(Überlassung von Räumlichkeiten nach SOG HE § 108 Abs 2)

Die Hauptbeteiligten streiten darüber, ob die Klägerin verpflichtet ist, dem Beklagten die als Polizeirevier genutzten Räumlichkeiten im Gebäude ... auch künftig zur unentgeltlichen Nutzung bereitzustellen.

Diese Räumlichkeiten wurden schon vor dem 1. Januar 1972 von der damals noch kommunalen Vollzugspolizei für deren Zwecke genutzt und dienen heute dem Polizeipräsidium Kassel als Diensträume für das 7. Polizeirevier. Nach der Verstaatlichung der Vollzugspolizei -- in Kassel am 1. Januar 1974 vollzogen -- überließ die Klägerin dem Beklagten die Diensträume unentgeltlich. Im Jahr 1985 -- im Grundbuch vollzogen am 16. Oktober 1985 -- veräußerte die Klägerin die Liegenschaft ... an die Beigeladene, eine Eigengesellschaft der Klägerin. Auch danach ging sie zunächst von einer Verpflichtung zur unentgeltlichen Gebrauchsüberlassung an den Beklagten aus, mietete deshalb die von der Polizeidienststelle genutzten Räumlichkeiten von der Beigeladenen an und stellte sie der Vollzugspolizei weiter unentgeltlich zur Verfügung.

Nach dem Inkrafttreten des § 108 Abs. 2 HSOG in der bis heute unveränderten Fassung des Gesetzes vom 26. Juni 1990 (GVBl. I S. 197) kam es zu einer kontroversen Korrespondenz der Hauptbeteiligten über die Auslegung dieser Vorschrift, wobei die Klägerin die Ansicht vertrat, die sich daraus ergebende Bereitstellungspflicht betreffe nur Grundstücke, Diensträume und Garagen, die derzeit noch "gemeindeeigen" seien, deren Eigentümerin also die betreffende Kommune selbst sei. Dies treffe auf die hier streitgegenständliche Liegenschaft nach deren Veräußerung an die Beigeladene nicht mehr zu. Der Beklagte vertrat demgegenüber die Auffassung, § 108 Abs. 2 HSOG sei dahin auszulegen, dass eine fortdauernde Bereitstellungspflicht der Klägerin deshalb bestehe, weil diese Liegenschaft am Stichtag 1. Januar 1972 "gemeindeeigen" gewesen sei.

Am 14. Juli 1995 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Kassel die vorliegende Feststellungsklage erhoben. Zur Begründung hat sie die Ansicht vertreten, der Wortlaut des § 108 Abs. 2 HSOG sei eindeutig dahin zu interpretieren, dass die Bereitstellungspflicht das fortdauernde Eigentum der Gemeinde an den durch die Vollzugspolizei benutzten Sachen voraussetze. Auch unter historischen und teleologischen Gesichtspunkten könne die Vorschrift nicht dahin interpretiert werden, dass sie der Gemeinde eine schrankenlose Bereitstellungspflicht mit den damit verbundenen Erhaltungspflichten unabhängig von Wirtschaftlichkeitsüberlegungen auferlegen solle. Bei einer solchen Auslegung werde durch § 108 Abs. 2 HSOG im Falle der Veräußerung des betreffenden Grundstücks etwas Unmögliches verlangt, weil die Gemeinde keinen Einfluss darauf habe, ob der Erwerber die Räumlichkeiten weiter für die Vollzugspolizei zur Verfügung stellen wolle. Dass dies hier im Einzelfall anders sei, weil die Veräußerung an eine Eigengesellschaft der Klägerin erfolgt sei, sei reiner Zufall. Würde man die Vorschrift gleichwohl im Sinne des Beklagten auslegen, komme dies einem verfassungsrechtlich bedenklichen relativen Veräußerungsgebot im Sinne des § 135 BGB gleich.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen,

und hat zur Begründung unter Bezugnahme auf die Entstehungsgeschichte des § 108 Abs. 2 HSOG und seiner Vorgängerbestimmungen die gegenteilige Rechtsauffassung vertreten.

Das Verwaltungsgericht Kassel hat mit Urteil vom 8. Oktober 1998 --2 E 2521/95 (4)-- die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, die Klage sei als Feststellungsklage zulässig, weil zwischen den Beteiligten Streit über eine konkrete Rechtsfrage bestehe, die für ihre weiteren Rechtsbeziehungen von Bedeutung sei. Die negative Feststellungsklage sei jedoch unbegründet, weil § 108 Abs. 2 HSOG unter Berücksichtigung der Gesetzgebungsmotive dahin zu interpretieren sei, dass die betroffenen Gemeinden als Äquivalent für die Freistellung von weiteren mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben verbundenen Lasten auf Dauer verpflichtet sein sollen, die am Stichtag 1. Januar 1972 auf eigenen Grundstücken vorhandenen Räumlichkeiten der Vollzugspolizei dem Beklagten unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Damit sei kein Veräußerungsverbot verbunden; die Gemeinde bleibe nach einer Veräußerung der betroffenen Liegenschaften lediglich zur Übernahme der anfallenden Mietkosten verpflichtet. Eine Einschränkung der rechtlichen Handlungsfreiheit der Gemeinde über die jeweilige Belastung hinaus sei damit nicht verbunden. Wegen weiterer Einzelheiten der Begründung wird auf das Urteil des Verwaltungsgerichts verwiesen.

Mit ihrer durch Beschluss des Senats vom 17. August 1999 --11 UZ 4354/98-- zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihre Rechtsansicht weiter und rügt insbesondere, dass das Verwaltungsgericht sich über den nach ihrer Ansicht eindeutigen Wortlaut des § 108 Abs. 2 HSOG hinweggesetzt habe, der die Grenze der möglichen Auslegung der Bestimmung bilde.

Die Klägerin beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 8.

Der Beklagte beantragt,

und vertieft zur Begründung seine gegenteilige Rechtsauffassung.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Dem Senat liegen die in dieser Angelegenheit entstandenen Behördenakten der Klägerin (1 Hefter) vor.

Die zugelassene Berufung, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 VwGO), ist form- und fristgerecht begründet worden (§ 124 a Abs. 3 VwGO).

Das Rechtsmittel ist jedoch nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Zulässigkeit der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) steht außer Zweifel, denn zwischen den Beteiligten besteht ein konkretes, streitiges Rechtsverhältnis, das Gegenstand einer (negativen) Feststellungsklage sein kann. Es herrscht nämlich Streit über die Verpflichtungen der Klägerin aus § 108 Abs. 2 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Fassung vom 31. März 1994 (GVBl. I S. 174, berichtigt S. 284), zuletzt geändert durch Art. 8 des Dritten Rechts- und Verwaltungsvereinfachungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 (GVBl. I S. 562). Die Klägerin hat auch ein Feststellungsinteresse und ein Rechtsschutzbedürfnis, denn sie kann eine verbindliche Klärung der streitigen Rechtsfragen weder durch die Entscheidung einer Aufsichtsbehörde noch durch Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen.

Die Klage ist jedoch nicht begründet, denn die von der Klägerin geleugnete Verpflichtung zur unentgeltlichen Bereitstellung der von der Vollzugspolizei genutzten Räumlichkeiten im Gebäude ... besteht nach wie vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist § 108 Abs. 2 HSOG in der derzeitigen Fassung vom Wortlaut her nicht eindeutig dahin zu verstehen, dass die dort normierte Bereitstellungspflicht nur dann bestehe, wenn die von Polizeibehörden oder deren Außenstellen genutzten Grundstücke, Diensträume und Garagen derzeit noch Eigentum der Gemeinde sind. Die Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

Mit der Eingangsformulierung "Verbleiben Polizeibehörden ..." und mit dem Stichtag 1. Januar 1972 knüpft die Bestimmung an die Zeit vor der Verstaatlichung der Vollzugspolizei an, die mit dem HSOG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 17. Dezember 1971 (GVBl. I S. 333; künftig: HSOG 1972) in zwei Stufen am 1. Januar 1972 bzw. -- auch die Klägerin betreffend -- am 1. Januar 1974 vollzogen worden ist (vgl. §§ 67 Abs. 2, 89 b HSOG 1972 und Art. 4 des Änderungsgesetzes vom 17. Dezember 1971). Die dem heutigen § 108 Abs. 2 HSOG entsprechende Bestimmung des § 83 Abs. 3 HSOG 1972 war bis auf den einleitenden Nebensatz wortgleich. Der einleitende Nebensatz lautete damals:

In diesem Kontext war der in § 108 Abs. 2 HSOG in der derzeitigen Fassung übernommene Hauptsatz des § 83 Abs. 3 HSOG 1972 vom Wortlaut her eindeutig dahin zu verstehen, dass mit dem Tatbestandsmerkmal "gemeindeeigen" die Eigentumsverhältnisse bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 17. Dezember 1971 bzw. am Stichtag 1. Januar 1972 gemeint waren. Ob der Gesetzgeber bei der unveränderten Übernahme des Wortlauts dieses Hauptsatzes in die gegenwärtige Fassung des § 108 Abs. 2 HSOG durch Veränderung des einleitenden Nebensatzes der Bestimmung eine Änderung des Regelungsgehalts hat herbeiführen wollen, lässt sich aufgrund einer reinen Wortlautinterpretation nicht entscheiden. Vielmehr sind, wie es das Verwaltungsgericht zu Recht getan hat, auch die systematische Stellung der Bestimmung im Gesetz und die vom Gesetzgeber mit der Bestimmung verfolgten Absichten -- so genannte teleologische Reduktion -- zu berücksichtigen. Dazu hat das Verwaltungsgericht zutreffend auch die Vorgängerbestimmung des § 83 Abs. 2 HSOG 1972 einbezogen und Folgendes ausgeführt:

In seinen weiteren Ausführungen auf S. 15 ff. des angegriffenen Urteils hat das Verwaltungsgericht dann zutreffend ausgeführt, dass die im einleitenden Nebensatz des § 83 Abs. 3 HSOG 1972 erwähnten Bestimmungen der §§ 67 Abs. 5 und 68 Abs. 4 HSOG 1972 das Verbleiben ehemals kommunaler Polizeidienststellen in gemeindeeigenen Liegenschaften betrafen und dass aufgrund der Gesetzesmaterialien davon auszugehen sei, dass durch diese Regelung die Gemeinden von ihren früheren weitergehenden Bereitstellungspflichten freigestellt werden sollten. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für das HSOG 1972 (LT-Drs. 7/807) heißt es zu § 83 Abs. 3:

Das Verwaltungsgericht hat dann weiter zutreffend ausgeführt, dass verschiedene Änderungen des einleitenden Nebensatzes des § 83 Abs. 3 HSOG 1972 bis hin zur heutigen Fassung dieses Nebensatzes in § 108 Abs. 2 HSOG keine Veränderung des Regelungsgehalts der Bestimmung bezweckt haben, sondern lediglich die unglückliche Formulierung dieses Einleitungssatzes nachbessern sollten. Das Verwaltungsgericht hat hierzu Folgendes ausgeführt:

Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit der Änderung des Einleitungssatzes des § 83 Abs. 2 HSOG 1972 im Jahre 1977 lediglich Interpretationsschwierigkeiten beheben wollte, die sich aus der unglücklichen Fassung dieses Einleitungssatzes ergeben hatten. Diese waren daraus entstanden, dass "Polizeistationen" im Sinne des § 66 Abs. 5 Satz 2 HSOG 1972 in kreisfreien Städten nicht existierten (vgl. § 15 Abs. 6 der inzwischen außer Kraft getretenen Polizeiorganisationsverordnung vom 31. Januar 1974 <GVBl. I S. 87>) und daher nicht in diesen Gemeinden "belassen" werden konnten. Eine Änderung der Regelung im Hauptsatz des § 83 Abs. 3 HSOG 1972 sollte damit nicht verbunden sein. Diese Sicht der Dinge hat sich der Gesetzgeber auch bei der Übernahme dieser Regelung in § 108 Abs. 2 HSOG anlässlich der Novellierung durch Gesetz vom 26. Juni 1990 (GVBl. I S. 197) zu Eigen gemacht. Im Gesetzentwurf der Landesregierung zu diesem Gesetz heißt es hierzu (LT-Drs. 12/5794, S. 108):

Die vom Wortlaut her nicht eindeutige Bestimmung des § 108 Abs. 2 HSOG ist mithin aufgrund der systematischen Stellung der Bestimmung und der vom Gesetzgeber damit verfolgten Absichten dahin auszulegen, dass für die Beurteilung des Tatbestandsmerkmals "gemeindeeigen" auf die am 1. Januar 1972 gegebenen Verhältnisse abzustellen ist. Diese Auslegung wird mittelbar dadurch bestätigt, dass der Gesetzgeber bei der Fassung der Vorgängerregelung in § 83 Abs. 3 HSOG 1972 von dem Gesetzentwurf der Landesregierung insofern abgewichen ist, als er die Bereitstellungspflicht der Gemeinden nicht -- wie von der Landesregierung vorgeschlagen -- auf Liegenschaften beschränkt hat, "die vor dem Übergang der Trägerschaft für vollzugspolizeiliche Zwecke genutzt worden sind", sondern stattdessen den Stichtag 1. Januar 1972 in die Bestimmung aufgenommen hat. Damit ist den von der Übergangsvorschrift des § 89 a HSOG 1972 betroffenen Kommunen -- auch der Klägerin -- die Möglichkeit genommen worden, sich durch eine Veränderung der Nutzung oder der Eigentumsverhältnisse an bisher zu vollzugspolizeilichen Zwecken genutzten Liegenschaften der künftigen unbefristeten Bereitstellungspflicht zu entziehen.

§ 108 Abs. 2 HSOG beinhaltet in dieser Auslegung entgegen der Auffassung der Klägerin kein (relatives) Veräußerungsverbot im Sinne des § 135 BGB. Denn die betroffenen Gemeinden werden durch die Bestimmung nicht gehindert, die von der Bereitstellungspflicht erfassten Liegenschaften zu veräußern. Sie müssen lediglich bei der Veräußerung durch entsprechende Vereinbarungen sicherstellen, dass sie gegenüber dem Beklagten weiterhin zur Bereitstellung der Liegenschaften für die in § 108 Abs. 2 HSOG festgelegten Zwecke in der Lage bleiben.

Es kann deshalb offen bleiben, ob die streitbefangene Liegenschaft auch aus heutiger Sicht als "gemeindeeigen" im Sinne des § 108 Abs. 2 HGO anzusehen wäre, nachdem die Klägerin das Eigentum an dem Hausgrundstück an die Beigeladene übertragen hat. Zwar ist es durch die Übertragung Eigentum der Beigeladenen im Sinne der §§ 873 ff. BGB, § 13 Abs. 1 GmbHG geworden. Da es sich jedoch bei der Beigeladenen um eine Eigengesellschaft im Sinne des § 125 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) handelt und der Magistrat der Klägerin bestimmenden Einfluss auf deren Verhalten hat, ist ihre Rechtsstellung in Bezug auf die streitbefangene Liegenschaft zumindest wirtschaftlich der eines Eigentümers vergleichbar. Ob dies zur Erfüllung des Tatbestandsmerkmals "gemeindeeigen" im Sinne des § 108 Abs. 2 HSOG ausreicht, bleibt dahingestellt.

Die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich des Zulassungsverfahrens hat die Klägerin zu tragen, da ihr Rechtsmittel keinen Erfolg hat (§ 154 Abs. 2 VwGO). Der Beigeladenen können Kosten nicht auferlegt werden, weil sie keine Anträge gestellt und das Rechtsmittel nicht eingelegt hat (§ 155 Abs. 3 VwGO); ihre eigenen außergerichtlichen Kosten sind nicht erstattungsfähig, da sie sich keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat und es daher unbillig wäre, andere Beteiligte mit diesen Kosten zu belasten (§ 162 Abs. 3 VwGO).

Da das Urteil nur die Vollstreckung von Kosten von weniger als 3.000,-- DM ermöglicht, ist es ohne Sicherheitsleistung mit Abwendungsbefugnis für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO).

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe in Bezug auf revisibles Bundesrecht oder Verwaltungsverfahrensrecht nicht gegeben sind (§§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO).