Bestellung von Aufsichtsräten in einer kommunalen Beteiligungsgesellschaft

Die Klägerin begehrt die Wiederholung der am 24. August 2022 vom Beklagten durchgeführten Wahl zur Neubestellung der Mitglieder der Aufsichtsräte der F. (F.), der D., der M. (M.) und der Q. (Q.).

Der Beklagte, deren Mitglied die Klägerin ist, ist der B. (B.) mit Sitz in X., der über seine hundertprozentige Tochtergesellschaft, die Q., zahlreiche weitere Beteiligungen hält. Hierzu zählen insbesondere die Beteiligung an der F., der D. und der M., die ihrerseits hundertprozentige Tochtergesellschaften der Q. sind. Dem B. gehören der Landkreis N., der T. und der K. an.

Im Hinblick auf die Neubesetzung der Aufsichtsräte in den Konzerngesellschaften wies die Geschäftsführung des B. den Vorsitzenden des Beklagten zunächst mit Schreiben vom 2. Juni 2022 darauf hin, dass der Beklagte „bei Aufsichtsgremien darauf hinwirken soll, dass der B. möglichst paritätisch durch Frauen und Männer vertreten wird…Nach § 13 Satz 1 HGlG sollen Frauen dabei mindestens zur Hälfte berücksichtigt werden…Die Geschäftsführung bittet, dies den im B. vertretenen Fraktionen zu kommunizieren und in die Entscheidungen im Verbandsvorstand einzubeziehen“. Mit Schreiben vom 2. und 24. Juni 2022 teilte der Geschäftsführer des B. dies ebenfalls dem Vorsitzenden der Verbandsversammlung sowie den Fraktionsvorsitzenden in der Verbandsversammlung mit.

Daraufhin lud der Vorsitzende des Beklagten mit Schreiben vom 16. August 2022 die Mitglieder zur Vorstandssitzung ein, bei der ausweislich der Tagesordnung (Tagesordnungspunkte [TOP] 9 bis 13) auch über die Bestellung der Vertreter in den Aufsichtsräten der eingangs genannten Gesellschaften entschieden werden sollte. In der Sitzung vom 24. August 2022 fasste der Beklagte sodann unter TOP 9 zunächst mit 7 zu 3 Stimmen den Beschluss, dass die Bestellung der Vertreter in den Aufsichtsgremien mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen und nicht nach dem Grundsatz der Verhältniswahl erfolgen solle. Im Anschluss nahm er unter den TOP 10 bis 13 für die im Jahr 2022 beginnende Wahlzeit die Beratung und die Bestellung der Vertreter des B. in den Aufsichtsräten der F., der D., der M. und der Q. für die anstehende Neubesetzung vor. Die Klägerin erstellte in der Sitzung jeweils eine eigene Liste mit Wahlvorschlägen für den jeweiligen Aufsichtsrat und stellte diese zur Abstimmung. Über die konkurrierenden Listenvorschläge der Klägerin einerseits und den gemeinsam eingebrachten Vorschlag der CDU- und der SPD-Fraktion andererseits wurde durch Handaufheben abgestimmt, wobei die Wahl in den einzelnen Wahlgängen zu den TOP 10 bis 13 mit jeweils 7 zu 3 Stimmen und 0 Enthaltungen auf den gemeinsamen Wahlvorschlag der CDU- und der SPD-Fraktion entfiel. Der Beklagte nahm sodann die Bestellungen der Vertreter des B. in den Aufsichtsräten der F., der D., der M. und der Q. entsprechend durch „Mehrheitsbeschluss“ vor.

Mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 2. September 2022 legte die Klägerin Widerspruch gegen die unter den TOP 9 bis 13 in der Sitzung vom 24. August 2022 gefassten „Beschlüsse bzw. Wahlen“ zur Bestellung der Vertreterinnen und Vertreter in den Aufsichtsräten der Beteiligungsgesellschaften des B. ein. Es handele sich bei den Aufsichtsratspositionen um „mehrere gleichartige unbesoldete Stellen“ i. S. d. § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO, sodass ein Wahlgang nach den Grundsätzen der Verhältniswahl durchzuführen gewesen sei. Eine erhöhte Aufwandsentschädigung der Aufsichtsratsmitglieder führe nicht dazu, dass diese nicht mehr als „unbesoldete Stelle“ zu werten seien. Die von dem Beklagten vorgenommene Bestellung verstieße zudem gegen die nach Kommunalrecht und dem Hessischen Gleichberechtigungsgesetz (HGIG) erforderliche paritätische Besetzung, durch welche ein Frauenanteil von 30 % vorgegeben werde. Aus diesen Gründen sei die Wahl insgesamt zu wiederholen.

Mit Bescheid vom 3. März 2023 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Widerspruch sei schon nicht statthaft, weil es sich vorliegend nicht um Wahlen, sondern vielmehr um Beschlüsse gehandelt habe. Die Aufsichtsratsmandate der Tochtergesellschaften des B. seien keine „unbesoldeten“ Stellen. Die Mitglieder der Aufsichtsräte erhielten vielmehr jeweils eine Vergütung. Eine paritätische Besetzung sei lediglich als Ziel anzustreben und eine feste Quote für einen Frauenanteil von 30 % bestehe nicht. Es seien lediglich unter bestimmten Voraussetzungen Zielgrößen für den Frauenanteil festzulegen.

Am 17. März 2023 hat die Klägerin Klage bei dem Verwaltungsgericht Gießen (Az. 8 K 678/23.GI) erhoben.

Zur Begründung hat sie die im Verwaltungsverfahren angeführten Argumente wiederholt und ergänzend vorgetragen, dass der Gesetzgeber bei der Regelung zwischen der Besetzung der hauptamtlichen und der ehrenamtlichen Positionen im Gemeindevorstand bzw. Magistrat habe unterscheiden wollen. Die Aufsichtsratspositionen müssten im Hinblick auf die Entschädigung mit dem Amt eines ehrenamtlichen Gemeindevorstandsmitglieds gleichgesetzt werden. Auch die wirtschaftliche Bedeutung bzw. das Gewicht der Verantwortung der Aufsichtsratstätigkeit führe nicht zu der Annahme, dass insoweit eine „besoldete Stelle“ vorliege. Darüber hinaus könne man den Begriff „unbesoldet“ auch nicht mit dem Begriff „ehrenamtlich“ gleichsetzen. Gemeindevertreter seien Volksvertreter im Sinne des Art. 28 Abs. 1 GG und, anders als andere ehrenamtlich Tätige, nicht an Weisungen von außen gebunden. Die Vergleichbarkeit müsse daher auch für Mitglieder des Gemeindevorstands gelten, da auch diese besondere Verantwortung bei der Verwaltung einer Gemeinde trügen und ebenfalls nicht mit anderen ehrenamtlichen Tätigen gleichzusetzen seien.

Schließlich liege ebenfalls ein Verstoß gegen die nach Kommunalrecht und nach dem Hessischen Gleichberechtigungsgesetz erforderliche paritätische Besetzung durch Frauen und Männer vor, da die durch Mehrheitsbeschluss durchgesetzten Aufsichtsratsbestellungen nicht einmal die rechtlich vorgegebene Quote eines Frauenanteils von mindestens 30 % erreiche, obwohl sie eine Alternative durch Vorlage entsprechender Listen mit weitgehend paritätischer Besetzung aufgezeigt habe.

Die Klägerin hat erstinstanzlich beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, dass die Klägerin schon nicht klagebefugt sei, weil es sich bei der Bestellung der Aufsichtsratsmitglieder nicht um eine Wahl handele. Über die Besetzung der Aufsichtsratspositionen entscheide der Beklagte durch Beschluss. Die Klage sei aber auch unbegründet. Die Mitglieder der genannten Aufsichtsräte seien nicht unbesoldet, sondern entgeltlich tätig.

Mit Urteil vom 26. August 2024, das den Bevollmächtigten der Klägerin am 3. September 2024 zugestellt worden ist, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zugleich die Berufung zugelassen.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass es sich bei der Stimmvergabe zur Neubestellung der Aufsichtsratsmitglieder zwar um eine Wahl gehandelt habe. Einer besonderen Klagebefugnis der Klägerin habe es daher gemäß § 55 Abs. 6 Satz 1 HGO entsprechend nicht bedurft. Die Neubestellung der Aufsichtsräte mittels Mehrheitswahl habe jedoch nicht gegen die entsprechend anwendbare Vorschrift des § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO verstoßen, da die Aufsichtsratspositionen keine unbesoldeten Stellen im Sinne dieser Norm seien. Der Begriff „unbesoldete Stellen“ diene im Gemeinderecht in erster Linie dazu, das Wahlverfahren für ehrenamtliche Positionen - grundsätzlich Verhältniswahlrecht - von dem für hauptamtliche Stellen - grundsätzlich Mehrheitswahlrecht - abzugrenzen. Die jeweilige Vergütung der Aufsichtsratsmitglieder erreiche vorliegend eine Höhe, die eine rechtliche Qualifikation als „ehrenamtliche Tätigkeit“ nicht mehr zulasse. Die Wahlen seien auch im Übrigen nicht zu beanstanden, insbesondere habe der Beklagte auch nicht gegen das Gebot zur paritätischen Besetzung dieser Stellen mit Frauen und Männern verstoßen, da der Beklagte zur Vorbereitung der Bestellung der Aufsichtsratsmitglieder den Vorsitzenden der Verbandsversammlung sowie alle Vorsitzenden der Fraktionen in der Verbandsversammlung ausdrücklich darauf hingewiesen habe, dass nach § 18 Abs. 1 KGG i. V. m. § 125 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 HGO der Verbandsvorstand darauf hinwirken soll, dass der B. möglichst paritätisch durch Frauen und Männer vertreten wird.

Am 9. September 2024 hat die Klägerin durch ihre Bevollmächtigten Berufung beim Verwaltungsgericht Gießen eingelegt und diese mit Schriftsatz vom 3. November 2024 gegenüber dem erkennenden Gericht begründet.

Die Klägerin vertieft ihr Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren und trägt ergänzend vor, dass der in § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO verwendete Begriff „unbesoldet“ nicht mit dem Begriff „unentgeltlich“ gleichzusetzen sei. Der Begriff „unbesoldet“ sei ein beamtenrechtlicher Begriff und lasse sich auf „Besoldung“ zurückführen. Von § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO würden daher die gleichartigen Stellen erfasst, bei denen kein hauptamtlicher Wahlbeamter zur Wahl stehe, mithin keine Besoldung erfolge.

Auch der Systematik der Hessischen Gemeindeordnung widerspreche es, den Begriff „unbesoldet“ mit dem Begriff „ehrenamtlich“ gleichzusetzen. Der Gesetzgeber habe den Begriff „unbesoldet“ bewusst und ausschließlich in § 55 HGO gewählt, wohingegen er den Begriff „ehrenamtlich“ auch in anderen Normen wie beispielsweise in § 21 Abs. 1 Satz 1 HGO verwende.

Würde es bei der Frage der Anwendung des Verhältnis- oder Mehrheitswahlrechts maßgeblich auf die Höhe der Vergütung der Aufsichtsratsmitglieder im Verhältnis zum Zeitaufwand ankommen, bedeute dies, dass die Kommunen und kommunalen Zweckverbände zukünftig bei jeder Aufsichtsratsbesetzung individuell prüfen müssten, ob die Vergütung und der Zeitaufwand eine Zuordnung als ehrenamtliche Tätigkeit zulasse und damit Verhältniswahlrecht anzuwenden sei. Damit wäre es aber den jeweiligen Mehrheiten möglich, durch Herauf- oder Herabsetzen der Aufsichtsratsvergütung den Wahlmodus zu beeinflussen, was von dem Gesetzgeber nicht gewollt sein könne.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Zur Begründung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, dass in Bezug auf die in Rede stehenden Aufsichtsratsmandate nur eine analoge Anwendung der Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung erfolge und bereits deshalb eine Auslegung des Begriffs „unbesoldet“ dahingehend, dass keine Besoldung im Sinne des Hessischen Besoldungsgesetzes gezahlt werde, zu eng sei. Entscheidend sei nicht, ob eine beamtenrechtliche Besoldung gezahlt wird, sondern ob die Organstellung im Aufsichtsrat der jeweiligen Gesellschaft mit einer echten Vergütung als Gegenleistung für die Wahrnehmung der Funktion verbunden sei. Die Aufsichtsratsmitglieder der Beteiligungsgesellschaften des B. würden eine Vergütung erhalten, die aufgrund ihres Gesamtumfangs auch weit über eine bloße Aufwandsentschädigung hinausgehe und die zum 1. Januar 2024 auch nochmals deutlich erhöht worden sei. Hinzu komme, dass die Rechtsordnung Aufsichtsratsbezüge nicht als bloßen Aufwendungsersatz wie bei ehrenamtlicher Tätigkeit, sondern als echte Vergütung qualifiziere. Der Gesetzgeber stelle im Rahmen von § 55 HGO gerade nicht auf die Begrifflichkeiten ehrenamtlich oder hauptamtlich ab, sondern wähle als Unterscheidungskriterium den Begriff der Besoldung bzw. Vergütung. Entsprechend seien die verfahrensgegenständlichen Aufsichtsratsmandate als besoldete Stellen i. S. d. § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO einzuordnen. Die Mitglieder der Aufsichtsräte seien vollwertige Organmitglieder und würden in ihrer Organstellung nicht ihre jeweilige Fraktion vertreten, sondern unterlägen gesellschaftsrechtlichen Sorgfaltspflichten. Angesichts dessen besitze die demokratische Spiegelbildlichkeit bei gesellschaftsrechtlichen Organen nicht dieselbe Intensität wie z. B. bei gemeindlichen Ausschüssen.

Schließlich sei auch der Vortrag der Klägerin, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts habe schwerwiegende Auswirkungen auf die kommunale Praxis, da durch willkürliches Herauf- und Herabsetzen der Aufsichtsratsvergütungen Einfluss auf die Art des anzuwendenden Wahlmodus geübt werden könnte, abwegig und stehe im Widerspruch dazu, dass die Kommunen nach den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen in § 92 Abs. 2 HGO ihre Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen haben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Prozessakten und der dem Senat vorliegenden Behördenvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

1. Die Berufung der Klägerin ist gemäß § 124 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere wurde sie von den Bevollmächtigten der Klägerin durch den am 9. September 2024 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz vom selben Tag form- und fristgereich eingelegt (§ 124a Abs. 2 VwGO) und mit am 4. November 2024 beim erkennenden Gericht eingegangenem Schriftsatz vom3. November 2024 ordnungsgemäß begründet (§ 124a Abs. 3 VwGO). Sie ist in der Sache jedoch nur in dem im Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

In Bezug auf den Haupt- sowie den ersten Hilfsantrag ist die Berufung unbegründet und deshalb zurückzuweisen (a)). Hinsichtlich des ferner hilfsweise gestellten Feststellungsantrags hat sie hingegen Erfolg und ist das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. August 2024 dementsprechend abzuändern (b)).

a) Die Berufung ist unbegründet soweit die Klägerin mit ihrem Hauptantrag und dem - klageerweiternden - ersten Hilfsantrag beantragt, unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 3. März 2023, die Wahlen / Beschlüsse vom 24. August 2022 zur Neubestellung der Mitglieder der Aufsichtsräte der F. (F.), der D., der M. (M.) und der Q. (Q.) für ungültig zu erklären und den Beklagten zu verurteilen, die Wahlen vom 24. August 2022 unter Anwendung der Grundsätze des Verhältniswahlrechtes zu wiederholen sowie hilfsweise, für den Fall der Ablehnung des vorstehenden Antrags, unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 3. März 2023, die Wahlen / Beschlüsse vom 24. August 2022 zur Neubestellung der Mitglieder der Aufsichtsräte der F. (F.), der D., der M. (M.) und der Q. (Q.) für ungültig zu erklären und den Beklagten zu verurteilen, die Wahlen vom 24. August 2022 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu wiederholen. Die Klage ist insoweit bereits unzulässig.

aa) Klarzustellen ist dabei zuvorderst, dass die Klägerin mit ihrem Begehren insgesamt eine sog. Wahlprüfungsklage verfolgt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 16. März 2026 - 8 A 775/19 -, juris Rn. 25). Auch wenn die Klägerin erstinstanzlich sowie im Berufungsverfahren in ihren Anträgen „Wahlen / Beschlüsse“ formuliert, macht sie zur Begründung im Kern zu Recht geltend, dass es sich bei der Bestellung der Aufsichtsratsmitglieder der verschiedenen Beteiligungsgesellschaften am 24. August 2022 jeweils um eine Wahl gehandelt hat (vgl. etwa Bl. 4 ff. d. Klageschrift vom 16. März 2023 sowie Bl. 4 d. Berufungsbegründungsschrift vom 3. November 2024). Denn die Stimmvergabe zur Neubestellung der Aufsichtsratsmitglieder in Beteiligungsgesellschaften stellt eine Wahl i. S. d. § 67 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 55 HGO dar.

(1) Als Wahlen werden gemeinhin Abstimmungen verstanden, durch die eine oder mehrere Personen aus einem größeren Personenkreis ausgelesen werden (BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76 -, juris Rn. 50). Wahlen haben danach ausschließlich Personalentscheidungen zum Gegenstand (vgl. Engels, in: BeckOK, HGO, Stand: 1. Dezember 2025, § 55 Rn. 1). So unterliegt auch die Hessische Gemeindeordnung, sofern nichts Abweichendes geregelt ist, dem Grundsatz, dass Personalentscheidungen durch Wahlen stattfinden (vgl. dazu bereits VG Gießen, Beschluss vom 20. September 2000 - 8 E 2237/98 -, juris Rn. 32). Eine solche Personalentscheidung liegt bei der Entscheidung über die Neubestellung der Aufsichtsratsmitglieder in Beteiligungsgesellschaften vor, wobei § 125 HGO hinsichtlich des Vertretungs- und Entsendungsrechts gegenüber § 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HGO die speziellere Regelung sowie der Beklagte gemäß § 125 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 HGO i. V. m. 18 Abs. 1 KGG ausschließlich zuständig ist (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 9. März 1998 - 8 TZ 782/98 -, juris Rn. 4; Rauber, in: Rauber/Rupp u. a., HGO, 4. Aufl. 2021, § 125, S. 612). Mit der Abstimmung über die vorgeschlagenen Listen haben die Mitglieder des Beklagten über die Repräsentation des B. auf der Ebene der Beteiligungsgesellschaften entschieden und damit eine Personenauswahlentscheidung im Sinne einer Wahl getroffen (vgl. Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. II, HGO, Stand: Mai 2026, § 55 Rn. 2). Der Umstand, dass der Beklagte ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 24. August 2022 nicht den Begriff der Wahl, sondern - wie auch in der entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 125 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 3 HGO - die Formulierung „Bestellung von Vertretern“ verwendet hat, ändert nichts an der rechtlichen Einordnung des Vorgangs als Wahl (vgl. Schmidt/Kneip, HGO, 2. Auflage 2008, § 67 Rn. 2 m. w. N.).

(2) Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Beklagte hier „lediglich“ eine Auswahl der zu entsendenden Aufsichtsratsmitglieder getroffen hat und die entsprechenden Aufsichtsratsmandate auf Grund dieser Wahl durch die Hauptversammlung nach § 101 AktG bzw. durch die Gesellschafterversammlung nach § 52 GmbHG i. V. m. § 101 AktG noch formal „zu bestellen“ sind (vgl. § 9 Abs. 2 und 3 der Satzung der F. vom 23. Mai 2019, § 9 Abs. 1 des Gesellschaftervertrages der D. vom 29. Mai 2018, § 9 Abs. 1 des Gesellschaftervertrages der M. vom 13. Juli 2005 und § 8 Abs. 1 des Gesellschaftervertrages der Q. vom 20. August 2008, Bl. 186 ff. d. Gerichtsakte). Denn anders als der Beklagte meint ist auch eine solche sog. Vorschlagswahl eine Wahl, die den Grundsätzen des § 55 HGO unterliegt (vgl. hierzu schon Hess. VGH, Beschluss vom 8. Juli 1999 - 8 UZ 1934/99 -, juris Rn. 3 f. m. w. N.). Auch wenn sich aus den Begriffen „bestellen“ i. S. d. § 125 Abs. 1 Satz 3 HGO bzw. „entsenden“ i. S. d. § 125 Abs. 2 Satz 1 HGO nicht direkt entnehmen lässt, ob im Hinblick auf die Bestellung bzw. Entsendung der Aufsichtsratsmitglieder eine Wahl stattfinden oder ein Mehrheitsbeschluss gemäß § 67 Abs. 1 HGO gefasst werden soll, kann daraus nicht rückgeschlossen werden, dass der Vorstand - entgegen des dargestellten kommunalverfassungsrechtlichen Grundsatzes - an die Bestimmungen der § 67 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 55 Abs. 1 HGO nicht gebunden ist und die Mitglieder mittels einfacher Abstimmung nach § 67 Abs. 1 HGO auswählen kann (so aber Birkenfeld/Fuhrmann, in: BeckOK, Kommunalrecht Hessen, Stand: 1. Juni 2026, § 67 HGO Rn. 25). Bleibt der Wortlaut der Regelung indifferent, muss auf die Funktion des Organs, dessen Mitglieder es zu wählen gilt, abgestellt werden (vgl. Engels, in: BeckOK, Kommunalrecht Hessen, Stand: 1. Juni 2026, § 55 HGO Rn. 1). Zwar wählt der Beklagte hier kein Kommunalgremium im engeren Sinn, sondern einen Teil eines privatwirtschaftlichen Organs. Diesbezüglich ist ferner auch ein bestimmtes Maß an Sachkunde und Fachwissen der zu Wählenden vorteilhaft und ist der Vorstand bei der Personenauswahl nicht auf Mitglieder kommunaler Organe beschränkt. Allerdings regelt § 125 HGO die Personalvertretung des Gemeindevorstandes - hier des Zweckverbandsvorstandes - in den jeweiligen Beteiligungsgesellschaften, um damit die in § 122 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HGO geregelte Forderung einer angemessenen Einflussnahme der öffentlichen Hand im Aufsichtsrat sicherzustellen. Im Vordergrund steht damit weniger die besondere Kunde des Einzelnen, als vielmehr die Gewährleistung einer angemessenen Repräsentation der Gemeinde - hier des Zweckverbandes -, so dass folgerichtig auch bei einer solchen Personalentscheidung i. S. d. § 125 Abs. 1 und 2 HGO für eine einfache Abstimmung nach § 67 Abs. 1 HGO kein Raum ist.

bb) Die so verstandene Wahlprüfungsklage ist gleichwohl unzulässig, soweit die Klägerin sowohl den Haupt- als auch den ersten Hilfsantrag mit einer - nicht statthaften - allgemeinen Leistungsklage verfolgt. Denn einzig statthafte Klageart im Wahlprüfungsverfahren nach § 55 Abs. 6 Satz 3 HGO ist die allgemeine Feststellungsklage i. S. v. § 43 VwGO (vgl. Senatsbeschluss vom 16. März 2026 - 8 A 775/19 -, juris Rn. 25; Urteil vom 28. Oktober 1986 - 2 UE 773/85 -, juris Rn. 27; VG Gießen, Urteil vom 14. Februar 2023 - 8 K 127/22.GI -, juris Rn. 17; Urteil vom 2. Juni 2020 - 8 K 133/19.GI -, juris Rn. 57; VG Wiesbaden, Urteil vom 12. Januar 2017 - 7 K 998/16.WI -, juris Rn. 15; VG Frankfurt, Urteil vom 31. Januar 2007 - 7 E 3138/06 -, juris Rn. 16; Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. II, HGO, Stand: Mai 2026, § 55 Rn. 143; Engels, in: BeckOK, Kommunalrecht Hessen, Stand: 1. Juni 2026, § 55 HGO Rn. 50 m. w. N.; Dreßler, in: Schneider/Dreßler/Rauber/Risch, HGO, Stand: August 2024, § 55 S. 16). Die Erhebung einer Feststellungsklage im Wahlprüfungsverfahren ist aus Rechtsschutzgesichtspunkten ausreichend, weil sich die Folgen der Ungültigkeit der Wahl unmittelbar aus dem Gesetz ergeben und - wie auch vorliegend - für die Beteiligten bereits aufgrund des Feststellungstenors unmissverständlich deutlich wird, dass die für ungültig erklärte Wahl zu wiederholen ist. Für eine Leistungsklage besteht insofern kein Bedürfnis. Insbesondere findet auch die Einschränkung des § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG, wonach die Wiederholung der Wahl explizit anzuordnen ist, wenn es Unregelmäßigkeiten im Wahlverfahren gibt, keine entsprechende Anwendung, denn § 55 Abs. 6 HGO enthält eine abweichende Regelung über die Anfechtung und Rechtskontrolle von Wahlen. Danach ist die Wahl nach § 55 HGO stets für ungültig zu erklären, wenn ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften begangen worden ist, gleichgültig, ob die Unregelmäßigkeiten auf das Wahlergebnis von Einfluss gewesen sind (Hess. VGH, Urteil vom 4. Januar 1989 - 6 UE 530/87 -, juris; Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. II, HGO, Stand: Mai 2026, § 55 Rn. 124; Dreßler, in: Schneider/Dreßler/Rauber/Risch, HGO, Stand: August 2024, § 55 S. 16 m. w. N.).

b) Soweit die Klägerin mit ihrem zweiten Hilfsantrag die Feststellung begehrt, dass die Wahlen des Beklagten in der Sitzung vom 24. August 2022 unter den TOP 9 bis 13 über die Neubestellung der Mitglieder der Aufsichtsräte der F. (F.), der D., der M. (M.) und der Q. (Q.) ungültig sind, ist die Berufung hingegen begründet. Die Klage ist insoweit zulässig (aa)) und begründet (bb)).

aa) Die Wahlprüfungsklage ist gemäß den vorstehenden Ausführungen nach § 55 Abs. 6 Satz 3 HGO i. V. m. § 7 Abs. 2 KGG im Sinne der allgemeinen Feststellungsklage statthaft und umfasst aus Gründen der Rechtssicherheit und -klarheit zudem die (deklaratorische) Aufhebung des formal ergangenen Widerspruchsbescheids. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig, wobei hervorzuheben ist, dass sich die Klagebefugnis der Klägerin aus § 55 Abs. 6 Satz 1 und 3 HGO ergibt und es auf die mögliche Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin nicht ankommt, da § 55 Abs. 6 HGO den Mitgliedern der Vertretungskörperschaft ein objektives Beanstandungsrecht zubilligt (Hess. VGH, Urteil vom 9. Dezember 1993 - 6 UE 1720/92 -, juris Rn. 29).

bb) Die Feststellungsklage ist auch begründet.

Die am 24. August 2022 unter den TOP 10 bis 13 von dem Beklagten durchgeführten Vorschlagswahlen der Mitglieder der Aufsichtsräte der F., der D., der M. und der Q. mittels Mehrheitswahl sind ungültig. Zur Bestimmung der Kandidatinnen und Kandidaten für die Aufsichtsräte der Beteiligungsgesellschaften hätten ordnungsgemäße Wahlen - unter Beachtung des Verhältniswahlrechtes nach § 7 Abs. 2 KGG i. V. m. § 67 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO - durchgeführt werden müssen, weil es sich bei den Stellen der Aufsichtsräte um „mehrere gleichartige unbesoldete Stellen“ handelt.

Nach § 7 Abs. 2 KGG sind die Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung und damit auch die Regelung des § 67 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO sinngemäß auf den Zweckverband anwendbar, soweit nicht das Kommunale Gemeinschaftsarbeit-Gesetz oder die Verbandssatzung etwas anderes bestimmen. Nach § 67 Abs. 3 Satz 2 HGO gilt für die vom Gemeindevorstand - hier dem Beklagten - vorzunehmenden Wahlen § 55 HGO sinngemäß. Nach § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO wiederum wird, wenn mehrere gleichartige unbesoldete Stellen zu besetzen sind, in einem Wahlgang nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt; im Übrigen wird für jede zu besetzende Stelle in einem besonderen Wahlgang nach Stimmenmehrheit gewählt.

Der Gesetzgeber macht das anzuwendende Wahlverfahren nach § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO im Grundsatz zunächst davon abhängig, ob es sich um besoldete oder unbesoldete Stellen handelt. Denn mit dem Begriff „unbesoldet“ erfasst der Gesetzgeber nach dem eindeutigen Wortlaut nicht alle unentgeltlichen Tätigkeiten, sondern Wahlämter, die keine Beamtenstellen mit Besoldung sind. Sofern es sich „um mehrere gleichartige Stellen“, also um rechtlich und funktionell identische Positionen innerhalb eines kommunalen Organs handelt, und diese nicht besoldet werden, sind die Grundsätze der Verhältniswahl anzuwenden. Bei hauptamtlichen (besoldeten) Stellen erfolgt immer eine Wahl der einzelnen Person durch Mehrheitswahl.

Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze hätte die Bestimmung der Kandidatinnen und Kandidaten für die Aufsichtsräte der Beteiligungsgesellschaften richtigerweise in einem Wahlgang nach den Grundsätzen der Verhältniswahl durchgeführt werden müssen. Denn die Aufsichtsratsmitglieder erhalten - insoweit unstreitig - keine beamtenrechtliche Besoldung für ein Hauptamt, sondern lediglich eine (erhöhte) Vergütung bzw. eine Aufwandsentschädigung. Zudem handelt es sich bei den zu bestellenden Aufsichtsratsmandaten um rechtlich und funktionell identische Positionen und sie stellen daher mehrere gleichartige besoldete Stellen im Sinne des § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO dar.

Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt sich § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO über den eindeutigen Wortlaut hinaus nicht nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dahingehend auslegen, dass unter Besoldung schlicht die (mittelbare) Vergütung für eine Tätigkeit im Dienst des Staates zu verstehen ist und § 55 HGO hinsichtlich des Wahlmodus lediglich zwischen unentgeltlichen und vergüteten Stellen differenziert.

(1) Diese von dem Beklagten vorgetragene weite Auslegung des Wortes „unbesoldet“ hin zu „unvergütet / unentgeltlich“ bzw. „ehrenamtlich“ steht schon nicht im Einklang mit der Systematik der Hessischen Gemeindeordnung. Denn hätte der Gesetzgeber im Rahmen des § 55 Abs. 1 HGO ehrenamtliche Tätigkeiten - die lediglich mit einer Aufwandsentschädigung verbunden sind - bzw. generell unvergütete / unentgeltliche Tätigkeiten als Kriterium für die Unterscheidung des entsprechenden Wahlmodus festlegen wollen, hätte er wie an zahlreichen anderen Stellen des Gesetzes (vgl. u. a. §§ 21 ff., 35, 40 HGO) den Begriff „ehrenamtlich“ oder „(un)entgeltlich“ verwendet. Entgegen der Ansicht des Beklagten war auch eine entsprechende weitere Konkretisierung des Begriffs „unbesoldet“ sowie eine ausdrückliche Bezugnahme auf das Hessische Besoldungsgesetz aufgrund des eindeutigen Wortlauts nicht veranlasst. Soweit § 40 Abs. 1 HGO auf § 6 HBesG verweist, wurde diese Verweisung im Rahmen des Gesetzes zur Modernisierung des Dienstrechts der kommunalen Wahlbeamten und zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften vom 28. März 2015 (GVBl. I, S. 158), mit dem der Gesetzgeber ein weitestgehend selbständiges Versorgungsrecht für die an 2016 ins Amt gewählten kommunalen Wahlbeamten geschaffen hat, lediglich zur Klarstellung aufgenommen. Denn dass die kommunalen Wahlbeamten Beamte auf Zeit nach den Vorgaben des BeamtStG bzw. des HBG sind, war bereits zuvor allgemeiner Konsens (Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, HGO, Stand: Mai 2026, § 40 Rn. 3 ff.). Die - danach bewusste - Wahl des beamtenrechtlich geprägten Begriffs „unbesoldet“ in § 55 HGO zeigt, dass der Gesetzgeber in erster Linie solche Stellen vom Anwendungsbereich des Verhältniswahlrechts ausnehmen wollte, für die beamtenrechtliche(Dienst-)Bezüge gewährt werden. So wird auch in anderen Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung das Wort „Besoldung“ ausschließlich im Zusammenhang mit Beamten der Gemeinde (vgl. § 40a Abs. 2, § 48 Satz 2, § 51 Nr. 5 HGO) bzw. hauptamtlichen Tätigkeiten (vgl. § 16 Abs. 3 HGO) verwendet. Schließlich differenziert die Hessische Gemeindeordnung in Personalangelegenheiten zwischen Besoldungsrecht und Tarifrecht (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 2, § 98 Abs. 3 Nr. 3 HGO), wodurch wiederum deutlich wird, dass der Gesetzgeber gezielt zwischen Besoldung und Vergütung unterschieden hat.

(2) Anders als der Beklagte meint, spricht auch der Sinn und Zweck der Norm dafür, dass die streitigen Aufsichtsratspositionen unter Durchführung einer Verhältniswahl zu bestellen sind. Denn der Gesetzgeber hat in § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO mit der Unterscheidung zwischen besoldeten und mehreren gleichartigen unbesoldeten Stellen und der daran anknüpfenden Festlegung eines bestimmten Wahlverfahrens - aus wahlrechtlichen und demokratischen Gründen - dem unterschiedlichen Charakter und der unterschiedlichen Bedeutung der zu wählenden Ämter Rechnung getragen.

Bei der in § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 HGO geregelten Mehrheitswahl liegt der Fokus auf der Wahl der einzelnen konkreten Person für dieses Amt (sog. Persönlichkeitswahl, vgl. Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, HGO, Stand: Mai 2026, § 55 Rn. 70). Es handelt sich insbesondere um besoldete Stellen von hauptamtlichen Führungs- und Verwaltungsämtern, die vor allem nach der fachlichen und persönlichen Eignung der Person besetzt werden. So wird beispielsweise ein hauptamtlicher Beigeordneter - der als hauptamtlicher kommunaler Wahlbeamter in einem Beamtenverhältnis auf Zeit (§ 40 Abs. 7 i. V. m. Abs. 1 HGO, § 6 HBG) auch eine Besoldung nach § 24 HBesG i. V. m. § 2 der Kommunalwahlbeamten-Besoldungsverordnung (KomWBBesDAV) erhält - nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl gewählt. Wegen der großen Bedeutung besoldeter bzw. hauptamtlicher Stellen sowohl in finanzieller Hinsicht als auch für die Entwicklung der Gemeinde, hat der Gesetzgeber es für erforderlich gehalten, für diese besonderen Stellen per se eine Mehrheitswahl vorzuschreiben. Werden mehrere hauptamtliche Beigeordnete gewählt, erfolgt die jeweilige Wahl daher ebenfalls einzeln nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl, da jede dieser Stellen unabhängig von den anderen betrachtet wird und die Anwendung einer Verhältniswahl auf gleichartige unbesoldete Stellen beschränkt ist (Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. II, HGO, Stand: Mai 2026, § 55 Rn. 70 und § 125 Rn. 18). Ergänzt wird der Anwendungsbereich der Mehrheitswahl lediglich um die Konstellation, bei der nur einzelne - mithin eine oder mehrere jeweils nicht gleichartige - unbesoldete Stellen zu besetzen sind, weil eine Verhältniswahl in diesen Fällen offenkundig leerlaufen würde.

Demgegenüber sieht § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO bei der Wahl unbesoldeter Stellen für Personengruppen, bei denen die Stellen gleichartig sind, grundsätzlich die Verhältniswahl vor. Bei der überwiegenden Zahl der von der Gemeindevertretung zu wählenden unbesoldet Tätigen handelt es sich um solche Personengruppen. Die jeweiligen Stellen werden nicht einzeln betrachtet, sondern als Gruppe. Diese Personen arbeiten nicht hauptamtlich für die Kommune und erhalten insoweit auch keine Besoldung, sondern sie sind meist ehrenamtlich oder nebenberuflich tätig und erhalten lediglich eine Aufwendungsentschädigung oder eine Vergütung. Im Gegensatz zu besoldet Tätigen ist es bei unbesoldet Tätigen regelmäßig ohne erheblichen Aufwand möglich, sie aus dem Amt heraus abzuwählen. Die Besetzung von mehreren gleichartigen unbesoldeten Stellen stehen oftmals im Zusammenhang mit der Konstituierung von Gemeindeorganen, bei denen es im Ergebnis nicht um die Wahl der einzelnen Personen, sondern um die Zusammensetzung eines Gremiums und die Wiederspiegelung der politischen Mehrheitsverhältnisse geht. Die ehrenamtlichen Beigeordneten etwa werden in einem einzigen Wahlgang nach den Grundsätzen der Verhältniswahl (Listenwahl) gewählt, damit auch die Minderheitsfraktionen entsprechend ihrer Stärke Sitze erhalten und dem Gebot der repräsentativen Abbildung der Mehrheitsverhältnisse in den kommunalen Gremien Genüge getan wird (vgl. Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. II, HGO, Stand: Mai 2026, § 55 Rn. 72).

Der gesetzgeberische Wille zur Widerspiegelung der politischen Kräfteverhältnisse der Gemeinde bei Wahlen von Personengruppen im Sinne von „mehreren gleichartigen Stellen“ durch die Gemeindevertretung verdeutlicht sich auch anhand der Regelung des § 55 Abs. 1 Satz 2 HGO. Danach sind die Stellen der vorgenannten ehrenamtlichen Beigeordneten gleichartige Stellen i. S. d. § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO, für die also eine Verhältniswahl durchzuführen ist. Für den Fall einer ehrenamtlichen Verwaltung des Ersten Beigeordneten sieht § 55 Abs. 1 Satz 2 HGO - trotz dessen herausragender Position als Stellvertreter des Bürgermeisters nach § 47 Satz 1 HGO - zudem vor, dass der erste Kandidat des Listenvorschlags, auf den die meisten Stimmen entfallen sind, automatisch Erster Beigeordneter wird. Diese gesetzgeberische Klarstellung war nicht nur veranlasst, weil ehrenamtliche Beigeordnete keine Besoldung erhalten, sondern vor allem, weil der Sinn und Zweck des § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO dafür gesprochen hätte, den Ersten - ehrenamtlichen - Beigeordneten aufgrund seiner besonderen Stellung und damit mangels „Gleichartigkeit“ im Vergleich zu den übrigen Beigeordneten durch Mehrheitswahl zu wählen.

Im Ergebnis trägt die Unterscheidung im Wahlmodus damit - das wortlautgetreue Verständnis des § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO bestätigend - den unterschiedlichen Funktionen der zu wählenden Ämter Rechnung: Bei besoldeten Stellen findet eine Auswahl einer geeigneten einzelnen Person für ein hauptamtliches Leitungsamt statt und bei gleichartigen unbesoldeten Stellen, mithin „Gruppenwahlen“, steht - wie im vorliegenden Fall - die politische Repräsentation der Gemeinde und der Beteiligung von Minderheiten im Vordergrund.

(3) Der Anwendungsbereich der Verhältniswahl nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO ist auch nicht für den Fall einer Entsendung respektive Bestellung der Vertreter nach § 125 Abs. 1 und 2 HGO teleologisch zu reduzieren, weil die Wahlen auf die Zusammensetzung privatrechtlicher Organe abzielen.

(aa) Der von dem Beklagten insofern getätigte Einwand, dass die kommunale wirtschaftliche Betätigung in erheblichem Umfang über privatrechtlich organisierte Unternehmen erfolge und der Begriff „unbesoldet“ - würde er ausschließlich beamtenrechtlichen verstanden werden - daher für einen erheblichen Teil der von § 55 HGO erfassten Funktionen, wie die hier verfahrensgegenständlichen Aufsichtsratspositionen, praktisch bedeutungslos wäre, veranlasst keine andere rechtliche Wertung.

Zwar ist bei einer Vorschlagswahl zur Bestimmung der Aufsichtsratsmitglieder der Beteiligungsgesellschaften bereits deshalb immer eine Verhältniswahl nach § 7 Abs. 2 KGG i. V. m. §§ 67 Abs. 3 Satz 2, 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1, 125 Abs. 2 HGO durchzuführen, weil die Aufsichtsratsstellen in den jeweiligen Beteiligungsgesellschaften keine besoldeten Stellen i. S. d. § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO sein können. Denn die Aufsichtsratsmitglieder sind nach der formalen Bestellung in der Haupt- bzw. der Gesellschafterversammlung Organmitglieder der jeweiligen privatrechtlichen Gesellschaft und werden dafür nicht von der Gemeinde bzw. dem Zweckverband, sondern von der Gesellschaft entschädigt / vergütet (vgl. auch Beschlüsse der Beteiligungsgesellschaften zu den entsprechenden Vergütungen, Bl. 365 ff. d. Gerichtsakte, Az. 8 K 678/23.GI), der wiederum das „Beamtentum“ fremd ist. Unabhängig davon, dass zwischen dem Verhältnis des entsendeten Aufsichtsrats zur Gesellschaft und seinem Verhältnis zur Gemeinde zu unterscheiden ist (vgl. VG Bayreuth, Urteil vom 9. September 2021 - B 9 K 20.1091 -, juris Rn 89 zum insofern vergleichbaren bayerischen Recht), hat der Gesetzgeber mit der Regelung des § 125 HGO, der gerade keine abweichenden Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des entsprechenden Wahlmodus trifft, diese Rechtsfolge jedoch offensichtlich bewusst in Kauf genommen. Denn hätte er die Vorschlagswahl gerade nicht von den Voraussetzungen des § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO, sondern lediglich von der Höhe der Vergütung abhängig machen wollen, hätte es auf der Hand gelegen, eine entsprechende Regelung in § 125 HGO zu treffen.

(bb) Gegen die Anwendung der Verhältniswahl spricht auch nicht, dass sich die politischen Mehrheitsverhältnisse der Gemeindevertretung respektive eines Zweckverbandes regelmäßig nicht vollumfänglich auf die entsprechenden Aufsichtsräte übertragen lassen, da eine ausreichend große Zahl von Mandaten in der Regel nicht zur Verfügung steht und den Aufsichtsräten neben den von dem jeweiligen Vorstand gewählten Vertretern stets weitere Vertreter angehören, deren Auswahl nicht den Vorständen obliegt (so aber OVG Bremen, Beschluss vom 13. April 2021 - 1 B 86/21 -, juris Rn. 11 ff.). Die Zahl der zu wählenden Mandate muss gerade nicht zwingend so bemessen werden, dass selbst die kleinsten Minderheiten vertreten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris Rn. 29). Eine vollständige repräsentative Abbildung der Kräfteverhältnisse der Gemeindevertretung ist auch bei anderen - evident - gemäß § 55 HGO im Wege der Verhältniswahl zu besetzenden Stellen nicht immer möglich, aber auch nicht notwendig. So ist etwa, wie im Allgemeinen bereits dargelegt, auch dann eine Verhältniswahl durchzuführen, wenn eine Gemeinde lediglich zwei ehrenamtliche Beigeordnete bestellt, vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 und 2, § 55 Abs. 1 Satz 2 HGO. Den Angehörigen einer relativen Minderheit soll mit dem Entsendungsrecht nach § 125 Abs. 2 Satz 1 HGO „lediglich“ die Möglichkeit gegeben werden, an der Willensbildung im Aufsichtsrat mitzuwirken und die Tätigkeit der kommunalen Gesellschaft zu kontrollieren (vgl. Ogorek/Stein, in: BeckOK, Stand: 1. Juni 2026, § 125 HGO Rn. 30.1 m. w. N.).

(cc) Aufgrund der mit der Verhältniswahl verfolgten politische Repräsentation der Gemeindevertretung und der Beteiligung auch von Minderheiten bei „Gruppenwahlen“ ist es - entgegen der Auffassung des Beklagten - auch nicht ausreichend, dass er selbst nach dem Grundsatz der Verhältniswahl gewählt wurde und es hinsichtlich der Bestellung der Aufsichtsratsmitglieder einer weiteren verhältnismäßigen Besetzung nicht bedurfte.

Erfüllt ein Träger öffentlicher Verwaltung - wie hier der B. - in privatrechtlichen Handlungsformen Verwaltungsaufgaben, so kann er sich nach der Lehre vom „Verwaltungsprivatrecht“ den Bindungen des öffentlichen Rechts - vorliegend insbesondere den Wertungen der Hessischen Gemeindeordnung - nicht gänzlich entziehen. Dies gilt auch insoweit, als öffentlich-rechtliche Normen wie etwa § 125 HGO Regelungen im Hinblick auf die Organisation zivilrechtlicher Gesellschaften treffen, an denen die Gemeinde beteiligt ist (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 9. März 1998 - 8 TZ 782/98 -, juris Rn. 10). Die Verwaltung ist daher zur Sicherung ihrer Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten verpflichtet, um so die demokratische Legitimationskette zu gewährleisten, die kontrollfreie Räume in der staatlichen oder kommunalen Verwaltung nicht zulassen (vgl. Schmidt, HSGZ 2004, 50). Das Erfordernis hinreichender Einwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten einer Kommune folgt auch aus dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip (BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 - 8 C 16.10 -, juris Rn. 29; BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 -, juris Rn. 221 f.); die Kommunen sollen dauerhaft die Möglichkeit erhalten, die Unternehmenspolitik mitzubestimmen und an der Kontrolle ihrer Umsetzung mitzuwirken. Mit dem Recht der Bestellung von Aufsichtsratsmitgliedern nach § 125 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 HGO soll verhindert werden, dass das in § 125 Abs. 1 HGO geregelte Vertretungs- und Weisungsrecht des Gemeindevorstands in dem Vorstand, dem Aufsichtsrat oder einem gleichartigen Organ einer Gesellschaft unterlaufen wird. Diese Forderung findet etwa auch in § 122 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HGO ihren gesetzlichen Niederschlag, wonach eine Gemeinde eine Gesellschaft, die auf den Betrieb eines wirtschaftlichen Unternehmens gerichtet ist, nur gründen oder sich daran beteiligen darf, wenn sie u. a. einen angemessenen Einfluss, insbesondere im Aufsichtsrat oder in einem entsprechenden Überwachungsorgan erhält. Unabhängig von der zu tragenden Verantwortung, der besonderen Sachkunde sowie der gewährten Vergütung der jeweiligen Stellen wird mit der Auswahl der weiteren Aufsichtsratsmitglieder im Wege der Verhältniswahl grundsätzlich eine Mitwirkung und gleichzeitig auch eine ständige Information über die Tätigkeit des Wirtschaftsbetriebes für relative Minderheiten zumindest durch Teilnahme an der Beratung und das damit verbundene Fragerecht gesichert. Die Mitgliedschaft in einem Aufsichtsrat versetzt die Angehörigen einer relativen Minderheit in die Lage, zumindest an der Willensbildung dieses Organs und der Ausübung der Kontrolle über die kommunale Gesellschaft teilzunehmen (Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. II, HGO, Stand: Mai 2026, § 55 Rn. 30a, § 125 Rn. 19; Engels, in: BeckOK, Kommunalrecht Hessen, Stand: 1. Juni 2026, § 125 HGO Rn. 30.1).

(4) Auch aus dem Umstand, dass nach § 7 Abs. 2 KGG die Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung auf den Zweckverband nur „sinngemäß“ anzuwenden sind, lässt sich kein vom Wortlaut abweichendes Verständnis des § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO herleiten.

(aa) Dies ergibt sich zuvorderst schon daraus, dass auch das Zweckverbandsrecht den Status des Beamten und damit einer entsprechenden Besoldung kennt und der Gesetzgeber dem Zweckverband gemäß § 17 Abs. 3 KGG ausdrücklich die Dienstherrenfähigkeit zugeschrieben hat. Die zuvor dargestellten Grundsätze lassen sich daher bei sinngemäßer Anwendung der Hessischen Gemeindeordnung „ohne Weiteres“ auf einen Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts übertragen. Dass der B., wie der Beklagte hervorgehoben hat, ausweislich seiner Satzung keinen Gebrauch von der Möglichkeit gemacht hat, Beamte hauptamtlich anzustellen, veranlasst daher keine andere Wertung.

(bb) Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang überdies geltend macht, dass es sich bei den streitigen Aufsichtsratsstellen - gerade im Hinblick auf die Größe und Bedeutung des Verbandes für die Region und die damit einhergehende erhebliche kommunale Verantwortung - um besondere Funktionsstellen handele, die mit den Stellen von hauptamtlichen Bürgermeistern bzw. hauptamtlichen Leitungsämtern gleichzusetzen seien und es daher besonders auf die persönliche Eignung der Mitglieder ankomme, sodass die Mehrheits- und nicht die Verhältniswahl angewandt werden müsse, dringt er auch damit nicht durch.

Dabei ist ihm zum einen entgegenzuhalten, dass schon keine gesetzliche Regelung vorliegt, aus der sich ergibt, dass die zu wählenden Aufsichtsratsmitglieder eine besondere Sachkunde mitbringen müssen. Hätte der Gesetzgeber eine solche für die Tätigkeit im Aufsichtsrat einer Beteiligungsgesellschaft vorausgesetzt, hätte er - wie es in anderen Gesetzen der Fall ist - eine entsprechende Regelung getroffen. So hat etwa der Landesgesetzgeber in Sachsen-Anhalt in seinem Kommunalverfassungsgesetz hinsichtlich der Vertretung der Kommune in Unternehmen in Privatform explizit geregelt, dass weitere Mitglieder entsendet werden sollen, die über die jeweils notwendige wirtschaftliche Erfahrung und Sachkunde verfügen, § 131 Abs. 1 Satz 3 und 5 KVG LSA. Ferner fordert beispielsweise § 5a Abs. 1 Nr. 2 HSparkG eine Sachkunde von den Mitgliedern des Verwaltungsrates einer Sparkasse, der nach § 5 HSparkG - ähnlich wie ein Aufsichtsrat - das oberste Organ einer Sparkasse darstellt und die Geschäftsführung des Vorstandes beaufsichtigt. Solche speziellen gesetzlichen Eignungs- oder Qualifikationsanforderungen an die Mitglieder (z. B. Sachkunde, Berufserfahrung) lassen sich den hier anwendbaren Normen - insbesondere dem Kommunalen Gemeinschaftsarbeit-Gesetz und der Hessischen Gemeindeordnung - jedoch nicht entnehmen. Vielmehr hat der Gesetzgeber ausweislich § 7 Abs. 2 KGG von einer solchen Regelungsmöglichkeit ersichtlich keinen Gebrauch gemacht und die Hessische Gemeindeordnung uneingeschränkt sinngemäß zur Anwendung gebracht. Insoweit fordert § 125 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 HGO im Hinblick auf die Besetzung des Aufsichtsrates lediglich, dass bei den Aufsichtsgremien der Gemeindevorstand darauf hinwirken soll, dass die Gemeinde möglichst paritätisch durch Frauen und Männer vertreten wird. Weitere Vorgaben zur Besetzung macht das Gesetz nicht.

Zum anderen wäre die Durchführung einer Mehrheitswahl aber selbst dann nicht angezeigt, wenn der Gesetzgeber „nur“ das Erfordernis einer solchen besonderen Sachkunde aufgestellt hätte. Denn mit der Forderung nach einer besonderen Sachkunde ginge nicht per se ein Amt einher, das eine Persönlichkeitswahl rechtfertigen würde. Bei den Aufsichtsratsposten des Zweckverbandes handelt es sich - auch wenn, wie zuvor erwähnt, eine besondere Sachkunde für die Stelle eines Aufsichtsratsmitglieds durchaus wünschenswert wäre - jedenfalls um „mehrere gleichartige Stellen“, da es in erster Linie nicht auf die Fähigkeiten der Personen, sondern auf die politische Repräsentation der Gemeinde ankommt. Hätte der Gesetzgeber trotz Vorliegens mehrerer gleichartiger Stellen eine Mehrheitswahl implementieren wollen, hätte er - wie beispielsweise im Eigenbetriebsgesetz in § 6 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 - naheliegenderweise eine von § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO abweichende Sonderregelung geschaffen, die ausdrücklich eine Mehrheitswahl angeordnet.

(5) Etwas anderes ergibt sich ferner nicht aus der beklagtenseits zitierten Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen.

Zwar wurde in einer früheren Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts die Ansicht vertreten, dass auf eine sog. Vorschlagswahl das Verhältniswahlrecht keine Anwendung finde (Nieders. OVG, Urteil vom 12. Dezember 1988 - 2 OVG A 202/87 -, n. v.). In der benannten Entscheidung hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht der Regelung im Gesellschaftsvertrag den Vorrang gegenüber der kommunalverfassungsrechtlichen Regelung des § 51 Abs. 6 NGO a. F. eingeräumt (Nieders. OVG, Urteil vom 12. Dezember 1988 - 2 OVG A 202/87 -, S. 9 d. Urteilsabdrucks). Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht den Vorrang der vertraglichen Regelung damit begründet, dass sich die Niedersächsische Gemeindeordnung einer ausdrücklichen Regelung über die Besetzung von Aufsichtsratsposten enthält und das Besetzungsrecht für die Vertretung lediglich gesellschaftsvertraglich begründet werde (Nieders. OVG, Urteil vom 12. Dezember 1988 - 2 OVG A 202/87 -, n. v, S. 10 f. des Urteilsabdrucks). Nach den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts könne diese gesellschaftsvertragliche Befugnis keine Pflicht des Kommunalorgans begründen, sodass der Anwendungsbereich des § 51 Abs. 6 NGO a. F. nicht unmittelbar eröffnet sei, diese Bestimmung aber in Zweifelsfällen als Auffangregelung subsidiär herangezogen werden könne, wenn die vorrangigen Bestimmungen des Gesellschaftsvertrages nicht Abweichendes bestimmen (Nieders. OVG, Urteil vom 12. Dezember 1988 - 2 OVG A 202/87 -, n. v., S. 12 f. des Urteilsabdrucks). In aktuellen Entscheidungen führt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht jedoch aus, dass diese Ansicht aufgrund der nunmehr geltenden Vorschrift des § 138 Abs. 3 NKomVG - die insoweit § 122 Abs. 1 Nr. 3 HGO entspricht und wonach die Kommune verpflichtet ist, bei der Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrags einer Kapitalgesellschaft darauf hinzuwirken, dass ihr das Recht eingeräumt wird, Mitglieder in einen Aufsichtsrat zu entsenden - überholt ist und die zuvor herangezogene Begründung zum Vorrang des Gesellschaftsvertrages nicht (mehr) greift (vgl. Nieders. OVG, Beschluss vom 10. Juli 2020 - 10 ME 137/20 -, juris Rn. 6 ff.).

Ferner hatte zwar auch das Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen zunächst die Ansicht vertreten, dass auf eine sog. Vorschlagswahl das Verhältniswahlrecht keine Anwendung finde, weil es auf die besondere Fachkunde und das Sachwissen der zu Bestellenden ankomme (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 28. Oktober 1983 - 15 A 124/81 -, DB 1984, 871). Ungeachtet dessen, dass sich eine solche Stütze nach den obigen Ausführungen (vgl. 1. b) bb) (4) (bb)) in der Hessischen Gemeindeordnung nicht findet, wird diese Ansicht nach neuer Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen aufgrund der Gesetzesänderung ebenfalls nicht mehr vertreten (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21. Mai 2002 - 15 B 238/02 -, juris Rn. 18 ff.). Denn der nordrheinwestfälische Gesetzgeber hat auf die zuvor genannte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 1983 reagiert, indem er in der Regelung des § 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW ausdrücklich die Anwendung eines Wahlverfahrens nach § 50 Abs. 3 GO NRW vorschreibt, wenn zwei oder mehr Vertreter im Sinne der §§ 63 Abs. 2, 113 GO NRW (Vertretung der Gemeinde in Unternehmen oder Einrichtungen) zu bestellen oder vorzuschlagen sind. Im Übrigen haben sich auch die Gesetzgeber anderer Bundesländer - dementsprechend - explizit für eine Verhältniswahl entschieden (vgl. § 104 Abs. 2 i. V. m. § 40 GO BW, § 88 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 45 GO Rheinland-Pfalz, § 98 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 40 Abs. 2 GO Sachsen; anders noch beispielsweise § 131 Abs. 1 Satz 3 und 5 KVG LSA, wonach weitere Mitglieder entsendet werden sollen, die über die jeweils notwendige wirtschaftliche Erfahrung und Sachkunde verfügen; ferner § 114 KSVG des Saarlandes, wonach erst bei fehlender Eignung eine Verhältniswahl durchzuführen ist).

(6) Da die Durchführung der Verhältniswahl nach alledem nicht von einer Vergütung abhängt, kommt es auch nicht streiterheblich darauf an, ob den Aufsichtsratsmitgliedern der Tochtergesellschaften der B. im Verhältnis zum konkreten Arbeitsaufwand eine Vergütung gezahlt wird, die eine rechtliche Qualifikation als ehrenamtliche Tätigkeit nicht mehr zulässt. Ungeachtet dessen, dass in diesem Fall - theoretisch -die jeweilige Gesellschaft auf die Kommunalverwaltung einwirken könnte, indem sie durch Herauf- oder Herabsetzen der Aufsichtsratsvergütung den Wahlmodus beeinflusst, widerspricht diese Auffassung dem bereits aufgeführten gesetzgeberischen Willen, der den jeweiligen Wahlmodus zuvorderst davon abhängig macht, ob die jeweilige Stelle besoldet ist. Dementsprechend gehen auch die Verweisungen des Beklagten auf Vorschriften aus dem Einkommenssteuergesetz und dem Aktiengesetz fehl.

(7) Klargestellt wird schließlich, dass der Beklagte aufgrund der gesetzlich normierten Vorgaben auch nicht befugt war, über den anzuwendenden Wahlmodus (Verhältniswahl oder Mehrheitswahl) in der Sitzung am 24. August 2022 im Rahmen des TOP 9 abzustimmen. Die gesetzlichen Vorgaben zum Wahlverfahren stehen nicht zur Disposition des Anwenders, hier des Beklagten, zumal eine solche Verfahrensweise die Gefahr birgt, den Zweck des § 55 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 HGO, die Repräsentation kleinerer Fraktionen und Gruppen auch bei der Besetzung von Stellen in den in § 125 Abs. 1 und 2 HGO genannten anderen Fällen zu sichern, zu konterkarieren.

(8) Trotz fehlender Entscheidungserheblichkeit weist der Senat zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten im Übrigen darauf hin, dass die vorgenommene Wahl der Mitglieder der Aufsichtsräte nicht gegen das Gebot zur paritätischen Besetzung dieser Stellen mit Frauen und Männern verstoßen hat.

(aa) Ein Verstoß gegen die gemäß § 18 Abs. 1 KGG für einen Zweckverband entsprechend anzuwendende Norm des § 125 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 HGO liegt nicht vor. Nach § 125 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 HGO soll der Gemeindevorstand bei den Aufsichtsgremien darauf hinwirken, dass die Gemeinde möglichst paritätisch durch Frauen und Männer vertreten wird. Bereits aus dem Wortlaut der Norm („soll“) ergibt sich, dass keine starre Vorgabe zur Besetzung von Aufsichtsgremien durch Männer und Frauen vorgegeben werden soll, sondern eine Parität lediglich anzustreben ist. Der Gemeindevorstand ist zudem nicht strikt an eine entsprechende Vorschlagsliste der Gemeindevertretung gebunden, da er auch auf die Erfüllung der allgemeinen wahlrechtlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Amtes achten muss (vgl. Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. II, HGO, Stand: Mai 2026, § 125 Rn. 12). Diese Vorgabe hat der Beklagte beachtet. Bezugnehmend auf diese Anforderungen hat die Geschäftsführung des B. zur Vorbereitung der Entscheidung über die Bestellung der Aufsichtsratsmitglieder durch den Beklagten in gleichlautenden Schreiben vom 2. Juni 2022 an den Verbandsvorsitzenden, den Vorsitzenden der Verbandsversammlung sowie alle Vorsitzenden der Fraktionen der B.-Verbandsversammlung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass nach § 18 Abs. 1 KGG i. V. m. § 125 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 HGO der Verbandsvorsitzende darauf hinwirken solle, dass der B. möglichst paritätisch durch Frauen und Männer vertreten wird. In diesen Schreiben wurde außerdem mitgeteilt, dass nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 HGIG auch für kommunale Zweckverbände gelte, dass Frauen nach § 13 HGIG mindestens zur Hälfte berücksichtigt werden sollen. In den Schreiben bat die B.-Geschäftsführung alle Adressaten, dies den Fraktionen zu kommunizieren; die Fraktionen bat sie, dies in die Vorschläge einzubeziehen und den Beklagten bat sie, dies in seine Entscheidungen einzubeziehen. Mit weiterem Schreiben vom 24. Juni 2022 hat der Vorsitzende der Verbandsversammlung nochmals die vorstehend genannten Hinweise an die Vorsitzenden der Fraktionen der Verbandsversammlung erteilt mit der Bitte um Berücksichtigung und Information der Fraktionen (vgl. Bl. 1 ff. der Behördenakte, Teil 1).

(bb) Es liegt auch kein Verstoß gegen das Hessische Gleichbehandlungsgesetz vor. Gemäß § 13 Satz 1 HGlG, der nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 HGlG auch für kommunale Zweckverbände gilt, sollen alle Dienststellen bei der Besetzung von Kommissionen, Beiräten, Verwaltungs- und Aufsichtsräten sowie sonstigen Gremien, soweit sie ein Entsendungs-, Bestellungs- oder Vorschlagsrecht haben, mindestens zur Hälfte Frauen berücksichtigen. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Norm („sollen“) ist eine paritätische Besetzung ebenfalls nicht zwingend. Mit den Schreiben vom 2. und 24. Juni 2022 wurde auf die soeben angeführten gesetzlichen Vorgaben hingewiesen. Dabei macht es - anders als die Klägerin meint - keinen Unterschied, ob die Aufsichtsratsmitglieder in einer Verhältnis- oder Mehrheitswahl gewählt werden.

(cc) Letztlich lassen sich auch aus den gesellschaftsrechtlichen Vorschriften lediglich Zielgrößen für einen Frauenanteil im Aufsichtsrat festlegen (vgl. § 52 Abs. 2 GmbHG und § 111 Abs. 5 AktG).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Klägerin ist nur zu einem geringen Teil unterlegen, da sie mit ihrem Rechtsschutzziel, die Wahlen vom 24. August 2022 für ungültig zu erklären, Erfolg hat. Dem Umstand, dass sie dieses Begehren mit mehreren Anträgen verfolgt hat, die teilweise unzulässig sind, kommt im Hinblick darauf, dass die Anträge im Kern auf denselben Gegenstand abzielen, keine maßgebliche Bedeutung zu.

4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGOi. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

5. Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.