Verordnung (EG) Nr. 1924/2006

Rechtssache C-157/14

Neptune Distribution

gegen

Ministre de l’Économie et des Finances

(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Frankreich])

I – Einleitung

1. Der vorliegenden Rechtssache liegt eine in Frankreich erhobene Nichtigkeitsklage der Neptune Distribution zugrunde. Beantragt wurde zum einen die Nichtigerklärung der Verwaltungsentscheidung, mit der Neptune Distribution zur Entfernung verschiedener Angaben auf den Etiketten der von ihr vertriebenen natürlichen Mineralwässer und in der Werbung dafür aufgefordert wurde. Es handele sich um Angaben, die bei den Verbrauchern den Eindruck erwecken könnten, dass diese Wässer einen niedrigen Salz- oder Natriumgehalt hätten. Zum anderen wurde die Nichtigerklärung der Ministerialentscheidung beantragt, mit der der Widerspruch von Neptune Distribution gegen die Verwaltungsentscheidung zurückgewiesen wurde. Der Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich), der in diesem Rechtsstreit mit einem Rechtsmittel befasst ist, legt dem Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen vor, das auf zwei verschiedenen Grundlagen beruht.

2. Als Erstes ersucht das vorlegende Gericht um Auslegung des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel (). Ein solches Ersuchen ist neu ().

3. Dieser Anhang enthält u. a. Vorschriften, nach denen die nährwertbezogenen Angaben, dass ein Lebensmittel „natriumarm/kochsalzarm“ oder dass es „sehr natriumarm/kochsalzarm“ ist, nur zulässig sind, wenn das Produkt nicht mehr als eine bestimmte Menge Natrium oder „den gleichwertigen Gehalt an Salz“ enthält. Der Gerichtshof wird um Antwort auf die Frage ersucht, ob dieser letztgenannte Begriff dahin zu verstehen ist, dass zur Berechnung dieses gleichwertigen Gehalts nur der Gehalt an Natriumchlorid, das gemeinhin als Tafelsalz bezeichnet wird, oder vielmehr der Natriumgesamtgehalt () eines Lebensmittels berücksichtigt wird, ohne dass in diesem letzten Fall nach der Form des Mineralstoffs unterschieden wird.

4. Vorab stellt sich insoweit jedoch die Frage, ob diese Vorschriften der Verordnung Nr. 1924/2006 tatsächlich anwendbar sind, wenn es sich, wie im Ausgangsrechtsstreit, bei den betroffenen „Lebensmitteln“ um natürliche Mineralwässer handelt. Meines Erachtens ist dies bei der ersten dieser nährwertbezogenen Angaben zu verneinen, da eine spezielle unionsrechtliche Regelung existiert, die für den Handel mit diesen Wässern vorrangig gilt.

5. Als Zweites ersucht der Conseil d’État (Staatsrat) den Gerichtshof um Auskunft über die Gültigkeit von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür () und Art. 9 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern () sowie des Anhangs III dieser Richtlinie im Licht des vorstehend genannten Anhangs der Verordnung Nr. 1924/2006. Ich möchte vorausschicken, dass ich ernsthafte Zweifel habe, ob das Ersuchen so formuliert werden kann.

6. Das vorlegende Gericht unterbreitet diese Problematik, weil Neptune Distribution geltend macht, dass diese Vorschriften des abgeleiteten Unionsrechts, indem sie ihr die Hervorhebung eines Merkmals der Zusammensetzung ihrer Erzeugnisse, das jedoch zutreffe, untersagten, sowohl gegen die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit als auch gegen die unternehmerische Freiheit verstießen, die durch Art. 11 Abs. 1 und Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV sowie Art. 10 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) gewährleistet seien. Diese Berufung auf die genannten Grundfreiheiten in einem so technischen und speziellen Bereich wie dem durch die genannten Vorschriften geregelten scheint mir indes der Grundlage zu entbehren.

II – Rechtlicher Rahmen

7. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (), die insbesondere die Verordnung Nr. 1924/2006 ändert und die Richtlinie 2000/13 aufhebt, ab dem 13. Dezember 2014 gilt, soweit nichts anderes bestimmt ist. Nach ihren Art. 54 und 55 ist sie jedoch auf den Ausgangsrechtsstreit zeitlich nicht anwendbar.

A – Verordnung Nr. 1924/2006

8. Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) Abs. 1 und 5 der Verordnung Nr. 1924/2006 bestimmt zum einen, dass mit diesem Rechtsinstrument „die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben harmonisiert [werden], um das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und gleichzeitig ein hohes Verbraucherschutzniveau zu bieten“, und zum anderen, dass diese Verordnung „unbeschadet [bestimmter] Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts“ gilt, wozu die Richtlinie 80/777 zählt, die durch die Richtlinie 2009/54 ersetzt worden ist ().

9. Nach Art. 2 Abs. 2 dieser Verordnung bezeichnet „4. ‚nährwertbezogene Angabe‘ jede Angabe, mit der erklärt, suggeriert oder auch nur mittelbar zum Ausdruck gebracht wird, dass ein Lebensmittel besondere positive Nährwerteigenschaften besitzt, und zwar aufgrund … b) [u. a.] der Nährstoffe oder anderen Substanzen, die es i) enthält, ii) in verminderter oder erhöhter Menge enthält oder iii) nicht enthält; 5. ‚gesundheitsbezogene Angabe‘ jede Angabe, mit der erklärt, suggeriert oder auch nur mittelbar zum Ausdruck gebracht wird, dass ein Zusammenhang zwischen einer Lebensmittelkategorie, einem Lebensmittel oder einem seiner Bestandteile einerseits und der Gesundheit andererseits besteht“.

10. Nach Art. 8 Abs. 1 dieser Verordnung dürfen „[n]ährwertbezogene Angaben … nur gemacht werden, wenn sie im Anhang aufgeführt sind und den in dieser Verordnung festgelegten Bedingungen entsprechen“.

11. Der Anhang („Nährwertbezogene Angaben und Bedingungen für ihre Verwendung“) der Verordnung Nr. 1924/2006 legt fest, bis zu welchen Schwellen folgende Angaben erlaubt sind:

B – Richtlinie 2000/13

12. Art. 2 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2000/13 über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür lautet: „(1) Die Etikettierung und die Art und Weise, in der sie erfolgt, dürfen nicht a) geeignet sein, den Käufer irrezuführen, und zwar insbesondere nicht i) über die Eigenschaften des Lebensmittels, namentlich über … Beschaffenheit, Zusammensetzung, …; ii) durch Angabe von Wirkungen oder Eigenschaften, die das Lebensmittel nicht besitzt; iii) indem zu verstehen gegeben wird, dass das Lebensmittel besondere Eigenschaften besitzt, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften besitzen; b) vorbehaltlich der Gemeinschaftsvorschriften über natürliche Mineralwässer und über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind, einem Lebensmittel Eigenschaften der Vorbeugung, Behandlung oder Heilung einer menschlichen Krankheit zuschreiben oder den Eindruck dieser Eigenschaften entstehen lassen. … (3) Die Verbote oder Einschränkungen nach den Absätzen 1 und 2 gelten auch a) für die Aufmachung von Lebensmitteln …; b) für die Werbung[ ()].“

C – Richtlinie 2009/54

13. Im achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/54 über den Handel mit natürlichen Mineralwässern heißt es, dass für ihre „Etikettierung … die allgemeinen Regeln der Richtlinie [2000/13 gelten]. In der vorliegenden Richtlinie brauchen deshalb lediglich Ergänzungen zu und Abweichungen von diesen allgemeinen Regeln festgelegt zu werden.“

14. Art. 9 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie bestimmt: „(1) Auf Verpackungen und Etiketten sowie bei jeglicher Art von Werbung ist die Verwendung von Angaben … untersagt, die a) in Bezug auf ein natürliches Mineralwasser Merkmale vortäuschen, die es … nicht besitzt; … (2) Hinweise, wonach ein natürliches Mineralwasser Eigenschaften der Verhütung, Behandlung oder Heilung einer menschlichen Krankheit besitzt, sind unzulässig. Die in Anhang III aufgeführten Angaben sind jedoch zulässig, soweit die darin festgelegten entsprechenden Kriterien oder, in Ermangelung solcher Kriterien, die durch die einzelstaatlichen Vorschriften festgelegten Kriterien beachtet werden und sofern die Angaben auf physikalisch-chemischen Analysen oder erforderlichenfalls pharmakologischen, physiologischen und klinischen Untersuchungen nach wissenschaftlich anerkannten Verfahren nach Anhang I Abschnitt I Nummer 2 beruhen. Die Mitgliedstaaten können … weitere Angaben zulassen, sofern diese nicht den Grundsätzen des Unterabsatzes 1 zuwiderlaufen und mit den Grundsätzen des Unterabsatzes 2 vereinbar sind.“

15. In Anhang III („In Artikel 9 Absatz 2 vorgesehene Angaben und Kriterien“) der Richtlinie 2009/54 wird die Angabe „Geeignet für natriumarme Ernährung“ mit dem Kriterium „Der Natriumgehalt beträgt weniger als 20 mg/l“ verknüpft.

III – Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

16. Mit Entscheidung vom 5. Februar 2009 forderte die Regionaldirektion Wettbewerb, Verbraucher und Betrugsbekämpfung der Auvergne (Direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne, Frankreich) Neptune Distribution, die die kohlesäurehaltigen Mineralwässer „Saint-Yorre“ und „Vichy Célestins“ verkauft und vertreibt, auf, folgende Angaben auf den Etiketten dieser Wässer und in der Werbung dafür zu entfernen: — „Das Natrium von St-Yorre besteht im Wesentlichen aus Natriumbicarbonat. St-Yorre enthält nur 0,53 g Salz (oder Natriumchlorid) pro Liter, d. h. weniger als in einem Liter Milch enthalten ist!!!“ und — „Salz und Natrium dürfen nicht verwechselt werden – das Natrium von Vichy Célestins besteht im Wesentlichen aus Natriumbicarbonat. Es darf vor allem nicht mit Tafelsalz (Natriumchlorid) verwechselt werden. Vichy Celestins enthält nur 0,39 g Salz pro Liter, d. h. zwei- bis dreimal weniger als in einem Liter Milch enthalten ist!“ sowie — allgemein jede Angabe, die den Eindruck entstehen lässt, dass die in Frage stehenden Wässer arm oder sehr arm an Salz oder Natrium seien.

17. Mit Entscheidung vom 25. August 2009 wies der französische Minister für Wirtschaft, Industrie und Beschäftigung (Ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi) den Widerspruch von Neptune Distribution gegen diese Aufforderung zurück.

18. Mit Urteil vom 27. Mai 2010 wies das Tribunal administratif de Clermont-Ferrand (Verwaltungsgericht Clermont-Ferrand) die auf eine Befugnisüberschreitung gestützte Klage von Neptune Distribution auf Nichtigerklärung der Aufforderung vom 5. Februar 2009 sowie der anschließenden Ministerialentscheidung ab. Die Cour administrative d’appel de Lyon (Verwaltungsberufungsgericht Lyon) bestätigte dieses Urteil durch Urteil vom 9. Juni 2011. Dagegen legte Neptune Distribution Rechtsmittel beim Conseil d’État (Staatsrat) ein.

19. Angesichts der auf unionsrechtliche Bestimmungen abstellenden Klagegründe, die im Rahmen dieses Rechtsmittels geltend gemacht wurden, hat der Conseil d’État (Staatsrat) mit Entscheidung vom 26. März 2014, bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen am 4. April 2014, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Besteht die Berechnungsgrundlage für den der Menge des in einem Lebensmittel vorhandenen Natriums „gleichwertigen Gehalt an Salz“ im Sinne des Anhangs der Verordnung Nr. 1924/2006 allein in der Menge an Natrium, das in Verbindung mit Chlor-Ionen Natriumchlorid oder Tafelsalz bildet, oder aber in der Gesamtmenge des in dem Lebensmittel enthaltenen Natriums in allen seinen Formen? 2. Sollte die zweite Alternative zutreffen: Verstoßen Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2000/13 und Art. 9 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2009/54 im Licht des im Anhang der Verordnung Nr. 1924/2006 festgelegten Gleichwertigkeitsverhältnisses von Natrium und Salz, indem einem Mineralwasservertreiber damit untersagt ist, auf seinen Etiketten und in seinen Werbebotschaften Angaben über den möglicherweise geringen Salzgehalt seines im Übrigen an Natriumbicarbonat reichen Erzeugnisses zu machen, weil diese Angaben den Käufer hinsichtlich des Gesamtnatriumgehalts des Wassers irreführen könnten, gegen Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 (Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit) und Art. 16 (Unternehmerische Freiheit) der Charta sowie Art. 10 EMRK?

20. Neptune Distribution, die französische, die griechische und die italienische Regierung sowie das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. In der mündlichen Verhandlung am 26. Februar 2015 war nur die italienische Regierung nicht vertreten.

IV – Prüfung

A – Zur Auslegung des Anhangs der Verordnung Nr. 1924/2006 (erste Frage)

21. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen bezieht sich zunächst auf die Auslegung eines Begriffs, und zwar des im Anhang der Verordnung Nr. 1924/2006 enthaltenen Begriffs des der Menge des in einem Lebensmittel vorhandenen Natriums „gleichwertigen Gehalts an Salz“ im Rahmen der oben genannten nährwertbezogenen Angaben „natriumarm/kochsalzarm“ oder „sehr natriumarm/kochsalzarm“ (). Dem Gerichtshof wird zum ersten Mal die Frage gestellt, ob dieser Begriff dahin auszulegen ist, dass dieser Rechtsakt als Berechnungsgrundlage für den „gleichwertigen Gehalt an Salz“ nur die Menge an Natrium, das – durch Verbindung mit Chlor-Ionen – Natriumchlorid (so genanntes „Tafelsalz“) bilden kann, zugrunde legt, oder dahin, dass er insoweit die in dem betreffenden Lebensmittel enthaltene Gesamtmenge an Natrium – ungeachtet dessen Form – zugrunde legt.

22. Für die erste – von Neptun Distribution befürwortete – Möglichkeit führt das vorlegende Gericht an, dass, „da Natrium in der Natur gewöhnlich nur in Verbindung mit anderen chemischen Elementen vorkommt“, die Annahme möglich sei, dass gemäß dem besagten Anhang nur die Menge an Natriumchlorid bildenden Natrium zu berücksichtigen sei (). Entscheide der Gerichtshof hingegen – im Einklang mit der französischen Verwaltung – im Sinne der zweiten Möglichkeit, könnte ein Wasser, das reich an Natriumbicarbonat sei, nicht als „natriumarm/kochsalzarm“ im Sinne des Anhangs der Verordnung Nr. 1924/2006 eingestuft werden, auch wenn es arm oder sogar sehr arm an Natriumchlorid sei ().

23. Abgesehen davon ist meines Erachtens eine Frage vorab zu entscheiden, und zwar die Frage nach der Anwendbarkeit der Bestimmungen der Verordnung Nr. 1924/2006 und insbesondere der ihres Anhangs im vorliegenden Fall. Mit der französischen und der griechischen Regierung bin ich der Auffassung, dass die Richtlinie 2009/54 eine Sonderregelung für Angaben errichtet, die auf den Etiketten natürlicher Mineralwässer und in der Werbung für diese enthalten sein dürfen, woraus sich meines Erachtens ergibt, dass die Verwendung nährwert- oder gesundheitsbezogener Angaben gemäß der Verordnung Nr. 1924/2006 bei dieser besonderen Kategorie von Lebensmitteln generell ausgeschlossen ist (). Neptune Distribution und die Kommission sind hingegen der Ansicht, dass die Verordnung Nr. 1924/2006 und die Richtlinie 2009/54 einander hinsichtlich der Angaben, die für die natürlichen Mineralwässer verwendet werden könnten, ergänzten; angesichts des Wortlauts und der Systematik der hier maßgebenden Unionsrechtsakte überzeugt mich diese Auffassung jedoch nicht so ganz.

24. Art. 1 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung Nr. 1924/2006, die die nährwert- und gesundheitsbezogenen Angaben () über Lebensmittel im Allgemeinen regelt, schließt nämlich eine Anwendung dieser Verordnung zulasten der Richtlinie 80/777 über den Handel mit natürlichen Mineralwässern, die ab dem 16. Juli 2009 durch die Richtlinie 2009/54 ersetzt wurde, ausdrücklich aus ().

25. Hinzu kommt, dass der Anhang dieser Verordnung die nährwertbezogene Angabe, ein Lebensmittel sei „natriumarm/kochsalzarm“, deren Verwendung er unter bestimmten Bedingungen erlaubt, auf „andere Wässer als natürliche Mineralwässer, die in den Geltungsbereich der Richtlinie [2009/54] fallen“, beschränkt. Meines Erachtens wollte der Unionsgesetzgeber hier eindeutig eine Unterscheidung zu den natürlichen Mineralwässern treffen, da diese eine besondere Kategorie von Lebensmitteln bilden, für die die Richtlinie 2009/54 in dem von ihren Vorschriften erfassten Bereich vorrangig oder sogar ausschließlich gilt ().

26. Zwar enthält der Anhang der Verordnung Nr. 1924/2006 ein für natürliche Mineralwässer wie für andere Wässer geltendes Verbot, die nährwertbezogene Angabe, ein Lebensmittel sei „sehr natriumarm/kochsalzarm“, zu verwenden. Dabei handelt es sich aber meines Erachtens um eine Klarstellung, die einen Angabentyp betrifft, der von der Richtlinie 2009/54 überhaupt nicht geregelt wird. Diese Sonderbestimmung des Anhangs der genannten Verordnung soll daher für natürliche Mineralwässer gelten, die ansonsten in den Geltungsbereich der Richtlinie 2009/54 fallen. Sie enthält jedoch ein Verbot der Verwendung dieser Angabe für natürliche Mineralwässer und andere Wässer, das absolut ist, indem es, wie der letzte Satz dieser Bestimmung zeigt, unabhängig von dem Kriterium des „gleichwertigen Gehalts“ greift. Ihre Anwendung in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens hängt daher nicht von der Auslegung dieses Kriteriums ab.

27. Was dagegen die zuvor angesprochene nährwertbezogene Angabe „natriumarm/kochsalzarm“ betrifft, hätte der Anhang der Verordnung Nr. 1924/2006, der deren Verwendung erlaubt, in eine erhebliche Normenkollision mit Anhang III der Richtlinie 2009/54 treten können, in dem die Verwendung der Angabe „Geeignet für natriumarme Ernährung“ geregelt ist – eine Normenkollision, die zugunsten dieser Richtlinie entschieden worden ist.

28. Meines Erachtens ergibt sich daraus, dass die einzigen Angaben, die für den Hinweis auf den schwachen Natriumgehalt eines natürlichen Mineralwassers zulässig sein können, diejenigen sind, die in der Richtlinie 2009/54 gemäß deren Art. 9 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang III vorgesehen sind. Der Begriff des „gleichwertigen Gehalts an Salz“, um dessen Auslegung in der ersten Vorlagefrage ersucht wird, erscheint jedoch nur in der Verordnung Nr. 1924/2006, nicht aber in dieser Richtlinie () oder der Richtlinie 2000/13 ().

29. Gleichwohl sei der Vollständigkeit halber klargestellt, dass ich, was die Auslegung des Begriffs des „gleichwertigen Gehalts an Salz“ im Sinne des Anhangs dieser Verordnung betrifft, die von der französischen, der griechischen und der italienischen Regierung sowie der Kommission vorgetragene Auffassung () teile, dass die in einem Lebensmittel enthaltene Gesamtmenge an Natrium die einzige maßgebende Grundlage für die Berechnung des dem Natrium, das in diesem Lebensmittel vorhanden ist, „gleichwertigen Gehalts an Salz“ ist.

30. In der Verordnung Nr. 1924/2006 und ihrem Anhang wird nämlich nicht zwischen den verschiedenen in einem Lebensmittel vorhandenen Natriumquellen unterschieden. Insbesondere wird keine Unterscheidung nach einer möglichen Verbindung des Natriums mit Bicarbonat- oder mit Chlor-Ionen getroffen. Vielmehr stellt der Anhang bei den fraglichen nährwertbezogenen Angaben eine unmittelbare Wechselbeziehung zwischen dem zulässigen Höchstgehalt an „Natrium“ – unabhängig von der Form, die es annimmt – und dem diesem Bezugsgehalt „gleichwertigen Gehalt an Salz“ her ().

31. Dementsprechend wollte der Unionsgesetzgeber auch jede Verwechslung zwischen den Begriffen Natrium und Salz (oder Natriumchlorid) vermeiden, was speziell den durch die Richtlinie 2009/54 () geregelten Handel mit natürlichen Mineralwässern und die Information der Verbraucher über Lebensmittel, die nunmehr unter die Verordnung Nr. 1169/2011 () fällt, betrifft.

32. Diese grammatikalische Argumentation wird durch teleologische Erwägungen bekräftigt. Wie nämlich die französische Regierung und die Kommission geltend machen, soll die Verordnung Nr. 1924/2006 sowohl die Verlässlichkeit nährwert- und gesundheitsbezogener Angaben als auch ein hohes Maß an Verbraucherschutz in diesem Bereich sicherstellen (). Diese Zwecke können jedoch meines Erachtens nur dann in vollem Umfang erreicht werden, wenn bei den nährwertbezogenen Angaben, die nach Art. 8 in Verbindung mit dem Anhang dieser Verordnung zulässig sind, der in einem Lebensmittel vorhandene Gesamtgehalt an Natrium und nicht nur ein Teil – in Form von Natriumchlorid – berücksichtigt wird.

33. Der Rat weist schließlich zu Recht darauf hin, dass „die Berücksichtigung der Gesamtaufnahme an Natrium aus allen Quellen einer langen wissenschaftlichen Praxis der internationalen Organisationen im Lebensmittelbereich“ entspreche (). Das Parlament fügt hinzu, dass „in den Dokumenten der WHO im Zusammenhang mit dem Ziel einer Verringerung der Natriumaufnahme Tafelsalz (Natriumchlorid) und andere Natriumquellen, einschließlich u. a. Natriumbicarbonat, ausdrücklich gleichgestellt werden“ ().

34. Folglich ist der Begriff des „gleichwertigen Gehalts an Salz“ im Sinne des Anhangs der Verordnung Nr. 1924/2006 meines Erachtens dahin auszulegen, dass er die in einem Lebensmittel enthaltene Gesamtmenge an Natrium in jeder Form und nicht nur das Natrium betrifft, das mit Chlor-Ionen eine Verbindung eingehen kann (Natriumchlorid, sogenanntes Tafelsalz).

B – Zur Beurteilung der Gültigkeit der fraglichen Bestimmungen der Richtlinie 2000/13 und der Richtlinie 2009/54 (zweite Frage)

1. Zum Inhalt und zum Umfang der zweiten Frage

35. Die zweite Vorlagefrage wird hilfsweise gestellt. Sie wird nur für den Fall vorgelegt, dass der Gerichtshof auf die erste Frage für Recht erkennen sollte, dass bei der Berechnung des „gleichwertigen Gehalts an Salz“ bezogen auf die Natriumobergrenze, die für die Verwendung der in der Verordnung Nr. 1924/2006 vorgesehenen nährwertbezogenen Angaben „natriumarm/kochsalzarm“ und „sehr natriumarm/kochsalzarm“ zulässig ist, die in einem Lebensmittel enthaltene Gesamtmenge an Natrium – ungeachtet der Form des Mineralstoffs – zu berücksichtigen ist.

36. Bei dieser Frage geht es im Wesentlichen um die Beurteilung der Gültigkeit verschiedener Bestimmungen des abgeleiteten Unionsrechts. Das vorlegende Gericht hegt Zweifel an deren Vereinbarkeit zum einen mit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV, der die Charta für verbindlich erklärt, und zum anderen mit Art. 11 Abs. 1 und Art. 16 der Charta, die die Freiheit der Meinungsäußerung, die Informationsfreiheit und die unternehmerische Freiheit () betreffen, sowie mit Art. 10 EMRK, der ebenfalls die Freiheit der Meinungsäußerung betrifft ().

37. Sollten bei der Berechnung des „gleichwertigen Gehalts an Salz“ alle in einem Lebensmittel vorhandenen Formen von Natrium zu berücksichtigen sein, könnten nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2000/13 und Art. 9 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie 2009/54 „im Licht des im Anhang der Verordnung Nr. 1924/2006 festgelegten Gleichwertigkeitsverhältnisses von Natrium und Salz“ () zu einer übermäßigen Einschränkung der oben genannten Freiheiten führen.

38. Insoweit vertritt allein Neptune Distribution die Auffassung, dass die in diesem Zusammenhang in der zweiten Vorlagefrage genannten Bestimmungen des abgeleiteten Unionsrechts nicht im Einklang mit den durch die Art. 11, 16 und 52 der Charta und Art. 10 EMRK geschützten Grundfreiheiten stünden, da ihr diese Bestimmungen nach der Auslegung durch die Cour administrative d’appel de Lyon (Verwaltungsberufungsgericht Lyon) die Möglichkeit vorenthielten, Eigenschaften ihres Erzeugnisses mit Hilfe von Informationen über seine Zusammensetzung hervorzuheben, obwohl diese zuträfen (). Die französische, die griechische und die italienische Regierung sowie das Parlament, der Rat und die Kommission sind hingegen der Auffassung, dass die genannten Bestimmungen der Richtlinien 2000/13 und 2009/54 nicht gegen Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 und Art. 16 der Charta verstießen und die Gültigkeit dieser Bestimmungen daher nicht beeinträchtigt werde.

39. Ich frage mich vor allem, ob das so gefasste Ersuchen des vorlegenden Gerichts um Gültigkeitsprüfung stichhaltig ist. Für mich ist nämlich nicht nachvollziehbar, dass eine etwaige Ungültigkeit der betreffenden Bestimmungen der Richtlinie 2000/13 und der Richtlinie 2009/54, die eine überarbeitete Fassung der Richtlinie 80/777 darstellt, daher rühren können soll, dass Bestimmungen eines anderen Rechtsakts, nämlich der Verordnung Nr. 1924/2006 in der Auslegung durch den Gerichtshof keine Unterscheidung träfen, und zwar hier nach der Form des Natriums, das für den Gehalt eines Lebensmittels an diesem Nährstoff zu berücksichtigen ist. Es scheint mir außergewöhnlich, dass die Frage nach der Gültigkeit eines Unionsrechtsakts – wie hier – in einem Rahmen erhoben wird, in dem sich eine mögliche Unvereinbarkeit mit der Charta aus der kombinierten Wirkung der Vorschriften verschiedener Gesetzgebungsakte ergäbe. Außerdem weise ich darauf hin, dass bei der Beurteilung der Gültigkeit eines Rechtsakts durch den Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens normalerweise von der Lage, dem Sachverhalt und dem Recht auszugehen ist, die zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Rechtsakts bestanden haben ().

40. Im Übrigen wird, wie die französische Regierung und der Rat geltend machen, in Anbetracht des Gegenstands des Ausgangsrechtsstreits () der Umfang der zweiten Vorlagefrage falsch festgelegt. Meiner Meinung nach wäre die Beurteilung der Gültigkeit, um die der Gerichtshof ersucht wird, auf Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 und Anhang III der Richtlinie 2009/54 zu beschränken, deren kombinierte Anwendung im vorliegenden Fall allein relevant sein kann (). Da in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2000/13, der nur „allgemeine …, horizontale …“ () Regeln aufstellt, keine besonderen Anforderungen an die Angaben in Bezug auf die Natriumzusammensetzung eines Lebensmittels gestellt werden, kann die Gültigkeit dieser Bestimmung von den Erwägungen des vorlegenden Gerichts nicht berührt sein.

41. Meines Erachtens ist die zweite Vorlagefrage daher umzuformulieren. Jedenfalls kann in einem Zusammenhang wie dem hier in Rede stehenden () die Ungültigkeit abgeleiteter Unionsrechtsakte, die von Neptune Distribution unter Berufung auf eine vermeintliche Unvereinbarkeit mit Bestimmungen der Charta geltend gemacht wird, nicht anerkannt werden, und zwar insbesondere aus den folgenden Gründen.

2. Zur Rechtfertigung und zur Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden Beschränkungen

42. Es besteht kein Zweifel, dass die in Rede stehenden Bestimmungen der Richtlinie 2009/54 eine Beschränkung der in den Art. 11 und 16 der Charta verankerten Grundrechte darstellen, da sie die Möglichkeit der mit natürlichen Mineralwässern handelnden Gesellschaften einschränken, frei über den Inhalt der Angaben zu entscheiden, die sie in ihren Werbebotschaften zu diesen Erzeugnissen verwenden.

43. Gleichwohl gilt nach ständiger Rechtsprechung die durch Art. 16 der Charta gewährleistete unternehmerische Freiheit nicht schrankenlos, und ihre Anwendung kann daher vom Unionsgesetzgeber rechtsgültig eingeschränkt werden (). Gleiches gilt für die durch Art. 11 der Charta geschützte Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit (). Aus Art. 52 Abs. 1 der Charta ergibt sich jedoch zum einen, dass „[j]ede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten … gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten [muss]“, und zum anderen, dass „[u]nter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit … Einschränkungen nur vorgenommen werden [dürfen], wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen“.

44. Erstens bin ich der Auffassung, dass im vorliegenden Fall die gesetzlichen Beschränkungen, die sich aus der Anwendung der hier betrachteten Bestimmungen ergeben, nicht den Wesensgehalt der Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit sowie der unternehmerischen Freiheit beeinträchtigen, die in den Art. 11 und 16 der Charta anerkannt werden. Auch wenn die besagten Bestimmungen den Gebrauch dieser Freiheiten insbesondere im Hinblick auf die Angaben zum Natriumgehalt auf den Etiketten natürlicher Mineralwässer und in der Werbung für diese regulieren und begrenzen sollen, sind sie doch nicht so geartet, dass sie diese Freiheiten „in ihrem Wesensgehalt“ antasten (), denn die Personen, auf die diese Regelungen anwendbar sind, verlieren in dem durch das Unionsrecht in moderater Weise bestimmten Rahmen nicht die Möglichkeit der Meinungsäußerung und der Information der Verbraucher oder das Recht auf Ausübung ihrer unternehmerischen Tätigkeit.

45. Zweitens sei darauf hingewiesen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Handlungen der Unionsorgane gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen ().

46. Zu den Zielen der Vorschriften der Richtlinie 2009/54 weise ich mit den Regierungen und den Organen, die beim Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben, darauf hin, dass die Beschränkungen, die diese Vorschriften einführen, „in erster Linie die Gesundheit der Verbraucher schützen, die Irreführung der Verbraucher verhindern und einen fairen Handel sicherstellen [sollen]“ (). Das „hohe Gesundheitsschutzniveau“ und das „hohe Verbraucherschutzniveau“ stellen aber berechtigte Ziele von allgemeinem Interesse dar, deren Verwirklichung die Union verfolgt, wie aus mehreren Bestimmungen des AEU-Vertrags und der Charta hervorgeht ().

47. Was den Schutz der Gesundheit der Verbraucher betrifft, ergibt sich die Verbindung zwischen diesem Ziel, das in Art. 35 der Charta verankert ist, und dem Erlass der Richtlinie 2009/54 eindeutig aus dem Wortlaut der Bestimmungen dieser Richtlinie, insbesondere ihres oben genannten fünften Erwägungsgrundes und ihres Art. 9 Abs. 2.

48. Insoweit weisen die französische Regierung und die Kommission darauf hin, dass die Angabe eines schwachen Gehalts an Salz (Natriumchlorid) auf der Etikettierung natürlicher Mineralwässer und/oder in der Werbung hierfür von den Käufern als nährwertbezogener Vorteil verstanden werden könnte, obwohl eine solche Angabe ungeachtet der wissenschaftlichen Stellungnahmen, die aus medizinischen Gründen eine Senkung des Natriumverbrauchs empfählen, den Gesamtgehalt an Natrium außer Acht lasse (). Neptune Distribution rügt dagegen, dass die in Rede stehenden Bestimmungen des abgeleiteten Rechts nicht zwischen Natriumchlorid, dessen übermäßiger Verbrauch offenkundig gesundheitsschädlich sei, und dem in bestimmten Mineralwässern vorhandenen Natriumbicarbonat unterschieden. Das vorlegende Gericht seinerseits ist u. a. angesichts verschiedener Stellungnahmen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) der Auffassung, dass „ein ernsthafter Zweifel besteht, ob der Konsum von natriumbicarbonatreichen Wässern und der von natriumchloridreichen Wässern die gleichen Gesundheitsrisiken für Personen, die unter Bluthochdruck leiden, und – allgemeiner – für den europäischen Verbraucher in sich bergen“ ().

49. Nach meiner Ansicht kann zum einen nach dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand nicht verbindlich festgestellt werden, ob – insbesondere für den Bluthochdruck – ein übermäßiger Verbrauch von Natrium in Form von Bicarbonat oder in Form von Chlorid schädlicher ist (). Nach dem Vorsorgeprinzip (), das der Unionsgesetzgeber zu berücksichtigen hat (), halte ich es daher für angebracht, den Vertreibern natürlicher Mineralwässer die Verwendung einer Angabe zu untersagen, die auf einen schwachen Gehalt an Salz (Natriumchlorid) hinweist, aber die Gesamtzufuhr von Natrium verschweigt, die sich aus dem – möglicherweise umfangreichen – Vorhandensein von Natriumbicarbonat in diesen Wässern ergeben kann. Auch darf meines Erachtens diesen Händlern nicht gestattet werden, in den Hinweisen zu ihren Erzeugnissen, wie es Neptune Distribution wünscht, auf den Unterschied Bezug zu nehmen, der zwischen den verschiedenen Formen der Aufnahme von Natrium bestehe, denn eine solche Angabe ist geeignet, die Verbraucher über mögliche gesundheitliche Vorteile des Verbrauchs von Natrium in anderen Formen als Tafelsalz irrezuführen ().

50. Zum anderen ergibt sich aus dem Urteil Deutsches Weintor (), dass das Verbot einer für sich genommen möglicherweise zutreffenden Angabe berechtigt sein kann, wenn sich diese Angabe als bruchstückhaft erweist. In jener Rechtssache erklärte der Gerichtshof, der mit einem Ersuchen um Beurteilung der Gültigkeit von Vorschriften der Verordnung Nr. 1924/2006 u. a. im Hinblick auf Art. 16 der Charta befasst war, diese Vorschriften, die es einem Erzeuger oder Vermarkter von Wein ausnahmslos verboten, eine gesundheitsbezogene Angabe der im damaligen Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art zu machen (), für mit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV vereinbar, da die Angabe, selbst wenn sie wahrheitsgetreu sein konnte, unvollständig war (). Der Unionsgesetzgeber konnte es daher zu Recht für notwendig halten, die Verwendung möglicherweise zutreffender, aber mehrdeutiger Angaben zu verhindern, die den Verbrauchern die Möglichkeit einer informierten Regulierung ihres Konsums nehmen. Das betraf in jener Rechtssache die alkoholischen Getränke und betrifft in der vorliegenden Rechtssache das in natürlichen Mineralwässern vorhandene Natrium.

51. Was die Information der Verbraucher über die wesentlichen Merkmale von Erzeugnissen wie natürlichen Mineralwässern betrifft, weise ich zunächst darauf hin, dass die Beachtung dieses Ziels von allgemeinem Interesse im vorliegenden Fall eng mit dem zuvor genannten Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit verbunden ist und daher einige der oben dargestellten Erwägungen auch in dieser Hinsicht von Belang sein können. Darüber hinaus ist klarzustellen, dass die durch Art. 11 der Charta gewährleistete Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit entsprechend dem, was für Art. 10 EMRK gilt (), die Informationen im Geschäftsverkehr, u. a. zu Werbezwecken, umfasst.

52. In der vorliegenden Rechtssache lässt sich feststellen, dass die Parteien, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, zwar übereinstimmend darauf hinweisen, dass die Verbraucher durch genaue und wahrheitsgemäße Informationen geschützt werden müssten, aber basierend auf dieser gleichen Grundlage völlig gegensätzliche Antworten vorschlagen (). Angesichts der Stellungnahmen der vorstehend genannten internationalen Einrichtungen () ist es meines Erachtens tatsächlich erforderlich, dass die Vertreiber natürlicher Mineralwässer sowohl eindeutig als auch vollständig über die darin enthaltene Gesamtmenge an Natrium informieren, so dass ein normal verständiger Verbraucher eine fundierte Wahl aus allen ihm angebotenen ähnlichen Erzeugnissen treffen kann (). Dies bedeutet, dass insoweit keinerlei Verwirrung geschürt werden darf, was auch für den Fall gilt, dass die gegebene Information richtig sein sollte ().

53. Was schließlich die Angemessenheit der vom Unionsgesetzgeber verwendeten Mittel zur Erreichung der beiden oben genannten Ziele betrifft, behauptet Neptune Distribution, dass die Beschränkungen der Informationsfreiheit und der unternehmerischen Freiheit, die sich aus den in der zweiten Vorlagefrage genannten Bestimmungen ergäben, zu diesen Zielen außer Verhältnis stünden.

54. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „verfügt [jedoch] der Gemeinschaftsgesetzgeber über ein weites Ermessen in einem Bereich wie dem hier betroffenen, der von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt und in dem er komplexe Prüfungen durchführen muss“, woraus sich ergibt, dass „diese Handlungen nur einer beschränkten gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegen“ und dass „eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig [ist], wenn sie zur Erreichung des Zieles, das die zuständigen Organe verfolgen, offensichtlich ungeeignet ist“ ().

55. Was insbesondere die Beurteilung hoch komplexer tatsächlicher Umstände wissenschaftlicher und technischer Art bei der Festlegung von Art und Umfang der vom Unionsgesetzgeber erlassenen Maßnahmen betrifft, steht in diesem Kontext fest, dass der Unionsrichter seine eigene Beurteilung solcher Umstände nicht an die Stelle derjenigen der Organe setzen kann, denen allein der EG-Vertrag diese Aufgabe anvertraut hat (). Aus der Rechtsprechung ergibt sich auch, dass „[d]er Entscheidungsspielraum, über den die zuständigen Stellen bei der Abwägung zwischen der Freiheit der Meinungsäußerung und den oben genannten Zielen verfügen, … je nach dem Ziel, das eine Beschränkung dieses Rechts rechtfertigt, und je nach der Art der Tätigkeit, um die es geht, unterschiedlich [ist]“, und ich meine, dass der dem Gerichtshof eingeräumte Spielraum weiter ist, wenn es speziell darum geht, dass von der Freiheit der Meinungsäußerung im Geschäftsverkehr, namentlich in Werbebotschaften, und damit gewinnorientiert Gebrauch gemacht wird ().

56. Was den vorliegenden Fall betrifft, bin ich der Ansicht, dass der Unionsgesetzgeber angesichts des weiten Spielraums bei der Beurteilung wissenschaftlicher und technischer Gegebenheiten, der ihm auf dem fraglichen Gebiet einzuräumen ist, und angesichts seiner Verpflichtung, das oben genannte Vorsorgeprinzip zu berücksichtigen (), vernünftigerweise davon ausgehen konnte, dass die Ziele, die mit den in Rede stehenden Bestimmungen der Richtlinie 2009/54 berechtigterweise verfolgt werden, nicht durch Maßnahmen erreicht werden konnten, die die Freiheiten, auf die sich Neptune Distribution hier im Rahmen einer Mitteilung geschäftlicher Natur beruft, weniger stark einschränken.

57. Darüber hinaus stelle ich mit der französischen Regierung, dem Parlament, dem Rat und der Kommission fest, dass die Einschränkung dieser Freiheiten in Wirklichkeit moderat ist, da es den Vertreibern natürlicher Mineralwässer weiterhin freisteht, die Verbraucher über die Zusammensetzung dieser Wässer und insbesondere deren geringen Natriumgehalt zu informieren, indem sie auf ihrer Etikettierung oder in ihrer Werbung Hinweise verwenden, die vom Unionsgesetzgeber ausdrücklich zugelassen sind – also die in Anhang III der Richtlinie 2009/54 enthaltenen Angaben – oder Hinweise, die gegebenenfalls von den Gesetzgebern der Mitgliedstaaten zugelassen sein mögen ().

58. Aufgrund all dieser Erwägungen bin ich der Auffassung, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass von Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 und Anhang III der Richtlinie 2009/54 nicht die Grenzen überschritten hat, die zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Art. 11, 16 und 52 Abs. 1 der Charta einzuhalten waren.

V – Ergebnis

59. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) wie folgt zu antworten: 1. Die Bestimmung des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel, die sich auf die Bedingungen für die Zulässigkeit der nährwertbezogenen Angabe „natriumarm/kochsalzarm“ bezieht, findet keine Anwendung auf natürliche Mineralwässer. Demgegenüber verbietet dieser Anhang ausdrücklich die Verwendung der Angabe „sehr natriumarm/kochsalzarm“ für natürliche Mineralwässer. 2. Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 2 und Anhang III der Richtlinie 2009/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern sind gültig.