Ausweitung von Antidumpingzöllen auf Umgehungsimporte aus Thailand KI-Titel

Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen stellt das Finanzgericht Hamburg (Deutschland) dem Gerichtshof eine Frage zur Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 499/2009 des Rates vom 11. Juni 2009 zur Ausweitung des mit der Verordnung (EG) Nr. 1174/2005 des Rates eingeführten endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China auf die aus Thailand versandten Einfuhren der gleichen Ware, ob als Ursprungserzeugnis Thailands angemeldet oder nicht(2), im Anschluss an eine Umgehungsuntersuchung im Sinne von Art. 13 der Verordnung (EG) Nr. 384/96 des Rates vom 22. Dezember 1995 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern(3) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 461/2004 des Rates vom 8. März 2004 geänderten Fassung(4) .

Dieses Ersuchen ergeht in einem Rechtsstreit zwischen der Simon, Evers & Co. GmbH(5) und dem Hauptzollamt Hamburg-Hafen(6) wegen einer von diesem erlassenen Entscheidung, mit der SECO die Zahlung von Antidumpingzöllen auferlegt wurde.

Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, die Anforderungen an die Darlegung und den Nachweis der die Umgehung von Antidumpingzöllen begründenden Umstände zu präzisieren, insbesondere für den Fall, dass die Unionsorgane auf mangelnde Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit stoßen.

In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich darlegen, dass den Unionsorganen, wenn sie eine Ausweitung der Antidumpingzölle beschließen, zwar der Nachweis obliegt, dass alle die Umgehung dieser Zölle begründenden Umstände vorliegen, doch gibt ihnen die mangelnde Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit die Ermächtigung, sich allein auf die verfügbaren Fakten zu stützen und daraus Vermutungen abzuleiten, die auf einer angemessenen Wahrscheinlichkeit beruhen.

Außerdem werde ich darlegen, dass sich die Kontrolle des Beschlusses des Rates der Europäischen Union durch den Unionsrichter bei mangelnder Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit auf die Frage zu beschränken hat, ob bei der Auswahl und Heranziehung der verfügbaren Fakten und der Feststellung des Bestehens einer logischen und wahrscheinlichen Verbindung zwischen dem anhand dieser Fakten nachgewiesenen Sachverhalt und dem vermuteten Sachverhalt ein offensichtlicher Beurteilungsfehler begangen wurde.

Ich werde im vorliegenden Fall die Ansicht vertreten, dass der Rat, nachdem er im Anschluss an die Einführung von Antidumpingzöllen auf Einfuhren manueller Palettenhubwagen aus China ein exponentielles Wachstum von Einfuhren der gleichen Ware aus Thailand feststellte, keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler beging, als er daraus schloss, dass sich das Handelsgefüge zwischen den betreffenden Drittstaaten und der Europäischen Union im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung verändert hatte, wobei die Feststellung eines gleichzeitigen Anstiegs der Einfuhren aus China diese Beurteilung nicht in Frage stellen kann, da dieser Anstieg insbesondere außer Verhältnis zu dem der Einfuhren aus Thailand stand.

Ich werde ferner ausführen, dass das festgestellte zeitliche Zusammentreffen der Veränderung des Handelsgefüges und der Einführung der Antidumpingzölle sowie das Fehlen jedes Nachweises für eine Produktion der untersuchten Ware im betreffenden Drittland die angemessene Wahrscheinlichkeit des Bestehens einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit begründeten, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt.

Ich werde nach alledem zu dem Ergebnis kommen, dass die Prüfung der streitigen Verordnung im Licht der Gründe der Vorlageentscheidung nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.

Die erste Gemeinschaftsmaßnahme zur Regelung der Umgehung von Maßnahmen war die Verordnung (EWG) Nr. 1761/87(7) . Zur Bekämpfung der Praxis, die darin bestand, die Ausfuhr von Waren im fertigen Zustand durch die Ausfuhr von Einzelteilen zu ersetzen, die sodann in „Schraubenzieherwerken“ in einem Mitgliedstaat montiert wurden, wurde durch Art. 1 der Verordnung Nr. 1761/87 in Art. 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2176/84(8) ein Abs. 10 eingefügt, der unter bestimmten Voraussetzungen die Erhebung endgültiger Antidumpingzölle auf in der Europäischen Gemeinschaft montierte oder hergestellte Waren vorsah, die dann dort in den Wirtschaftskreislauf gebracht wurden. Diese Bestimmung wurde in die Verordnung (EWG) Nr. 2423/88(9), die die Verordnung Nr. 2176/84 ersetzte, unverändert übernommen.

In der Folge wurde die Frage der Umgehung im Rahmen der dem Übereinkommen zur Durchführung des Artikels VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 (WTO-Gatt 1994)(10) vorausgegangenen Verhandlungen erörtert, doch enthält der Antidumping-Kodex 1994, da letztlich keine Übereinstimmung erzielt werden konnte(11), dazu keine Bestimmung(12) .

Unter diesen Umständen beschloss die Gemeinschaft, einseitig neue Maßnahmen zu erlassen, die sich von den bisherigen zum einen dadurch unterscheiden, dass sie sich auch auf andere Formen der Umgehung als die sogenannte „klassische“ Umgehung durch Montage erstrecken, und die zum anderen auf die Montage sowohl in Drittländern als auch in einem Mitgliedstaat abzielen.

Die Umgehung von Maßnahmen war in Art. 13 der Grundverordnung geregelt, der Folgendes vorsah:

Außerdem bestimmte Abs. 6 von Art. 14 („Allgemeine Bestimmungen“) der Grundverordnung:

Art. 18 („Mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit“) der Grundverordnung lautete schließlich:

Infolge eines Antrags einiger Gemeinschaftshersteller und einer den Zeitraum vom 1. April 2003 bis zum 31. März 2004 abdeckenden Voruntersuchung veröffentlichte die Kommission am 29. April 2004 eine Bekanntmachung über die Einleitung eines Antidumpingverfahrens betreffend die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China(13) .

Nach Abschluss dieses Verfahrens erließ die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 128/2005 vom 27. Januar 2005 zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon mit Ursprung in der Volksrepublik China(14) .

Der Rat erließ sodann die Verordnung (EG) Nr. 1174/2005(15), mit der auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon (Chassis und Hydrauliken), die den KN-Codes ex 8427 90 00 und ex 8431 20 00 (TARIC-Codes 8427 90 00 10 und 8431 20 00 10) zugewiesen werden, mit Ursprung in China ein endgültiger Antidumpingzoll eingeführt wurde(16) .

In weiterer Folge erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 684/2008 vom 17. Juli 2008 zur Präzisierung der Warendefinition der mit der Verordnung Nr. 1174/2005 eingeführten Antidumpingmaßnahmen(17) .

Auf der Grundlage von Anscheinsbeweisen, die nach Ansicht der Kommission auf den ersten Blick dafür sprachen, dass die für Einfuhren manueller Palettenhubwagen mit Ursprung in China geltenden Antidumpingmaßnahmen durch die Montage der fraglichen Ware in Thailand umgangen wurden, erließ sie die Verordnung (EG) Nr. 923/2008(18) .

Im Anschluss an die Untersuchung dieser möglichen Umgehung, die den Zeitraum vom 1. September 2007 bis zum 31. August 2008 abdeckte, schlug die Kommission dem Rat den Erlass der streitigen Verordnung vor, durch die der mit der Verordnung Nr. 1174/2005 eingeführte endgültige Antidumpingzoll auf die Einfuhren manueller Palettenhubwagen und wesentlicher Teile davon auf die aus Thailand versandten Einfuhren, ob als Ursprungserzeugnis Thailands angemeldet oder nicht, ausgeweitet wurde.

Zum Ablauf und zur Untersuchung heißt es in den Erwägungsgründen 6 bis 9 der streitigen Verordnung:

Zur Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Gemeinschaft heißt es in den Erwägungsgründen 16 bis 20 der streitigen Verordnung:

Am 6. Oktober 2008 führte SECO manuelle Palettenhubwagen aus Thailand ein.

Das Hauptzollamt ging davon aus, dass die Einfuhr dieser Waren dem in der streitigen Verordnung vorgesehenen Antidumpingzoll unterlag, und erlegte SECO mit Bescheid vom 12. August 2009 einen Antidumpingzoll in Höhe von 9 666,90 Euro auf.

Den gegen diesen Bescheid eingelegten Einspruch wies das Hauptzollamt mit Entscheidung vom 21. Februar 2011 als unbegründet zurück, worauf SECO beim vorlegenden Gericht Klage erhob.

Dieses Gericht hat Zweifel, ob die in Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung aufgestellten Voraussetzungen für die Feststellung einer Umgehung von Antidumpingzollmaßnahmen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

Im Einzelnen ist das Finanzgericht Hamburg der Ansicht, dass die Entwicklung der Einfuhren aus Thailand erklärungsbedürftig gewesen wäre, da diese, nach einem deutlichen Anstieg im Jahr 2007, im Untersuchungszeitraum merklich zurückgegangen seien. Für eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union, die ihre Ursache in einer Umgehung von Antidumpingmaßnahmen habe, dürfte jedoch typisch sein, dass die Ausfuhren aus dem Ausweichdrittland entweder kontinuierlich anstiegen oder nach einem spürbaren Anstieg konstant blieben.

Das vorlegende Gericht hält auch für zweifelhaft, dass die Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union ihre Ursache in der Einführung des Antidumpingzolls auf Palettenhubwagen mit Ursprung in China haben könne, obwohl im Vergleichszeitraum auch die Einfuhren aus China selbst erheblich zugenommen hätten. Im Zeitraum von 2005 bis 2007 seien nämlich auch die Ausfuhren aus China stark angestiegen, wogegen im zeitlich nachfolgenden Untersuchungszeitraum die Ausfuhren aus Thailand, die nur 7,19 % der in China für die Ausfuhr hergestellten Menge an Palettenhubwagen darstellten, um rund 35 % zurückgegangen seien, während die Ausfuhren aus China weiter angestiegen seien.

Schließlich wirft das Finanzgericht Hamburg die Frage auf, aus welcher Praxis, welchem Fertigungsprozess oder welcher Arbeit sich konkret die Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union ergebe, und stellt fest, dass sich in den Erwägungsgründen der streitigen Verordnung hierzu keine näheren Ausführungen fänden.

Unter diesen Umständen hat das Finanzgericht Hamburg beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die streitige Verordnung ungültig ist, weil darin mangels näherer Angaben zum einen zur Veränderung des Handelsgefüges zwischen den betreffenden Drittländern und der Union und zum anderen zur Existenz einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit, für die es außer der Einführung von Antidumpingzöllen auf manuelle Palettenhubwagen mit Ursprung in China keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt, das Vorliegen einer Umgehung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung nicht hinreichend beschrieben wird.

Bevor ich auf die Gültigkeit der streitigen Verordnung eingehe, scheint mir die Prüfung der Frage erforderlich, ob SECO berechtigt war, deren Rechtswidrigkeit im Wege einer Einrede vor dem nationalen Gericht geltend zu machen.

Nach der Rechtsprechung, die mit dem Urteil TWD Textilwerke Deggendorf(19) ihren Anfang nahm, kann eine natürliche oder juristische Person vor einem nationalen Gericht im Wege der Einrede die Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts nicht mit Erfolg in Frage stellen, wenn sie diesen Rechtsakt im Wege einer Direktklage mit dem Ziel der Nichtigerklärung hätte anfechten können und die hierfür vorgesehene Ausschlussfrist hat verstreichen lassen(20) . Dies gilt jedoch nur dann, wenn die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage offensichtlich außer Zweifel steht(21) .

Ebenso können nach ständiger Rechtsprechung die Verordnungen zur Einführung von Antidumpingzöllen, auch wenn sie ihrer Art und ihrer Geltung nach normativen Charakter haben, da sie auf alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer Anwendung finden, einige Wirtschaftsteilnehmer unmittelbar und individuell betreffen, u. a. diejenigen einführenden Unternehmen, die in einer geschäftlichen Verbindung mit ausführenden Unternehmen aus Drittländern stehen und deren Wiederverkaufspreise für die betreffenden Waren bei der rechnerischen Ermittlung des Ausfuhrpreises berücksichtigt wurden(22) .

Aus den Akten ergibt sich jedoch nicht, dass SECO, die als in der Union ansässiger Einführer tätig ist, von der streitigen Verordnung unmittelbar und individuell betroffen wäre und folglich ohne jeden Zweifel gegen diesen Rechtsakt eine Direktklage mit dem Ziel der Nichtigerklärung hätte erheben können.

Daraus folgt, dass sich SECO, die in ihrer Eigenschaft als Wirtschaftsteilnehmer in der in Rede stehenden Branche von der streitigen Verordnung nur insoweit betroffen ist, als die darin enthaltenen Bestimmungen „objektiv auf sie anwendbar sind“(23), vor dem nationalen Gericht im Wege einer Einrede auf die Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts berufen kann, so dass das nationale Gericht diese Frage dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorlegen kann.

SECO trägt vor, der Gerichtshof müsse die Frage bejahen, und macht dabei mehrere Gründe geltend, die wie folgt kurz zusammengefasst werden können.

Eine Veränderung des Handelsgefüges im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung äußere sich darin, dass die Einfuhren aus dem Drittland, das dem Antidumpingzoll unterliege, zurückgingen und gleichzeitig die Einfuhren aus dem Umgehungsland anstiegen, da eine Substitution Ersterer durch Letztere stattfinde(24) . Im vorliegenden Fall seien jedoch die Einfuhren manueller Palettenhubwagen aus China offensichtlich nicht durch entsprechende Einfuhren aus Thailand ersetzt worden, da Erstere sich vom Untersuchungszeitraum der Ausgangsuntersuchung bis zum Untersuchungszeitraum der Umgehungsuntersuchung verdoppelt hätten.

Desgleichen setze die Ausweitung eines Antidumpingzolls voraus, dass eine Umgehungshandlung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung vorliege und, im Fall der Feststellung von Montagevorgängen, die in Art. 13 Abs. 2 dieser Verordnung aufgestellten Bedingungen erfüllt seien. Die streitige Verordnung enthalte aber weder detaillierte Ausführungen zu einer Umgehungshandlung noch – unterstellt, die Umgehungshandlung liege darin, dass im Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung Montagevorgänge festgestellt worden seien – zum Vorliegen der Bedingungen von Art. 13 Abs. 2 der Grundverordnung.

Außerdem hätten die Unionsorgane nicht nachgewiesen, dass allein die Einführung des Antidumpingzolls eine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung für die Veränderung des Handelsgefüges sei.

Schließlich hätten die Unionsorgane nicht positiv festgestellt, dass die Abhilfewirkung des Antidumpingzolls im Hinblick auf den Preis und/oder die Mengen ähnlicher Waren untergraben worden sei.

Die Regierungen, die sich am Verfahren beteiligt haben, sowie der Rat und die Kommission stellen die Ungültigkeit der streitigen Verordnung in Abrede und stützen ihren Standpunkt auf folgende Argumente.

Die griechische Regierung ist der Ansicht, Art. 18 der Grundverordnung habe Indizfunktion, um den Unionsorganen die Durchführung einer Umgehungsuntersuchung zu erleichtern, so dass sie bei fehlender Mitarbeit der interessierten Parteien eine unmittelbar nach der Einführung des Antidumpingzolls aufgetretene Veränderung des Handelsgefüges einer Umgehung zuschreiben könnten, es sei denn, die interessierten Parteien bewiesen das Gegenteil.

Im gleichen Sinne ist die portugiesische Regierung der Meinung, Art. 13 der Grundverordnung sei hinreichend flexibel auszulegen, wenn keine Mitarbeit der interessierten Parteien erfolge, damit die mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit nicht für sich allein den Erlass von Maßnahmen zum Schutz des Handels verhindern könne. Unter Berücksichtigung der auf der fehlenden Mitarbeit der interessierten Parteien beruhenden Vermutung nach Art. 18 der Grundverordnung sowie Art. VI und Anhang II des Antidumping-Kodex von 1994 könne man die Umgehung aus dem erheblichen Anstieg der Ausfuhren manueller Palettenhubwagen aus Thailand in die Union und dessen zeitlichem Zusammentreffen mit dem Inkrafttreten der auf die Ausfuhren der gleichen Ware aus China anwendbaren Antidumpingmaßnahmen ableiten. Im Übrigen zeige die Praxis der Anwendung der Grundverordnung durch die Kommission, dass sich die wichtigsten Anhaltspunkte der Umgehung stets aus einem abrupten und erheblichen Anstieg der Einfuhren eines bestimmten Erzeugnisses aus einem oder mehreren ungewöhnlichen Ursprungsländern und dem zeitlichen Zusammentreffen dieses Anstiegs mit der Anwendung von Antidumpingmaßnahmen ergäben(25) .

Der Rat und die Kommission weisen darauf hin, dass aufgrund der fehlenden Mitarbeit der thailändischen ausführenden Hersteller an der Untersuchung Volumen und Wert der thailändischen Ausfuhren manueller Palettenhubwagen allein anhand der verfügbaren Informationen, d. h. der gemäß Art. 14 Abs. 6 der Grundverordnung von den Mitgliedstaaten erhobenen und von der Kommission zusammengestellten statistischen Daten sowie der Eurostat-Daten, ermittelt worden seien.

Sie hätten zunächst auf der Grundlage der verfügbaren Informationen eine Veränderung des Handelsgefüges festgestellt und sodann nachgewiesen, dass der Anstieg der Einfuhren aus Thailand kurz nach der Verhängung der Zölle auf Einfuhren aus China eingesetzt habe; ihnen seien keine Beweise vorgelegt worden, die diesen deutlichen Anstieg hätten erklären können, und insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass es in Thailand eine echt e Produktion manueller Palettenhubwagen gegeben habe.

Gemäß Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung liege die Beweislast für eine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung für die Veränderung des Handelsgefüges bei den betroffenen Parteien. Der Gerichtshof habe diesen Ansatz im Übrigen in seinem Urteil Brother International(26) bestätigt.

Ferner machen der Rat und die Kommission geltend, dass die Grundverordnung ihnen keine Befugnis einräume, die von einer Untersuchung betroffenen Unternehmen zu verpflichten, an der Untersuchung teilzunehmen oder Informationen zur Verfügung zu stellen.

Zwar sei bei einer klassischen Konstellation die Umgehung durch einen Rückgang der Ausfuhren aus dem Land, das den Antidumpingmaßnahmen unterliege, und einen entsprechenden Anstieg der Ausfuhren aus dem vom Umgehungsverfahren betroffenen Land gekennzeichnet, doch stelle eine solche Konstellation keine unverzichtbare Voraussetzung für die Einführung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Umgehung dar, da weder Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung noch die Rechtsprechung den Nachweis einer Substitution verlange.

Die Kommission fügt hinzu, ihr hätten offizielle Handelsstatistiken der thailändischen Regierung vorgelegen, aus denen sich ergeben habe, dass die Einfuhren wesentlicher Bestandteile von manuellen Palettenhubwagen aus China nach Thailand zwischen 2005 und 2007 sprunghaft zugenommen hätten, und zwar von 77 Tonnen in den Monaten August bis Dezember 2004 auf 1 271 Tonnen in den Monaten August bis Dezember 2007.

Angesichts der mangelnden Bereitschaft der beteiligten Unternehmen zur Mitarbeit sei es ihr unmöglich gewesen, nähere Informationen darüber zu erhalten, wie aus den wesentlichen Bestandteilen in Thailand fertige manuelle Palettenhubwagen geworden seien.

Die Worte „Praxis“, „Fertigungsprozess“ und „Arbeit“ in Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung stellten, zumindest im Fall mangelnder Mitarbeit, auch kein eigenständiges Tatbestandsmerkmal der Umgehung dar, und den thailändischen Ausführern obliege der Nachweis, dass der plötzliche Anstieg der Einfuhren wesentlicher Bestandteile aus China und der parallele plötzliche Anstieg der Ausfuhren von Palettenhubwagen in die Union eine andere hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung als die Einführung des Zolls hätten. Diese Beweislastregel werde im Übrigen durch das Urteil Brother International(27) bestätigt, auch wenn dieses Urteil nicht die Rechtmäßigkeit einer Verordnung zur Ausweitung von Antidumpingzöllen betroffen habe.

Es ist darauf hinzuweisen, dass das Finanzgericht Hamburg, wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, es nur für erforderlich gehalten hat, den Gerichtshof mit seiner Frage um die Überprüfung der Gültigkeit der streitigen Verordnung im Hinblick auf zwei der vier Tatbestandsmerkmale der Umgehung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung zu bitten, nämlich zum einen die Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union und zum anderen das Vorliegen einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt. SECO bittet den Gerichtshof hingegen, seine Kontrolle auf die Prüfung der Frage auszuweiten, ob die Unionsorgane positiv festgestellt hätten, dass die Abhilfewirkung des Antidumpingzolls beim Preis und/oder bei den Mengen ähnlicher Waren untergraben worden sei.

Nach ständiger Rechtsprechung, die auf dem Grundsatz beruht, dass nur das nationale Gericht, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der Fragen zu beurteilen hat, die es dem Gerichtshof stellt, ist die Prüfung der Gültigkeit eines Rechtsakts der Union nicht auf Gründe wie die von den Parteien des Ausgangsverfahrens geltend gemachten zu erstrecken, die das vorlegende Gericht nicht angeführt hat(28) .

Unter diesen Umständen ist, wenn das nationale Gericht die Gründe begrenzt, anhand deren es eine Bestimmung des Unionsrechts einer Gültigkeitskontrolle unterziehen möchte, die vom Gerichtshof im Rahmen des Vorabentscheidungsersuchens zur Beurteilung der Gültigkeit ausgeübte Kontrolle auf die Prüfung dieser Gründe zu begrenzen, es sei denn, dass eine unverzichtbare Prozessvoraussetzung von Amts wegen geprüft wird.

Daher sollte der Gerichtshof die von SECO in ihren Erklärungen geltend gemachten Gründe für die Ungültigkeit der streitigen Verordnung, wonach die Unionsorgane einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung und die Begründungspflicht begangen hätten, da sie nicht nachzuweisen vermocht hätten, dass die Abhilfewirkung des auf Einfuhren aus China eingeführten Antidumpingzolls beim Preis und/oder bei den Mengen durch Einfuhren aus Thailand untergraben worden sei, nicht prüfen.

Vor einer näheren Befassung mit den Gründen, aus denen das vorlegende Gericht die Gültigkeit der streitigen Verordnung anzweifelt, ist die Frage der möglichen Folgen einer mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit zu behandeln, auf die die griechische und die portugiesische Regierung sowie der Rat und die Kommission insbesondere das Argument stützen, dass nur die verfügbaren Informationen zugrunde gelegt werden könnten und dass die nach Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung erforderlichen Tatbestandsmerkmale der Umgehung in diesem Fall flexibler auszulegen seien.

Die Grundverordnung widmet der mangelnden Bereitschaft zur Mitarbeit einen eigenen Artikel, nämlich Art. 18, mit dem der Inhalt von Nr. 6.8 sowie von Anhang II des Antidumping-Kodex 1994, in deren Licht er so weit wie möglich auszulegen ist(29), in das Unionsrecht umgesetzt wird.

Art. 18 der Grundverordnung umfasst sechs Absätze; sie betreffen Fälle, in denen die verfügbaren Informationen unter Außerachtlassung der eigenen Angaben einer oder mehrerer interessierter Parteien verwendet werden können, die Nichtübermittlung der Antworten auf einem elektronischen Datenträger, Fälle, in denen Informationen übermittelt wurden, die sich jedoch als nicht in jeder Hinsicht vollkommen erweisen, Fälle, in denen die von einer Partei vorgelegten Nachweise nicht akzeptiert werden, Prüfungen, die erforderlich sind, wenn sich die Feststellungen auf die verfügbaren Fakten stützen, und schließlich den Fall, dass eine interessierte Partei nicht zur Mitarbeit bereit ist.

Zwei Absätzen ist besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

Erstens sieht Art. 18 Abs. 1 der Grundverordnung ausdrücklich vor, dass vorläufige oder endgültige positive oder negative Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten getroffen werden können, wenn eine interessierte Partei den Zugang zu den erforderlichen Informationen verweigert, nicht innerhalb der gesetzten Fristen die erforderlichen Auskünfte erteilt oder erheblich die Untersuchung behindert.

Zweitens kann nach Art. 18 Abs. 6 der Grundverordnung, wenn eine interessierte Partei nicht oder nur zum Teil zur Mitarbeit bereit ist und maßgebliche Informationen vorenthalten werden, dies zu einem Ergebnis führen, dass für diese Partei weniger günstig ist, als wenn sie mitgearbeitet hätte.

Während die erste Bestimmung eine klare Lösung vorsieht, ist die zweite schwieriger eindeutig auszulegen. Meiner Ansicht nach können durch eine Anwendung dieser Bestimmungen in Verbindung miteinander aus der mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit drei Schlüsse gezogen werden. Der erste betrifft die Möglichkeit der Unionsorgane, sich nur auf die verfügbaren Fakten zu stützen, während der zweite ihre Möglichkeit betrifft, aus diesen Fakten Vermutungen abzuleiten, die auf einer angemessenen Wahrscheinlichkeit beruhen. Der dritte Schluss, der aus der Verweigerung der Mitarbeit abgeleitet werden kann, betrifft schließlich die Begrenzung der Intensität der gerichtlichen Kontrolle.

Es ist festzustellen, dass es nach der in Art. 13 Abs. 3 der Grundverordnung vorgesehenen Antiumgehungsmaßnahme zwar der Kommission obliegt, eine Untersuchung einzuleiten und sodann innerhalb von neun Monaten durchzuführen, um zu klären, ob die im Antrag gerügten Tatsachen endgültig ermittelt wurden, doch verleiht die Grundverordnung der Kommission keine Untersuchungsbefugnis, durch die sie die von der Beschwerde betroffenen Hersteller oder Ausführer zwingen könnte, an der Untersuchung teilzunehmen oder Auskünfte zu erteilen, so dass der Rat und die Kommission auf die freiwillige Mitwirkung der beteiligten Unternehmen bei der Übermittlung der erforderlichen Informationen innerhalb der gesetzten Fristen angewiesen sind(30) .

In diesem Zusammenhang bringt Art. 18 Abs. 1 der Grundverordnung, indem er es gestattet, Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten zu treffen, zweifelsfrei die Absicht des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck, die Beweisführung durch den Rat und die Kommission zu vereinfachen, wenn sie aufgrund des bösen Willens der beteiligten Unternehmen auf materielle Hindernisse stoßen.

Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Möglichkeit der Unionsorgane, auf die verfügbaren Fakten zurückzugreifen, wenn ein Unternehmen die Mitarbeit verweigert oder wenn es unwahre oder irreführende Informationen vorlegt, durch die in Art. 18 Abs. 5 der Grundverordnung vorgesehene Verpflichtung, diese Informationen anhand von Informationen aus anderen zugänglichen Quellen zu prüfen, eingeschränkt wird.

Dieses Erfordernis der Umsicht bei der Verwendung solcher Informationen, das aus dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung abgeleitet werden kann(31), ist umso wichtiger, als die mangelnde Bereitschaft der beteiligten Unternehmen zur Mitarbeit meines Erachtens den Unionsorganen nicht nur gestattet, Tatsachenfeststellungen auf der Grundlage unvollständiger Fakten zu treffen, sondern auch, aus diesen Feststellungen Vermutungen tatsächlicher Art abzuleiten, die den Nachweis des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale der Umgehung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung ermöglichen.

Schon aus dem Wortlaut von Art. 18 der Grundverordnung ergibt sich unbestreitbar, dass der Unionsgesetzgeber keine gesetzliche Vermutung aufstellen wollte, die es erlaubt, aus einer mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit unmittelbar auf das Vorliegen einer Umgehung zu schließen, und die folglich die Unionsorgane von jedem Beweiserfordernis befreit.

Jedoch liegt es in Anbetracht der Möglichkeit, selbst endgültige Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten zu treffen und eine Partei, die nicht oder nur teilweise zur Mitarbeit bereit ist, weniger günstig zu behandeln, als wenn sie mitgearbeitet hätte, meines Erachtens ebenso klar auf der Hand, dass es den Unionsorganen gestattet ist, aus dem direkten Beweis von Tatsachen, die sie anhand der ihnen vorliegenden Informationen ermitteln konnten, den indirekten Beweis der infolge der mangelnden Bereitschaft der Parteien zur Mitarbeit unbekannt gebliebenen Tatsachen abzuleiten. Mit anderen Worten ermöglicht Art. 18 der Grundverordnung es den Unionsorganen, sich auf Vermutungen zu stützen, wenn eine logische und angemessene Verbindung zwischen den ermittelten und den unbekannt gebliebenen Tatsachen besteht. Ein Verbot für die Unionsorgane, sich auf solche Vermutungen zu berufen, würde darauf hinauslaufen, ein unüberwindliches Hindernis für den Erlass von Antiumgehungsmaßnahmen zu schaffen, wenn die von der Untersuchung betroffenen Unternehmen ihre Mitarbeit verweigern.

Die Praxis der Unionsorgane, sich im Fall der mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit auf Vermutungen zu stützen, scheint mir daher voll und ganz im Einklang mit der Regelung zu stehen.

Diese Praxis wird selbstverständlich unter der Kontrolle des Unionsrichters ausgeübt, auch wenn diese Kontrolle gewisse Grenzen aufweist.

Das vorliegende Ersuchen um Prüfung der Gültigkeit macht es erforderlich, dass der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnung im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht angeführten Gründe prüft, was die Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Kontrolle vom Rat erlassener Antidumpingmaßnahmen und insbesondere von Verordnungen zur Ausweitung von Maßnahmen aufwirft.

In einem Fall wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden rechtfertigen zwei Gründe eine Begrenzung der gerichtlichen Kontrolle.

Die erste Begrenzung bezieht sich auf die betroffene Materie.

Hierzu ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Unionsorgane im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik und insbesondere im Bereich handelspolitischer Schutzmaßnahmen wegen der Komplexität der von ihnen zu prüfenden wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Sachverhalte über ein weites Ermessen verfügen. Die gerichtliche Kontrolle der von ihnen vorgenommenen Beurteilungen beschränkt sich daher auf die Prüfung der Frage, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten wurden, ob der Sachverhalt, der der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegt wurde, zutreffend festgestellt ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung dieses Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen(32) .

Der Gerichtshof hat daher entschieden, dass die Entscheidung zwischen verschiedenen Berechnungsmethoden der Dumpingspanne oder des Antidumpingzolls(33), die Bestimmung des Normalwerts einer Ware oder die Wahl des Vergleichslandes für die Bestimmung dieses Wertes, wenn die Waren aus einem Land ohne Marktwirtschaft kommen(34), die Beurteilung der Auswirkungen gedumpter Einfuhren auf die Lage des Wirtschaftszweigs der Union(35), die Bestimmung des Zeitraums, der für die Feststellung der Schädigung zu berücksichtigen ist(36), oder die Frage, ob die Interessen der Union ein Eingreifen der Union erfordern(37), die Beurteilung komplexer wirtschaftlicher Sachverhalte voraussetzen.

Die zweite Begrenzung ergibt sich aus dem Verhalten der interessierten Parteien.

Meiner Ansicht nach hat sich die Kontrolle einer Entscheidung des Rates durch die Unionsgerichte bei mangelnder Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit auf die Frage zu beschränken, ob bei der Auswahl und der Heranziehung der verfügbaren Informationen und beim Rückgriff auf Vermutungen, die auf einer angemessenen Wahrscheinlichkeit beruhen, kein offensichtlicher Beurteilungsfehler begangen wurde.

Mit anderen Worten ergibt sich daraus, dass die mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit es den Unionsorganen erlaubt, sich mangels einer nicht zu erlangenden tatsächlichen Gewissheit auf eine hohe Wahrscheinlichkeit zu stützen, eine Verlagerung des Gegenstands der gerichtlichen Kontrolle, die sich auf die Wahrscheinlichkeit der von den Unionsorganen aus den ihnen vorliegenden Informationen abgeleiteten Vermutungen beziehen muss.

Im Einklang mit seiner herkömmlichen Rechtsprechung, wonach sich eine Vermutung – selbst wenn sie schwer zu widerlegen ist – innerhalb akzeptabler Grenzen hält, wenn sie im Hinblick auf das verfolgte legitime Ziel angemessen ist, wenn die Möglichkeit besteht, den Beweis des Gegenteils zu erbringen, und wenn die Verteidigungsrechte gewahrt sind(38), hat der Unionsrichter letztlich eine Verhältnismäßigkeitskontrolle unter angemessenem Rückgriff auf Vermutungen vorzunehmen.

Ich schlage vor, die streitige Verordnung im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht angeführten Ungültigkeitsgründe einer solchen Kontrolle zu unterziehen.

Es ist zu prüfen, ob der Rat einen offensichtlichen Beurteilungsfehler beging, als er eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union feststellte, die sich aus einer Praxis, einem Fertigungsprozess oder einer Arbeit ergab, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gab.

Erstens bin ich der Meinung, dass der Rat nicht gegen Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung verstieß oder einen offensichtlichen Beurteilungsfehler beging, als er eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den betroffenen Drittländern und der Union feststellte.

Aus den verfügbaren Informationen ergab sich, dass die Einfuhren von manuellen Palettenhubwagen aus Thailand von 7 458 im Jahr 2005 auf 64 706 im Jahr 2007 stiegen, was einen Anstieg von 868 % darstellte, bevor sie im Laufe der Untersuchung auf 42 056 zurückgingen, was jedoch einen Anstieg von 564 % im Vergleich zum Jahr 2005 darstellte.

Folglich bin ich der Ansicht, dass der Rat die Veränderung des Handelsgefüges schon allein durch die Feststellung eines exponentiellen Anwachsens der Einfuhren aus Thailand nach Einführung der Antidumpingzölle beschrieben hat, das im Untersuchungszeitraum bestehen blieb, wenn auch auf niedrigerem Niveau, da die Zahl der aus Thailand eingeführten manuellen Palettenhubwagen in diesem Zeitraum außer Verhältnis zur Zahl der vor Einführung der Zölle eingeführten manuellen Palettenhubwagen stand.

Ich denke nicht, dass die Feststellung eines gleichzeitigen Anstiegs der Einfuhren von Palettenhubwagen aus China diese Beurteilung in Frage stellen kann. Wie das vorlegende Gericht zu Recht ausführt, erscheint zwar die Feststellung im 20. Erwägungsgrund der streitigen Verordnung, dass es „konstante“ Ausfuhren aus China gegeben habe, nicht zutreffend, da diese Ausfuhren im Gegenteil zwischen dem Jahr 2005 und dem Untersuchungszeitraum zunahmen, doch steht dieser Anstieg, auch wenn er erheblich ist, in keinem Verhältnis zum exponentiellen Anstieg der Einfuhren von manuellen Palettenhubwagen aus Thailand unmittelbar nach Einführung der Antidumpingzölle.

Insoweit ist hervorzuheben, dass die Definition der Umgehung in Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung sehr allgemein formuliert ist und den Unionsorganen einen weiten Spielraum lässt und dass insbesondere nähere Angaben zur Art und zu den Modalitäten der „Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der [Union]“(39) fehlen. Wie der Rat und die Kommission zu Recht vorbringen, verlangt diese weite Definition nicht, dass eine Substitution der Einfuhren aus dem Land, das dem Antidumpingzoll unterliegt, durch die Einfuhren aus dem vom Umgehungsverfahren betroffenen Land vorliegt.

Zweitens bin ich der Ansicht, dass bei fehlender Mitarbeit der interessierten Parteien das festgestellte zeitliche Zusammentreffen der Veränderung des Handelsgefüges mit der Einführung der Antidumpingzölle sowie das Fehlen jedes Nachweises für eine Produktion der untersuchten Ware im betreffenden Drittland zur Annahme einer angemessenen Wahrscheinlichkeit des Bestehens einer Praxis, eines Fertigungsprozesses oder einer Arbeit führten, für die es außer der Einführung des Antidumpingzolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gab.

Dieses zeitliche Zusammentreffen begründet für sich genommen eine Vermutung, so dass dem Rat nicht angelastet werden kann, dass er die Praxis, den Fertigungsprozess oder die Arbeit, die zu einer Veränderung des Handelsgefüges führten, nicht genauer charakterisiert hat, auch wenn es bedauerlich sein mag, dass er in den Gründen der streitigen Verordnung nicht einige verfügbare Fakten wiedergegeben hat, insbesondere in Bezug auf die Einfuhren wesentlicher Bestandteile von manuellen Palettenhubwagen aus der Volksrepublik China nach Thailand(40) .

Auch wenn das Urteil Brother International(41) einen anderen Bereich als den der Maßnahmen zur Bekämpfung der Umgehung von Antidumpingzöllen betrifft, scheint mir die Argumentation, die der Gerichtshof meines Erachtens wählen sollte, durch die Vorgehensweise in diesem Urteil bestätigt zu werden, denn aus ihm kann der Umkehrschluss gezogen werden, dass die Verlagerung der Montage aus dem Land der Herstellung der Bestandteile in ein anderes Land für sich genommen die Vermutung begründet, dass sie nur die Umgehung der geltenden Bestimmungen bezweckt, wenn ein zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Inkrafttreten der einschlägigen Regelung und der Verlagerung der Montage besteht(42) .

Überdies kann meines Erachtens entgegen dem Vorbringen von SECO dem Rat nicht vorgeworfen werden, er habe auf die Existenz von Montagevorgängen hingewiesen, ohne festzustellen, dass sie den Anforderungen von Art. 13 Abs. 2 der Grundverordnung entsprochen hätten. Zwar heißt es in den Erwägungsgründen 4 und 21 der streitigen Verordnung, dass nach Informationen, die der Kommission zum Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung vorgelegen hätten, in Thailand in erheblichem Umfang Montagevorgänge stattgefunden hätten, doch wird im elften Erwägungsgrund der streitigen Verordnung ausgeführt, dass die Kommission aufgrund der mangelnden Bereitschaft der thailändischen Hersteller und Ausführer manueller Palettenhubwagen zur Mitarbeit nicht in der Lage gewesen sei, die Beschaffenheit der aus Thailand versandten Einfuhren zu ermitteln. Folglich konnte die Ausgangshypothese zu den Montagevorgängen nicht überprüft werden. Selbst wenn diese Hypothese hätte überprüft werden können, würde dies nichts daran ändern, dass die auf der mangelnden Bereitschaft der interessierten Parteien zur Mitarbeit beruhende Unmöglichkeit, den Sachverhalt zu ermitteln, jedenfalls die Anwendung einer auf die Erfüllung der in Art. 13 Abs. 2 der Grundverordnung vorgesehenen Bedingungen gestützten Vermutung gerechtfertigt hätte(43) .

Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, dass der Rat beim Erlass der streitigen Verordnung einen offensichtlichen Fehler hinsichtlich der Beurteilung der Tatsachen begangen hätte.

Hinzuzufügen ist, dass nichts darauf hindeutet, dass die Unionsorgane die ihnen im Rahmen der Prüfung des Vorliegens einer Umgehung von Antidumpingzöllen obliegenden Verfahrenspflichten nicht erfüllt hätten.

Insbesondere gab die Kommission den interessierten Parteien Gelegenheit, schriftlich Stellung zu nehmen und eine Anhörung zu beantragen, und allen Parteien wurde mitgeteilt, dass die mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit dazu führen könne, dass Art. 18 der Grundverordnung zur Anwendung gelange und die Feststellungen auf der Grundlage der verfügbaren Fakten getroffen würden.

Im Übrigen beschränkte sich die Kommission nicht auf die ihr zum Zeitpunkt der Eröffnung der Ausgangsuntersuchung vorliegenden Anscheinsbeweise. Sie berücksichtigte im Einklang mit Art. 14 Abs. 6 der Grundverordnung auch von den Mitgliedstaaten erhobene und von ihr zusammengestellte statistische Daten sowie Eurostat-Statistiken.

Infolgedessen bin ich der Ansicht, dass die Prüfung der streitigen Verordnung im Licht der Gründe der Vorlageentscheidung nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.

Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage des Finanzgerichts Hamburg wie folgt zu beantworten: