Anforderungen an die Ausführungen zur Ermessensentscheidung hinsichtlich der Störerauswahl bei einer …

I. Der zulässige Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat Erfolg.

Es bestehen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung i.S. des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

„Ernstliche Zweifel“ an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen nur dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschlüsse vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 - juris Rn. 15; vom 20. Dezember 2010 - 1 BvR 2011/10 - juris Rn. 17 und vom 16. Januar 2017 - 2 BvR 2615/14 - juris Rn. 19). Da gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO der Zulassungsgrund zudem in der gebotenen Weise darzulegen ist, erfordert dies, dass sich der Zulassungsantrag substantiiert inhaltlich mit den Gründen der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und unter anderem konkret ausgeführt wird, dass die erhobenen Einwände entscheidungserheblich sind (OVG LSA in ständiger Rechtsprechung, etwa Beschluss vom 3. Januar 2007 - 1 L 245/06 - juris Rn. 3 m.w.N.). Dabei reicht es nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen (BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 - juris Rn. 9).

Solche Zweifel hat die Beklagte fristgemäß dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

1. Die Entscheidung über die Inanspruchnahme des Klägers in der Untersagungsverfügung war - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht ermessensfehlerhaft.

Wie die Beklagte zutreffend geltend macht, fehlt es in dem angefochtenen Bescheid nicht an der Ausübung eines Auswahlermessens bei der Störerauswahl; es gibt keinen Ermessensausfall.

Ein Ermessensausfall oder Ermessensnichtgebrauch liegt vor, wenn die Behörde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum nicht erkannt und dementsprechend überhaupt kein Ermessen ausgeübt hat. Das kann der Fall sein, wenn die Behörde die Tatsache, dass eine Ermessensnorm vorliegt, übersehen hat oder sich gebunden fühlte (vgl. Decker, in: BeckOK VwGO, 78. Ed. 1. Juli 2026, § 114 Rn. 17). Ein gewichtiges Indiz hierfür stellt die Begründung des Verwaltungsakts dar. Fehlen Ausführungen zum Ermessen vollständig, spricht a priori alles für einen Ermessensausfall (Riese, in: Schoch/Schneider, 48. EL Juli 2025, VwGO § 114 Rn. 60 m.w.N.). Auch wenn die Behörde in der Begründung des Bescheides nicht explizit Ermessenserwägungen mitgeteilt oder angegeben hat, die getroffene Entscheidung habe ergehen „müssen“, so kann sich aus dem Gesamtzusammenhang aber dennoch ergeben, dass sie eine Ermessensentscheidung getroffen und welche Ermessenserwägungen sie angestellt hat (Kraft, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 114 Rn. 53). Entsprechend kann ein Verwaltungsakt nach den jeweiligen Umständen so auszulegen sein, dass sich die Behörde zur Frage der Ermessensausübung Gedanken gemacht oder die Ausübung des Ermessens für so selbstverständlich gehalten hat, dass sie einen besonderen Hinweis darauf als überflüssig angesehen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 - 7 B 182/87 - juris Rn. 7).

a) Nach diesen Maßstäben bestehen keine Zweifel daran, dass die Beklagte erkannt hat, dass ihr hinsichtlich der Störerauswahl ein Ermessen zusteht. Hiervon geht auch das Verwaltungsgericht aus. In dem angefochtenen Bescheid heißt es ausdrücklich (Seite 14):

„Ebenfalls steht der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder als zuständiger Glücksspielaufsicht ein Ermessen bezüglich der Störerauswahl zu.“ (Hervorhebung im Original).

b) Die Beklagte hat in unmittelbarem Zusammenhang mit diesen Ausführungen auch begründet, warum sie den Kläger als Störer in Anspruch nimmt. Sie hat hierzu ausgeführt:

„Vorliegend werden Sie als Störer in Anspruch genommen, da Sie die Twitch- und Kick-Accounts namens „O.“ betreiben und die Werbehandlungen selbst vornehmen.“

c) Allein aus dem Umstand, dass an dieser Stelle des Bescheides keine ausdrücklichen Ausführungen zur Heranziehung möglicher anderer Störer getroffen wurden, lässt sich nicht auf einen Ermessensnichtgebrauch schließen. Aus der weiteren Begründung des Bescheides ergibt sich, dass die Beklagte die Heranziehung anderer Störer als nicht effizient und zielführend erachtet hat. Zutreffend hat die Beklagte auf folgende Passage der Begründung des Bescheides hingewiesen (Seite 10):

„Die Verfügung ist nicht auf die Internetseiten https://www.... und https://... beschränkt, damit im Sinne effektiver Gefahrenabwehr verhindert wird, dass die Verfügung durch die Verwendung einer anderen Domain oder die schlichte Auswechselung der Domain unterlaufen wird. Umfasst sind folglich auch weitere Internetseiten, auf welchen Sie in Deutschland abrufbare unerlaubte öffentliche Glücksspiele bewerben.“

In diesen Ausführungen kommt deutlich zum Ausdruck, dass der Bescheid die Zielrichtung verfolgt, nicht nur die Tätigkeiten des Klägers auf den Internetseiten der von ihm in Anspruch genommenen Streaminganbieter, sondern auch die Fortsetzung der Tätigkeit des Klägers auf anderen Plattformen zu verhindern. Zudem folgt aus der Formulierung „insbesondere“ in der Regelung Nr. 1 des angefochtenen Bescheides, dass sich die Untersagung auch auf andere Plattformen beziehen sollte. Entsprechend dieser Zielrichtung war es für eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung nicht geboten, in der Begründung des Bescheides ausdrücklich dazu Stellung zu nehmen, warum die fraglichen Streaminganbieter nicht als Verantwortliche herangezogen werden. Die gefahrenabwehrrechtliche Auswahlentscheidung wird in erster Linie von der Effektivität der Gefahrenabwehr geleitet; sie zielt darauf ab, auf welche Weise und durch wen am ehesten rechtmäßige Zustände hergestellt werden können (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 2. September 2014 - 2 M 31/14 - juris Rn. 23; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 19. Juli 2023 - OVG 2 S 13/23 - juris Rn. 3; NdsOVG, Beschluss vom 30. Januar 2024 - 4 ME 84/23 - juris Rn. 17). Maßgeblich sind jeweils die Umstände des Einzelfalls, das Gebot der Verhältnismäßigkeit und die Leistungsfähigkeit des Ordnungspflichtigen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1867/20 - juris Rn. 15). Vor diesem Hintergrund muss die Behörde in der Begründung darlegen, warum sie gegen den konkret in Anspruch genommenen Adressaten vorgeht, nicht aber zwingend zu jedem anderen potentiellen Störer Stellung nehmen, wenn dessen effektive Gefahrenabwehr von vornherein ausscheidet. Wie der Senat bereits in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 11. Juli 2024 zum vorläufigen Rechtsschutz (- 3 M 105/24 -) entschieden hat, besteht die Notwendigkeit näherer Ausführungen zum Auswahlermessen jedenfalls dann nicht, wenn das von der Behörde verfolgte Ziel durch die Inanspruchnahme Dritter offensichtlich nicht oder nicht in gleich effektiver Weise erreichbar ist. Hat die Beklagte in dem Bescheid und dessen Begründung das Ziel formuliert, dass die Werbung des Klägers nicht auf anderen Internetseiten fortgeführt werden darf, ist es offensichtlich, dass dieses Ziel von der Verfügung erfasst sein soll und dieses Ziel nicht durch die Inanspruchnahme der vom Kläger genutzten Streaminganbieter erreicht werden kann. Hierauf hat die Beklagte in der Begründung des Zulassungsantrags zutreffend hingewiesen. Aus dem Inhalt des Bescheides geht demnach eindeutig hervor, dass die Beklagte deshalb nicht die Streaminganbieter in Anspruch genommen hat, weil diese nicht in der Lage sind, ein Ausweichen des Klägers auf Drittanbieter zu verhindern. Aus dem Umstand, dass dieser offensichtliche und selbstverständliche Schluss nicht ausdrücklich in der Begründung der Ermessensentscheidung zur Störerauswahl ausgeführt wird, ergibt sich weder ein Ermessensnichtgebrauch noch ein Ermessensdefizit.

d) Auf die Frage, ob eine Ermessensreduzierung auf Null besteht, also ob sich die Inanspruchnahme des Klägers als allein rechtmäßige Entscheidung erweist, kommt es deshalb nicht an. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, mit denen es erläutert, warum auch eine Ermessensentscheidung zu Lasten der Streamingdienste in Betracht kommen könnte, sind daher unerheblich. Das gilt insbesondere für die Erwägung des Verwaltungsgerichts, dass es entgegen dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung keine große Vielzahl von Streaming-Plattformen auf dem Markt gebe und diese von den Streamern nicht häufig ohne Weiteres gewechselt würden. Unabhängig von der Frage, ob diese These zutrifft oder ob sie nicht - wie die Beklagte meint - schon deshalb zu kurz greift, weil eine Verbreitung der fraglichen Inhalte auch über weitere digitale Kanäle wie Social-Media- und Videoplattformen möglich ist, hat die Beklagte die Ermessensentscheidung, den Kläger als Verantwortlichen heranzuziehen, mit dem Hinweis auf das Ziel, Ausweichbewegungen auf andere Plattformen zu unterbinden, hinreichend begründet. Selbst wenn die Anzahl solcher Plattformen begrenzt sein sollte, ist dies allein kein Grund für die Annahme, dass das von der Beklagten verfolgte Ziel nicht sachgerecht oder aus sonstigen Gründen ermessensfehlerhaft sein könnte.

Zudem führt die Beklagte zutreffend aus, dass die Auseinandersetzung des Verwaltungsgerichts mit dem Beschluss des Senats im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (vom 11. Juli 2024 - 3 M 105/24 -) nicht zielführend ist, weil der Senat in seinen Erwägungen von einer anderen Ausgangsthese als das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Im Gegensatz zum Verwaltungsgericht hat der Senat angenommen, dass die Beklagte ihr Ermessen ausgeübt hat. Der Senat hat demnach nicht - wie das Verwaltungsgericht aber meint - in einer gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz verstoßenden Weise das „fehlende Ermessen der Beklagten ersetzt“.

Zur Klarstellung weist der Senat im Einzelnen auf Folgendes hin:

aa) Das Verwaltungsgericht hält es für „nicht ausgeschlossen“, dass „die Beklagte bezüglich der Zielerreichung durch Dritte in Gestalt der betroffenen Plattformen bereits aufgrund ihrer größeren Sachnähe eine andere Auffassung als OVG LSA (a.a.O.) [vertrete]". Diese Erwägung greift schon deshalb nicht durch, weil aus dem Bescheid und dessen Begründung - wie bereits ausgeführt - eindeutig hervorgeht, dass die Beklagte mit der Untersagungsverfügung auch und gerade Ausweichbewegungen des Klägers auf andere Plattformen unterbinden wollte.

bb) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lag der Senat mit seinen Erwägungen „zu der klar aus der Begründung des Bescheides hervorgehenden Zielrichtung“ in seiner Entscheidung zum vorläufigen Rechtsschutz nicht deshalb falsch, weil die Beklagte „trotz der Tenorierung ihres Bescheides und den vom OVG LSA genannten Zielen selbst und ausdrücklich auf Seite 14 von einem ihr zustehenden Ermessen bezüglich der Störerauswahl ausgegangen ist“, so dass nicht angenommen werden könne, dass die Beklagte die alleinige Inanspruchnahme des Klägers als alternativlos angesehen habe und damit von einer Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen sei. Die in dem Bescheid zum Ausdruck kommende Annahme, dass grundsätzlich ein Ermessen hinsichtlich der Störerauswahl besteht, ist unabhängig davon zutreffend, dass die Beklagte mit dem Bescheid die Absicht verfolgt hat, auch ein Ausweichen des Klägers auf andere Plattformen zu verhindern. Weder die Beklagte noch der Senat ist davon ausgegangen, dass sich aus dem Regelungszweck des Bescheides eine Ermessensreduzierung auf Null dahingehend ergibt, dass ausschließlich die Heranziehung des Klägers rechtmäßig war. Der Regelungszweck bestand darin, die Werbung des Klägers für illegales Glücksspiel umfassend, also sowohl auf den vom Kläger bereits genutzten Internetseiten als auch auf anderen Plattformen zu unterbinden. Dass auch eine Heranziehung der vom Kläger genutzten Streaminganbieter die Erreichung dieses Ziel gefördert hätte (wenn auch nicht hinsichtlich anderer Plattformen), hat der Senat nicht angezweifelt. Der Senat hat lediglich angenommen, dass auf nähere Ausführungen zur Störerauswahl verzichtet werden konnte, weil sich aus der ausdrücklich verfolgten Zielrichtung des Bescheides ergab, dass gerade Ausweichbewegungen auf andere Plattformen verhindert werden sollen und die Inanspruchnahme anderer Störer hierfür ungeeignet war. Er hat aber nicht die Auffassung vertreten, dass ein Verzicht nur im Fall der Ermessensreduzierung auf Null zulässig ist.

cc) Auch die die Erwägung des Verwaltungsgerichts, dass die Inanspruchnahme der vom Kläger genutzten Streamingdienstleister besser geeignet wäre, die Verbreitung von Werbung durch bereits hochgeladene Contents auf diesen Streamingdiensten zu verhindern, führt nicht weiter. Wie bereits ausgeführt, waren nähere Ausführungen zur Begründung der Ermessensentscheidung hinsichtlich der Störerauswahl nicht geboten, weil aus dem Bescheid und dessen Begründung hervorgeht, dass die Beklagte die Werbung des Klägers für illegales Glücksspiel auch auf anderen Internetplattformen verhindern wollte. Bei der - spekulativen - Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die vom Kläger genutzten Streaminganbieter hochgeladene Contents ohne Einflussnahme des Klägers weiter verwenden, handelt es sich nicht um einen Umstand, der als „wesentlicher“ Gesichtspunkt bei der Ermessenabwägung hätte berücksichtigt werden müssen (vgl. hierzu Wolff/Humberg, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 114 Rn. 178).

2. Hat die Beklagte somit ernstliche Zweifel an der Auffassung des Verwaltungsgerichts dargelegt, dass die Untersagungsverfügung in dem angefochtenen Bescheid rechtswidrig ist, schlägt dies auch auf die weiteren Anordnungen in dem Bescheid durch. Denn das Verwaltungsgericht hat Annahme der Rechtswidrigkeit dieser Regelungen mit der Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung begründet.

3. Die vorläufige Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 63 Abs. 1 Satz 1, 47, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat folgt insoweit der Vorinstanz.