Freier Dienstleistungsverkehr – Richtlinie 2006/123/EG

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Vereinbarkeit der in der Région de Bruxelles-Capitale (Region Brüssel-Hauptstadt, Belgien) für die Genehmigung und Registrierung von Touristenunterkünften geltenden Vorschriften mit der Richtlinie 2006/123/EG(2).

Gemäß der komplexen regionalen Regelung, deren Umsetzung durch die Gemeindebehörden zahlreiche Fragen aufwirft, gehört zu den Voraussetzungen für die Genehmigung einer Touristenunterkunft auch die Ausstellung einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität.

Im Urteil Cali Apartments(3) hat sich der Gerichtshof mit rechtlichen Problemen befasst, die denen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens mehr oder weniger ähnlich waren und sich auf die französische Regelung einer vorherigen Genehmigungspflicht für Touristenunterkünfte bezogen(4).

Mit der vorliegenden Rechtssache hat der Gerichtshof Gelegenheit, seine Rechtsprechung zur Vereinbarkeit nationaler Vorschriften, die die Erbringung von Beherbergungsleistungen beschränken, mit der Richtlinie 2006/123 zu optimieren. Als neuerer Rechtsakt, der nach dem Urteil Cali Apartments erlassen wurde, kann die Verordnung (EU) 2024/1028(5) zum besseren Verständnis der Debatte beitragen.

Der Rechtsstreit, der dem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt, steht in einem Kontext, in dem zahlreiche europäische Städte mit touristischer Anziehungskraft die Auswirkungen der Zunahme dieser Art von Unterkünften zu spüren bekommen. Die vielschichtigen Probleme (wirtschaftlicher, sozialer, städtebaulicher Art), die durch ihre Ausbreitung verursacht werden, stehen im Fokus der politischen Debatte in den Mitgliedstaaten(6).

Ich verweise auf die Rn. 3 bis 11 des Urteils Cali Apartments, in denen die Erwägungsgründe und Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 wiedergegeben werden.

Laut Art. 2 setzt diese Ordonnanz teilweise die Richtlinie 2006/123 in belgisches Recht um.

Art. 3 Nr. 2 definiert Touristenunterkunft (hébergement) als „jede Unterkunft [(logement)], die Touristen regelmäßig oder gelegentlich für eine oder mehrere Nächte gegen Entgelt angeboten wird“.

Nach Art. 3 Abs. 6 umfasst dies neben verschiedenen anderen Kategorien von Unterkünften auch „Touristenwohnungen“.

Gemäß Art. 4 erfordert jeder Betrieb einer Touristenunterkunft eine „vorherige Anmeldung“ und eine Registrierung sowie die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen, die insbesondere in Art. 5 Nr. 2 festgelegt sind(8).

Art. 5 Nr. 2 sieht folgende Voraussetzungen vor:

In Bezug auf die Brandschutzbescheinigung sind in Art. 27 die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bescheinigung über die vereinfachte Kontrolle im Sinne von Art. 5 Nr. 2 Buchst. a der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 festgelegt.

Nach Art. 27 wird die Bescheinigung erteilt, wenn die maximale Beherbergungskapazität weniger als zehn Personen beträgt und sich keine andere Unterkunft im selben Gebäude befindet oder wenn sich die Einrichtung in einem Gebäude befindet, das mehrere Touristenunterkünfte beherbergt, deren Kapazität zusammengenommen weniger als zehn Personen beträgt, jedoch unter der Voraussetzung, dass im Fall von Touristenwohnungen die Touristenunterkunft nicht von einem Betreiber betrieben wird, der gleichzeitig mehr als fünf Unterkünfte betreibt.

Für die Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität ist erforderlich, dass die Gemeinde bestätigt, dass die geplante Nutzung mit der stadtplanungsrechtlichen Situation der Immobilie in Einklang steht.

Das diesbezügliche Referenzdokument ist das Glossar(12) des PRAS, in dem unterschieden wird zwischen:

Art. 98 Abs. 1 Nr. 5 verlangt die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung, wenn die Zweckbestimmung (d. h. die Funktion, für die die Immobilie gemäß der entsprechenden Baugenehmigung oder stadtplanungsrechtlichen Genehmigung zu verwenden ist) oder die Nutzung (die im Rahmen der vorgenannten Zweckbestimmung die genaue Tätigkeit meint, die in oder auf der Immobilie ausgeübt wird) einer Immobilie geändert werden soll.

In Abs. 2 heißt es:

Smartflats ist eine Gesellschaft, die in der Brüsseler Immobilienbranche tätig ist, insbesondere im Bereich der Kurzzeitvermietung von Unterkünften.

Am 10. September 2020 reichte Smartflats beim Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles(15) eine vorherige Anmeldung gemäß Art. 4 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 für eine Touristenunterkunft in einer in Brüssel gelegenen Immobilie ein.

Mit Schreiben vom 11. November 2021 entschied die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel, dass dieser Antrag aufgrund der Unvollständigkeit der Akte unzulässig sei. Sie wies darauf hin, dass ohne die Erteilung einer Registrierungsnummer der Betrieb nicht zulässig sei.

Am 24. Juni 2022 schrieb Smartflats an den Bürgermeister der Stadt Brüssel, um sich darüber zu beschweren, dass offenbar Anträge auf Erteilung einer Brandschutzbescheinigung nicht bearbeitet würden, wenn die Stadt der Ansicht sei, dass die Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht ausgestellt werden könne (obwohl die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 die Ausstellung eines dieser Dokumente nicht von der Ausstellung des anderen abhängig mache)(16).

Nach einer Aufforderung durch die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel bestätigte Smartflats am 24. September 2022, dass sie in der Immobilie vier „Einheiten“ zur Kurzzeitvermietung betreibe.

Am 5. Oktober 2022 stellte der Inspektor der Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel fest, dass in den Räumlichkeiten eine Touristenunterkunft betrieben werde, die nicht den Anforderungen der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 entspreche.

Am 8. November 2022 erließ die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel eine Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs der Touristenunterkunft mit der Begründung, dass Smartflats keine vorherige Anmeldung ihrer Tätigkeit vorgenommen habe.

Am 10. November 2022 beantragte Smartflats beim Bürgermeister der Stadt Brüssel eine Bescheinigung über die vereinfachte Brandschutzkontrolle für die streitgegenständliche Touristenunterkunft.

Am 7. Dezember 2022 bestätigte der für Tourismus zuständige Ministerpräsident der Regierung der Region Brüssel-Hauptstadt die Anordnung zur Einstellung des Betriebs vom 8. November 2022 mit der Begründung, dass Smartflats weder über die in Art. 5 Nr. 2 Buchst. a der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 genannte Brandschutzbescheinigung noch über die Registrierungsnummer verfüge, die sie gemäß Art. 4 der Ordonnanz zum Betrieb der Einrichtung berechtigen würde.

In der Folgezeit betrieb Smartflats die Räumlichkeiten weiter, was die Erstellung eines Protokolls am 7. Februar 2023 zur Folge hatte, in dem ein Verstoß gegen die Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs festgestellt wurde.

Smartflats beantragte daraufhin die Erteilung einer vereinfachten Brandschutzbescheinigung. Die Stadt Brüssel verweigerte dies am 22. Mai 2023, da kein Antrag auf Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung zur Änderung der Zweckbestimmung gestellt worden sei. Schließlich wurde die Bescheinigung auf einen Rechtsbehelf hin erteilt.

Am 15. Juni 2023 teilte die Dienststelle Wirtschaft und Beschäftigung Brüssel Smartflats mit, dass sie die Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs vollstrecken werde. Am 23. Juni 2023 versiegelte sie die Immobilie.

Am 3. Juli 2023 leitete Smartflats ein Verfahren beim Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien) ein und beantragte, die Anordnung zur sofortigen Einstellung des Betriebs vom 8. November 2022 aufzuheben.

Die Region Brüssel-Hauptstadt vertrat die Auffassung, dass der Antrag von Smartflats unbegründet sei, und erhob Widerklage mit dem Antrag, das Verbot des Betriebs der Räumlichkeiten mit einem Zwangsgeld zu versehen.

Mit Beschluss vom 13. November 2023 erklärte das Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel) die Klage von Smartflats für unbegründet und gab der Widerklage der Region Brüssel-Hauptstadt statt.

Smartflats legte gegen diesen Beschluss Berufung bei der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel, Belgien) ein, die den Gerichtshof mit dem Vorabentscheidungsersuchen um Beantwortung von sieben Vorlagefragen ersucht, von denen ich die dritte, die vierte, die fünfte und die sechste Frage wiedergebe.

Diese Vorlagefragen lauten wie folgt:

Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 27. November 2024 beim Gerichtshof eingegangen.

Smartflats, die belgische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben Erklärungen eingereicht. An der mündlichen Verhandlung vom 12. November 2025 haben Smartflats, die belgische Regierung und die Kommission teilgenommen.

Auf Ersuchen des Gerichtshofs werden sich meine Schlussanträge auf die dritte, vierte, fünfte und sechste Vorlagefrage beschränken.

Anhand der Prämissen, von denen das vorlegende Gericht ausgeht, kann der Umfang des Rechtsstreits abgegrenzt werden.

Im Wesentlichen ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Auslegung der Art. 9, 10 und 13 der Richtlinie 2006/123, um zu klären, ob die in der Region Brüssel-Hauptstadt geltende Regelung über die Genehmigung von Touristenunterkünften mit ihnen vereinbar ist, insbesondere insoweit sie für die Nutzung einer Immobilie als Touristenunterkunft die Vorlage einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität(17) vorschreibt(18).

Nach Angaben des vorlegenden Gerichts

Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung von Art. 9 der Richtlinie 2006/123 „unter dem Gesichtspunkt des Erfordernisses der Verhältnismäßigkeit“, um zu klären, ob dieser Artikel einer gesetzlichen Regelung wie der in Rede stehenden entgegensteht, die

Die Vereinbarkeit einer nationalen Genehmigungsregelung mit der Richtlinie 2006/123 ist im Licht von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie zu beurteilen. Die Mitgliedstaaten dürfen eine Genehmigungsregelung nur dann einführen, wenn sie nicht diskriminierend ist, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und das Ziel nicht durch ein milderes Mittel erreicht werden kann.

Die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung müssen mit Art. 10 der Richtlinie 2006/123 vereinbar sein. Danach müssen die Genehmigungsregelungen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern und die in Abs. 2 genannten Bedingungen erfüllen.

Sowohl Art. 9 Abs. 1 über die Rechtfertigung als auch Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 über die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung enthalten klare, bestimmte und unbedingte Verpflichtungen, die somit unmittelbare Wirkung haben(19).

Die behördliche Genehmigungsregelung muss folglich mit diesen beiden Artikeln in Einklang stehen(20). Dies setzt voraus, dass geprüft wird, ob die Beschränkung „keine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit darstellt, dass sie ferner durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und schließlich zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet ist und dass sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, und nicht durch andere weniger einschneidende Maßnahmen ersetzt werden kann, die zu dem gleichen Ergebnis führen“(21).

Es ist letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die drei Voraussetzungen aus Art. 9 der Richtlinie 2006/123 erfüllt sind, da es den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens am besten kennt(22).

Um dem vorlegenden Gericht zweckdienliche Antworten zu geben, ist der Gerichtshof jedoch befugt, Hinweise zur Verfügung zu stellen, die diesem Gericht eine Entscheidung ermöglichen(23).

Aus den Akten der Rechtssache lässt sich nicht ableiten, dass die Genehmigungsregelung diskriminierend ist, da sie gleichermaßen für in der Region Brüssel-Hauptstadt niedergelassene Marktteilnehmer und für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten oder dort ansässige Personen gilt, die die selbständige wirtschaftliche Tätigkeit in dieser Region ausüben wollen.

Das vorlegende Gericht bestätigt diese Einschätzung. Seiner Ansicht nach führt diese Regelung nicht zu einer Ungleichbehandlung der Erbringer von Beherbergungsleistungen(24).

Das vorlegende Gericht führt aus, dass die in Rede stehende Regelung dem Schutz von Touristen und der städtischen Umwelt diene(25).

Gemäß Art. 4 Nr. 8 der Richtlinie 2006/123 bezeichnet der Ausdruck „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ „Gründe, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als solche anerkannt hat, einschließlich folgender Gründe: … Schutz der Verbraucher, der Dienstleistungsempfänger …; Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt …“.

Grundsätzlich könnte der Schutz von Touristen als Nutzer der Touristenunterkünfte in den allgemeineren Begriff des Schutzes der Verbraucher und der Dienstleistungsempfänger einbezogen werden. Der Schutz der städtischen Umwelt wiederum ist in der Richtlinie 2006/123 ausdrücklich vorgesehen.

Bei den beiden geltend gemachten Rechtfertigungsgründen würde es sich somit um nach der Richtlinie 2006/123 und der Rechtsprechung des Gerichtshofs zulässige Gründe handeln(26).

Im Übrigen verweist die Verordnung 2024/1028, wie ich bereits ausgeführt habe, auf die möglichen Auswirkungen von Touristenunterkünften auf die Wohnungspolitik. Der Gerichtshof hat „anerkannt, dass Erfordernisse, die mit der Sozialwohnungspolitik zusammenhängen und mit denen dem Druck auf den Grundstücksmarkt entgegengewirkt werden soll, insbesondere bei einem besonderen Markt, der durch einen strukturellen Mangel an Wohnraum und eine besonders hohe Bevölkerungsdichte gekennzeichnet ist, zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen können“(27).

Gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 ist zu prüfen, ob die in Rede stehende Genehmigungsregelung a) für den Schutz der Touristen erforderlich ist und b) den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfüllt.

Die von den Mitgliedstaaten auferlegten Beschränkungen des Dienstleistungsverkehrs dürfen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Dies ist dann nicht der Fall, wenn die Beschränkungen zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels geeignet sind, nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, und nicht durch andere, weniger einschneidende Maßnahmen ersetzt werden können, die zum selben Ergebnis führen(28).

Darüber hinaus ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen(29).

Es obliegt dem Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt(30).

Die belgische Regierung

Die Kommission und Smartflats vertreten dagegen den Standpunkt, dass die in der Region Brüssel-Hauptstadt eingeführte Genehmigungsregelung für Touristenunterkünfte zum Schutz von Touristen weder erforderlich noch verhältnismäßig sei, da es weniger einschränkende Alternativen gebe(31).

Zwar hat das vorlegende Gericht zu dieser Frage das letzte Wort, jedoch sind meines Erachtens die Argumente von Smartflats und der Kommission überzeugender.

Zunächst ist, wie die Kommission geltend macht, für die Gewährleistung der Einhaltung der Mindestanforderungen an Bewohnbarkeit, Gesundheitsschutz und Sicherheit das im Ausgangsverfahren in Rede stehende System der vorherigen Genehmigung nicht erforderlich. So schreiben bereits u. a. die Art. 4 und 219 des Code du logement(32) vor, dass alle Unterkünfte in der Region Brüssel-Hauptstadt diese Anforderungen erfüllen müssen.

Auch das Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität liefert im Rahmen des Systems der vorherigen Genehmigung keine zusätzlichen Garantien dafür, dass die Mindestanforderungen an Bewohnbarkeit, Gesundheitsschutz und Sicherheit von Touristenunterkünften erfüllt werden. Diese Bescheinigung bestätigt, dass die Immobilie zu einer bestimmten Nutzung als Wohnraum oder als Hoteleinrichtung bestimmt ist (d. h. an diese gebunden ist).

Sodann verfügen die Nutzer der Touristenunterkünfte, wenn das Problem unter dem Gesichtspunkt der ihnen zur Verfügung gestellten Informationen betrachtet wird, im Rahmen der kollaborativen Wirtschaft, die mit den am weitesten verbreiteten Vermittlungsplattformen (z. B. Airbnb) verbunden ist, über Instrumente zur Überwachung und Bewertung der Qualität dieser Unterkünfte(33).

Derartige Instrumente ermöglichen es „den Wohnungssuchenden …, eine rundum informierte Wahl zwischen den von Vermietern auf der Plattform angebotenen Wohnungen zu treffen“(34).

Zum Schutz von Touristen bei der kurzfristigen Vermietung von Unterkünften sind (informelle) Instrumente im Rahmen von elektronischen Plattformen im Kontext einer Marktwirtschaft wie der der Richtlinie 2006/123 zugrunde liegenden in der Regel wirksam und mit Sicherheit weniger einschränkend als das System der vorherigen Genehmigung.

Schließlich finden in Belgien in der Flämischen Region sowie in der Wallonischen Region Verfahren der nachträglichen Kontrolle von Touristenunterkünften Anwendung. Nach den vorliegenden Informationen führen diese Kontrollverfahren in ihrer praktischen Anwendung zu besseren Ergebnissen als das System der vorherigen Genehmigung der Region Brüssel-Hauptstadt(35).

Vorbehaltlich der Würdigung durch das vorlegende Gericht scheint folglich alles darauf hinzudeuten, dass die streitige Regelung die Kriterien der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit zur Erreichung des Ziels des Schutzes von Touristen nicht in vollem Umfang erfüllt.

Die belgische Regierung macht geltend, die streitige Regelung sei zum Schutz der städtischen Umwelt und des Wohnraums in der Region Brüssel-Hauptstadt erforderlich und verhältnismäßig.

Sie beruft sich insoweit auf mehrere Studien(36), die zeigten, dass das „Airbnb-Phänomen“ in Brüssel aufgrund der hohen Rentabilität zu einer Zunahme von Touristenunterkünften geführt habe, was für die Einwohner eine Verschlechterung des Wohnungsmarkts mit sich bringe.

Die negativen Auswirkungen des „Airbnb-Phänomens“ machen sich nach Angaben der belgischen Regierung in einem Anstieg der Preise für Wohnungsmieten und für zum Verkauf stehende Immobilien bemerkbar. Für die Bewohner sei es schwierig, eine Mietwohnung zu finden oder eine Wohnung zu kaufen, und es komme zu längeren Wartelisten für Sozialwohnungen.

Smartflats interpretiert die Studien und Daten zum Wohnungsmarkt in der Region Brüssel-Hauptstadt anders:

Smartflats führt ferner aus, dass die Genehmigungsregelung der Region Brüssel-Hauptstadt im Vergleich zu den Genehmigungsregelungen in der Flämischen und der Wallonischen Region nur mangelhaft angewandt werde(39). Im Fall der Flämischen Region seien 60 % der Unterkünfte registriert und im Fall der Wallonischen Region 48 %, wobei in diesen Regionen Systeme der einfachen Registrierung und nachträglichen Kontrolle von Touristenunterkünften gälten.

Smartflats macht geltend, aus diesen Gründen sei die streitige Regelung zum Schutz der städtischen Umwelt und des Wohnraums in der Region Brüssel-Hauptstadt weder erforderlich noch verhältnismäßig.

Ich habe Verständnis für die berechtigten Bedenken der belgischen Regierung, die in dieselbe Richtung gehen wie der bereits angeführte erste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2024/1028. Es ist nicht einfach, ein Gleichgewicht zu finden zwischen der Deckung des wachsenden Bedarfs an Touristenunterkünften und den (potenziellen) negativen Folgen der Ausbreitung dieser Art von Unterkünften, deren Eigentümer diese Form der Nutzung ihrer Immobilie gegenüber der langfristigen Vermietung als Wohnraum vorziehen.

Aus unionsrechtlicher Sicht (mit der Niederlassungsfreiheit als Leitprinzip) gibt das Präzedenzurteil Cali Apartments Aufschluss über die Vereinbarkeit einer Regelung, die der hier in Rede stehenden mehr oder weniger ähnlich ist, mit der Richtlinie 2006/123.

Die französische Regelung hat die vom Gerichtshof im Urteil Cali Apartments angewandte Prüfung der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit bestanden, da sie drei wesentliche Merkmale aufwies:

Die Genehmigungsregelung für Touristenunterkünfte in der Region Brüssel-Hauptstadt scheint keines dieser drei Merkmale aufzuweisen, jedoch ist es Sache des vorlegenden Gerichts, dies abschließend zu beurteilen.

Zunächst ist nicht ersichtlich, dass dem Erlass der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 (und der sie ergänzenden Vorschriften) eine eingehende Untersuchung des Marktes für Touristenunterkünfte in der Region Brüssel-Hauptstadt sowie ihrer Auswirkungen auf das Wohnungsangebot vorausgegangen wäre.

In der mündlichen Verhandlung haben die Parteien übereinstimmend festgestellt, dass das Ziel, dem Wohnungsmangel auf dem Markt für langfristige Vermietungen in der Region Brüssel-Hauptstadt entgegenzuwirken, nicht die Grundlage für den Erlass der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 bildete, die nur die Raumordnung betraf.

Die belgische Regierung weist darauf hin, dass die Ordonnanz darauf abziele, die mit der Entwicklung von Plattformen der kollaborativen Wirtschaft einhergehende Ausbreitung von Touristenunterkünften zu verhindern, zu der es dann in anderen europäischen touristischen Großstädten gekommen sei. Smartflats macht jedoch geltend, ihr eigentliches Ziel sei der Schutz des traditionellen Hotelgewerbes.

Die Studien über den Wohnungsmarkt in der Region Brüssel-Hauptstadt, auf die Smartflats und die Kommission hinweisen, zeigen, dass die angespannte Lage auf dem Wohnungsmarkt in dieser Region und der Mangel an erschwinglichem Wohnraum auf zahlreiche Faktoren zurückzuführen sind (schnelles Bevölkerungswachstum, Armut eines Großteils der Einwohner, steigende Mieten und ein Mangel an neuen Wohnungen, insbesondere Sozialwohnungen).

In diesen Studien wird die Entwicklung der Touristenunterkünfte als zusätzlicher Faktor genannt, der zwar zu einer angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt führt, jedoch nur geringe Auswirkungen hat, da Touristenunterkünfte nur einen Anteil von 0,7 % an den Unterkünften in der Region ausmachen.

Die streitgegenständliche Regelung verlangt auch dann eine vorherige Genehmigung für Touristenunterkünfte, wenn es sich um Zimmer in der Wohnung ihres Inhabers handelt und dieser dort weiterhin wohnt.

Der Schutz der städtischen Umwelt rechtfertigt diese beschränkende Maßnahme jedoch nicht, wenn die Inhaber der Wohnung dort weiterhin wohnen. In einem solchen Fall wird die städtische Umwelt als solche nicht verändert: Die Wohnung wird weiterhin für denselben Hauptzweck genutzt wie zuvor.

Zwar sieht das Ministerialrundschreiben von 2016 vor, dass die Hauptfunktion (Wohnraum) und nicht die Nebenfunktion (Touristenunterkunft) überwiegt, wenn der Betreiber seinen gewöhnlichen Aufenthalt in der Wohnung hat und nur einen Teil des Wohnraums zur Beherbergung von Touristen nutzt. Dies vereinfacht das Verfahren zur Erlangung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität, da keine Änderung der Zweckbindung der Immobilie erforderlich wird.

Aus den Akten der Rechtssache geht jedoch nicht hervor, dass die Behörden der Region Brüssel-Hauptstadt von dieser Möglichkeit, die nur im Ministerialrundschreiben von 2016 angeführt wird, Gebrauch machen. Das Ministerialrundschreiben räumt den Gemeindebehörden ein weites Ermessen bei der Frage ein, ob sie in diesen Fällen eine Änderung der Zweckbindung der Wohnung verlangen. Darüber wird das vorlegende Gericht zu entscheiden haben.

Die streitige Regelung gilt unterschiedslos in der gesamten Region Brüssel-Hauptstadt, ohne dass danach unterschieden wird, wie groß die Auswirkungen der Zunahme der Touristenunterkünfte in den jeweiligen Gebieten sind(43).

Die belgische Regierung weist darauf hin, dass der PRAS das Gebiet der Region Brüssel-Hauptstadt in Gebiete unterteile, in denen bereits verschiedene Nutzungen von Immobilien begünstigt würden. Es sei nicht sinnvoll, eine neue Unterteilung vorzunehmen, um unterschiedliche Regelungen für den Betrieb von Touristenunterkünften abzudecken.

Die Gebiete des PRAS werden jedoch nicht nach Maßgabe der mehr oder weniger großen Ausbreitung von Touristenunterkünften festgelegt und sind daher irrelevant bei der Entscheidung, ob die allgemein geltende Regelung der vorherigen Genehmigung erforderlich oder verhältnismäßig ist, solange nicht die tatsächliche Situation der einzelnen Gebiete berücksichtigt wird.

Die Kommission(44) hat zu diesem Punkt ein Urteil des vorlegenden Gerichts (jedoch eines anderen Spruchkörpers) vom 16. Januar 2023 zitiert, das in Zusammenhang mit dem Betrieb einer Touristenunterkunft in der Gemeinde Schaerbeek in der Region Brüssel-Hauptstadt ergangen ist(45). In der mündlichen Verhandlung hat auch die belgische Regierung auf dieses Urteil Bezug genommen und bestätigt, dass es rechtskräftig sei.

Die Erste Kammer F der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel) hat in diesem Urteil entschieden, dass die in der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 für jeden touristischen Betrieb im Gebiet der Region Brüssel-Hauptstadt vorgesehene Voraussetzung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht mit dem Urteil Cali Apartments vereinbar sei, da „sie unterschiedslos für alle Gemeinden in der Region gilt, während das Urteil [des Gerichtshofs] einen ‚besonders hohen‘ Mietpreisdruck verlangt, was … eine differenzierte und vergleichende Betrachtungsweise zwischen den Gemeinden in der Region impliziert“(46).

Nach alledem kann die dritte Vorlagefrage in doppelter Hinsicht beantwortet werden:

Die vierte und die fünfte Vorlagefrage können zusammen behandelt werden. Mit ihnen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen,

In Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 heißt es: „Die Genehmigungsregelungen müssen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern.“

Gemäß Art. 10 Abs. 2 müssen die Kriterien für die Erteilung der Genehmigungen nicht diskriminierend, durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt, in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig, klar und unzweideutig, objektiv, im Voraus bekannt gemacht sowie transparent und zugänglich sein(47).

Das vorlegende Gericht hat bereits festgestellt, dass die fragliche Genehmigungsregelung nicht diskriminierend ist. Im Rahmen meiner Prüfung der vorstehenden Frage bin ich auf ihre Rechtfertigung mit dem Schutz von Touristen und der städtischen Umwelt eingegangen.

Es stellt sich nun die Frage, ob das Erfordernis der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität, auf dem die in Rede stehende Genehmigungsregelung beruht, mit den übrigen Anforderungen von Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 in Einklang steht.

Insbesondere ist zu prüfen, ob die Regelung, die dieses Erfordernis aufstellt, klar, eindeutig und objektiv ist, ob sie im Voraus veröffentlicht wurde und ob sie transparent und zugänglich ist(48).

Das Erfordernis der vorherigen Bekanntmachung ist erfüllt, da die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 amtlich veröffentlicht wurde. Dies gilt jedoch nicht für das Ministerialrundschreiben von 2016, das nicht amtlich veröffentlicht wurde und nur auf einer Website verfügbar ist.

In Bezug auf die restlichen Voraussetzungen hat der Gerichtshof (zusammengefasst) wie folgt entschieden:

Auf der Grundlage der dem Gerichtshof vorliegenden Informationen bin ich der Ansicht, dass die streitige Regelung nicht als klar, unzweideutig und transparent eingestuft werden kann. Es ist letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, über diese Frage unter Berücksichtigung der Hinweise zu entscheiden, die ihm der Gerichtshof zur Verfügung stellt.

Wenn ich die streitige Regelung richtig verstanden habe, sind hinsichtlich der Ausstellung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zwei unterschiedliche Situationen zu unterscheiden:

In diesem zweiten Fall, der im Ausgangsverfahren und zumeist vorliegt, wenn die Aufnahme von Beherbergungsleistungen in Touristenunterkünften geplant ist, handelt es sich bei der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nicht lediglich um ein Dokument, das die Zweckbindung der Immobilie nachweist (wie die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat), da ihre Ausstellung von einer vorherigen Verwaltungsmaßnahme der Gemeindebehörden abhängt.

Ich weise darauf hin, dass es hier jedenfalls nicht lediglich um die Anwendung städtebaulicher Vorschriften geht, für die die Richtlinie 2006/123 nicht gilt(51), sondern um ein Kriterium, das im Rahmen einer Genehmigungsregelung für die Erbringung von Beherbergungsleistungen Anwendung findet, die der Richtlinie 2006/123 unterliegt(52).

Das Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität ergibt sich aus der kombinierten Anwendung von Art. 98 CoBAT (Erforderlichkeit einer städtebaulichen Genehmigung zur Änderung der Nutzung oder der Zweckbestimmung einer Immobilie) und Art. 5 Nr. 2 Buchst. b der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 (aus der Bescheinigung muss hervorgehen, dass die Touristenunterkunft „unter Einhaltung der geltenden Raumordnungs- und Stadtplanungsvorschriften eingerichtet wurde“).

Wird die Immobilie zu Wohnzwecken genutzt, gestaltet sich somit die Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität, mit der anschließend die Registrierungsnummer bei den regionalen Behörden beantragt werden kann, schwieriger: Es wird eine Handlung der Gemeinde erforderlich, die nach den vorliegenden Informationen insofern komplex ist, als sie die Erteilung einer (neuen) städtebaulichen Genehmigung voraussetzt.

Art. 5 Nr. 5 Buchst. b der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 enthält keine klaren Leitlinien zu den technischen Anforderungen, die die Gemeindebehörden bei der Ausstellung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zum Zweck der Registrierung und Genehmigung einer Touristenunterkunft zu prüfen haben.

Art. 98 CoBAT, der sich nicht auf Touristenunterkünfte bezieht, enthält keine weiteren Einzelheiten.

Die Unterscheidung des PRAS zwischen dem Begriff „Wohnraum“ und dem Begriff „Hoteleinrichtung“(53) führt dazu, dass die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung erforderlich ist, wenn die städtebauliche Nutzung als Wohnraum in eine Nutzung als Hoteleinrichtung geändert werden soll.

Die Gemeindebehörden verfügen außerdem über ein weites Ermessen bei der Entscheidung darüber, ob sie die Änderung der Zweckbindung zulassen oder nicht, und die Kriterien scheinen von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich zu sein.

Unklar ist auch das Verhältnis zwischen den Begriffen „Touristenunterkunft“(54) aus der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 und „Hoteleinrichtung“ aus dem PRAS, da die Gemeinden der Region Brüssel-Hauptstadt diese Bestimmungen unterschiedlich anwenden.

Das vorlegende Gericht muss über die Frage entscheiden, ob alle Touristenunterkünfte (im Sinne von Art. 3 der Ordonnanz vom 8. Mai 2014) als „Hoteleinrichtungen“ (im Sinne des PRAS) anzusehen sind, und somit, ob die Umwandlung von Wohnraum in eine Touristenwohnung die Einholung einer städtebaulichen Genehmigung voraussetzt oder nicht(55).

Nach den vorliegenden Informationen ist die Praxis der Gemeinden der Region Brüssel-Hauptstadt überwiegend darauf ausgerichtet, jegliche Touristenunterkunft als Hoteleinrichtung im Sinne des PRAS anzusehen. Diese Praxis führt in der Regel zu einer (schwierigen) Änderung der Zweckbindung der Immobilie mit dem Ziel, eine städtebauliche Genehmigung zu erhalten.

Da die städtebaulichen Vorschriften die Möglichkeit der Gründung von Hoteleinrichtungen beschränken, ist es schwierig, eine städtebauliche Genehmigung zu erhalten, die es, wie ich noch einmal betonen möchte, erst ermöglicht, die für die Registrierung von Touristenunterkünften erforderliche Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zu erhalten.

Demnach gilt:

Hinzu kommt ein Erfordernis, das in der mündlichen Verhandlung zur Sprache gekommen ist: Für die vollständige oder teilweise Änderung der Zweckbindung als Wohnraum in eine Zweckbindung als Hoteleinrichtung, die der PRAS für die Nutzung dieses Wohnraums als Touristenunterkunft verlangt, muss der Eigentümer gemäß Bestimmung 0.12 Nr. 1 der „Allgemeinen Vorschriften für alle Gebiete“ des PRAS für einen Ausgleich sorgen, indem er in dem Gebiet die gleiche Flächengröße an Wohnraum hält.

Das Ausgleichserfordernis ist anders als das in der französischen Regelung, die im Urteil Cali Apartments geprüft wurde(57), nicht genau geregelt, und seine Anwendung bleibt den Gemeindebehörden überlassen. Wie Smartflats in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, können sich Privatpersonen, die ihre Wohnung für Kurzzeitvermietungen an Touristen nutzen wollen, ohne selbst dort zu leben, nur schwer die mit diesem Ausgleich verbundenen Kosten leisten.

Meines Erachtens und vorbehaltlich der Beurteilung durch das vorlegende Gericht ist die Verpflichtung, eine andere Wohnung im selben Wohngebiet in Brüssel zu erwerben, um die Änderung der Zweckbindung der früheren Wohnung auszugleichen, als unerlässliche Voraussetzung für die Erbringung von Beherbergungsleistungen (sofern die Immobilie nicht zuvor städtebaulich als Hoteleinrichtung eingestuft wurde) als unverhältnismäßig anzusehen.

Diese komplexen gesetzlichen Regelungen führen zu erheblicher Rechtsunsicherheit für diejenigen, die sich in der Region Brüssel-Hauptstadt niederlassen oder Beherbergungsleistungen erbringen wollen. Personen oder Unternehmen können sich von der Vereinbarkeit ihres Vorhabens des Betriebs von Touristenunterkünften in dieser Region mit der in Rede stehenden Regelung nur schwer im Voraus ein Bild machen(58).

Der Mangel an Klarheit und Rechtssicherheit wird dadurch verstärkt, dass die Entscheidungsbefugnis der Gemeinden(59) bei der Bearbeitung der städtebaulichen Genehmigung nicht ausreichend begrenzt ist, die (bei einer Änderung der Zweckbindung der Immobilie) unerlässlich ist, um die Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität zu erhalten, die wiederum für die Registrierung einer Touristenunterkunft erforderlich ist(60).

Das Ministerialrundschreiben von 2016 reicht offensichtlich nicht aus, um die Verwaltungspraxis der Gemeindebehörden zu vereinheitlichen. Es handelt sich um einen rechtlich nicht bindenden Text, der nicht einmal amtlich veröffentlicht wurde und der den Gemeinden die uneingeschränkte Freiheit lässt, im Einzelfall zu bestimmen, wann eine Immobilie nach dem PRAS als Wohnraum oder als Hoteleinrichtung anzusehen ist.

Darüber hinaus fördert das Ministerialrundschreiben von 2016 eine ziemlich weite Auslegung des Begriffs der Hoteleinrichtung, was dazu führt, dass die Änderung der Nutzung der Immobilie als Voraussetzung für den Erhalt einer städtebaulichen Genehmigung und anschließend einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unerlässlich ist.

Der Wortlaut der in Rede stehenden Regelung sowie die Uneinheitlichkeit bei ihrer Anwendung durch die Gemeinden der Region Brüssel-Hauptstadt(61) führen, wie ich betonen möchte, zu Rechtsunsicherheit und nehmen dem Erfordernis der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität die Transparenz und Objektivität. Hier stellt sich folglich die Frage nach der Klarheit und Objektivität der streitigen Regelung(62).

Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass Art. 10 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegensteht, die den Betrieb einer Touristenunterkunft dem Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unterwirft, wenn für diese Bescheinigung zuvor die Erteilung einer städtebaulichen Genehmigung erforderlich ist und diese von den Gemeindebehörden mit einem weiten Ermessen auf der Grundlage einer nationalen Regelung, die nicht klar, objektiv und transparent ist, erteilt wird.

Das vorlegende Gericht ersucht um Auslegung von Art. 13 der Richtlinie 2006/123, um festzustellen, ob er einer gesetzlichen Regelung entgegensteht, die unter den beschriebenen Umständen das Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität aufstellt, wenn für die Ausstellung dieser Bescheinigung „keine besondere Begründungspflicht auferlegt wird und kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen ist“(63).

Gemäß Art. 13 Abs. 1 bis 4 der Richtlinie 2006/123 gilt für Genehmigungsverfahren und -formalitäten:

Die belgische Regierung vertritt den Standpunkt, mit dem Erlass vom 24. März 2016 sei die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 ergänzt worden und das Verfahren zur Genehmigung und Registrierung von Touristenunterkünften entspreche den Anforderungen von Art. 13 der Richtlinie 2006/123.

Nach Auffassung der belgischen Regierung sieht der Erlass vom 24. März 2016 besondere Fristen für die regionalen Behörden für die Bearbeitung und Entscheidung über Anträge auf Genehmigung und Registrierung von Touristenunterkünften sowie Rechtsbehelfe vor. So seien alle vollständig eingereichten Anträge bearbeitet worden, und die Entscheidungen der regionalen Behörden seien im Allgemeinen begründet und unterlägen einer gerichtlichen Kontrolle. In der mündlichen Verhandlung hat die belgische Regierung darauf hingewiesen, dass das Erfordernis der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität nur zu wenigen Rechtsstreitigkeiten geführt habe und dass es keine Beschwerden betroffener Privatpersonen gegeben hätte, aufgrund derer die regionalen Behörden ihre Kontrollbefugnisse gegenüber den Gemeindebehörden in Bezug auf die Anwendung der Ordonnanz vom 8. Mai 2014 hätten ausüben müssen.

Die Erklärung der belgischen Regierung ist allerdings unzureichend, da sie nur die „regionale Phase“ des Genehmigungsverfahrens berücksichtigt, das eigentliche Problem jedoch in der „Phase der Gemeindebehörden“ liegt, d. h. bei der Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität. Diese Bescheinigung ist Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens: Insbesondere die sechste Vorlagefrage konzentriert sich auf diese Bescheinigung, deren Ablehnung keiner Begründung bedarf und nicht anfechtbar ist.

Wie ich bereits ausgeführt habe, sind für die Genehmigung und die Registrierung der Touristenunterkünfte komplexe Formalitäten erforderlich, die zwei voneinander abhängige Verfahren umfassen:

Es kann daher nicht, wie es die belgische Regierung tut, argumentiert werden, dass es sich bei der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität lediglich um ein Verfahrensdokument handele und dass die Fristen und sonstigen Anforderungen des Art. 13 der Richtlinie 2006/123 ab dem Zeitpunkt gälten, zu dem der Genehmigungs- und Registrierungsantrag vollständig sei.

Die Einhaltung der Anforderungen von Art. 13 der Richtlinie 2006/123 ist für die beiden voneinander abhängigen Verfahren zu prüfen, da es bei Fehlen einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unmöglich ist, die Registrierungsnummer für die Touristenunterkunft zu erhalten.

Im Fall eines unvollständigen Antrags sind die Behörden gemäß Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2006/123 verpflichtet, den Antragsteller darüber zu informieren, dass Unterlagen nachzureichen sind und welche Auswirkungen dies möglicherweise auf die in Abs. 3 genannte Frist hat. Außerdem läuft die Frist für die Entscheidung über einen Antrag gemäß Art. 13 Abs. 3 a. E. der Richtlinie erst, wenn alle Unterlagen vollständig eingereicht wurden.

Diese Bestimmungen müssen jedoch in den beiden voneinander abhängigen Verfahren beachtet werden. Wie die Kommission ausführt, kann die Berechnung der Frist (die zu dem Zeitpunkt beginnt, an dem die Anträge vollständig sind) nicht vorgenommen werden, wenn der Antragsteller aus Gründen, die der Verwaltung zuzurechnen sind, die Unterlagen nicht vorlegen konnte.

Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts, an die sich der Gerichtshof halten muss, ist im Verfahren vor den Gemeindebehörden keine Frist für die Entscheidung über die Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität festgelegt, es besteht keine Begründungspflicht, und es ist auch kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen. Die Verfahrensgarantien, die im Erlass vom 24. März 2016, mit dem die Ordonnanz vom 8. Mai 2014 ergänzt wurde, vorgesehen sind, erstrecken sich nicht auf das Verfahren vor den Gemeindebehörden zwecks Erteilung der Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität.

Hinzu kommt, dass bei Nichtvorliegen einer Antwort der regionalen Behörde die Genehmigung und die Registrierung der Touristenunterkunft als abgelehnt gelten. Diese Bestimmung steht nicht im Einklang mit Art. 13 Abs. 4 der Richtlinie 2006/123, wonach die Genehmigung als erteilt gilt, wenn der Antrag nicht binnen der festgelegten Frist beantwortet wird, es sei denn, ein zwingender Grund des Allgemeininteresses rechtfertigt eine andere Regelung, worauf sich die belgische Regierung im vorliegenden Fall jedoch nicht berufen hat.

Daher vertrete ich den Standpunkt, dass Art. 13 der Richtlinie 2006/123 einer gesetzlichen Regelung entgegensteht, die den Betrieb einer Touristenunterkunft dem Erfordernis einer Bescheinigung der stadtplanungsrechtlichen Konformität unterwirft, wenn für die Ausstellung einer solchen Bescheinigung keine Frist festgelegt ist, keine besondere Begründungspflicht besteht und für den Fall einer Ablehnung kein spezifischer Rechtsbehelf vorgesehen ist.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, der Cour d’appel de Bruxelles (Appellationshof Brüssel, Belgien) wie folgt zu antworten: