, 11, 12a, 14, 14a und 15 in Titel I der Verordnung (EWG) Nr. 337/79 des Rates vom 5. Februar 1979 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. L 54, S. 1) in ihrer geänderten Fassung, abgelöst durch die Verordnung (EWG) Nr. 822/87 des Rates vom 16. März 1987 (ABl. L 84, S. 1), ist ein Bündel von freiwilligen Maßnahmen zur Stützung des Weinmarktes eingeführt worden, die im wesentlichen in Beihilfen für die Lagerhaltung, Umlagerung oder Destillation von Weinen bestehen.

2. Die Verordnung (EWG) Nr. 2102/84 der Kommission vom 13. Juli 1984 über die Ernte-, Erzeugungs- und Bestandsmeldungen für Erzeugnisse des Weinsektors (ABl. L 194, S. 1) legt in den Artikeln 1 bis 5 die Art und Weise fest, in der die Meldungen von den Handelsbeteiligten abzugeben sind. Nach Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 1 dieser Verordnung müssen die Handelsbeteiligten den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten jedes Jahr eine Meldung derjenigen Mengen an Traubenmost und Wein vorlegen, die sich in ihrem Besitz befinden. Diese Meldungen müssen gemäß Artikel 5 Absatz 3 für die am 31, August eingelagerten Bestände spätestens am 7. September abgegeben werden. Nach Artikel 8 Absatz 2 wird die Übersicht über die vorgeschriebenen Meldungen der Kommission von den Mitgliedstaaten vor dem 30. November mitgeteilt.

3. Artikel 10a Absatz 1 der Verordnung Nr. 2102/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2459/84 der Kommission vom 20. August 1984 (ABl. L 231, S. 5) bestimmt folgendes: „Die zu den Ernte-, Erzeugungs- und Bestandsmeldungen verpflichteten Personen, die diese Meldungen nicht bis zu den in Artikel 5 vorgesehenen Zeitpunkten ... abgegeben haben, sind von den Maßnahmen der Artikel 7, 10, 11, 12a, 14, 14a und 15 der Verordnung (EWG) Nr. 337/79 ausgeschlossen.“ Bei unvollständigen oder ungenauen Meldungen sind die Wirtschaftsteilnehmer nach Artikel 10a Absatz 2 nur dann von den Interventionsmaßnahmen ausgeschlossen, wenn die Kenntnis der fehlenden oder ungenauen Angaben wesentlich gewesen wäre.

4. Die Otto Pressler Weingut-Weingroßkellerei GmbH & Co. KG (nachstehend: Klägerin) ließ im Weinwirtschaftsjahr 1986/87 aufgrund einer vom Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft am 9. Juni 1987 genehmigten Destillationserklärung 230,28 hl Tafelwein destillieren. Im Rahmen einer Betriebsprüfung, die sich insbesondere auf die Abgabe von Ernte- und Erzeugungsmeldungen bezog, stellte das Bundesamt fest, daß die Bestandsmeldungen nicht vor dem 7. September, sondern erst am 11. September 1986 eingereicht worden waren, und lehnte deshalb die beantragte Beihilfe ab.

5. Den dagegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 1988 zurück; gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.

6. Das Verwaltungsgericht hat im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Zweifel an der Gültigkeit des Artikels 10a der Verordnung Nr. 2102/84. Sanktion sei jede für den Beteiligten nachteilige Rechtsfolge, die durch dessen pflichtwidriges Verhalten ausgelöst werde, einschließlich des Ausschlusses von Vergünstigungen, die die Marktordnung vorsehe. Die Versäumung der Frist zur Abgabe der Meldungen gefährde nicht den eigentlichen Zweck der gemeinsamen Marktorganisation und könne deshalb nicht als wesentliche Verletzung der Regelung oder als Verletzung einer Hauptpflicht angesehen werden. Da es sich um eine eigenständige Rechtspflicht handele, die jeden Weinerzeuger oder Weinbesitzer unabhängig davon treffe, ob er später eine Destillationsbeihilfe beantrage, könne man die Meldung auch nicht als sogenannte Nebenpflicht ansehen. Selbst wenn man dies annehmen wollte, stünde die Sanktion in keinem Verhältnis zur Schwere der Pflichtverletzung.

7. Das Verwaltungsgericht hat aufgrund dessen mit Beschluß vom 8. Oktober 1990 das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über folgende Frage ersucht: Ist Artikel 10a der Verordnung (EWG) Nr. 2102/84 der Kommission vom 13. Juli 1984 über die Ernte-, Erzeugungs-, und Bestandsmeldungen für Erzeugnisse des Weinsektors in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2459/84 der Kommission vom 20. August 1984 gültig?

8. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts ist am 22. Oktober 1990 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

9. Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben schriftliche Erklärungen eingereicht am 1. Februar 1991 das Bundesamt, vertreten durch Regierungsrätin Ursula Holzhauser, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Ulrich Wölker, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigten.

10. Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

11. Mit Beschluß vom 19. Juni 1991 hat der Gerichtshof die Rechtssache gemäß Artikel 95 §§ 1 und 2 der Verfahrensordnung an die Sechste Kammer verwiesen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

1. Das Bundesamt fiir Ernährung und Forstwirtschaft, Beklagter des Ausgangsverfahrens, teilt die Bedenken des Verwaltungsgerichts gegen die Gültigkeit des Artikels 10a der Verordnung Nr. 2102/84. Es bestehe zwar ein Zusammenhang zwischen der freiwilligen Teilnahme an einer Maßnahme im Rahmen der Weinmarktordnung und der Abgabe der Meldungen, da letztere der Kommission eine Beurteilung der Marktsituation ermöglichten. Um die Wirksamkeit der Interventionsmaßnahmen sicherzustellen, sei es ebenfalls erforderlich, Fristen für die Abgabe der Meldungen zu bestimmen. Da die Versäumung dieser Pflichten weniger schwerwiegend sei als die Nichterfüllung einer der Hauptpflichten bei der Destillation, könne nur ein Verstoß gegen eine Nebenpflicht vorliegen. Entsprechend dem Urteil vom 27. Juni 1990 in der Rechtssache C-118/89 (Lingenfelser, Slg. 1990, I-2637) sei nämlich zuzugeben, daß das Ziel der hinreichenden Unterrichtung der Kommission auch bei einer geringfügigen Überschreitung der Frist für die Abgabe der Meldungen erreicht werden könne. Im übrigen sehe die Verordnung (EWG) Nr. 3024/86 der Kommission vom 1. Oktober 1986 mit den Durchführungsbestimmungen für die vorbeugende Destillation gemäß Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 337/79 für das Wirtschaftsjahr 1986/1987 (ABl. L 281, S. 8) in Artikel 2 eine Regelung vor, die die Genehmigung von Lieferverträgen oder -erklärungen ermögliche, bevor die Erzeugungsmeldung vorgelegt worden sei. Im vorliegenden Fall handele es sich um die verspätete Vorlage einer Bestandsmeldung, deren Inhalt für die konkrete Destillationsmaßnahme keine Bedeutung habe. Ferner sei zu berücksichtigen, daß Artikel 10a Absatz 2 der Verordnung Nr. 2102/84 in denjenigen Fällen keinen automatischen Ausschluß von den freiwilligen Maßnahmen vorsehe, in denen die Meldungen zwar unvollständig oder ungenau seien, deren Kenntnis aber für die Anwendung der betreffenden Maßnahme unwesentlich sei. Das Bundesamt kommt zu dem Ergebnis, daß die automatische und pauschale Folge des Ausschlusses von allen freiwilligen Maßnahmen als zu streng anzusehen sei und Artikel 10a der Verordnung Nr. 2102/84 somit gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße.

2. Die Kommission trägt vor, daß Artikel 10a der Verordnung Nr. 2102/84 nicht als Sanktion angesehen werden könne. Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 10. Juli 1990 in der Rechtssache C-217/88 (Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1990, I-2879) entschieden, daß eine vergleichbare Bestimmung, nämlich Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79, nach der Erzeuger von verschiedenen freiwilligen Maßnahmen ausgeschlossen würden, wenn sie ihrer Verpflichtung, den Tafelwein zur obligatorischen Destillation abzuliefern, nicht nachkämen, keine Sanktionsregelung sei, sondern lediglich eine Voraussetzung für die Durchführung bestimmter nach der Verordnung vorgesehener Interventionsmaßnahmen aufstelle. Eine Sanktion im Sinne der Rechtsprechung liege nur vor, wenn es um den Eingriff in eine bestehende Rechtsposition oder zumindest in eine schützenswerte Erwartung gehe. So habe es sich in der Mehrzahl der Fälle, in denen der Gerichtshof den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angewandt habe, um die Rückforderung einer Kaution und die Auszahlung oder Rückforderung einer Beihilfe gehandelt. In anderen Rechtssachen sei es um die Voraussetzungen für die Entstehung eines Beihilfeanspruchs gegangen, die zu erfüllen seien, nachdem bereits Handlungen vorgenommen worden seien, die unmittelbar zu dem mit der Beihilfe zu begünstigenden Vorgang gehörten, beispielsweise Vertragsabschlüsse oder die Verarbeitung von Produkten. In diesen Fällen habe zwar noch kein Beihilfeanspruch vorgelegen, jedoch zumindest eine schützenswerte Erwartung. Die angefochtene Bestimmung beschränke sich auf den Ausschluß vom Zugang zu einer wirtschaftlich interessanten Maßnahme, deren Durchführung im Zeitpunkt der Verletzung der Meldepflicht noch nicht feststehe. Das Interventionssystem im Weinsektor enthalte neben obligatorischen Maßnahmen freiwillige Maßnahmen, die ausgelöst würden, wenn die Verhältnisse es verlangten. Die Bestandsmeldungen seien von wesentlicher Bedeutung für das System, da die Kommission mit ihrer Hilfe vor dem 10. Dezember eine Vorbilanz aufstellen könne. Auf der Grundlage der Vorbilanz sowie der bis zum 15. Februar eingehenden Mitteilungen der Mitgliedstaaten über die Produktion und die Ernte entscheide die Kommission bis zum 28. Februar über die Einführung einer obligatorischen Destillation und einer Stützungsdestillation. Die im Ausgangsverfahren streitige vorbeugende Destillation sei eng mit diesen obligatorischen Maßnahmen verbunden, da sie deren Auswirkungen abschwächen solle. Damit das System reibungslos funktioniere, müßten diese Meldungen pünktlich abgegeben werden. Die Wahl des 7. Septembers für die Abgabe der Meldungen über den Bestand der Handelsbeteiligten erkläre sich aus der Notwendigkeit, verläßliche Angaben möglichst dicht am Datum des 31. August, dem Ende des Weinwirtschaftsjahres, zu erhalten und den nationalen Behörden genügend Zeit für die Sammlung, Verarbeitung und Weitergabe dieser Meldungen vor dem 30. November einzuräumen. Da Artikel 10a der Verordnung Nr. 2102/84 keine Sanktion darstelle, sei an ihn derjenige Maßstab anzulegen, der herkömmlicherweise bei Maßnahmen im landwirtschaftlichen Bereich angewendet werde, die negative wirtschaftliche Auswirkungen für die Betroffenen hätten (Urteil vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-331/88, Fedesa u. a., Slg. 1990, I-4023). Angesichts des weiten Ermessensspielraums, der dem Gemeinschaftsgesetzgeber in der gemeinsamen Agrarpolitik durch die Artikel 40 und 43 eingeräumt sei, liege ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur vor, wenn die Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet sei. Im vorliegenden Fall sei die Maßnahme geeignet und angemessen. Den Betroffenen werde nämlich nur der Zugang zu den Maßnahmen verweigert, deren Durchführung sie durch die Versäumung der Meldefristen erschwert oder sogar gefährdet hätten. Die streitige Bestimmung sei außerdem angemessen, da die negativen Auswirkungen für die Betroffenen sowohl im Hinblick auf die ihnen versagten Vergünstigungen als auch zeitlich begrenzt seien. Aufgrund dessen schlägt die Kommission vor, wie folgt zu antworten: Die Prüfung der gestellten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 10a der Verordnung (EWG) Nr. 2102/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2459/84 beeinträchtigen könnte.

F. A. Schockweiler

Berichterstatter