Zur gleichwertigen Tätigkeit im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG

Der Kläger begehrt die Anerkennung einer hauptberuflichen Tätigkeit als Bodenleger bei der Festsetzung seiner Erfahrungsstufe.

Der Kläger absolvierte von 2012 bis 2015 eine Ausbildung Anlagenmechaniker in der Heizung-, Sanitär- und Kältetechnik, die er ohne Abschluss beendete. Von 2015 bis 2018 absolvierte er eine Ausbildung, eine dreijährige Ausbildung zum Bodenleger, die er am 03.07.2018 erfolgreich beendete. Vom 05.07.2018 bis zum 30.04.2019 arbeitete der Kläger als Bodenleger in seinem Ausbildungsbetrieb. Vom 24.02.2021 bis zum 31.07.2021 arbeitete der Kläger als Beschäftigter in einer Chip-Fertigungslinie. Seit dem 01.08.2021 steht der Kläger im Dienste der Beklagten. Er absolvierte den Vorbereitungsdienst der Laufbahn des mittleren Zolldienstes und wurde nach Ablegen der Laufbahnprüfung mit Wirkung vom 27.07.2023 zum Zollobersekretär ernannt.

Mit Bescheid vom 12.02.2024, ausgehändigt am 15.02.2024, wurde für den Kläger mit Wirkung vom 01.07.2023 gern. § 27 Abs. 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 und 2 BBesG das Grundgehalt auf die Stufe 1 festgesetzt. Dabei wurden dem Kläger aufgrund berücksichtigungsfähiger Erfahrungszeiten eine Gesamterfahrungszeit von 5 Monaten anerkannt. Diese setzten sich aus der teilweise als förderliche hauptberufliche Tätigkeit anerkannten Tätigkeit als Bodenleger im Umfang von 3 Monaten und 9 Tagen sowie der teilweise berücksichtigten Tätigkeit als Beschäftigter in der Chip-Fertigungslinie im Umfang von 1 Monat und 8 Tagen zusammen.

Hiergegen hat der Kläger mit Schreiben vom 15.02.2024, eingegangen am 19.02.2024, Widerspruch erhoben. Als Begründung führte der Kläger an, dass die Prüfung des HZA … erkennen lasse, die Behörde habe entweder seine berufliche Tätigkeit nicht als gleichwertig im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG eingestuft oder eine solche Prüfung gar nicht erst vorgenommen. In seinem Fall sei jedoch die Tätigkeit als Bodenlegergeselle gern. §§ 27 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG i. V. m. den Ziffern 28.1.1.1 und 28.1.1.2 der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) zwingend und vollständig anzuerkennen, da sie einerseits gleichwertig sei und andererseits nicht als Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung erforderlich wäre, da er diese bereits mit dem Erwerb seines mittleren Schulabschlusses erlangt habe. Die Gleichwertigkeit sei zu bejahen, wenn die berufliche Tätigkeit ihrer Bedeutung, das hieße Wertigkeit und Schwierigkeit nach, mindestens einer Tätigkeit der jeweiligen Laufbahngruppe entspreche. Dies treffe auf seine abgeschlossene Berufsausbildung zum Bodenlegergesellen zu. Nach dem Deutschen Qualifikationsrahmen (DQR) und der dazugehörigen Liste der zugeordneten Qualifikationen werde die Ausbildung zum Bodenleger der Niveaustufe 4 zugeordnet. Der mittlere Dienst des Bundes werde ebenso nach dem DQR in die Niveaustufe 4 eingeordnet. Folglich seien die vollen 9 Monate und 26 Tage aufgrund dieser Gleichwertigkeit zwingend anzuerkennen. Weiterhin hat der Kläger darauf hingewiesen, dass bei Bewerbern für die Ausbildung zum mittleren nichttechnischen Zolldienst bei der Prüfung der Laufbahnbefähigung der DQR ebenfalls Anwendung finde, zum Beispiel bei Bewerbern mit einem Hauptschulabschluss und einer Berufsausbildung.

Mit Bescheid vom 30.10.2024, dem Kläger zugestellt am 08.11.2024, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Die Tätigkeit als Bodenlegergeselle sei nicht gleichwertig zu einer Tätigkeit im mittleren Zolldienst. Der mittlere Zolldienst habe höhere Bildungsanforderungen, mithin die mittlere Reife, als die Ausbildung zum Bodenleger, für die nur die Erfüllung der allgemeinen Schulpflicht erforderlich sei. Es sei auch unerheblich, welchem DQR-Niveau der Abschluss des Klägers zuzuordnen sei. Der DQR diene dazu, Qualifikationen im deutschen Bildungssystem anhand von erworbenen Kompetenzen acht Niveaus zuzuordnen, um Transparenz und Vergleichbarkeit sowohl national als auch im europäischen Kontext zu fördern. Der DQR bewerte jedoch lediglich die übergreifenden Kompetenzniveaus der Qualifikationen und berücksichtigt dabei nicht die spezifischen Zugangsvoraussetzungen der einzelnen Berufe. Entsprechend sei die DQR-Zuordnung allein nicht ausreichend, um die Gleichwertigkeit der beiden Berufsfelder festzustellen. Im Falle des Klägers sei eine Anerkennung gern. § 28 Abs. 2 BBesG erfolgt. Die Entscheidung, die Tätigkeit als Bodenleger auf Grundlage der vom Kläger vorgelegten Tätigkeitsbescheinigung teilweise im Umfang von 3 Monaten und 9 Tagen als förderliche Erfahrungszeit im Sinne des § 28 Absatz 2 Satz 1 BBesG anzuerkennen, sei nicht zu beanstanden.

Der Kläger hat am 04.12.2026 Klage erhoben.

In Bezug auf die Gleichwertigkeit der Tätigkeit als Bodenleger mit dem mittleren Zolldienst verweist er zunächst auf seine Widerspruchsschrift. Die Tätigkeit einer 3-jährigen Ausbildung sei dem mittleren Dienst zuzuordnen und daher mit diesem gleichwertig. Die Tätigkeit des Bodenlegers, die eine dreijährige Ausbildung erfordere, entspreche den Entgeltgruppen 5 bis 9a des TV EntgO Bund, die wiederum dem mittleren Dienst gleichzusetzen seien.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 12.02.2024 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 30.10.2024 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Zeit als Bodenleger bei Fußbodentechnik … in der Zeit vom 05.07.2018 bis 30.04.2019 vollständig anzuerkennen,

hilfsweise den Bescheid der Beklagten vom 12.02.2024 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 30.10.2024 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung neu zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, dass die Frage der Gleichwertigkeit einzelfallabhängig sei und unter anderem eine Prüfung erfordere, inwieweit die für die Vordiensttätigkeiten erforderliche Qualifikation den Anforderungen der entsprechenden Laufbahn entspreche, um eine Gleichwertigkeit feststellen zu können. Die Vordiensttätigkeit des Klägers unterliege hier nicht denselben formalen Zulassungs- und Qualifikationsvoraussetzungen wie die Laufbahn des mittleren Verwaltungsdienstes des Bundes. Die Anerkennung sei auf Grundlage der maßgeblichen Vorgaben abgelehnt worden, da aufgrund der ungleichen Bildungs- und Ausbildungsvoraussetzungen keine Gleichwertigkeit i.S.d. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG gegeben sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Der Berichterstatter entscheidet im Einverständnis mit den Beteiligten anstelle der Kammer, § 87a Abs. 2, 3 VwGO. Das Urteil ergeht im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO.

Die zulässige Klage ist begründet. Der Kläger hat Anspruch auf Anerkennung der gesamten Dauer der Tätigkeit als Bodenleger bei Fußbodentechnik … im Zeitraum vom 05.07.2018 bis 30.04.2019 als Erfahrungszeiten.

Dieser Anspruch folgt aus § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG. Danach werden Beamten bei der ersten Stufenfestsetzung als Erfahrungszeiten im Sinne des § 27 Abs. 2 BBesG Zeiten einer gleichwertigen hauptberuflichen Tätigkeit außerhalb eines Soldatenverhältnisses anerkannt, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind.

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der Kläger hat die streitgegenständliche Tätigkeit als Bodenlegergeselle unstreitig hauptberuflich und auch außerhalb eines Soldatenverhältnisses ausgeübt.

Daneben handelt es sich auch um eine gleichwertige Tätigkeit im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG.

Der Begriff der Gleichwertigkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Entgegen Nr. 28.1.1.2 Satz 5 BBesGVwV kommt der Behörde bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit kein Beurteilungsspielraum zu. Ein behördlicher Beurteilungsspielraum als besonderes Letztentscheidungsrecht kommt im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich nur dann in Betracht, wenn es dem Gericht wegen der hohen Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie nicht möglich ist, eine Entscheidung über das Vorliegen des in Frage stehenden Merkmals zu treffen und ein solcher Beurteilungsspielraum ausdrücklich aus dem Gesetz ergibt oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln ist (VG Köln, Urteil vom 12.01.2023 – 15 K 5325/20 –, Rn. 32, juris; BVerfG, Beschluss vom 31.05.2011 – 1 BvR 857/07 –, Rn. 74, juris). Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Weder ist ein derartiger Beurteilungsspielraum in der Norm angelegt noch ist die Frage, ob zwei Tätigkeiten abstrakt denselben Wertigkeitsgrad haben, eine für das Gericht nicht zu beantwortende Frage (so auch VG Würzburg, Urteil vom 21.11.2023 – W 1 K 23.596 –, Rn. 31, juris).

Gleichwertigkeit ist gegeben, wenn die frühere Tätigkeit nach ihrer Bedeutung, d.h. ihrer Wertigkeit bzw. Schwierigkeit mindestens einer Tätigkeit der jeweiligen Laufbahngruppe, für welche Erfahrungszeiten angerechnet werden sollen, entspricht (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14.12.2015 – OVG 4 B 35.14 –, Rn. 23, juris). Dabei sind die an die Tätigkeit zu stellenden Anforderungen ebenso zu beachten wie die hierfür erforderlichen Qualifikationen. Falls die Gleichwertigkeit einer früheren hauptberuflichen Tätigkeit im öffentlichen Dienst beurteilt werden muss, ist vorrangig auf die Bewertung des früheren Dienstpostens bzw. des Arbeitsplatzes abgestellt werden. Insbesondere bei früheren Tätigkeiten auf der Grundlage eines tariflichen Arbeitsverhältnisses zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn kann die Einstufung der Gleichwertigkeit anhand der seinerzeitigen tarifrechtlichen Wertigkeit des Arbeitsplatzes des Bediensteten erfolgen bzw. nach den damals geltenden tarifrechtlichen Regelungen ermittelt werden (Kuhlmey, Bundesbesoldungsgesetz Kommentar, 01.03.2025, 4.2.3 Gleichwertigkeit, Rn. 29). Anzustellen ist im Wesentlichen ein Vergleich zwischen der Vortätigkeit und gegenwärtigen Tätigkeit, der sich vorrangig danach richtet, inwiefern die intellektuellen oder körperlichen oder sonstigen Anforderungen bei abstrakter Betrachtung vergleichbar sind. Für eine solche abstrakte – und vom konkreten Inhalt und Profil der Tätigkeit losgelöste – Vorgehensweise spricht zunächst der Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG, der von einer „gleichwertigen“ und nicht etwa von einer „gleichartigen“ Tätigkeit spricht. Darüber hinaus sah der Gesetzgeber bei der Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes eine Tätigkeit als gleichwertig im Sinne des damals neu eingeführten § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG an, wenn sie in ihrer Wertigkeit jedenfalls zum überwiegenden Teil der Funktionsebene des konkreten Dienstpostens entspricht (vgl. BT-Drs. 16/7076, S. 139). Insbesondere der ausdrückliche Rückgriff auf den abstrakten Begriff der Funktionsebene verdeutlicht, dass der Gesetzgeber keinen inhaltlichen Vergleich mit der konkreten Tätigkeit vor Augen hatte, sondern die Vortätigkeit und die gegenwärtige Tätigkeit allein abstrakt hinsichtlich ihrer Wertigkeit vergleichen wollte (so überzeugend VG Würzburg, Urteil vom 21.11.2023 – W 1 K 23.596 –, Rn. 27, juris; VG Köln, Urteil vom 12.01.2023 – 15 K 5325/20 –, Rn. 38, juris).

Nach diesen Maßstäben ist im Rahmen einer Gesamtbetrachtung die Tätigkeit als Bodenlegergeselle im Vergleich zu der Laufbahn im mittleren Zolldienst als gleichwertig anzusehen.

Als ein wesentlicher Baustein zur Beurteilung der Gleichwertigkeit kann regelmäßig ein Vergleich zwischen der laufbahnmäßigen Einstufung und der Zuordnung der Vortätigkeit zu einer Entgeltgruppe in einem (fiktiven) Angestellten- oder Tarifbeschäftigtenverhältnis herangezogen werden (vgl. VG Köln, U.v. 12.01.2023 – 15 K 5325/20 – juris Rn. 28; VG Bremen, U.v. 23.02.2016 – 6 K 503/15 – juris Rn. 26; VG Wiesbaden, U.v. 01.10.2012 – 3 K 692/11.WI – juris Rn. 29; VG Würzburg, Urteil vom 21.11.2023 – W 1 K 23.596 –, Rn. 28, juris). Hier wäre die Tätigkeit des Klägers als Bodenlegergeselle nach der Entgeltordnung für Tarifbeschäftigte des Bundes (Anlage 1 zum TV EntgO Bund) der Entgeltgruppe 5 zuzuordnen gewesen wären. Nach Teil II der Anlage 1 zum TV EntgO Bund ist dies bei allgemein körperlich/handwerklich geprägten Tätigkeiten der Fall, weil der Kläger eine abgeschlossene Berufsausbildung hat und auch dieser Ausbildung entsprechend tätig war. Eine in der Entgeltgruppe 5 bewertete Tätigkeit ist dabei mit einer Tätigkeit in den Einstiegsämtern des mittleren Verwaltungsdienstes vergleichbar (VG Köln, Urteil vom 12.01.2023 – 15 K 5325/20 –, Rn. 35, juris). Von diesem Maßstab geht im Ergebnis auch die Beklagte in ihrer eigenen Verwaltungspraxis nach Nr. 28.1.1.4 Satz 2 BBesGVwV aus. Hierbei ist es rechtlich unerheblich, dass der Kläger seine Vortätigkeit als Bodenlegergeselle in der Privatwirtschaft und somit außerhalb des formellen Geltungsbereichs des TV EntgO Bund verrichtet hat. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb im Rahmen der Gleichwertigkeitsprüfung Beschäftigungsverhältnisse in der Privatwirtschaft gegenüber solchen im öffentlichen Dienst strukturell benachteiligt werden sollten.

Für die Gleichwertigkeit spricht auch, dass für die Tätigkeiten als Bodenlegergeselle und im mittleren Zolldienst gleichwertige Qualifikationen erforderlich sind.

Zur Beurteilung der jeweiligen Qualifikationen kann hier auch auf den – rechtlich nicht verbindlichen – Deutschen Qualifikationsrahmen (DQR) verwiesen werden. Er stellt ein behördlich, politisch und wissenschaftlich anerkanntes, bildungsbereichsübergreifendes Referenzsystem dar, das die Gleichwertigkeit von Qualifikationen anhand objektiver Lernergebnisse und umfassender Handlungskompetenzen abbildet und den acht Niveaus des Europäischen Qualifikationsrahmens zuordnet. Dabei werden Qualifikationen dann demselben Niveau zugeordnet, wenn sie etwa zur Bewältigung von Aufgaben befähigen, die vergleichbar hohe Anforderungen stellen. Das bedeutet, dass etwa die Aufgaben im Grad der Komplexität gleichwertig sind. So kann eine Vergleichbarkeit von Bildungsabschlüssen hergestellt werden (VG Würzburg, Urteil vom 21.11.2023 – W 1 K 23.596 –, Rn. 36, juris vgl. Bundesministerium für Bildung und Forschung, Handbuch zum Deutschen Qualifikationsrahmen, Stand: 01.08.2013). Für die Tätigkeit als Bodenlegergeselle musste der Kläger eine dreijährige Ausbildung absolvieren, die nach dem DQR auf Niveau 4 verortet ist. Ebenso auf Niveau 4 des DQR ist der Vorbereitungsdienst für den mittleren Dienst anzusiedeln, sodass eine Gleichwertigkeit der Abschlüsse anzunehmen ist.

Der Gleichwertigkeit steht auch nicht entgegen, dass eine Tätigkeit im mittleren Zolldienst nach § 17 Abs. 3 Nr. 1 BBG eine gewisse Schulbildung - nämlich in der Regel den Abschluss der mittleren Reife oder einen als gleichwertig anerkannten Bildungsstand - voraussetzt, wohingegen dies für eine Ausbildung zum Bodenleger nicht der Fall ist. Darauf kommt es für die Beurteilung der Gleichwertigkeit jedoch nicht entscheidend an.

Zum einen liegt der Fokus für eine Vergleichbarkeit mit dem mittleren Verwaltungsdienst nicht auf den Bildungsvoraussetzungen, sondern auf der Qualifikation, die den Zugang zu der jeweiligen Tätigkeit unmittelbar eröffnet. Das ist hier für den mittleren Zolldienst der erfolgreiche Abschluss des Vorbereitungsdienstes sowie für die Tätigkeit als Bodenlegergeselle der Abschluss einer dreijährigen Berufsausbildung. Dieser Gedanke liegt auch der allgemeinen Abgrenzung der Anlage 1 zum TV EntgO Bund zwischen der Entgeltgruppe 4 (einfacher Dienst) und der Entgeltgruppe 5 (mittlerer Dienst) zugrunde. Nach Teil I und Teil II der Anlage 1 zum TV EntgO Bund ist für eine Einstufung in die Entgeltgruppe 5 in der Regel eine abgeschlossene Berufsausbildung - ggf. von mindestens drei Jahren - erforderlich, was der Kläger unstreitig erfüllt (vgl. VG Köln, Urteil vom 12.01.2023 – 15 K 5325/20 –, Rn. 46, juris). ​

Zum anderen würde eine Verengung des Prüfungsmaßstabs auf die schulischen Eingangsvoraussetzungen würde zudem zu einer systemwidrigen und sachlich nicht gerechtfertigten Benachteiligung des Handwerks und der dort Tätigen führen. Das duale Ausbildungssystem – und mithin auch der Ausbildungsberuf des Bodenlegers – zeichnet sich dadurch aus, dass der Zugang formal offen ausgestaltet ist und nicht zwingend an einen bestimmten Schulabschluss anknüpft. Die im Rahmen der praktischen Ausbildung und der anschließenden, oft langjährigen Berufsausübung erworbenen spezifischen Fachkompetenzen, das handwerkliche Geschick sowie die organisatorische Eigenverantwortung stehen den Anforderungen des mittleren Dienstes in ihrer materiellen Wertigkeit jedoch keineswegs nach. Der formal offen gehaltene Zugang kann insbesondere nicht so ausgelegt werden, dass handwerkliche Tätigkeiten im allgemeinen als geringwertiger als eine Tätigkeit in der Verwaltung angesehen werden könnten. Wollte man die Gleichwertigkeit einer handwerklichen Tätigkeit pauschal unter Verweis auf eine fehlende mittlere Reife verneinen, bliebe dieser gesamte, praktisch qualifizierte Sektor im Rahmen der Gleichwertigkeitsprüfung faktisch unberücksichtigt. Eine solche strukturelle Benachteiligung widerspricht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, die auf das tatsächliche Niveau der verrichteten Arbeit und die dadurch nachgewiesene Befähigung abstellt, statt rein formale schulische Biografien zu privilegieren (ebenso VG Köln, Urteil vom 12.01.2023 – 15 K 5325/20 –, Rn. 46, juris)

Aus der Gleichwertigkeit folgt ein Anspruch des Klägers auf die Anerkennung seiner Vortätigkeit als Erfahrungszeiten, da es sich bei der Anerkennung nach dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG um eine gebundene Entscheidung handelt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.