Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Rechtssache C-446/24

Freie Hansestadt Bremen

gegen

DT

(Vorabentscheidungsersuchen des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen [Deutschland])

I. Einleitung

1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger ().

2. Es gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, klarzustellen, ob diese Bestimmungen einer nationalen Regelung entgegenstehen, die vorsieht, dass gegen einen Drittstaatsangehörigen ein unbefristetes Einreiseverbot verhängt werden kann, weil er eine Gefahr für die nationale Sicherheit – nämlich insbesondere eine terroristische Gefahr – darstellt.

3. Diese Frage betrifft derzeit eine Minderheit von Mitgliedstaaten (). Wie relevant sie in der Zukunft sein wird, hängt vom Ergebnis der laufenden Gesetzgebungsarbeiten zur Änderung des einschlägigen Unionsrechts ab, die die Mehrheitspraxis der Mitgliedstaaten widerspiegeln ().

4. Ich werde die Gründe darlegen, aus denen ich dem Gerichtshof vorschlage, die oben genannten Bestimmungen dahin auszulegen, dass sie zwar die Festlegung einer Dauer verlangen, aber keine Begrenzung vorsehen, wenn die Ausnahmebedingungen für die Überschreitung der grundsätzlichen Frist von fünf Jahren erfüllt sind. Sie befreien die Mitgliedstaaten jedoch nicht von der Beachtung der in der Richtlinie 2008/115 vorgesehenen materiell- und verfahrensrechtlichen Garantien.

II. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

5. Im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 heißt es: „Die Wirkung der einzelstaatlichen Rückführungsmaßnahmen sollte durch die Einführung eines Einreiseverbots, das die Einreise in das Hoheitsgebiet sämtlicher Mitgliedstaaten und den dortigen Aufenthalt verbietet, europäischen Zuschnitt erhalten. Die Dauer des Einreiseverbots sollte in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt werden und im Regelfall fünf Jahre nicht überschreiten. …“

6. Art. 1 („Gegenstand“) dieser Richtlinie sieht vor: „Diese Richtlinie enthält gemeinsame Normen und Verfahren, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des [Unions-] und des Völkerrechts, einschließlich der Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen und zur Achtung der Menschenrechte, anzuwenden sind.“

7. Art. 3 Nr. 6 dieser Richtlinie sieht vor: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnen die Ausdrücke … 6. ‚Einreiseverbot‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt für einen bestimmten Zeitraum untersagt wird und die mit einer Rückkehrentscheidung einhergeht;“

8. Art. 11 („Einreiseverbot“) der Richtlinie 2008/115 bestimmt in den Abs. 1 bis 3: „(1) Rückkehrentscheidungen gehen mit einem Einreiseverbot einher, a) falls keine Frist für eine freiwillige Ausreise eingeräumt wurde oder b) falls der Rückkehrverpflichtung nicht nachgekommen wurde. In anderen Fällen kann eine Rückkehrentscheidung mit einem Einreiseverbot einhergehen. (2) Die Dauer des Einreiseverbots wird in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt und überschreitet grundsätzlich nicht fünf Jahre. Sie kann jedoch fünf Jahre überschreiten, wenn der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt. (3) Die Mitgliedstaaten prüfen die Aufhebung oder Aussetzung eines Einreiseverbots, wenn Drittstaatsangehörige, gegen die ein Einreiseverbot nach Absatz 1 Unterabsatz 2 verhängt wurde, nachweisen können, dass sie das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter uneingeschränkter Einhaltung einer Rückkehrentscheidung verlassen haben. … Die Mitgliedstaaten können in Einzelfällen aus humanitären Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein Einreiseverbot aufheben oder aussetzen. Die Mitgliedstaaten können in Einzelfällen oder bestimmten Kategorien von Fällen ein Einreiseverbot aus sonstigen Gründen aufheben oder aussetzen.“

B. Deutsches Recht

9. § 11 („Einreise- und Aufenthaltsverbot“) des Gesetzes über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet () vom 30. Juli 2004 () (im Folgenden: AufenthG) bestimmt in Abs. 4, Abs. 5a Sätze 3 und 4 sowie Abs. 5b: „(4) Das Einreise- und Aufenthaltsverbot kann zur Wahrung schutzwürdiger Belange des Ausländers oder, soweit es der Zweck des Einreise- und Aufenthaltsverbots nicht mehr erfordert, aufgehoben oder die Frist des Einreise- und Aufenthaltsverbots verkürzt werden. … … (5a) … Eine Verkürzung der Frist oder Aufhebung des Einreise- und Aufenthaltsverbots ist grundsätzlich ausgeschlossen. Die oberste Landesbehörde kann im Einzelfall Ausnahmen hiervon zulassen. (5b) Wird der Ausländer auf Grund einer Abschiebungsanordnung nach § 58a aus dem Bundesgebiet abgeschoben, soll ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot erlassen werden. … Absatz 5a Satz 3 und 4 gilt entsprechend.“

10. § 58a („Abschiebungsanordnung“) AufenthG sieht in Abs. 1 vor: „Die oberste Landesbehörde kann gegen einen Ausländer auf Grund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr ohne vorhergehende Ausweisung eine Abschiebungsanordnung erlassen. Die Abschiebungsanordnung ist sofort vollziehbar; einer Abschiebungsandrohung bedarf es nicht.[ ()]“

III. Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits und Vorlagefrage

11. DT, der Kläger des Ausgangsverfahrens, ist ein russischer Staatsangehöriger, der mit einer Aufenthaltserlaubnis in Bremen (Deutschland) gelebt hat. Am 13. März 2017 erließ der Senator für Inneres der Freien Hansestadt Bremen (Deutschland) gegen DT eine Abschiebungsanordnung gemäß § 58a AufenthG nach Russland, weil nach den Erkenntnissen der Sicherheitsbehörden die Gefahr bestehe, dass DT in Deutschland einen Terroranschlag begehe. Nach erfolgloser Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesverfassungsgerichts (Deutschland) und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte () wurde DT am 4. September 2017 nach Russland abgeschoben, wo er derzeit lebt.

12. Mit Bescheid vom 1. Dezember 2017 entschied die kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Deutschland), dass die Abschiebungswirkung aufgrund von § 58a AufenthG nicht auf eine bestimmte Dauer befristet werde. Mit rechtskräftig gewordenem Urteil vom 3. Dezember 2021 hob das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Deutschland) diese Entscheidung mit der Begründung auf, dass gegen DT noch überhaupt kein Einreise- und Aufenthaltsverbot angeordnet worden sei.

13. Mit Bescheid vom 1. Februar 2022 () ordnete der Senator für Inneres der Freien Hansestadt Bremen gegen DT ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot für Deutschland an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass ein solches unbefristetes Verbot nach § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG gegenüber Personen, die aufgrund einer Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG abgeschoben wurden, in der Regel zu erlassen sei. Gründe, im Fall von DT davon ausnahmsweise abzuweichen, lägen unter Berücksichtigung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse über sein Verhalten nach der Abschiebung und seiner sozialen und familiären Verbindungen zu Deutschland nicht vor. Es sei weiterhin zu befürchten, dass DT nach einer Einreise einen terroristischen Anschlag in Deutschland begehen würde.

14. Auf die Klage von DT hob das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen diesen Bescheid auf. Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG dürfe nicht angewandt werden, da ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot nicht mit Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 vereinbar sei.

15. Im Hinblick auf die Entscheidung über die von der Freien Hansestadt Bremen gegen dieses Urteil eingelegte Berufung fragt sich das vorlegende Gericht, ob die deutsche Regelung mit diesen Bestimmungen des Unionsrechts vereinbar ist. Es äußert Zweifel wegen fehlender Rechtsprechung des Gerichtshofs und unterschiedlicher Auffassungen in der nationalen Rechtsprechung, im juristischen Schrifttum () sowie in Äußerungen der deutschen Regierung.

16. Unter diesen Umständen hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen: Sind Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 dahingehend auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der gegen eine Person, deren Aufenthaltsrecht beendet und gegen die eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, weil sie eine terroristische Gefahr darstellt, in der Regel ein unbefristetes Einreiseverbot zu erlassen ist?

17. DT, die Freie Hansestadt Bremen, die deutsche und die dänische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. In der Sitzung vom 19. Juni 2025 haben DT, die Freie Hansestadt Bremen, die deutsche und die schwedische Regierung sowie die Kommission mündlich verhandelt und auf die vom Gerichtshof zur mündlichen Beantwortung gestellten Fragen geantwortet.

IV. Würdigung

18. Es handelt sich hier um die zweite Rechtssache, in der es um die Frage geht, ob die deutsche Regelung betreffend die Dauer eines gegen einen Drittstaatsangehörigen verhängten Verbots der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten mit Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 vereinbar ist. Der Gerichtshof hat über folgende neue Frage zu entscheiden: Ist die in dieser Bestimmung vorgesehene Dauer des Einreiseverbots in Jahren auszudrücken, wenn sie bei einer schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit fünf Jahre überschreiten kann?

19. In der früheren Rechtssache, in der das Urteil vom 19. September 2013, Filev und Osmani (), ergangen ist, ging es um die Unionsrechtskonformität eines anderen Absatzes von § 11 AufenthG als des im vorliegenden Fall relevanten. Der Gerichtshof hat entschieden, dass „Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Vorschrift wie § 11 Abs. 1 [AufenthG] entgegensteht, die die Befristung eines Einreiseverbots davon abhängig macht, dass der betreffende Drittstaatsangehörige einen Antrag auf eine derartige Befristung stellt“ ().

20. Hierzu hat der Gerichtshof festgestellt, „dass aus den Worten ‚[d]ie Dauer des Einreiseverbots wird … festgesetzt‘ klar hervorgeht, dass eine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten besteht, alle Einreiseverbote – grundsätzlich auf höchstens fünf Jahre – zu befristen, unabhängig von einem hierauf gerichteten Antrag des betroffenen Drittstaatsangehörigen“ (). Der Gerichtshof hat sich auch auf die „Definition des Begriffs ‚Einreiseverbot‘ in Art. 3 Nr. 6 der … Richtlinie [2008/115] gestützt, die sich u. a. auf eine Entscheidung bezieht, mit der die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt ‚für einen bestimmten Zeitraum‘ untersagt wird“ ().

21. Die Tragweite des Urteils Filev und Osmani ist anhand der dort in Rede stehenden nationalen Regelung und der dort ausgelegten Vorschrift des Unionsrechts zu bestimmen. Der Gerichtshof hat entschieden, dass ein Einreiseverbot nicht ohne Festlegung einer Dauer verhängt werden darf, die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt wird und grundsätzlich fünf Jahre nicht überschreitet ().

22. Somit hat der Gerichtshof nicht über die Auslegung von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 dieser Richtlinie entschieden, wonach „[die Dauer des Einreiseverbots] jedoch fünf Jahre überschreiten [kann], wenn der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt“.

23. Aus dem Urteil Filev und Osmani, mit dem Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 ausgelegt wurden, lässt sich also nur ableiten, dass die Dauer des Einreiseverbots festzusetzen ist und fünf Jahre nicht überschreiten darf, es sei denn, das Einreiseverbot wurde gegen Drittstaatsangehörige verhängt, die eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellen. Im Übrigen können meines Erachtens aus Rn. 44 dieses Urteils () keine Erkenntnisse gezogen werden, da sie Einreiseverbote betrifft, die unbefristet in Bezug auf Situationen verhängt wurden, die nicht unter Art. 11 Abs. 2 Satz 2 dieser Richtlinie fallen, dessen Inhalt der Gerichtshof lediglich wiedergegeben hat.

24. Somit bleibt die Frage unbeantwortet, ob die Dauer eines Einreiseverbots über fünf Jahre hinaus begrenzt werden muss oder unbefristet (oder lebenslang oder dauerhaft ()) sein kann, wenn dieses Verbot eine Person betrifft, die eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt.

25. Als Erstes weise ich darauf hin, dass aus terminologischer Sicht der Begriff „bestimmt“ im Sinne von „definieren, festlegen, fixieren, spezifizieren“ verstanden werden kann. Die Obergrenze ist, da sie ja eine Person betrifft, deren Lebensdauer. Daher bin ich wie die deutsche, die dänische und die schwedische Regierung der Ansicht, dass auch eine unbefristete Dauer ein „bestimmter Zeitraum“ im Sinne von Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2008/115 ist ().

26. Als Zweites ist festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber das Einreiseverbot im Fall einer schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit nur so definiert hat, dass es länger als fünf Jahre gelten kann. Er hat sich nicht dafür entschieden, eine Höchstdauer für ein Einreiseverbot vorzusehen. Darüber hinaus wurden keine Bestimmungen über die zeitliche Wirkung eines Aufenthaltsverbots erlassen, die denen von Art. 32 der Richtlinie 2004/38/EG () ähnlich wären.

27. Diese Entscheidung, für den Fall, dass Umstände von besonderer Schwere vorliegen, keine Höchstdauer des Einreiseverbots festzulegen, geht auf den Vorschlag der Kommission zurück, der unverändert geblieben ist (). Nur die grundsätzliche Höchstdauer von fünf Jahren hat einige Mitgliedstaaten veranlasst, abweichende Ansätze zu vertreten. Insbesondere hat sich die Bundesrepublik Deutschland stets dafür ausgesprochen, keine Begrenzung vorzusehen ().

28. Im Gegensatz dazu ist in Art. 16 des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines gemeinsamen Systems für die Rückkehr von illegal in der Union aufhältigen Drittstaatsangehörigen und zur Aufhebung der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinie 2001/40/EG des Rates und der Entscheidung 2004/191/EG des Rates () eindeutig eine Obergrenze für die Dauer des Einreiseverbots im Fall eines Sicherheitsrisikos, insbesondere aufgrund einer Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit, festgelegt.

29. Dieser Art. 16 („Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die Sicherheitsrisiken darstellen“) bestimmt in Abs. 3 Buchst. a, dass „[a]bweichend von den einschlägigen Bestimmungen dieser Verordnung … Drittstaatsangehörige, die in den Anwendungsbereich dieses Artikels fallen, einem nach Artikel 10 verhängten Einreiseverbot unterliegen [können], das die in Artikel 10 Absatz 6 genannte Höchstdauer um einen zusätzlichen Zeitraum von höchstens zehn Jahren überschreitet“ ().

30. In Art. 10 („Erlass eines Einreiseverbots“) dieses Vorschlags heißt es: „(1) Rückkehrentscheidungen gehen mit einem Einreiseverbot einher, wenn a) der Drittstaatsangehörige Gegenstand einer Abschiebung nach Artikel 12 ist; b) der Rückkehrverpflichtung nicht innerhalb der nach Artikel 13 gesetzten Fristen nachgekommen wurde; c) der Drittstaatsangehörige ein Sicherheitsrisiko nach Artikel 16 darstellt. … (6) Die Dauer des Einreiseverbots wird in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls auf höchstens zehn Jahre festgesetzt. (7) Die Dauer des Einreiseverbots nach Absatz 6 kann um jeweils höchstens fünf Jahre verlängert werden. Eine solche Verlängerung erfolgt auf der Grundlage einer individuellen Bewertung unter gebührender Berücksichtigung aller relevanten Umstände, insbesondere einer hinreichenden Begründung der zuständigen Behörden, warum es erforderlich ist, den Drittstaatsangehörigen weiter an der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu hindern[ ()].“

31. Meines Erachtens bestätigt dieser Vorschlag, dass die Kommission beim derzeitigen Stand des geltenden Rechts nicht behaupten kann, dass „die Mitgliedstaaten die Möglichkeit dazu haben, das entsprechende Einreiseverbot, das gemäß der Richtlinie [2008/115] erlassen wurde, vor dessen Ablauf zu verlängern, wenn die ernsthafte Bedrohung fortbesteht und vorbehaltlich der Einhaltung der in d[ies]er Richtlinie vorgesehenen Garantien“. Insoweit ist auch darauf hinzuweisen, dass, anders als in der Verordnung (EU) 2018/1861 () vorgesehen, keine Bestimmung dieser Richtlinie den Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Überprüfung von Amts wegen auferlegt.

32. Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, zu entscheiden, dass Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2008/115 dahin auszulegen sind, dass sie dem Erlass eines unbefristeten Einreiseverbots gegen einen Drittstaatsangehörigen, dessen Aufenthaltsrecht beendet und gegen den eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, weil er eine terroristische Gefahr darstellt, nicht entgegenstehen.

33. Die Aufstellung einer allgemeinen Regel wie der in § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG genannten () aus zumindest einem der in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2008/115 angeführten Gründe rechtfertigt jedoch eine eingehende Prüfung anhand von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 dieser Richtlinie. Diese Vorschrift bestimmt nämlich, dass „[d]ie Dauer des Einreiseverbots … in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt [wird]“. Auf diesen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird auch im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie hingewiesen. Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass für die Mitgliedstaaten die in Art. 5 der Richtlinie 2008/115 vorgesehene Verpflichtung besteht, das Wohl des Kindes, die familiären Bindungen und den Gesundheitszustand des betreffenden Drittstaatsangehörigen zu berücksichtigen, wenn sie beabsichtigen, ein Einreiseverbot im Sinne von Art. 11 der Richtlinie zu erlassen ().

34. Ich teile daher die Auffassung der Kommission, dass eine umfassende Prüfung der Situation der betroffenen Person – mit anderen Worten: eine Einzelfallprüfung – keine Ausnahme sein darf (). Das entsprechende unionsrechtlich vorgesehene Ermessen der zuständigen Behörden muss erhalten bleiben, auch wenn es sich nach nationalem Recht, wie es die deutsche Regierung in der mündlichen Verhandlung formuliert hat, im Fall der Feststellung eines Verhaltens, das eine schwerwiegende Gefahr für die nationale Sicherheit darstellt, um ein „intendiertes Ermessen“ handelt. Insoweit ist es unerheblich, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, ihre wesentlichen Sicherheitsinteressen festzulegen und die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um ihre innere und äußere Sicherheit zu gewährleisten ().

35. Daher schlage ich dem Gerichtshof eine Auslegung vor, die durch den Hinweis auf grundlegende Garantien ergänzt werden sollte, die die nationale Regelung vorsehen muss, da die in Rede stehende Situation unter die Richtlinie 2008/115 fällt ().

36. Erstens muss sich die durch Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 vorgeschriebene umfassende individuelle Bewertung der Situation und des Verhaltens der betroffenen Person in der Verpflichtung der zuständigen Behörde niederschlagen, eine mit Gründen versehene Entscheidung zu treffen (), die einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt ().

37. Zweitens muss das Einreiseverbot gemäß Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 und 4 der Richtlinie 2008/115 aufgehoben oder ausgesetzt werden können, erst recht, wenn es unbefristet ist. Auf dieser Grundlage könnte meines Erachtens auch die Verkürzung der Dauer des Verbots beschlossen werden.

38. Diese Möglichkeit, zu einem späteren Zeitpunkt solche Entscheidungen zu erlassen, lässt sich mit den Verpflichtungen vergleichen, die in der Richtlinie 2004/38 () bzw. in der Verordnung 2018/1861 () festgelegt sind.

39. Die von mir soeben in Erinnerung gerufenen allgemeinen Anforderungen ergeben sich auch aus der Rechtsprechung des EGMR, wonach Maßnahmen zur Kontrolle der Einreise fremder Staatsangehöriger in das Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten, die ein durch Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten () geschütztes Recht beeinträchtigen, im Einklang mit dem Gesetz stehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sein müssen, d. h. durch ein herausragendes soziales Bedürfnis gerechtfertigt und insbesondere in Bezug auf das rechtmäßig verfolgte Ziel verhältnismäßig sein müssen ().

40. Der EGMR hat die Kriterien für die Beurteilung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Ausweisung bzw. des Aufenthaltsverbots aufgezählt (), die bzw. das in den meisten Fällen aufgrund strafrechtlicher Verurteilungen wegen Taten ausgesprochen wird, die zum Teil eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung begründeten ().

41. Der EGMR hebt ferner hervor, dass, wenn die Abwägung von den nationalen Behörden im Einklang mit den in seiner Rechtsprechung aufgestellten Kriterien vorgenommen wurde, nach dem Subsidiaritätsprinzip, auch wenn die Meinungen über das Ergebnis eines Urteils auseinandergehen können, nur schwerwiegende Gründe ihn dazu veranlassen könnten, die Auffassung der nationalen Gerichte durch seine eigene zu ersetzen (). Er vergewissert sich daher, dass sich aus den nationalen Entscheidungen auf allen Zuständigkeitsebenen eine ausdrückliche und eingehende Bewertung dieser verschiedenen Kriterien ergibt (). Insbesondere verweist der EGMR auf seine Rechtsprechung zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eines unbefristeten Einreiseverbots anhand der Schwere der von der betroffenen Person ausgehenden Gefahr für die öffentliche Ordnung (). Diese kann bisweilen für sich allein ausreichen, um ein solches Verbot zu rechtfertigen, unabhängig davon, ob seine Dauer begrenzt ist oder nicht (). Dies ist eindeutig der Fall, wenn die Fortdauer des Verbots auf einer terroristischen Bedrohung beruht; der EGMR erklärt dann Beschwerden, mit denen eine Nichtbeachtung von Art. 8 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten geltend gemacht wird, für offensichtlich unbegründet ().

42. Außerdem misst der EGMR der Möglichkeit für die Betroffenen, nachträglich eine Befristung des Verbots zu beantragen, besondere Bedeutung bei, wobei er konkret prüft, ob der Betroffene eine positive Antwort auf seinen Antrag auf Verkürzung der Dauer des Einreiseverbots erhalten kann ().

43. Zu all diesen Anforderungen weise ich im vorliegenden Fall zunächst darauf hin, dass laut dem vorlegenden Gericht die zuständige Behörde nachrichtendienstliche Erkenntnisse über das Verhalten von DT nach der Abschiebung sowie seine sozialen und familiären Verbindungen zur Bundesrepublik Deutschland berücksichtigt hat (). Sodann sieht die in Rede stehende deutsche Regelung nach den schriftlichen Erklärungen der deutschen Regierung, die in der mündlichen Verhandlung näher ausgeführt wurden, eine Abstufung der Dauer des Einreiseverbots nach Maßgabe der Schwere der Situationen vor (). Schließlich kann die zuständige Behörde die Verkürzung der Frist oder die Aufhebung des Verbots im Einzelfall ausnahmsweise zulassen (). Insoweit scheint es, da weder in den schriftlichen Erklärungen noch in der mündlichen Verhandlung nähere Angaben zur anwendbaren Regelung gemacht wurden, keine angemessene Frist () für die Stellung eines solchen Antrags auf Verkürzung oder Aufhebung des Verbots zu geben. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass DT im Ausgangsverfahren einen entsprechenden Hilfsantrag gestellt hätte.

44. Diese Feststellungen bestätigen meine Auffassung, dass ein unbefristetes Einreiseverbot u. a. im Fall einer schwerwiegenden Gefahr für die nationale Sicherheit verhängt werden kann, sofern die in der Richtlinie 2008/115 vorgesehenen materiell- und verfahrensrechtlichen Garantien beachtet werden.

V. Ergebnis

45. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen (Deutschland) wie folgt zu antworten: Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger sind dahin auszulegen, dass sie dem Erlass eines unbefristeten Einreiseverbots gegen einen Drittstaatsangehörigen, dessen Aufenthaltsrecht beendet und gegen den eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, weil er eine terroristische Gefahr darstellt, nicht entgegenstehen. Beim Erlass eines solchen Einreiseverbots sind zum einen die jeweiligen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen und die in Art. 5 dieser Richtlinie genannten Verpflichtungen zu beachten. Zum anderen muss die betroffene Person innerhalb einer angemessenen Frist die Aufhebung einer solchen Maßnahme oder die Verkürzung ihrer Dauer beantragen können.