Verkehr – Einheitlicher europäischer Eisenbahnraum

Die vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) betreffen die Auslegung von Art. 97 AEUV und Art. 35 der Richtlinie 2012/34/EU(2).

Sie ergehen im Rahmen von zwei Rechtsstreitigkeiten zwischen der Autorità di regolazione dei trasporti (Verkehrsregulierungsbehörde, Italien, im Folgenden: ART) und der Rete Ferroviaria Italiana SpA (im Folgenden: RFI) einerseits und mehreren auf dem italienischen Markt tätigen Eisenbahnunternehmen(3) andererseits über den Beschluss der ART zur Genehmigung der „Angaben und Vorgaben zu den ,Schienennetz-Nutzungsbedingungen 2024‘“, die vom Betreiber der nationalen Eisenbahninfrastruktur, der RFI, festgelegt wurden und eine Strafregelung enthalten, mittels derer Eisenbahnunternehmen bei Überschreitung der Haltezeiten an Verbindungsbahnhöfen zu ausländischen Schienennetzen sanktioniert werden (im Folgenden: grenzbezogene Strafen).

Entsprechend dem Ersuchen des Gerichtshofs konzentrieren sich die vorliegenden Schlussanträge auf die Prüfung der ersten fünf Vorlagefragen in diesen beiden Rechtssachen, die fast identisch formuliert sind. Diese werfen im Wesentlichen die Frage auf, ob Art. 35 der Richtlinie 2012/34, der bislang noch nicht vom Gerichtshof ausgelegt wurde, es den Mitgliedstaaten erlaubt, parallel zu der in dieser Bestimmung vorgesehenen leistungsabhängigen Entgeltregelung spezifische Strafregelungen im Zusammenhang mit Störungen im Schienennetz einzuführen und, wenn dies bejaht wird, ob und inwieweit diese verschiedenen Regelungen kumulativ anwendbar sind und aufeinander abgestimmt werden müssen.

In den Erwägungsgründen 2 und 3 der Richtlinie 2012/34 heißt es:

Art. 35 („Leistungsabhängige Entgeltregelung“) Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie bestimmt:

Art. 56 („Aufgaben der Regulierungsstelle“) der genannten Richtlinie führt die Aufgaben der Regulierungsstelle auf. Nach Art. 56 Abs. 1 hat ein Antragsteller, wenn er der Auffassung ist, ungerecht behandelt, diskriminiert oder auf andere Weise in seinen Rechten verletzt worden zu sein, das Recht, die Regulierungsstelle zu befassen, und zwar insbesondere gegen bestimmte Entscheidungen des Infrastrukturbetreibers, u. a. gegen solche, die die Schienennetz-Nutzungsbedingungen und die darin festgelegten Kriterien betreffen. Gemäß Art. 56 Abs. 2 prüft die Regulierungsstelle insbesondere, ob die Schienennetz-Nutzungsbedingungen diskriminierende Bestimmungen enthalten.

Anhang VI („Anforderungen in Bezug auf Eisenbahninfrastrukturkosten und Zugangsentgelte“) Nr. 2 dieser Richtlinie sieht vor:

Art. 37 („Liberalisierung des Verkehrssektors“) des Decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Gesetzesdekret Nr. 201 – Dringlichkeitsmaßnahmen für Wachstum, Gerechtigkeit und Konsolidierung der öffentlichen Finanzen) vom 6. Dezember 2011(4), das mit Änderungen durch das Gesetz Nr. 214 vom 22. Dezember 2011(5) in ein Gesetz umgewandelt wurde, bestimmt:

Art. 13 („Voraussetzungen für den Zugang zu den Diensten“) Abs. 1 des Decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 112 zur Umsetzung der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums [Neufassung]) vom 15. Juli 2015(6) sieht vor:

Art. 21 („System zur Überwachung der Leistungen des Eisenbahnverkehrs“) dieses Gesetzesvertretenden Dekrets bestimmt:

In Art. 37 („Regulierungsstelle“) Abs. 1 des Gesetzesvertretenden Dekrets heißt es:

Mit einem im Jahr 2022 erlassenen Beschluss hat die ART die vom Betreiber der nationalen Eisenbahninfrastruktur, der RFI, vorgelegten „Angaben und Vorgaben zu den ,Schienennetz-Nutzungsbedingungen 2024‘“ genehmigt. In diesem Beschluss hat die ART festgelegt, dass einige dieser Angaben und Vorgaben in den Prospetto informativo della rete (Schienennetz-Nutzungsbedingungen, im Folgenden: PIR) für das Jahr 2024 zu übernehmen seien, während andere in die PIR für das Jahr 2023 zu übernehmen seien.

Die Angaben und Vorgaben zu den PIR für die Jahre 2023 und 2024 umfassten u. a. grenzbezogene Strafen, d. h. Strafen, die gegen Eisenbahnunternehmen verhängt werden, wenn die Haltezeiten an Grenzbahnhöfen überschritten werden. Diese grenzbezogenen Strafen kamen somit zu den bereits vorgesehenen Strafen im Rahmen der leistungsabhängigen Entgeltregelung auf der Grundlage von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 hinzu, der durch Art. 21 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 112/2015 in italienisches Recht umgesetzt wurde, der einen allgemeinen Rahmen für die Verhängung von Strafen bei Verspätungen schafft, die den Eisenbahnunternehmen oder dem Infrastrukturbetreiber zuzuschreiben sind.

Die klagenden Eisenbahnunternehmen erhoben beim Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionales Verwaltungsgericht Piemont, Italien) Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der ART sowie der PIR für das Jahr 2023 und machten dabei u. a. geltend, dass diese Rechtsakte eine Strafregelung einführten, die neben der in Art. 35 und Anhang VI der Richtlinie 2012/34 vorgesehenen eigenständig sei.

In einem im Jahr 2023 ergangenen Urteil befand dieses Gericht, dass die ART befugt sei, auf der Grundlage von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 und Art. 21 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 112/2015 grenzbezogene Strafen einzuführen. Es vertrat jedoch die Auffassung, dass, auch wenn die Koexistenz dieser grenzbezogenen Strafen und der im Rahmen der leistungsbezogenen Entgeltreglung vorgesehen Strafen an sich nicht gegen das geltende Recht verstoße, die ART die Anwendung dieser Strafen auch auf den Infrastrukturbetreiber hätte vorsehen und dies mit geeigneten Ausgleichsmechanismen hätte verbinden müssen. Darüber hinaus stellte es fest, dass es an einer Abstimmung zwischen den beiden Anreizsystemen mangele und dass eine fachspezifische Bewertung ihrer potenziellen Wechselwirkungen fehle, weshalb der Beschluss der ART hinsichtlich der konkreten Modalitäten seiner Umsetzung unzureichend begründet sei. Es verwies die Sache daher an die ART zurück, damit diese gegebenenfalls erneut von ihrer Befugnis Gebrauch mache.

Die ART und die RFI haben gegen dieses Urteil beim Consiglio di Stato (Staatsrat), dem vorlegenden Gericht, Berufung eingelegt. Die klagenden Eisenbahnunternehmen haben ihrerseits Anschlussberufung eingelegt, mit der sie die Feststellung des Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionales Verwaltungsgericht Piemont) angefochten haben, wonach die ART sehr wohl befugt gewesen sei, grenzbezogene Strafen auf der Grundlage von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 einzuführen.

Vor diesem Hintergrund prüft der Consiglio di Stato (Staatsrat), ob ein System wie das in Art. 21 des Gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 112/2015 vorgesehene, das die Einführung einer zusätzlichen Strafregelung, die neben der allgemein in den PIR vorgesehenen eigenständig ist, nicht ausschließt, mit Art. 35 der Richtlinie 2012/34 vereinbar ist.

Das vorlegende Gericht fragt sich insbesondere, ob Art. 35 dieser Richtlinie, der Strafen für Störungen des Netzbetriebs, eine Entschädigung für von Störungen betroffene Unternehmen und eine Bonusregelung für Leistungen, die das geplante Leistungsniveau übersteigen, vorsieht, so ausgelegt werden kann, dass solche Strafen, die in zusätzlichen, neben dem in den PIR festgelegten allgemeinen System eigenständigen Vorschriften festgelegt werden, eingeführt werden können, was zu einer Kumulierung von Strafen für denselben Sachverhalt (nämlich eine Verzögerung an einem Grenzbahnhof) führt und faktisch die Bestimmungen dieses Systems auf Verstöße an Grenzbahnhöfen ausweitet.

Insoweit ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass ein integriertes und abgestimmtes System mit zwei Arten von Strafen ohne eine klare Definition seiner Natur und des Grades seiner Autonomie mit Blick auf das Unionsrecht nicht zulässig sein könne. Es sei insbesondere unter Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit erforderlich, zu prüfen, ob das Unionsrecht eine solche Kumulierung von Strafregelungen erlaube bzw., falls eine Abstimmung erforderlich sei, inwieweit diese beiden Regelungen, auch hinsichtlich der in Bezug auf Grenzbahnhöfe angewandten Strafen, die Einhaltung der Grundsätze gewährleisteten, die dem Recht auf Zugang zu den Diensten inhärent seien.

Für den Fall, dass Art. 35 der Richtlinie 2012/34 die Kumulierung mehrerer Sanktionsregelungen erlaube, so dass gegen ein Eisenbahnunternehmen für ein und denselben Sachverhalt, wie beispielsweise eine Verzögerung an einem Grenzbahnhof, sowohl eine Strafe nach der für das gesamte Netz geltenden allgemeinen Regelung als auch eine spezifische für Grenzbahnhöfe geltende Strafe verhängt werden könnte, müssten die Anforderungen für eine solche Kumulierung präzisiert werden, nämlich zum einen, ob diese Bestimmung die zuständige nationale Behörde, im vorliegenden Fall die ART, verpflichte, den Grundsatz der Neutralität des eingeführten Mechanismus zu wahren, indem u. a. Boni für vorbildliche Eisenbahnunternehmen, Entschädigungen für geschädigte Unternehmen sowie die Anwendung von Strafen auch gegenüber dem Infrastrukturbetreiber, wenn dieser die Verzögerung verursacht habe, vorzusehen seien, und zum anderen, ob und inwieweit Art. 35 dieser Richtlinie die zuständige nationale Behörde verpflichte, die allgemeine Regelung der leistungsabhängigen Entgeltreglung und die spezifische Regelung der grenzbezogenen Strafen aufeinander abzustimmen, damit diese beiden Mechanismen kohärent zum Ziel der Leistungsfähigkeit des Netzes beitrügen, ohne eine unverhältnismäßige Belastung für die Eisenbahnunternehmen zu begründen, die die grenzbezogenen Strafen zu entrichten hätten.

Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof in der Rechtssache C-161/25 sechs Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen; die vorliegenden Schlussanträge konzentrieren sich auf die folgenden fünf dieser Fragen:

In der Rechtssache C-162/25 hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) ebenfalls beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof dieselben Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen wie in der Rechtssache C-161/25, mit Ausnahme der dritten Frage, die im letzten Halbsatz wie folgt formuliert ist:

Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 1. April 2025 sind die Rechtssachen C-161/25 und C-162/25 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren sowie zu gemeinsamem Urteil verbunden worden.

Schriftliche Erklärungen sind von Captrain Italia, der Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, der RFI, der italienischen und der polnischen Regierung sowie der Europäischen Kommission eingereicht worden.

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft im Wesentlichen die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung, die die Einführung einer zusätzlichen Strafregelung, die neben der allgemein durch die leistungsabhängige Entgeltregelung gemäß Art. 35 der Richtlinie 2012/34 vorgesehenen Strafregelung eigenständig ist, nicht ausschließt, mit diesem Art. 35 der Richtlinie 2012/34. Die Auslegung dieser Bestimmung steht im Mittelpunkt der fünf vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen, auf die sich die vorliegenden Schlussanträge konzentrieren.

Zunächst ist festzustellen, dass Art. 35 der Richtlinie 2012/34 die Einführung einer leistungsabhängigen Entgeltregelung vorsieht, deren Ziel es ist, die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur zu optimieren, indem den Eisenbahnunternehmen und den Infrastrukturbetreibern Anreize geboten werden, um effizientere Betriebsweisen einzuführen. Zu diesem Zweck erlaubt diese Bestimmung den Mitgliedstaaten, eine Reihe von Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels zu ergreifen, u. a. Strafen für Störungen des Netzbetriebs, eine Entschädigung für von Störungen betroffene Unternehmen und eine Bonusregelung für Leistungen, die das geplante Leistungsniveau übersteigen. Die entsprechenden von den Mitgliedstaaten eingeführten leistungsabhängigen Entgeltregelungen müssen darüber hinaus die in Anhang VI Nr. 2 dieser Richtlinie genannten Grundsätze einhalten.

Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 11 der Richtlinie 2001/14/EG(7), der durch Art. 35 der Richtlinie 2012/34 ersetzt wurde, ergibt sich im Übrigen, dass die Mitgliedstaaten zwar in die Entgeltregelungen für die Fahrwegnutzung leistungsabhängige Bestandteile aufnehmen müssen, die sowohl den Eisenbahnunternehmen als auch dem Betreiber der Infrastruktur Anreize zur Erhöhung der Leistung des Schienennetzes bieten sollen, aber dennoch die Freiheit der Wahl der konkreten Maßnahmen behalten, die Teil der genannten Regelung werden, solange diese Maßnahmen ein kohärentes und transparentes Ganzes bilden, das als „leistungsabhängige Bestandteile“ eingestuft werden kann(8).

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich folglich, dass die Mitgliedstaaten zwar gemäß Art. 35 der Richtlinie 2012/34 verpflichtet sind, auf nationaler Ebene eine leistungsabhängige Entgeltregelung einzuführen, diese Bestimmung ihnen aber einen Spielraum hinsichtlich ihrer konkreten Ausgestaltung lässt, da keine genauen Vorgaben zu ihrer Form oder ihren Modalitäten gemacht werden(9).

Als Instrument zur Mindestharmonisierung legt diese Bestimmung nämlich keine bestimmte Strafregelung fest, sondern beschränkt sich darauf, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, eine Reihe von Maßnahmen, einschließlich Strafen, vorzusehen, um die mit der Richtlinie 2012/34 verfolgten Ziele zu erreichen. Mit anderen Worten: Diese Bestimmung erlegt ihnen eine Ergebnispflicht in dem Sinne auf, dass sie dafür sorgen müssen, dass die eingeführte leistungsabhängige Entgeltregelung es ermöglicht, Störungen zu minimieren und die Leistung des Schienennetzes zu erhöhen.

Im Licht der vorstehenden Erwägungen sind die vom vorlegenden Gericht im Rahmen der vorliegenden Rechtssache gestellten Fragen zur Auslegung von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 zu prüfen.

Vor Prüfung der ersten Vorlagefrage ist über die von der italienischen Regierung erhobene Unzulässigkeitseinrede zu entscheiden. Die italienische Regierung macht insbesondere geltend, dass diese Frage in ihrer derzeitigen Formulierung unzulässig sei, da das vorlegende Gericht zum einen keine konkreten Ausführungen zu den bestehenden Zweifeln hinsichtlich der Anwendung von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 im Ausgangsverfahren gemacht habe und zum anderen dazu, ob die vom vorlegenden Gericht in der Vorlageentscheidung vorgeschlagene Auslegung möglicherweise im Widerspruch zu einer nationalen Bestimmung stehe.

Insoweit ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen zur Auslegung des Unionsrechts spricht, so dass der Gerichtshof grundsätzlich gehalten ist, über die ihm vorgelegten Fragen zu befinden. Der Gerichtshof kann die Entscheidung über ein Vorabentscheidungsersuchen eines nationalen Gerichts nur dann ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind(10).

Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall, da die erste Vorlagefrage die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts betrifft, deren Erheblichkeit für den Ausgangsrechtsstreit aus der Vorlageentscheidung hinreichend klar hervorgeht. Aus dieser Entscheidung ergibt sich nämlich, dass die Auslegung von Art. 35 der Richtlinie 2012/34, um die das vorlegende Gericht ersucht, erforderlich ist, um festzustellen, ob die im vorliegenden Fall anwendbare italienische Regelung, die die Möglichkeit nicht ausschließt, eine spezifische Strafregelung für Grenzbahnhöfe einzuführen, die zusätzlich zu und eigenständig neben der im italienischen Hoheitsgebiet geltenden leistungsabhängigen Entgeltregelung besteht, gegen diese Bestimmung des Unionsrechts verstößt.

Folglich sind die von der italienischen Regierung vorgebrachten Argumente zur Unzulässigkeit dieser Frage zurückzuweisen, und die erste Vorlagefrage ist somit als zulässig anzusehen.

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 35 der Richtlinie 2012/34 dahin auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten eine leistungsabhängige Entgeltregelung nur gemäß dieser Bestimmung und den in Anhang VI Nr. 2 dieser Richtlinie, auf den diese Bestimmung verweist, genannten Grundsätzen einführen dürfen, oder ob sie auch außerhalb der durch diese Bestimmung festgelegten Vorgabe eine solche Regelung einführen können(11).

Zunächst ist festzustellen, wie bereits in den Nrn. 26 bis 28 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, dass ein Maßnahmenpaket, das sowohl den Eisenbahnunternehmen als auch den Infrastrukturbetreibern Anreize zur Erhöhung der Leistung des Netzes bieten soll, als „leistungsabhängige Entgeltregelung“ im Sinne von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 anzusehen ist, solange diese Maßnahmen ein kohärentes und transparentes Ganzes bilden.

Daraus folgt, dass die bloße Tatsache, dass eine solche Regelung aus einer Vielzahl unterschiedlicher Maßnahmen besteht, die auf verschiedenen Rechtsakten beruhen, für sich genommen ihrer Einstufung als „leistungsabhängige Entgeltregelung“ nicht entgegensteht. Das Gleiche gilt für den Fall, dass ein und dieselbe Stelle beschließt, einen zusätzlichen Rechtsakt zu erlassen, um bestimmte der zuvor im Rahmen dieser Regelung erlassenen Maßnahmen zu ergänzen. Die Änderung dieser Regelung durch die Einführung neuer Maßnahmen oder die Änderung bereits bestehender Maßnahmen, u. a. um beispielsweise eine Funktionsstörung auf dem Eisenbahnmarkt zu beheben, kann nämlich für sich genommen weder die Existenz dieser Regelung in Frage stellen noch die Annahme rechtfertigen, dass es sich um eine andere leistungsabhängige Entgeltregelung handele(12).

Erstens ist zu beachten, dass Art. 35 der Richtlinie 2012/34 die Infrastrukturbetreiber verpflichtet, eine leistungsabhängige Entgeltregelung einzuführen, die den Eisenbahnunternehmen und den Infrastrukturbetreibern selbst Anreize bieten soll, um Störungen zu reduzieren und die Leistung des Schienennetzes zu erhöhen.

Da diese Bestimmung jedoch die Einführung einer leistungsabhängigen Entgeltregelung vorsieht und gleichzeitig die Ziele und Grundsätze festlegt, nach denen sie zu funktionieren hat, dürfen die Mitgliedstaaten eine solche Regelung nicht erlassen, ohne die in der Richtlinie 2012/34 festgelegten Anforderungen zu beachten. Obwohl den Mitgliedstaaten bei der Gestaltung der leistungsabhängigen Entgeltregelungen ein erheblicher Spielraum eingeräumt wird, dürfen sie diese also nur unter Beachtung der Bestimmungen von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 und der in Anhang VI Nr. 2 dieser Richtlinie, auf den diese Bestimmung verweist, genannten Grundsätze einführen.

In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass der Begriff „leistungsabhängige Entgeltregelung“ zwar in Art. 35 der genannten Richtlinie nicht definiert wird, die in Anhang VI Nr. 2 genannten Grundsätze und die mit einer solchen Regelung verfolgten Ziele es jedoch meines Erachtens zulassen, unter diesen Begriff jede Regelung zur Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur zu fassen, die die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur optimieren und den Eisenbahnunternehmen sowie den Infrastrukturbetreibern Anreize zur Minimierung von Störungen und zur Erhöhung der Leistung des Schienennetzes bieten sollen, unabhängig von der gewählten Einstufung oder der Bezeichnung, die einer solchen Maßnahme im nationalen Recht zugewiesen wird.

Wäre dies nämlich nicht der Fall, hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, diese Bestimmung leicht zu umgehen, indem sie leistungsabhängige Entgeltmechanismen einführen, die sich den in ihr festgelegten Vorgaben entziehen und sich somit als mit diesen unvereinbar erweisen könnten. Ließe man im Übrigen die Einführung paralleler Regelungen allein deshalb zu, weil sie im nationalen Recht anders eingestuft werden, liefe dies darauf hinaus, Art. 35 der Richtlinie 2012/34 seine praktische Wirksamkeit zu nehmen. Eine leistungsabhängige Entgeltregelung, die außerhalb des durch diese Richtlinie festgelegten Rechtsrahmens liegt, könnte außerdem das mit ihr verfolgte allgemeine Ziel gefährden, nämlich die Schaffung und das reibungslose Funktionieren eines integrierten Eisenbahnmarkts innerhalb der Union sowie dessen Verbesserung(13), womit zugleich die Anforderungen an Transparenz und Kohärenz missachtet würden, die sich aus der in Nr. 27 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Rechtsprechung des Gerichtshofs ergeben.

Daraus folgt, dass Strafen oder Sanktionen, die aufgrund von Handlungen oder Unterlassungen verhängt werden, die Störungen im Schienennetz verursachen, und die letztlich das Ziel verfolgen, Störungen dieses Netzes zu reduzieren, grundsätzlich als einer der Bestandteile einer leistungsabhängigen Entgeltregelung anzusehen sind. Sie dürfen daher nicht außerhalb des in Art. 35 der Richtlinie 2012/34 festgelegten normativen Rahmens erlassen werden.

Diese Feststellung schließt jedoch nicht aus, dass die Mitgliedstaaten in Bezug auf andere Aspekte, die nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen, Maßnahmen erlassen können, die sie für angemessen halten, einschließlich in Form von Strafen, sofern keine andere Bestimmung der Richtlinie 2012/34 dem entgegensteht. Nicht in den Anwendungsbereich von Art. 35 dieser Richtlinie fallen somit Regulierungsmaßnahmen, die nicht das Ziel eines leistungsabhängigen Entgelts verfolgen oder die mit der Bewertung der Leistung nichts zu tun haben, wie u. a. Mechanismen zur Sanktionierung der Nichteinhaltung von Eisenbahnsicherheitsvorschriften.

Zweitens ist festzustellen, wie sich aus Art. 35 Abs. 2 der Richtlinie 2012/34 in Verbindung mit Anhang VI Nr. 2 dieser Richtlinie ergibt, dass diese Bestimmung die leistungsabhängige Entgeltregelung als wesentlichen Bestandteil der Entgeltregelung umfassend und einheitlich regelt und dass die darauf anwendbaren Grundsätze für das gesamte Netz gelten. Insoweit ist zu beachten, dass Art. 35 dieser Richtlinie keinen Unterschied zwischen den verschiedenen Punkten des Schienennetzes eines Mitgliedstaats macht und weder eine Sonderregelung noch eine Ausnahme hinsichtlich der für Grenzbahnhöfe geltenden Vorschriften vorsieht(14).

Im vorliegenden Fall fällt – entgegen der Auffassung der italienischen und der polnischen Regierung(15) – der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Strafmechanismus in Bezug auf Grenzbahnhöfe offensichtlich sehr wohl in den Anwendungsbereich von Art. 35 der Richtlinie 2012/34. Das liegt darin begründet, dass diese Strafen, obwohl sie einen spezifischen Aspekt der Eisenbahninfrastruktur betreffen, das Ziel verfolgen, Anreize zur Erhöhung der Leistung zu schaffen, was ein entscheidendes Kriterium für die Einstufung einer Maßnahme als Teil einer leistungsabhängigen Entgeltregelung darstellt. Indem eine Haftungsregelung eingeführt wird, die im Fall von Störungen, die den Eisenbahnunternehmen in Bezug auf Grenzbahnhöfe zuzuschreiben sind, Strafen vorsieht, wird mit den Strafen das Ziel der Reduzierung von Störungen und der Erhöhung der Effizienz des Netzes verfolgt, d. h., es werden Ziele verfolgt, die sich in die Logik einer solchen Regelung einfügen oder sogar einen ihrer wesentlichen Bestandteile bilden. Der Umstand, dass der Anwendungsbereich dieser Regelung auf bestimmte Punkte des Schienennetzes, im vorliegenden Fall die Grenzbahnhöfe, beschränkt ist, ist für sich genommen nicht ausschlaggebend, da Art. 35 der Richtlinie 2012/34 nicht vorschreibt, dass die verhängten Strafen zwingend einheitlich auf das gesamte Hoheitsgebiet eines Staates anzuwenden sind. Ebenso ist die Tatsache, dass diese Strafen auf der Grundlage verschiedener Rechtsinstrumente eingeführt wurden, im vorliegenden Fall offensichtlich nicht erheblich, da Art. 35 der genannten Richtlinie nicht verlangt, dass alle diese Maßnahmen Teil ein und desselben Rechtsakts sein müssen.

Nach alledem schlage ich vor, auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 35 der Richtlinie 2012/34 dahin auszulegen ist, dass er die Einführung einer leistungsabhängigen Entgeltregelung, die den Anforderungen dieser Bestimmung nicht entspricht und von den in Anhang VI Nr. 2 dieser Richtlinie, auf den diese Bestimmung verweist, genannten Grundsätzen abweicht, nicht gestattet und dass alle Maßnahmen, die in die Regelung zur Erhebung von Entgelten für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur integriert sind und Störungen reduzieren und die Leistung des Schienennetzes erhöhen sollen, in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fallen und folglich als Teil einer leistungsabhängigen Entgeltregelung anzusehen sind. Sofern eine spezifisch für Grenzbahnhöfe geltende Strafregelung das Ziel verfolgt, die optimale Nutzung des Netzes zu fördern, fällt sie unabhängig davon, ob sie auf der Grundlage eines gesonderten Rechtsakts eingeführt wurde, in den Anwendungsbereich von Art. 35 der genannten Richtlinie und muss daher die darin festgelegten Vorgaben sowie die in Anhang VI Nr. 2 dieser Richtlinie aufgeführten Grundsätze einhalten, auch wenn diese Strafen einen bestimmten Abschnitt des Schienennetzes betreffen.

Mit seinen Vorlagefragen 2, 4 und 5 möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 35 der Richtlinie 2012/34 dahin auszulegen ist, dass er die Kumulierung mehrerer Strafregelungen erlaubt, so dass für ein und denselben Sachverhalt, wie etwa eine Verzögerung an einem Grenzbahnhof, gegen ein Eisenbahnunternehmen sowohl die in der allgemeinen für das gesamte Netz geltenden Regelung vorgesehene Strafe als auch eine spezifische Strafe für Verzögerungen an einem Grenzbahnhof verhängt werden kann, und, wenn dies bejaht wird, ob die Regulierungsstelle (im vorliegenden Fall die ART) verpflichtet ist, die Abstimmung zwischen diesen Regelungen sicherzustellen und zu überprüfen, ob sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einhalten(16).

Angesichts der Antwort, die ich für die erste Vorlagefrage vorschlage, und des Zusammenhangs zwischen den Fragen 2, 4 und 5 schlage ich vor, diese letzteren Fragen zusammen zu behandeln.

Erstens ist festzuhalten, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen von Art. 35 der Richtlinie 2012/34 über einen großen Spielraum bei der konkreten Ausgestaltung der leistungsabhängigen Entgeltregelungen verfügen, sofern diese mit den durch diese Richtlinie festgelegten Zielen der Leistungsfähigkeit des Netzes vereinbar bleiben. Diese Bestimmung, die keine spezifische Strafregelung vorsieht, enthält keine konkreten Angaben zu Art oder Umfang etwaiger Strafen und erst recht nicht zu der Möglichkeit, mehrere Strafregelungen zu kumulieren.

Da Art. 35 der Richtlinie 2012/34 also eine Kumulierung mehrerer Strafregelungen nicht von vornherein ausschließt, steht es folglich den Mitgliedstaaten frei, eine leistungsabhängige Entgeltregelung einzuführen, die aus verschiedenen Maßnahmen besteht, indem sie u. a., wie im vorliegenden Fall, spezifische Strafen für den Fall der Überschreitung der Haltezeiten an Grenzbahnhöfen vorsehen, und zwar parallel zu den allgemein bei Verzögerungen im gesamten nationalen Netz geltenden Strafen. Nichts hindert einen Mitgliedstaat im Übrigen daran, bei Feststellung einer Störung an einem bestimmten Punkt des Schienennetzes ergänzende Maßnahmen zu ergreifen, sei es gegenüber dem Infrastrukturbetreiber oder den Eisenbahnunternehmen, um Abhilfe zu schaffen, sofern diese mit dieser Richtlinie vereinbar sind.

Dennoch gilt: Auch wenn die Mitgliedstaaten mehrere Strafregelungen vorsehen dürfen, die nebeneinander bestehen können, müssen sie dafür sorgen, dass die getroffenen Maßnahmen die in dieser Richtlinie verankerten Grundsätze einhalten und kohärent und transparent ausgestaltet sind(17).

Zweitens ist festzustellen, dass im Fall einer Regelung, die aus verschiedenen Maßnahmen besteht, darunter sowohl Strafen als auch Boni, die Anforderung, dass diese Maßnahmen ein kohärentes und transparentes Ganzes bilden müssen, damit eine solche Regelung die in der Richtlinie 2012/34 vorgesehenen Ziele erfüllen kann, ein gewisses Maß an Abstimmung zwischen den verschiedenen Maßnahmen der leistungsabhängigen Entgeltregelung impliziert oder sogar voraussetzt.

Insoweit ist klarzustellen, dass nach Art. 56 der Richtlinie 2012/34 die Aufgabe der „Regulierung“ des Marktes und damit die Verantwortung für das reibungslose Funktionieren des Schienennetzes der von jedem Mitgliedstaat benannten Regulierungsstelle übertragen wurde. Im Rahmen der Befugnis zur Überwachung der Rechtmäßigkeit, die dieser Regulierungsstelle – im vorliegenden Fall der ART – durch Art. 56 übertragen wurde, hat diese auch darauf zu achten, dass die verschiedenen vorgesehenen Strafen in ihrer Gesamtheit im Hinblick auf die in Art. 35 dieser Richtlinie genannten Ziele erforderlich und verhältnismäßig sind(18). Genauer gesagt muss diese Behörde bei der Überwachung der vom Infrastrukturbetreiber vorgeschlagenen leistungsabhängigen Regelung – d. h., wenn die ART gemäß Art. 56 der genannten Richtlinie die verschiedenen in den PIR zu diesem Zweck vorgesehenen Maßnahmen genehmigen soll(19) – diese Maßnahmen in ihrer Gesamtheit prüfen, um sicherzustellen, dass sie in kohärenter Weise dem Ziel der Leistungsfähigkeit des Netzes dienen.

Eine solche Prüfung setzt jedoch meines Erachtens voraus, dass die genannte Behörde konkret prüft, wie diese beiden Strafregelungen zusammenwirken und welche Auswirkungen sie auf die Eisenbahnunternehmen haben(20). Genauer gesagt muss die ART in einem Fall wie dem vorliegenden u. a. sicherstellen, dass die spezifischen Strafen, die bei Überschreitung der Haltezeiten an Grenzbahnhöfen vorgesehen sind, mit den allgemein bei Verzögerungen im gesamten nationalen Netz geltenden Strafen im Einklang stehen, und prüfen, ob diese Strafen in ihrer Gesamtheit betrachtet nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit Art. 35 der Richtlinie 2012/34 verfolgten Ziels, nämlich die Reduzierung von Störungen und die Erhöhung der Leistung des Schienennetzes, erforderlich ist, und den Grundsatz ne bis in idem beachten(21).

Das Gleiche gilt für die Bewertung der wirtschaftlichen Auswirkungen der verschiedenen gegen die Eisenbahnunternehmen verhängten Maßnahmen. Die ART muss daher prüfen, ob die Verhängung einer doppelten Strafe durch den Netzbetreiber gegen ein Eisenbahnunternehmen im Fall einer Überschreitung der Haltezeiten an einem Grenzbahnhof nicht geeignet wäre, die wirtschaftliche Tragfähigkeit und die Rentabilität dieser Unternehmen zu gefährden.

Nach alledem schlage ich vor, auf die Fragen 2, 4 und 5 zu antworten, dass Art. 35 der Richtlinie 2012/34 dahin auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, eine leistungsabhängige Entgeltregelung einzuführen, die spezifische Strafen für den Fall vorsieht, dass die geplante Dauer der Haltezeiten an Grenzbahnhöfen überschritten wird, und zwar parallel zu den allgemein bei Verzögerungen im gesamten nationalen Netz geltenden Strafen, sofern diese Regelung kohärent ist und in ihrer Gesamtheit nicht zur Verhängung unverhältnismäßiger Strafen führt. Nach Art. 56 dieser Richtlinie ist die nationale Regulierungsbehörde im Rahmen der Validierung der leistungsabhängigen Entgeltregelung verpflichtet, zu überprüfen, ob die beiden angewandten Strafregelungen in aufeinander abgestimmter Weise das Ziel der Erhöhung der Leistung des Netzes verfolgen, und die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Strafen auf die Eisenbahnunternehmen zu bewerten, um sicherzustellen, dass die wirtschaftliche Tragfähigkeit und die Rentabilität der Eisenbahnverkehrsdienste nicht gefährdet werden.

Mit seiner dritten Frage, die zuletzt zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 35 der Richtlinie 2012/34 dahin auszulegen ist, dass die Regulierungsstelle angesichts der in dieser Bestimmung vorgesehenen Anforderung, die Neutralität einer leistungsabhängigen Entgeltregelung sicherzustellen, prüfen muss, ob diese Regelung auch Boni für vorbildliche Eisenbahnunternehmen sowie Entschädigungen für geschädigte Unternehmen vorsieht und ob die Strafen bei Verzögerungen auch gegenüber dem Infrastrukturbetreiber Anwendung finden, wenn dieser für die Verzögerung verantwortlich ist.

Aus den in den nachfolgenden Nummern dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, dass diese Frage zu verneinen ist.

Vorab ist festzustellen, dass Art. 35 der Richtlinie 2012/34 den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit einräumt, nicht aber die Verpflichtung auferlegt, eine Reihe von Maßnahmen vorzusehen, die in dieser Bestimmung genannt sind. Es ist ebenfalls zu betonen, dass sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung keineswegs ergibt, dass eine leistungsabhängige Entgeltregelung zwingend alle drei in dieser Richtlinie genannten Komponenten umfassen muss, um als mit der Richtlinie vereinbar angesehen zu werden.

Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten über einen Gestaltungsspielraum verfügen, der es ihnen gestattet, zu entscheiden, welche der in dieser Bestimmung vorgesehenen Maßnahmen am besten geeignet sind, um die mit der Richtlinie 2012/34 verfolgten Ziele zu erreichen, und deren Anwendung entsprechend den spezifischen Merkmalen der Netzstörung anzupassen, ohne dass die zuständige nationale Behörde verpflichtet wäre, auf alle diese Maßnahmen zurückzugreifen oder mehrere davon zu kombinieren.

Zwar soll eine leistungsabhängige Entgeltregelung grundsätzlich Maßnahmen umfassen, die sich sowohl an die Infrastrukturbetreiber als auch an die Eisenbahnunternehmen richten, was ein gewisses Maß an Gegenseitigkeit hinsichtlich der den verschiedenen Parteien obliegenden Verpflichtungen voraussetzt, u. a. was die Strafen betrifft, die eingeführt wurden, um die Neutralität der Regelung sicherzustellen und den Parteien Anreize zu bieten, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Häufigkeit und die Auswirkungen von Verzögerungen im Netz zu verringern. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass für Eisenbahnunternehmen und Infrastrukturbetreiber Strafen oder die gleichen Strafen vorgesehen werden müssen und dass sichergestellt werden muss, dass jede Strafe mit einer anderen Maßnahme, wie beispielsweise einem Bonus oder einer Entschädigung, verbunden ist oder ihr eine solche als Gegengewicht gegenübersteht(22).

Hierzu ist festzustellen, dass eine leistungsabhängige Entgeltregelung naturgemäß aus einer Reihe unterschiedlicher Maßnahmen bestehen kann, die verschiedene Aspekte der Erhebung von Entgelten für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur betreffen, was durch Anhang VI Nr. 2 der Richtlinie 2012/34 bestätigt wird. Es kann daher nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass im Hinblick auf einen spezifischen Aspekt des Schienennetzes bestimmte Maßnahmen nur für den Infrastrukturbetreiber oder ausschließlich für die betroffenen Eisenbahnunternehmen gelten, ohne dass dieser Umstand als solcher zur Unvereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit Art. 35 dieser Richtlinie führt. Eine solche Entscheidung kann nämlich durch praktische Erwägungen gerechtfertigt sein, deren Prüfung der nationalen Regulierungsbehörde obliegt. Da der Infrastrukturbetreiber und die Eisenbahnunternehmen Tätigkeiten unterschiedlicher Art ausüben und daher unterschiedlichen Verpflichtungen unterliegen, kann in der Praxis nicht verlangt werden, dass sie im Fall von Störungen des Eisenbahnverkehrs zwingend einer identischen Strafregelung unterliegen.

Wenn zudem die im Rahmen einer leistungsabhängigen Entgeltregelung getroffenen Maßnahmen im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Neutralität der Regelung sicherzustellen, sowie auf die Verfolgung des Ziels der Reduzierung von Störungen und der Erhöhung der Leistung bei der Nutzung des Netzes zu beurteilen sind, kann eine solche Beurteilung erst nach einer konkreten Prüfung unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände erfolgen. Im Übrigen muss, wie bereits in den Nrn. 53 und 54 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, die Beurteilung der Vereinbarkeit einer leistungsabhängigen Entgeltregelung mit Art. 35 der Richtlinie 2012/34 unter Berücksichtigung aller in der nationalen Regelung vorgesehenen Maßnahmen umfassend und nicht abstrakt erfolgen, um zu entscheiden, ob diese ein kohärentes und transparentes Regelwerk bilden, das die Verwirklichung der mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele gewährleistet und gleichzeitig die Grundsätze des Unionsrechts achtet.

Nach alledem schlage ich vor, auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 35 der Richtlinie 2012/34 dahin auszulegen ist, dass es für die Vereinbarkeit einer leistungsabhängigen Entgeltregelung mit dieser Bestimmung nicht erforderlich ist, dass diese Regelung neben den Strafen, die bei den Eisenbahnunternehmen zuzuschreibenden Verzögerungen verhängt werden, Boni für vorbildliche Unternehmen und Entschädigungen für geschädigte Unternehmen vorsieht, und dass jede einzelne Maßnahme dieser Regelung, die Strafen umfasst, für Eisenbahnunternehmen und Infrastrukturbetreiber identische Strafen festlegt, sofern diese Regelung in ihrer Gesamtheit im Hinblick auf das mit Art. 35 dieser Richtlinie verfolgte Ziel, den Eisenbahnunternehmen und den Infrastrukturbetreibern Anreize zur Minimierung von Störungen und zur Erhöhung der Leistung des Schienennetzes zu bieten, kohärent und verhältnismäßig ist.

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien) in den verbundenen Rechtssachen C-161/25 und C-162/25 vorgelegten Fragen 1 bis 5 wie folgt zu beantworten: