Einbeziehung kommunales Müllheizkraftwerk in Brennstoffemissionshandelssystem KI-Titel

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Einbeziehung in das Brennstoffemissionshandelssystem nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG).

Sie ist ein kommunales Entsorgungsunternehmen im gemeinsamen Eigentum von zehn entsorgungspflichtigen Gebietskörperschaften aus der U… und aus W…. Bei dem von ihr betriebenen Gemeinschafts-Müllheizkraftwerk Q…handelt es sich um eine nach Anhang 1 Nr. 8.1.1 der 4. BlmSchV genehmigte Siedlungsabfallverbrennungsanlage, in der weit überwiegend Restabfälle aus Haushalten (Hausmüll, Sperrmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle) verbrannt werden.

Das Brennstoffemissionshandelsgesetz vom 12. Dezember 2019 in der am 16. November 2022 in Kraft getretenen Fassung sieht in § 2 Abs. 2a BEHG vor, dass Brennstoffe, sofern sie nicht bereits nach Abs. 2 als in den Verkehr gebracht gelten, als in den Verkehr gebracht gelten, wenn sie in Anlagen zur Beseitigung oder Verwertung von Abfällen verwendet werden, die nach Nummer 8.1.1 oder Nummer 8.1.2 mit dem Hauptbrennstoff Altöl des Anhangs 1 zu der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen einer Genehmigung bedürfen, und diese Anlagen nicht dem europäischen Emissionshandel unterliegen. Aus § 7 Abs. 1 BEHG folgt die Pflicht, die Brennstoffemissionen für die in einem Kalenderjahr in Verkehr gebrachten Brennstoffe auf Grundlage des gemäß § 6 BEHG zu erstellenden Überwachungsplans zu ermitteln und der zuständigen Behörde bis zum 31. Juli des Folgejahres über die Brennstoffemissionen zu berichten. Gemäß § 8 BEHG hat der Verantwortliche, zu dem gemäß § 3 Nr. 3 Buchstabe c) BEHG in Fällen des § 2 Abs. 2a Satz 1 auch der Betreiber einer Anlage zählt, jährlich bis zum 30. September an die zuständige Behörde eine Anzahl von Emissionszertifikaten abzugeben, die der nach § 7 berichteten Gesamtmenge an Brennstoffemissionen im vorangegangenen Kalenderjahr entspricht. Während der Einführungsphase erfolgt der Verkauf der Emissionszertifikate zunächst im Zeitraum 2021 bis 2025 zu einem jährlich steigenden Festpreis (§ 10 Abs. 2 Satz 1 BEHG) und anschließend im Jahr 2026 durch Versteigerung innerhalb eines gesetzlich festgelegten Preiskorridors (§ 10 Abs. 2 Satz 4 BEHG). Sofern dabei die festgelegte jährliche Emissionsmenge überschritten wird, wird der darüberhinausgehende Bedarf an Emissionszertifikaten durch die Nutzung der Flexibilisierungsmöglichkeiten der EU-KlimaschutzVO gedeckt (§ 5 Abs. 1 BEHG). In der anschließenden Versteigerungsphase ab 2027 ist eine freie Preisbildung am Markt vorgesehen, wobei die zu versteigernde Menge jährlich so festgelegt wird, dass die Einhaltung der Minderungsverpflichtung der Bundesrepublik Deutschland nach der EU-KlimaschutzVO gewährleistet ist (§ 4 Abs. 1 BEHG).

Am 27. Oktober 2023 reichte die Klägerin bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) vorsorglich einen Überwachungsplan für das Jahr 2024 zur Genehmigung ein.

Die Klägerin hat am 6. Dezember 2023 Klage zum Verwaltungsgericht Berlin erhoben, mit der sie die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zwischen ihr und der Beklagten unter dem Brennstoffemissionshandelsgesetz begehrt.

Die Klägerin meint, das BEHG sei auf Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen nicht anwendbar. Aufgrund des Verhältnisses zum Geltungsbereich des Europäischen Treibhausgasemissionshandels sei die Einbeziehung von Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen in den Anwendungsbereich des nationalen Brennstoffemissionshandels unzulässig.

Die sie betreffende Bereichsausnahme der Richtlinie (EU) 2023/959 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 (europäische Emissionshandelsrichtlinie – EHRL) sei brennstoffbezogen zu verstehen, da der Bereichsausnahme anderenfalls kein eigenständiger Regelungsgehalt zukäme. Anhang I Nr. 2 Zeile 1 der EHRL würde vor dem Klammerzusatz regeln, dass das „Verbrennen von Brennstoffen in Anlagen“ eine vom europäischen Emissionshandel umfasste Tätigkeit darstelle. Allein das Merkmal „Brennstoffe“ würde durch die Bereichsausnahme näher konkretisiert werden. Die Begriffe „Anlagen“ und „Verbrennung“ enthielten hingegen keinen eigenen Regelungsgehalt, da sie sowohl in der Beschreibung der von dem Anwendungsbereich erfassten Tätigkeit enthalten sind als auch in der Bereichsausnahme.

Das BEHG sei zudem finanzverfassungswidrig, da die Zahl der ausgegebenen Zertifikate während der Einführungsphase nicht begrenzt sei. Eine mengenmäßige Begrenzung der Nutzungsrechte sei innerhalb einer nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen ausgestalteten Bewirtschaftungsordnung zur Rechtfertigung einer nicht-steuerlichen Abgabe jedoch verfassungsrechtlich vorgegeben.

Darüber hinaus sei das BEHG unverhältnismäßig, insbesondere ungeeignet. Die Einbeziehung der Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen in das nationale Brennstoffemissionshandelssystem sei nicht geeignet, den angestrebten Zweck, eine Lenkungswirkung, zu erreichen. Sie erreiche nicht die Haushalte als Verursacher und leiste keinen Beitrag zur Minderung von Treibhausgasemissionen. Eine solche Reduzierung sei nur vorgelagert durch Abfallvermeidung, Wiederverwendung von Produkten und Abfallrecycling zu erreichen. Die Entstehung von Siedlungsabfall liege außerhalb der Einflussmöglichkeiten der Klägerin. Eine Steigerung der Entsorgungskosten durch eine CO2-Bepreisung führe nicht zu einer Minderung des Abfallaufkommens. Die betriebswirtschaftlich zwingende Umlage der CO2-Bepreisung führe zu einer ungerechten Verteuerung der Entsorgungskosten der Einwohner in der Entsorgungsregion der Klägerin.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass die Klägerin nicht dem Anwendungsbereich des Brenn-stoffemissionshandelsgesetzes unterfällt.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte meint, die von der Klägerin betriebene Siedlungsabfallverbrennungsanlage unterfalle den Regelungen des BEHG. Die Emissionen der Siedlungsabfallverbrennungsanlage der Klägerin fielen in den Anwendungsbereich der EU-KlimaschutzVO und seien von deren Mengensteuerungssystem erfasst. Die Bereichsausnahme in Anhang I Nr. 2 Zeile 1 der EHRL sei nach ihm Wortlaut tätigkeits- und anlagenbezogen. Ausgenommen sei die Verbrennung von beliebigen Brennstoffen in Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen.

Den Wörtern „Anlagen“ und „Verbrennung“ komme insofern ein eigener Regelungsgehalt zu, als dass sie die Verbrennung aller Brennstoffe in den Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen aus dem Geltungsbereich des europäischen Emissionshandels herausnehmen. Gefährliche und Siedlungsabfälle würden nicht ausschließlich in Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen verbrannt werden, sondern auch in gewöhnlichen Energie- oder Industrieanlagen, die dem europäischen Emissionshandel unterliegen. Umgekehrt würden Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen nicht ausschließlich diese Abfälle verbrennen. Würde sich die Bereichsausnahme auf die Brennstoffe „gefährliche und Siedlungsabfälle“ beziehen, so würde das Verbrennen von Siedlungsabfällen beispielsweise in Industrieanlagen aus dem europäischen Emissionshandel ausgenommen und das Verbrennen von anderen als Siedlungsabfällen in Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen wiederum vom europäischen Emissionshandel erfasst sein.

Dies entspräche jedoch nicht der bisherigen Praxis, wonach die Anlage der Klägerin den Verpflichtungen des europäischen Emissionshandels nach dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) brennstoffunabhängig nicht unterliege.

Die Einbeziehung von Anlagen für die Verbrennung von Sieglungsabfällen in das nationale Emissionshandelssystem bleibe selbst bei einem brennstoffbezogenen Verständnis der Bereichsausnahme möglich. Entweder, weil weder die EHRL noch die EU-KlimaschutzVO eine Sperrwirkung für den Erlass nationaler Vorschriften entfalten würde, oder, bei Annahme einer Sperrwirkung des Sekundarrechts, weil die Mitgliedsstaaten gemäß Art. 193 AEUV bzw. Art. 176 EGV nicht daran gehindert wären, verstärkte Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Ohne die CO2-Bepreisung würden keine wirtschaftlichen Anreize zur Emissionsminderung bestehen. Die Einbeziehung von CO2-Emissionen aus Siedlungsabfallverbrennungsanlagen führe nicht zu einer Belastung der Klägerin, sondern beende lediglich deren Privilegierung.

Für die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf den Inhalt des Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht Berlin ist örtlich zuständig. Gemäß § 13 Abs. 2 BEHG ist bei der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs für Klagen, die sich gegen eine Handlung oder Unterlassung des Umweltbundesamtes richten, das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt ihren Sitz hat. Die DEHSt hat ihren Sitz im Gerichtsbezirk des Verwaltungsgerichts Berlin. Zwar regelt § 13 Abs. 2 BEHG die örtliche Zuständigkeit nur für Gestaltungs- und Verpflichtungsklagen und nicht für Feststellungsklagen. Die örtliche Zuständigkeit ist dennoch auch für die streitgegenständliche Feststellungsklage anzunehmen, da die in § 13 Abs. 2 BEHG erwähnten Handlungen – die Durchsetzung der Grundpflichten aus dem dritten Abschnitt des BEHG – die Grundlage des streitgegenständlichen Rechtsverhältnisses bilden (vgl. für die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Berlin für Streitigkeiten nach dem TEHG gemäß § 19 Abs. 2 TEHG und zuvor § 20 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F.: VG Berlin, Urteil vom 13. September 2013 – 10 K 333.10, juris Rn. 23).

Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Die Klägerin begehrt die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Die Anwendbarkeit des BEHG auf die Klägerin als Betreiberin einer Anlage für die Verbrennung von Siedlungsabfällen und damit als Verantwortliche gemäß § 2 Abs. 2a i.V.m. § 3 Nummer 3 Buchstabe c) BEHG und die daraus folgenden Pflichten stellen ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne dieser Vorschrift dar, welche zwischen der Klägerin und der von dem Umweltbundesamt bzw. der DEHSt vertretenen Beklagten im Streit steht. Als Bezugspersonen des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses kommen der Normadressat, der Normgeber und (als Vollzugsbehörde) der Normanwender in Betracht. Die Beklagte ist an dem streitigen Rechtsverhältnis beteiligt, da das Umweltbundesamt gemäß § 13 BEHG und Art. 86 und Art. 87 Abs. 3 Grundgesetz (GG) i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 1 Umweltbundesamtgesetz mit dem Vollzug und der Durchsetzung der in Rede stehenden Pflichten betraut ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 – 7 C 26/04, BVerwGE 124, 47-69, Rn. 28; BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 – 7 C 2/07, BVerwGE 129, 199-209, Rn. 21 f.).

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht der in § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO normierte Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage nicht entgegen. Die Klägerin muss sich nicht auf nachgelagerten Rechtsschutz verweisen lassen, da es ihr nicht zuzumuten ist, drohende Sanktionsmaßnahmen wie die Sperrverfügung nach § 20 BEHG oder eine Bußgeldanordnung gemäß § 22 BEHG abzuwarten.

Das berechtigte Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses liegt in der Form des wirtschaftlichen Interesses vor.

Die Klägerin ist als Adressatin einer Regelung, die ihr Pflichten und Abgaben auferlegt in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Allerdings kann sie als kommunales Entsorgungsunternehmen nicht die Verletzung von Grundrechten rügen. Gemäß Art. 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind. Das ist für die Klägerin, deren Eigentümer sämtlich Gebietskörperschaften sind, nicht der Fall. Der Staat und seine „Trabanten“ können nicht zugleich grundrechtsberechtigte und grundrechtsverpflichtet sein (Konfusion) (vgl. Huber/Voßkuhle/Huber, 8. Aufl. 2024, GG Art. 19 Rn. 270, beck-online). Das Eigentum einer Gemeinde oder ihrer Eigengesellschaft dient nicht der eigenverantwortlichen privaten Initiative, sondern der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Insofern kann sich die Klägerin verfassungsrechtlich nur auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berufen, soweit durch die Verpflichtungen, die ihr das BEHG auferlegt, eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Betracht kommt.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Anlage der Klägerin für die Verbrennung von Siedlungsabfällen ist nach dem Wortlaut von § 2 Abs. 2a BEHG von dessen Anwendungsbereich erfasst und die Auferlegung der Verpflichtungen des 3. Abschnitts des BEHG ist rechtmäßig.

Die Einbeziehung der Klägerin in den nationalen Brennstoffemissionshandel ist mit Europarecht (1) und dem Grundgesetz vereinbar (2). Die Verpflichtung zur Abgabe von CO₂-Zertifikaten ist finanzverfassungsgemäß und verletzt auch nicht Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

1) Europarecht steht der Anwendbarkeit des BEHG auf Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen nicht entgegen. Die Einbeziehung von Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen in das nationale Brennstoffemissionshandelssystem widerspricht weder dem Inhalt noch der Systematik der EHRL und der EU-KlimaschutzVO.

Der europäische Emissionshandel nach der EHRL, die mit dem Treibhausgasemissionshandelsgesetz (TEHG) in deutsches Recht umgesetzt wird und der nationale Emissionshandel nach dem BEHG, der zur Erreichung der Emissionsminderungsziele der Klimaschutzverordnung (EU) 2018/842 vom 30. Mai 2018 (EU) in der Fassung der VO (EU) 2023/857 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. April 2023 (EU-KlimaschutzVO) beitragen soll, stellen zwei unterschiedliche Instrumente der CO₂-Bepreisung dar, die unterschiedliche Ansätze verfolgen und unterschiedliche Sektoren adressieren. Nach dem sog. Downstream-Ansatz knüpft das europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS 1) bei der CO₂-Bepreisung an die tatsächlich emittierte Menge an Treibhausgasen, die aus dem Schornstein entweicht, an. Vom EU-ETS 1 sind insbesondere die Sektoren der Energiewirtschaft und energieintensive Industrien sowie der europäische Luftverkehr erfasst. Der nationale Brennstoffemissionshandel nach dem BEHG verfolgt den sog. Upstream-Ansatz und belegt das Inverkehrbringen von Brennstoffen mit der Pflicht zur Abgabe von Emissionszertifikaten. Der nationale Emissionshandel regelt die CO₂-Bepreisung für die Sektoren Wärme, Verkehr und mit Wirkung ab dem 1. Januar 2024 auch für die Abfallverbrennung.

Das Verbrennen von Brennstoffen in Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen ist nur für die Zwecke der Art. 14 und 15 vom Anwendungsbereich der EHRL erfasst.

Gemäß Art. 2 Abs. 1 EHRL gilt diese Richtlinie für die in Anhang I und III aufgeführten Tätigkeiten und für die in Anhang II aufgeführten Treibhausgase.

Anhang I Nr. 2 Zeile 1 EHRL lautet wie folgt:

Verbrennung von Brennstoffen in Anlagen mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von über 20 MW (ausgenommen Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen).

Ab dem 1. Januar 2024 die Verbrennung von Brennstoffen in Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW für die Zwecke der Artikel 14 und 15.

Die Ausnahme von der Anwendung der EHRL auf Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen wird als Bereichsausnahme bezeichnet.

Diese führt indes nicht zu einer Sperrwirkung gegenüber einer Einbeziehung der Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen in das nationale Emissionshandelssystem nach dem BEHG.

Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen unterfallen dem Anwendungsbereich von Art. 2 Abs. 1 EU-KlimaschutzVO. Diese legt den Geltungsbereich der Verordnung wie folgt fest:

Diese Verordnung gilt für die Treibhausgasemissionen, die den IPCC-Quellenkategorien Energie, Industrieprozesse und Produktverwendung, Landwirtschaft und Abfall gemäß der Verordnung (EU) 2018/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates zuzuordnen sind; Treibhausgasemissionen infolge der in Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG genannten Tätigkeiten – ‚Seeverkehr‘ ausgenommen – und Tätigkeiten, die darin nur für die Zwecke der Artikel 14 und 15 jener Richtlinie in Anhang I genannt werden, fallen nicht darunter.

Der nicht ohne Weiteres verständliche Wortlaut der deutschen Sprachfassung der Vorschrift wird bei einer Betrachtung der anderen Sprachfassungen deutlich.

EN.: “[…] excluding greenhouse gas emissions from the activities listed in Annex I to Directive 2003/87/EC, other than the activity ‘maritime transport’ and activities only listed therein for the purposes of Articles 14 and 15 of that Directive.”

FR: „[…] à l’exclusion des émissions de gaz à effet de serre résultant des activités énumérées à l’annexe I de la directive 2003/87/CE, autres que l’activité «transport maritime» et les activités qui y sont énumérées aux seules fins des articles 14 et 15 de ladite directive.“

ES: “[…] excluidas las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes de las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva 2003/87/CE, distintas de la actividad «transporte marítimo» y las actividades que figuran en el mismo únicamente a efectos de los artículos 14 y 15 de dicha Directiva.”

IT: ”[…] escluse le emissioni di gas a effetto serra risultanti dalle attività di cui all’allegato I della direttiva 2003/87/CE ma non quelle risultanti dall’attività «trasporto marittimo» e dalle attività ivi elencate ai fini degli articoli 14 e 15 di tale direttiva.”

NL: ”[...] met uitzondering van de broeikasgasemissies afkomstig van de activiteiten die zijn opgenomen in bijlage I bij Richtlijn 2003/87/EG, met uitzondering van de activiteit „zeevervoer” en activiteiten die daarin uitsluitend zijn opgenomen voor de toepassing van de artikelen 14 en 15 van die richtlijn.”

HU:Emissio ”[…] mellékletében felsorolt tevékenységekből származó üvegházhatásúgáz-kibocsátásokra, kivéve a „tengeri közlekedés” tevékenységet és az ugyanabban a mellékletben csak az említett irányelv 14. és 15. cikkének alkalmazásában felsorolt tevékenységeket.“

(Hervorhebungen durch das Gericht)

Aus dem Vergleich der deutschen Sprachfassung mit den aufgeführten Sprachfassungen wird deutlich, dass die Vorschrift dahingehend zu verstehen ist, dass Treibhausgasemissionen infolge der in Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG genannten Tätigkeiten, mit Ausnahme von ‚Seeverkehr‘ und Tätigkeiten, die darin nur für die Zwecke der Artikel 14 und 15 jener Richtlinie in Anhang I genannt werden, nicht unter die EU-KlimaschutzVO fallen. Die Bereichsausnahme gemäß Anhang I Nr. 2 Zeile 1 der EHRL stellt sich damit als Rückausnahme dahingehend dar, dass die EU-KlimaschutzVO auf Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen anwendbar ist. Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen unterliegen nämlich nur hinsichtlich der Berichts- und Überwachungspflichten gemäß Art. 14 und 15 der EHRL.

Die EU-KlimaschutzVO in der Fassung vom 19. April 2023 (EU) 2023/857 trägt den Änderungen der EHRL durch die Änderungsrichtlinie vom 10. Mai 2023 (EU) 2023/959 mit der Siedlungsabfallverbrennungsanlagen in die Berichtspflicht EHRL nach Art. 14 und 15 einbezogen wurden, Rechnung. Im Übrigen sollte der Geltungsbereich der Verordnung aber nicht verändert werden (vgl. Erwägungsgrund Nr. 9 der EU-KlimaschutzVO in der Fassung vom 19. April 2023 VI (EU) 2023/857). Die Anlage der Klägerin unterfiel jedoch bereits dem Anwendungsbereich der EU-KlimaschutzVO in der Fassung vom 30. Mai 2018 (Verordnung (EU) 2018/842) und ist demnach auch weiterhin vom Anwendungsbereich der EU-KlimaschutzVO erfasst.

Die Ausführungen des Vorschlags der Europäischen Kommission vom 14. Juli 2021 zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/842, dass die nationalen Maßnahmen der Mitgliedsstaaten zur Erreichung der Emissionsreduktionsziele als Ergänzung zu den europäischen Klimaschutzmaßnahmen gesehen werden, wobei die Erreichung der ambitionierten Klimaziele einen Beitrag aller Wirtschaftssektoren und Politikbereiche erfordert, bestätigen den Befund einer Rückausnahme. In dem Vorschlag der Europäischen Kommission vom 14. Juli 2021 zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/842 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris heißt es unter anderem:

„Dieses Legislativpaket „Fit für 55“, wie es im Klimazielplan der Kommission angekündigt wurde, ist der umfassendste Baustein bei den Bemühungen zur Umsetzung des ehrgeizigen neuen Klimaziels für 2030, und alle Wirtschaftszweige und Politikbereiche müssen ihren Beitrag leisten. […]

Die Lastenteilungsverordnung deckt derzeit alle Treibhausgasemissionen ab, die für das Ziel der EU berücksichtigt werden, jedoch weder unter das EU-Emissionshandelssystem (EHS) noch unter die Verordnung über Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) fallen. Sie erfasst derzeit direkte Treibhausgasemissionen, die in den Bereichen Verkehr (mit Ausnahme des Luft- und des Seeverkehrs), Gebäude, Landwirtschaft, Industrieanlagen und Gase, die nicht unter das EU-EHS fallen, und Abfälle entstehen, sowie nicht mit der Verbrennung zusammenhängende Emissionen aus der Energie- und Produktnutzung.“

Hieraus wird deutlich, dass bereits von der ursprünglichen Fassung der EU-KlimaschutzVO alle Treibhausgasemissionen erfasst waren, die weder unter das Europäische Emissionshandelssystem noch unter die Verordnung über Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft fallen. Alle Treibhausgasemissionen sollen danach lückenlos entweder dem europäischen Emissionshandelssystem unterfallen oder von der EU-KlimaschutzVO erfasst werden. In letzterem Fall obliegt die Entscheidung den Mitgliedsstaaten durch welche nationalen Maßnahmen die Emissionsminderungsziele erreicht werden.

Dieser Befund wird auch durch die Stellungnahme des Europäischen Parlaments zum Verordnungsentwurf in der ersten Lesung vom 14. Juni 2017 (European Parliament, Report - A8-0208/2017 – https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0208_DE.html#_section2) bestätigt. Dort heißt es:

„Der Vorschlag der Kommission für eine Lastenteilungsverordnung bzw. „Verordnung über Klimaschutzmaßnahmen zur Durchführung des Übereinkommens von Paris“ erfasst rund 60 % der Treibhausgasemissionen der EU. Alle Bereiche, die nicht vom EU-System für den Handel mit Emissionszertifikaten (EU-EHS) erfasst werden, fallen unter die Verordnung, einschließlich der Bereiche Verkehr, Abfälle, bauliche Umwelt und Landwirtschaft.

Der Vorschlag der Kommission ist ein begrüßenswerter erster Schritt und soll in den erfassten Bereichen bis 2030 Emissionssenkungen um 30 % gegenüber dem Stand von 2005 herbeiführen. […]“

Aus dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 EU-KlimaschutzVO wird deutlich, dass eine doppelte Abgabepflicht nicht gewollt ist, wenngleich Überschneidungen wegen der unterschiedlichen Ansätze (Downstream- bzw. Upstream-Ansatz) des europäischen und nationalen Emissionshandelssystems denkbar sind. Für den Fall der Überschneidungen sieht daher das nationale Recht in § 7 Abs. 5 BEHG eine Regelung zur Vermeidung von Doppelbelastungen vor. Da Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfälle wegen der Bereichsausnahme in Anhang I Nr. 3 Zeile 1 der EHRL mit Ausnahme der Berichtspflicht nach Art. 14 und 15 EHRL von dem Anwendungsbereich des europäischen Emissionshandelssystems ausgeschlossen sind, führt die Anwendbarkeit der EU-KlimaschutzVO und die Einbeziehung in das nationale Emissionshandelssystem nach dem BEHG jedenfalls nicht zu einer doppelten Abgabepflicht.

Die Bereichsausnahme ist nicht brennstoffbezogen zu verstehen. Die Tätigkeit des Verbrennens von Brennstoffen unterliegt vielmehr insoweit dem europäischen Emissionshandel, als dass Brennstoffe mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von über 20 MW (Anhang I Nr. 3 Zeile 1 EHRL) verbrannt werden und es sich dabei nicht um eine Anlage zur Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen handelt. Nach Auffassung der Kammer kommt den Wörtern „Anlagen“ und „Verbrennung“, insofern ein eigener Regelungsgehalt zu, als dass sie die Treibhausgas-Emissionen durch Verbrennung aller Brennstoffe in den Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen aus dem Geltungsbereich des europäischen Emissionshandels herausnehmen und die Ausnahme nicht lediglich die Verbrennung eines bestimmten Brennstoffs (bzw. hier: gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle) erfasst. Folgte man der klägerischen Auffassung, unterfiele die Anlage der Klägerin der EHRL, soweit darin keine Siedlungsabfälle als Brennstoff eingesetzt werden. Diese Abfälle werden indes nicht ausschließlich in Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen verbrannt, sondern teils auch in Industrieanlagen entsorgt, welche dem europäischen Emissionshandel unterliegen. Würde sich die Bereichsausnahme auf die Brennstoffe „gefährliche und Siedlungsabfälle“ beziehen, so würde das Verbrennen von diesen Abfällen beispielsweise in Industrieanlagen aus dem europäischen Emissionshandel ausgenommen und das Verbrennen von anderen als Siedlungsabfällen in Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen wiederum vom europäischen Emissionshandel erfasst sein. Dies entspricht jedoch nicht der bisherigen Praxis, wonach die Anlage der Klägerin den Verpflichtungen des europäischen Emissionshandels nach dem TEHG brennstoffunabhängig nicht unterliegt und nicht bekannt ist, dass die Europäische Kommission oder der EuGH die bisherige Praxis beanstandet hätte.

Selbst wenn die Bereichsausnahme aber – wie die Klägerin meint – der Anwendbarkeit der EU-KlimaschutzVO entgegenstünde, würde dies die Einbeziehung der Anlage der Klägerin in das nationale Brennstoffemissionshandelssystem nach dem BEHG nicht sperren. Die EU-KlimaschutzVO ist nämlich nicht abschließend. Sie regelt gemäß Art. 1 EU-KlimaschutzVO nur die Verpflichtung der Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Mindestbeiträge zur Erreichung der Klimaschutzziele nach der Verordnung. Die Kompetenz der Mitgliedstaaten eine über die Mindestbeiträge hinausgehende nationale Regelung erlassen zu können, ergibt sich demnach unmittelbar aus der EU-KlimaschutzVO selbst (vgl. Epiney in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 109 EL, Stand: Januar 2026, AEUV, Art. 193, Rn. 8).

Bereits die Formulierung der Bereichsausnahme für den europäischen Emissionshandel in der EHRL spricht gegen ein Verbot für weitergehende mitgliedstaatliche Regelungen in diesem Bereich. In seinem Urteil vom 25. Juli 2018 führt der Europäische Gerichtshof aus, dass Mitgliedstaaten schon dann befugt sind, rechtliche Regelungen zu erlassen, wenn der Unionsgesetzgeber einen Bereich vom Anwendungsbereich einer Richtlinie ausschließt, ohne irgendwelche Angaben dazu zu machen, welcher rechtlichen Regelung sie unterworfen werden dürfen (vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juli 2018, Rs. C-528/16, BeckRS 2018, 16219, Rn. 78 ff., 80). So läge der Fall bei Annahme des von der Klägerin vertretenen brennstoffbezogenen Verständnisses der Bereichsausnahme in Anhang I Nummer 2 Zeile 1 des EHRL. Danach wären Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen weder treibhausgasemissionspflichtig noch würden sie dem Anwendungsbereich der EU-KlimaschutzVO unterfallen, da trotz Anwendung der Bereichsausnahme eine vom europäischen Treibhausgasemissionshandelsgesetz erfasste Tätigkeit vorläge. Gleichzeitig enthält die EHRL keine Angaben dazu, welcher rechtlichen Regelung Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen stattdessen unterworfen werden können. Gegen eine abschließende Regelung spricht auch die in Art. 24 EHRL vorgesehene „opt in“, also die Möglichkeit der Einbeziehung in das EU-ETS-1 sowie die in Erwägungsgrund 16 vorgesehene Möglichkeit der Beibehaltung oder Einführung eines nationalen Handelssystems.

Selbst wenn man aber eine Sperrwirkung des Sekundärrechts – der aufgrund von Art. 192 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) getroffenen EU-KlimaschutzVO bzw. der ursprünglich aufgrund von Art. 175 Abs. 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) getroffenen EHRL – gegenüber weitergehenden Regelungen annähme, wären die Mitgliedsstaaten gemäß Art. 193 AEUV (vormals Art. 176 EGV) nicht daran gehindert, verstärkte Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Die Einbeziehung dieser Anlagen in das nationale Brennstoffemissionshandelssystem stellte dann eine Verstärkung zu der Mindestregelung der Union in der EHRL und der EU-KlimaschutzVO dar. Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Einbeziehung der Anlagen für die Verbrennung gefährlicher Abfälle und Siedlungsabfälle in das nationale Brennstoffemissionshandelssystem nach dem BEHG mit den Verträgen bestehen nicht (Art. 193 Satz 2 AEUV, vormals Art. 176 Satz 2 EGV). Aus Art. 193 Satz 3 AEUV (vormals Art. 176 Satz 3 EGV) folgt, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind die Schutzverstärkung der Kommission zu notifizieren. Dabei handelt es sich um eine bloße Meldepflicht im Nachhinein mit lediglich deklaratorischer Wirkung, die der Anwendbarkeit der nationalen Regelung nicht entgegenstünde (vgl. Calliess in: Calliess/Ruffert, 6. Auflage 2022, AEUV, Art. 193, Rn. 15).

2) Die Kammer ist nicht von der Verfassungswidrigkeit des BEHG überzeugt, wie es für die Aussetzung und Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Grundgesetzt (GG) vorausgesetzt wird.

a) Das BEHG steht mit den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 104a ff. GG in Einklang.

Die CO₂-Bepreisung nach dem BEHG erfolgt in der Weise, dass die Verantwortlichen jährlich die zuvor zu erwerbenden Emissionszertifikate bei der zuständigen Behörde abgeben müssen. In der Einführungsphase gemäß § 10 Abs. 2 BEHG erfolgte im Zeitraum 2021 bis 2025 ein Verkauf der Emissionszertifikate zu einem jährlich gestaffelten Festpreis, im Jahr 2026 werden die Emissionszertifikate innerhalb eines gesetzlich festgelegten Preiskorridors versteigert (§ 10 Abs. 2 Satz 4 BEHG). Wird in diesem Zeitraum die gemäß § 4 BEHG festgelegte jährliche Emissionsmenge überschritten, wird der darüberhinausgehende Bedarf an Emissionszertifikaten durch die Nutzung der Flexibilisierungsmöglichkeiten der EU-KlimaschutzVO gedeckt (§ 5 Abs. 1 BEHG). Nach der Einführungsphase ab 2027 werden die Zertifikate ohne Preisvorgabe versteigert, wobei die zu versteigernde Menge jährlich so festgelegt wird, dass die Einhaltung der Minderungsverpflichtung der Bundesrepublik Deutschland nach der EU-KlimaschutzVO gewährleistet ist.

Bei der CO₂-Bepreisung unter dem BEHG handelt es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine nicht-steuerliche Abgabe zur Vorteilsabschöpfung mit Lenkungsfunktion.

Steuern im verfassungsrechtlichen Sinne sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast ohne individuelle Gegenleistung („voraussetzungslos“) zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. April 2017 – 2 BvL 6/13, BVerfGE 145, 171-248, Rn. 100; BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 – 1 BvR 905/00, BVerfGE 110, 274-304, Rn. 64).

Die CO₂-Bepreisung unter dem BEHG stellt indes keine Steuer dar, da die CO2-Bepreisung nicht voraussetzungslos erfolgt. Die Gegenleistung als Abgrenzungsmerkmal zu voraussetzungslos erhobenen Steuern liegt in der in einem Emissionszertifikat verkörperten Erlaubnis, eine Tonne CO₂ zu emittieren (vgl. zum TEHG BVerfG, Beschluss vom 5. März 2018 – 1 BvR 2864/13, Rn. 26).

Die teils vertretene Auffassung, die CO₂-Bepreisung sei während der Einführungsphase wegen der fehlenden mengenmäßigen Begrenzung der Zertifikate und demnach wegen des fehlenden individuellen Vorteils als steuerliche oder steuerähnliche Abgabe einzuordnen, wobei den Emissionszertifikaten lediglich die Funktion eines Zahlungsbelegs zukomme, überzeugt die Kammer nicht (a.A. Steinbach/Valta, Ein CO₂-Preis für Energieträger, JZ 2019, 1142 f.; Klinski/Keimeyer, Zur finanzverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der CO₂ -Bepreisung nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz, ZUR 2020, 342,347 ff). Auch während der Einführungsphase besteht die Pflicht zur Abgabe von Emissionszertifikaten nach § 8 BEHG für das Inverkehrbringen von Brennstoffen. Die unterschiedlichen Mechanismen der Preisbildung in der Einführungsphase und danach haben keinen Einfluss auf den Charakter der Berechtigung als Gegenleistung (vgl. Ipsen, Zur Verfassungsmäßigkeit des Brennstoffemissionshandelsgesetzes, S. 10; Hennicke, Vereinbarkeit des neuen Brennstoffemissionshandelsgesetzes mit der Finanzverfassung, NuR 2021, 83,85; Wernsmann/Bering: Verfassungsrechtliche Anforderungen an Vorteilsabschöpfungsabgaben, NVwZ 2020, 497, 500).

Die nicht-steuerliche Abgabe bedarf zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2018 – 1 BvR 2864/13, juris, Rn. 30). Als besondere sachliche Gründe sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2017 – 2 BvL 2/14, BVerfGE 144, 369, Rn. 64 m.w.N.).

Eine nicht-steuerliche Abgabe ist als Sondervorteilsabschöpfungsabgabe gerechtfertigt, wenn eine knappe natürliche Ressource als Gut der Allgemeinheit einem öffentlich-rechtlichen Bewirtschaftungssystem unterliegt, das Einzelnen die Nutzung der knappen natürlichen Ressource ermöglicht und ihnen dadurch die Teilnahme an einem Gut der Allgemeinheit verschafft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88, NVwZ 1996, 469, 471; BVerfG, Beschluss vom 5. März 2018 – 1 BvR 2864/13, juris, Rn. 30 ff.). Diese erhalten dadurch einen Sondervorteil gegenüber all denen, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen, wodurch es sachlich gerechtfertigt ist, diesen Vorteil ganz oder teilweise abzuschöpfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88, NVwZ 1996, 469, 471).

Die CO₂-Bepreisung nach dem BEHG ist durch die Abschöpfung eines individuellen Sondervorteils gerechtfertigt. Die Reinheit der Luft stellt eine knappe natürliche Ressource dar, da die Luft nur in begrenztem Maße Kohlendioxid aufnehmen kann, ohne dass sich dies schädlich auf das Klima auswirkt.

Dem Inverkehrbringer von Brennstoffen, dem der Staat Emissionsberechtigungen verkauft, wird ein Sondervorteil gegenüber all denjenigen Emissionshandelspflichtigen zuteil, die nicht über (genügend) Emissionszertifikate verfügen und damit die Luft nicht im gleichen Umfang zum Zweck der Ableitung von CO2-Emissionen nutzen dürfen.

Das Vorliegen eines Sondervorteils wird in der Literatur für die Einführungsphase teils unter Verweis auf eine fehlende Verknappung bzw. Obergrenze für die Gesamtmenge der verkauften Zertifikate in Frage gestellt, da die Nutzung der Reinheit der Luft keinen Vorteil darstelle, der anderen Interessierten nicht zuteilwerde (vgl. Klinski/Keimeyer, Zur finanzverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der CO2-Bepreisung nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz, ZUR 2020, 342, 347).

Eine isolierte Betrachtung der – der Herstellung der Verhältnismäßigkeit der CO2-Bepreisung durch das BEHG dienenden – Einführungsphase ist indes nicht sachgerecht. Im Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Regelung stellt die Emission einer Tonne CO₂ einen Vorteil dar, der durch eine Abgabe abgeschöpft werden kann. Der Gesetzgeber hat das Klimaschutzziel des Art. 20a GG durch § 1 Satz 3 Klimaschutzgesetz (KSG) verfassungsrechtlich maßgeblich dahingehend konkretisiert, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18, BVerfGE 157, 30, Rn. 208). Soll die Erderwärmung bei einer bestimmten Temperaturschwelle angehalten werden, darf nur noch die dieser Schwelle entsprechend begrenzte Menge an CO₂ emittiert werden; global verbleibt ein sogenanntes CO₂-Restbudget (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18, BVerfGE 157, 30, Rn. 119). Aufgrund dieses Restbudgets, an dem sich jede weitere gesetzliche Regelung indirekt messen lassen muss, schließt jede emittierte Tonne CO₂ die Emission dieser Tonne CO₂ durch einen anderen Emittenten aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18, BVerfGE 157, 30, Rn. 120; Ipsen, Zur Verfassungsmäßigkeit des Brennstoffemissionshandelsgesetzes, S. 11).

Die Menge der ausgegebenen Emissionszertifikate, die in der Einführungsphase zunächst unbegrenzt zur Verfügung zu stehen scheint, ist im Übrigen durch das BEHG i.V.m. der EU-KlimaschutzVO selbst begrenzt. Der Wortlaut des § 5 BEHG lässt zwar offen, wie zu verfahren ist, wenn die im Rahmen der Flexibilisierungsmöglichkeiten verfügbaren Mengen nicht ausreichen sollten, um die über das Budget nach § 4 BEHG hinausgehende Nachfrage nach Zertifikaten zu decken. Die Menge der Emissionszertifikate kann aber nicht grenzenlos erhöht werden. Der Bund kann keine zusätzlich erforderlichen Zertifikate „erschaffen“, sondern muss sich diese auf europäischer Ebene durch die Flexibilisierungsinstrumente gemäß Art. 5 EU-KlimaschutzVO sichern. Die Menge der ausgegebenen Emissionszertifikate werden somit normativ durch die EU-KlimaschutzVO begrenzt. Die Mitgliedstaaten hatten für die Jahre 2021 bis 2025 die Möglichkeit, bis zu 7,5 % und für die Jahre 2026 bis 2029 bis zu 5 % der Emissionszuweisung für das Folgejahr vorwegzunehmen(Art. 5 Abs. 1 und 2 EU-KlimaschutzVO) und zu ihren Emissionszuweisung hinzuzuaddieren. Es besteht zudem die Möglichkeit, von anderen Mitgliedstaaten Emissionszuweisungen zu erwerben. Auf der Geberseite ist dies insofern begrenzt, als es einem Mitgliedstaat nur gestattet ist, für die Jahre 2021 bis 2025 bis zu 10 % und für die Jahre 2026 bis 2030 bis zu 15 % seiner jährlichen Emissionszuweisung zu übertragen (Art. 5 Abs. 4 EU-KlimaschutzVO). Die Beschränkung gilt allerdings dann nicht, wenn feststeht, dass ein Mitgliedstaat unter seiner jährlichen Emissionszuweisung bleibt (Art. 5 Abs. 5 EU-KlimaschutzVO). Diese „Resttreibhausgasmengen“ können frei übertragen werden. Der Ankauf wird hingegen nicht beschränkt. Die EU-KlimaschutzVO sieht auch eine Ansparmöglichkeit vor. Der überschüssige Teil der Emissionszuweisungen kann auf die Folgejahre übertragen werden (Art. 5 Abs. 3 Buchstabe a) EU-Klimaschutzverordnung). Ab 2022 bis 2029 wird diese aber auf 25 % der jährlichen Emissionszuweisung begrenzt (Art. 5 Abs. 3 Buchstabe b) EU-KlimaschutzVO). Diese Instrumente erlauben somit nur einen Vorgriff auf zukünftige Emissionszuweisungen, nicht aber deren Erhöhung. Durch die Flexibilisierungsinstrumente der EU-KlimaschutzVO findet somit lediglich eine zeitliche oder räumliche Verschiebung innerhalb des europäischen und nationalen Bewirtschaftungssystems statt. Aus dieser Verknüpfung folgt, dass zwingende Voraussetzung für die Ausgabe von Emissionszertifikaten unter Ausschöpfung der Flexibilisierungsmöglichkeiten, das Vorhandensein von ausreichenden Emissionszuweisungen nach der EU-KlimaschutzVO ist.

Die Begrenztheit der nach der EU-KlimaschutzVO zur Verfügung stehenden Emissionszuweisungen soll durch das BEHG nicht in Frage gestellt werden. Eine grenzenlose Erhöhung ist von der Beklagten nicht beabsichtigt und liefe dem Verfassungsauftrag von Art. 20a GG zuwider. Der Eintritt der hypothetischen Situation der vollständigen Ausschöpfung der Flexibilisierungsmöglichkeiten würde durch die engmaschige und zeitnahe Überwachung der Emissionsentwicklung nach dem Klimaschutzgesetzes frühzeitig erkannt und zusätzliche Maßnahmen zur Emissionsminderung ergriffen werden (vgl. Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages vom 1. Juli 2020, 169. Sitzung, 19/169, S. 2111). Nach der Verlautbarung der Bundesregierung beobachte diese die Entwicklungen in anderen Mitgliedstaaten mit Blick auf das Potential an Emissionszuweisungen, die Deutschland für eine mögliche Kompensation nach § 5 BEHG zur Verfügung stehen (vgl. Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages vom 1. Juli 2020, 169. Sitzung, 19/169, S. 2111).

Das BEHG stellt wie die CO2-Bepreisung nach dem TEHG ein öffentliches Bewirtschaftungssystem für die Inanspruchnahme der Luft für CO2-Emissionen dar, dass die Reinheit der Luft in ein der Bepreisung unterworfenes wirtschaftliches Gut umwandelt. Für dessen Inanspruchnahme werden zunächst gestaffelte, sodann in einem Preiskorridor festgelegte und anschießend sich im Wege der Versteigerung frei zu bildende Entgelte erhoben. Dass eine Preisbildung nach Marktgrundsätzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2018 – 1 BvR 2864/13, juris, Rn. 35) in der Einführungsphase noch nicht stattfindet, steht dem nicht entgegen. Die Begrenzung der Preisbildung in der Einführungsphase soll Unsicherheiten über das sich einstellende Preisniveau vermeiden (vgl. BT-Drs. 19/14746 S. 37). Eine isolierte Betrachtung der – der Herstellung der Verhältnismäßigkeit der CO2-Bepreisung durch das BEHG dienenden – Einführungsphase, berücksichtigt nicht das langfristig konzipierte Bewirtschaftungssystem, das eine freie Preisbildung vorsieht. Die Einführungsphase und die daran anschließende Versteigerungsphase sind nämlich als einheitliches System zu begreifen. Die Einführungsphase steht in einem engen funktionalen Zusammenhang mit der angestrebten Errichtung des nationalen Emissionshandelssystems mit einer marktbasierten Preisbildung und dient dem schrittweisen und verhältnismäßigen Übergang von einer kostenlosen Nutzung hin zu einem marktpreisorientierten Handelssystem (vgl. Ipsen, Zur Verfassungsmäßigkeit des Brennstoffemissionshandelsgesetzes, S. 33), das dem öffentlichen Bewirtschaftungssystem des TEHG in wesentlichen Punkten gleicht. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BEHG ist die Emissionsmenge während der Versteigerungsphase strikt begrenzt, sodass – wie beim TEHG – davon auszugehen ist, dass eine Knappheit entsteht und einem Teil der Interessierten das Inverkehrbringen von Brennstoffen mit Beginn der Versteigerungsphase verwehrt sein wird.

Auch steht die Länge der Einführungsphase von 2021 bis 2025 und der anschließenden Preiskorridorphase im Jahr 2026 dem Charakter einer Übergangsphase nicht entgegen (a.A. Müller/Kahl, Würzburger Bericht zum Umweltenergierecht, Zur verfassungsrechtlichen Einordnung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes, 4. November 2019, S. 10). Die Einführungsphase gemäß § 10 Abs. 2 BEHG ist auf wenige Jahre begrenzt. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll sie es den Normunterworfenen ermöglichen, das ansteigende CO2-Preissignal bei Entscheidungen über emissionsrelevante Anschaffungen und Investitionen zu berücksichtigen (vgl. BT-Drs. 19/14746 S. 37). Für die Überleitung von einer bestehenden Rechtslage zu einer neuen Regelung steht dem Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 1977 – 1 BvR 79/70, BVerfGE 43, 242, Rn. 129 f.; BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2022 2 BvL 29/14, BeckRS 2022, 24171, Rn 103).

Die verfassungsrechtliche Prüfung von Übergangsvorschriften beschränkt sich grundsätzlich darauf, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung im Hinblick auf den Sachverhalt und das System der Gesamtregelung sachlich vertretbar erscheint (vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 – 2 BvL 2/09, BVerfGE 136, 127, Rn. 50). Dieser Gestaltungsspielraum ist bei der Regelung einer Einführungsphase zum schrittweisen Umbau des Bewirtschaftungssystems zu einem marktpreisbasierten Handelssystem nicht überschritten. Die Einführungsphase verfolgt erkennbar das Ziel der schrittweisen Heranführung an ein marktpreisbasiertes Versteigerungssystems und dient der Planungssicherheit sowie der Vermeidung von Preisschocks für betroffene Bürger und Unternehmen. Der Gesetzgeber hat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens einerseits den umweltpolitischen Ansatz der sparsamen Verwendung und speziell auch den ressourcenschonendenden Umgang mit der Reinheit der Luft und andererseits die Interessen der Bürger und betroffenen Unternehmen an einem kalkulierbaren und schrittweisen Übergang berücksichtigt (vgl. BT-Drs. 19/14746, S. 2, 21f.). Die schrittweise Erhöhung der Festpreise stellt auch in Bezug auf die Höhe der festgesetzten Preise eine sachlich gerechtfertigte Lösung dar. Dies gilt umso mehr als dass die Zertifikatspreise in der Anfangszeit des vom Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 5. März 2018 – 1 BvR 2864/13) für verfassungsgemäß erachteten europäischen Emissionshandels weitaus geringer waren (vgl. Hennicke, Vereinbarkeit des neuen Brennstoffemissionshandelsgesetzes mit der Finanzverfassung, NuR 2021, 83,89).

Die CO₂-Bepreisung nach dem BEHG ist auch durch die bezweckte Lenkungswirkung, die Reduzierung von CO2-Emissionen zur Erreichung der nationalen Klimaziele (§ 1 BEHG), gerechtfertigt.

Gemäß § 1 BEHG ist es Zweck dieses Gesetzes, die Grundlagen für den Handel mit Emissionszertifikaten zu schaffen und für eine Bepreisung von Brennstoffemissionen zu sorgen, soweit diese Emissionen nicht einer Bepreisung im Rahmen des EU-Emissionshandels unterliegen, um damit zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele, einschließlich des langfristigen Ziels der Netto-Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045, und zur Erreichung der Minderungsziele nach der EU-KlimaschutzVO sowie zur Verbesserung der Energieeffizienz beizutragen. Durch die Bepreisung von Treibhausgasemissionen soll ein Anreiz für die Senkung des Verbrauchs fossiler Brennstoffe und für den Umstieg von emissionsintensiven auf klimaschonendere Technologien gesetzt werden (BT-Drs 19/14746, S. 2). Die Regelungen des BEHG sind jedenfalls nicht ungeeignet, eine Lenkungswirkung zu entfalten. Im Unterschied zum europäischen Emissionshandelssystem werden im nationalen Emissionshandelssystem keine kostenlosen Berechtigungen zugeteilt, sondern müssen sämtlich erworben werden. Dadurch geht von dem BEHG in jeder Phase des Gesetzes ein beständig zunehmendes Preissignal aus, das Anlass zur Vermeidung oder Reduzierung der Treibhausgasemissionen bieten soll.

Die beabsichtigte Lenkungswirkung besteht darin, dass höhere Kosten für die Verbrennung von Siedlungsabfällen, die über erhöhte Abfallgebühren an die Gebührenschuldner weitergegeben werden, Anreize für die Abfallvermeidung aber auch für die Erreichung höherer Recyclingquoten bewirken; beides führt zu einer Verringerung der Menge der zu verbrennenden Siedlungsabfälle und des damit einhergehenden CO2-Ausstoßes. Die Verteuerung kann auch bewirken, dass zuvor unwirtschaftliche klimaschonende Alternativen, etwa die Aufbereitung von Abfällen oder Techniken wie beispielsweise Carbon Capture and Storage (CCS) und Carbon Capture and Utlization (CCU) wirtschaftlich tragfähig werden. Gleichzeitig vermag sie einen Innovationsdruck für weitere Forschung nach klimafreundlichen Alternativen zu erzeugen.

3) Die Auferlegung der Verpflichtungen des 3. Abschnitts des BEHG verletzt die Klägerin bzw. die sie tragenden Kommunen nicht in dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG. Zwar gehört die Abfallentsorgung zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 – 2 BvR 2374/99, NVwZ 2004, 1477). Diese sind durch die CO2-Bepreisung nach dem BEHG aber nicht betroffen.

Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muss den Gemeinden die Möglichkeit erhalten bleiben, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die CO2-Bepreisung von Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen lässt indes die kommunalen Zuständigkeiten und Befugnisse unberührt, stellt sich aber zunächst als finanzielle Belastung dar. Finanzielle Belastungen berühren die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch nur dann, wenn sie dazu führen, dass die Gemeinde ihre “eigenen” Angelegenheiten nicht mehr angemessen regeln kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.11.1984 – 4 C 3/81, NVwZ 1985, 271). Davon kann bei den durch das BEHG auferlegten Belastungen nicht ausgegangen werden. Die Betreiber von Anlagen zur Verbrennung von Siedlungsabfällen sind zwar mit den Verpflichtungen aus dem BEHG belastet, die daraus resultierenden Mehrkosten können und sollen sie aber an die Abgabenschuldner weitergeben. Die Klägerin kann auch nicht die Verletzung von Grundrechten der Abfallgebührenschuldner rügen.

Abgesehen davon ist die Kammer der Auffassung, dass es sich bei der CO2-Bepreisung nach dem BEHG und die Einbeziehung von Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen gemäß § 2 Abs. 2a BEHG insbesondere die Pflicht zum Erwerb und Abgabe von Zertifikaten, Ermittlungs- und Berichtspflichten nach § 7 Abs. 1 BEHG um eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG handelt (vgl. VG Berlin, Urteil vom 21. Mai 2026 – VG 10 K 440/23).

Das BEHG verfolgt einen legitimen Zweck. Gemäß § 1 BEHG verfolgt das Gesetz den Zweck durch die Bepreisung von Brennstoffemissionen, die nicht vom europäischen Emissionshandel erfasst sind, zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele, einschließlich des langfristigen Ziels der Nettotreibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045, und zur Erreichung der Minderungsziele nach der EU-KlimaschutzVO sowie zur Verbesserung der Energieeffizienz beizutragen. Damit dient es auch der Förderung des Verfassungsauftrags aus Art. 20a GG.

Unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ist die Einbeziehung von Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen in das nationale Emissionshandelssystems zur Erreichung des Zwecks, einer Reduzierung von Treibhausgasemissionen, jedenfalls nicht ungeeignet. Geeignet ist eine gesetzliche Regelung, wenn sie die Erreichung des Gesetzeswecks jedenfalls fördert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66, BVerfGE 30, 292, Rn. 64). Der CO2-Bepreisung nach dem BEHG kommt – wie oben dargestellt – eine Lenkungswirkung zur Begünstigung klimaschonenden Verhaltens zu. Die stetige Verteuerung zuvor kostenloser Emissionen ist geeignet, die Verantwortlichen nach dem BEHG und die Kunden der Abfallverbrennungsanlagen bzw. Abfallabgabenschuldner zu klimafreundlichem Verhalten und Dispositionen anzuhalten. Die nationalen Klimaziele und die Erreichung der Minderungsziele nach der EU-KlimaschutzVO können neben der Senkung des Verbrauchs fossiler Brennstoffe auch dadurch erreicht werden, dass Maßnahmen zur Beseitigung unvermeidbarer Emissionen (z.B. CCU und CCS) oder zur Erreichung höher Recyclingquoten durch die CO₂-Bepreisung wirtschaftlich werden.

Die Einbeziehung von Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen in die CO2-Bepreisung ist auch erforderlich. Ein Mittel ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes gleich wirksames aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66, BVerfGE 30, 292, Rn. 64). Gleich geeignete aber weniger belastende Mittel zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen als die Einbeziehung aller Anlagen in denen Brennstoffe verbrannt werden und damit die Verteuerung der in diesen Anlagen entstehenden Emissionen sind nicht ersichtlich.

Die Belastungen infolge der Einbeziehung der Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen in das nationale Emissionshandelssystem stehen auch nicht außer Verhältnis zum gesetzgeberischen Zweck zur Erreichung der Klimaschutzziele beizutragen. Der Staat ist aus Art. 20a GG zu effektivem Klimaschutz verpflichtet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18, BVerfGE 157, 30, Rn. 198). Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, das Leben und die Gesundheit vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen sowie der Schutzpflicht des Staates hinsichtlich der Gefahren für das Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG infolge des Klimawandels (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18, BVerfGE 157, 30, Rn. 147 f.), gebieten staatliches Handeln. Angesichts der drohenden Schäden für die grundrechtlichen Schutzgüter bei einer Verfehlung der Klimaschutzziele erweisen sich die aus der Einführung des nationalen Emissionshandels resultierenden finanziellen Belastungen für die Betreiber von Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen und Siedlungsabfällen als weniger schwerwiegend. Dies gilt umso mehr als dass sie die Kosten für den Erwerb der abzugebenden Zertifikate und zusätzlichen Verwaltungsaufwand ohne Weiteres an die Gebührenschuldner bzw. Endkunden weitergeben können. Darüber hinaus wird durch § 11 BEHG sichergestellt, dass es auch in atypischen Fällen nicht zu unverhältnismäßigen Belastungen durch das BEHG führt. Allein aus der als systemwidrig anmutenden Einbeziehung der Abfallverbrennung in das nationale (Brennstoff-) Emissionshandelssystem (statt des nach der EHRL möglichen „Opt in“) folgt nicht deren Verfassungswidrigkeit. Diese Entscheidung, die Entsorgung von Abfällen durch Verbrennung, dem Regelungssystem für die Emission von Treibhausgaben aus Brennstoffen zu unterwerfen, ist von dem Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers umfasst.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 Zivilprozessordnung.

Die Berufung war hier nach §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die aufgeworfenen Rechtsfragen in Bezug auf die Anwendbarkeit des BEHG auf Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen grundsätzliche Bedeutung haben.