Ausnahme vom Kontrollsystem für ökologische Erzeugnisse bei Online-Händlern KI-Titel

Rechtssache C-289/16

Kamin und Grill Shop GmbH

gegen

Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main e. V.

(Vorabentscheidungsersuchen des Bundesgerichtshofs [Deutschland])

1. In der Europäischen Union hat der Gesamtwert des Marktes für ökologische/biologische Erzeugnisse schon lange 20 Mrd. Euro überschritten, eine Zahl, die ungefähr 2 % des Umsatzes der Nahrungsmittel- und Getränkeindustrie in der Union und einem gegenüber 2004 verdoppelten Anteil entspricht (). Diese Zahlen sind kontinuierlich gestiegen, und der Markt entwickelt sich weiterhin dynamisch (). Um diese Entwicklung im Hinblick auf den Schutz der Umwelt, den Tierschutz und die menschliche Gesundheit zu fördern (), hat die Union seit 1991 Regelungen im Bereich der ökologischen/biologischen Produktion erlassen, die die Unternehmer verpflichten, ihre Tätigkeit einem anspruchsvollen Kontrollsystem zu unterstellen.

2. Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen bittet der Bundesgerichtshof (Deutschland) um Auslegung der Verordnung Nr. 834/2007, die den Mitgliedstaaten in Art. 27 die Einführung eines Kontrollsystems vorschreibt und ihnen in Art. 28 Abs. 2 erlaubt, bestimmte Kategorien von Einzelhändlern von dem Kontrollsystem auszunehmen. Der Bundesgerichtshof möchte wissen, ob eine solche Befreiung auch für Online-Händler möglich ist.

3. Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 wird allgemein als so unklar angesehen, dass im Rahmen der gegenwärtigen Diskussion über die Aktualisierung der Verordnung vorgeschlagen worden ist, die Möglichkeit der Befreiung völlig abzuschaffen; die Kritiker verweisen dabei auf divergierende Auslegungen und Praktiken in den einzelnen Mitgliedstaaten und auf zunehmende Schwierigkeiten bei der Verwaltung, Überwachung und Kontrolle ().

4. Der vorliegende Fall gibt dem Gerichtshof, der bislang noch nicht um Auslegung der Verordnung Nr. 834/2007 ersucht worden war (), erstmals Gelegenheit, die Bedeutung von Art. 28 Abs. 2 zu klären und die nötigen Hinweise zu geben, damit diese Ausnahmeklausel so angewandt werden kann, dass Rechtssicherheit und Einheitlichkeit gewährleistet sind. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich darlegen, dass eine nähere Betrachtung der Entstehungsgeschichte erheblich zum inhaltlichen Verständnis der Ausnahmeklausel beiträgt.

I. Rechtlicher Rahmen

A. Unionsrecht

5. Art. 28 („Teilnahme am Kontrollsystem“) der Verordnung Nr. 834/2007 sieht vor: „(1) Jeder Unternehmer, der Erzeugnisse im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 erzeugt, aufbereitet, lagert, aus einem Drittland einführt oder in Verkehr bringt, ist verpflichtet, vor dem Inverkehrbringen von jeglichen Erzeugnissen als ökologische/biologische Erzeugnisse oder als Umstellungserzeugnisse a) seine Tätigkeit den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem diese Tätigkeit ausgeübt wird, zu melden; b) sein Unternehmen dem Kontrollsystem nach Artikel 27 zu unterstellen. … (2) Die Mitgliedstaaten können Unternehmer, die Erzeugnisse direkt an Endverbraucher oder -nutzer verkaufen, von der Anwendung dieses Artikels befreien, sofern diese Unternehmer die Erzeugnisse nicht selbst erzeugen, aufbereiten oder an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagern oder solche Erzeugnisse nicht aus einem Drittland einführen oder solche Tätigkeiten auch nicht von Dritten ausüben lassen.“

B. Nationales Recht

6. Nach § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Union auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus (ÖLG) sind Unternehmer, die Erzeugnisse im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 als ökologische/biologische Erzeugnisse oder Umstellungserzeugnisse direkt an den Endverbraucher oder -nutzer abgeben, vom Einhalten der Pflichten nach Art. 28 Abs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007 freigestellt, soweit sie diese Erzeugnisse nicht selbst erzeugen oder erzeugen lassen, aufbereiten oder aufbereiten lassen, an einem anderen Ort als einem Ort in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagern oder lagern lassen oder aus einem Drittland einführen oder einführen lassen.

II. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefrage

7. Die Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main e. V. (Revisionsbeklagte im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht, im Folgenden: Wettbewerbszentrale) ist eine Vereinigung, die die Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs zur Aufgabe hat. Die Kamin und Grill Shop GmbH (Revisionsklägerin im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht, im Folgenden: Kamin und Grill Shop) betreibt einen Internetversandhandel für Kamin- und Grillbedarf.

8. Zum Sortiment von Kamin und Grill Shop gehören verschiedene Gewürzmischungen, die sie im Dezember 2012 unter der Bezeichnung „Bio-Gewürze“ zum Verkauf anbot. Zu diesem Zeitpunkt war sie nicht dem Kontrollsystem nach Art. 27 der Verordnung Nr. 834/2007 unterstellt.

9. Mit einem als „Abmahnung“ bezeichneten Schreiben vom 28. Dezember 2012 beanstandete die Wettbewerbszentrale dieses Angebot als Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007, wonach Unternehmer, die ökologische/biologische Erzeugnisse vertreiben, ihr Unternehmen einem Kontrollsystem unterstellen müssen, was Kamin und Grill Shop nicht getan hatte. Die Wettbewerbszentrale forderte Kamin und Grill Shop zur Abgabe einer strafbewehrten Unterlassungserklärung auf. Diese kam der Aufforderung nach, ohne jedoch einen Verstoß einzuräumen.

10. Mit ihrer Klage begehrt die Wettbewerbszentrale die Erstattung eines sich auf 219,35 Euro nebst Zinsen belaufenden Teils der ihr durch die Abmahnung entstandenen Aufwendungen.

11. Das Landgericht Fulda wies die Klage ab. Es vertrat die Auffassung, dass Kamin und Grill Shop ihre Tätigkeit nicht dem Kontrollsystem unterstellen müsse, da sie das Erzeugnis direkt an den Verbraucher verkaufe und daher nach Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 ÖLG vom Kontrollsystem freigestellt sei.

12. Das Oberlandesgericht Frankfurt am Main gab der Klage der Wettbewerbszentrale statt. Es begründete dies damit, dass Kamin und Grill Shop durch das Anbieten ihrer „Bio-Gewürze“ gegen Art. 28 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 834/2007 verstoßen habe, weil ihr Unternehmen nicht wie erforderlich dem Kontrollsystem dieser Verordnung unterstellt gewesen sei. Ein „direkter“ Verkauf gemäß Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 ÖLG setze voraus, dass der Verkauf am Ort der Lagerung des Erzeugnisses unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Verbrauchers erfolge. Nach dieser Auslegung fiele der von Kamin und Grill Shop betriebene Online-Handel ebenso wie andere Formen des Versandhandels mit ökologischen/biologischen Erzeugnissen nicht unter den Befreiungstatbestand des Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007.

13. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt Kamin und Grill Shop ihren Antrag auf Abweisung der Klage beim Bundesgerichtshof weiter. Die Wettbewerbszentrale beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie macht geltend, dass Online-Handel wegen des Erfordernisses der tatsächlichen Anwesenheit am Verkaufsort nie unter die Ausnahme vom Kontrollsystem nach Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 fallen könne.

14. Vor diesem Hintergrund hat der Bundesgerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Liegt ein im Sinne von Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 „direkter“ Verkauf an Endverbraucher bereits vor, wenn der Unternehmer oder sein Verkaufspersonal dem Endverbraucher die Erzeugnisse ohne Zwischenschaltung eines Dritten verkauft, oder setzt ein „direkter“ Verkauf darüber hinaus voraus, dass der Verkauf am Ort der Lagerung der Erzeugnisse unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Endverbrauchers erfolgt?

15. Die Parteien des Ausgangsverfahrens und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht. Eine mündliche Verhandlung ist weder beantragt noch abgehalten worden.

III. Würdigung

A. Einleitung

16. Der Bundesgerichtshof bittet den Gerichtshof im vorliegenden Fall um Auslegung einer Ausnahmeklausel in Bezug auf das Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 834/2007.

17. Zunächst sei darauf hingewiesen, dass die ursprüngliche Fassung dieser Verordnung den Mitgliedstaaten die Errichtung eines Kontrollsystems vorgab, zunächst aber keine Befreiung davon zuließ.

18. Als Ausgangspunkt für die Auslegung bietet sich daher im vorliegenden Fall eine Untersuchung des Ursprungs und der Entstehungsgeschichte der fraglichen Bestimmung und ihres legislativen Zusammenhangs an, um zu klären, welche Absicht der Gesetzgeber mit der Einführung der Befreiung verfolgte, und dadurch die Ermittlung des Zwecks der Befreiung zu erleichtern (). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist bei der Auslegung einer Unionsvorschrift neben dem Zusammenhang und den Zielen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden, auch ihr Wortlaut zu berücksichtigen (). Diese weiteren Gesichtspunkte werde ich nach einer eingehenden Befassung mit dem Ursprung und dem Kontext des Kontrollsystems der Verordnung und seiner Ausnahme prüfen.

B. Ursprung und Kontext

1. Das Kontrollverfahren und seine Ausdehnung

19. Die erste gemeinschaftliche Rahmenregelung für den ökologischen Landbau und die Erzeugung ökologischer Lebensmittel wurde mit der Verordnung Nr. 2092/91 eingeführt. Die Schaffung einer Gemeinschaftsregelung für ökologische Erzeugnisse diente zwei Zielen: Zum einen sollte die Regelung den ökologischen Landbau schützen, indem sie den lauteren Wettbewerb zwischen den Herstellern derart gekennzeichneter Erzeugnisse sicherstellte, zum anderen sollte sie dem Markt für Erzeugnisse des ökologischen Landbaus durch stärkere Transparenz aller Erzeugungs- und Verarbeitungsschritte ein deutlicheres Profil verleihen und dazu führen, dass solche Erzeugnisse beim Verbraucher mehr Vertrauen genießen ().

20. Die Verordnung Nr. 2092/91verfolgte diese Ziele nicht nur durch Vorschriften, die bei der Erzeugung (Art. 6 und 7) oder der Etikettierung (Art. 5) eines ökologischen Erzeugnisses zu beachten waren, sondern auch, indem den Mitgliedstaaten vorgegeben wurde, ein System regelmäßiger Kontrollen („Kontrollverfahren“ bzw. „Kontrollsystem“, Art. 8 und 9) einzurichten.

21. In Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2092/91 war festgelegt, wer dem Kontrollverfahren unterlag: „Jedes Unternehmen, das mit dem Ziel der Vermarktung Erzeugnisse gemäß Artikel 1 erzeugt, aufbereitet oder aus einem Drittland einführt, ist verpflichtet, a) diese Tätigkeit bei der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats … zu melden; … b) seine Tätigkeit dem Kontrollverfahren gemäß Artikel 9 zu unterstellen“.

22. Wie der Rat in den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 2092/91 erläuterte, lag dem der Gedanke zugrunde, dass „die Kontrolle der Einhaltung der Erzeugungsvorschriften … grundsätzlich Kontrollen auf allen Stufen der Erzeugung und Vermarktung [erfordert]“ ().

23. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung im Jahr 1992 stellten zehntausende landwirtschaftliche Betriebe auf ökologischen Landbau um und nahm das Interesse der Verbraucher und Händler an ökologischen Erzeugnissen zu (). In diesen Jahren wurden einige Erzeugnisse unter Bezugnahme auf den ökologischen Landbau in Verkehr gebracht, die nicht den Bestimmungen der Verordnung Nr. 2092/91 entsprachen (). Außerdem kam es bei der Lagerung von Erzeugnissen des ökologischen Landbaus zur Verseuchung durch Herbizide ().

24. Daher hielt man es für notwendig, die Kontrollen zu verschärfen und alle mit der Erzeugung und Aufbereitung von Erzeugnissen befassten Marktteilnehmer diesen Kontrollen zu unterziehen (); von nun sollte „die gesamte Produktions- und Vertriebskette“ erfasst werden (). Es hatte sich herausgestellt, dass das Spektrum an Tätigkeiten, die den Kontrollen unterlagen, nicht breit genug war und erweitert werden musste.

25. Folglich wurde im Jahr 2004 Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2092/91 geändert, indem als weitere Tätigkeiten ausdrücklich die Lagerung und die Vermarktung einbezogen wurden. Die neue Beschreibung der Unternehmen, die dem Kontrollsystem unterlagen, lautete: „[j]edes Unternehmen, das Erzeugnisse gemäß Artikel 1 erzeugt, aufbereitet, lagert oder aus einem Drittland einführt, um sie später zu vermarkten, oder das diese Erzeugnisse vermarktet“ ().

26. Im Jahr 2007, als der frühere Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2092/91 durch Art. 28 Abs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007 ersetzt wurde, folgten noch einige Anpassungen eher redaktioneller Art (). Damit war ein recht klar gefasster Katalog von fünf Tätigkeiten entstanden, die dem Kontrollsystem zu unterstellen waren, und zwar Produktion, Aufbereitung, Lagerung, Einfuhr aus einem Drittland und Vermarktung.

27. Die letztere Kategorie dient offenkundig der Erreichung des oben erwähnten Ziels einer Erfassung der gesamten Vertriebskette. Damit wurde der ursprüngliche gesetzgeberische Schwerpunkt unionsrechtlicher Regelungen für ökologische Erzeugnisse aufgegeben, der bei den ersten Stufen der ökologischen/biologischen Produktion lag (). Das Kontrollsystem erfasste nun alle Händler und Einzelhändler in jedem einzelnen Abschnitt der Vertriebskette.

28. Diese Ausdehnung der Kontrollen auf Lagerung und Vertrieb als gesonderte Tätigkeiten () zielte eindeutig auf die Großhändler ab (). Die Erfahrung seit der Einführung eines Gemeinschaftsstandards für ökologische/biologische Produktion hatte gezeigt, dass die Markttätigkeiten der Großhändler ein Risiko darstellten, das regelmäßige Kontrollen rechtfertigte.

29. Was die kleineren Händler anging, waren im Verlauf der legislativen Erörterungen hingegen schwerwiegende Bedenken hinsichtlich der praktischen Folgen und der technischen Durchführbarkeit der Kontrollen geäußert worden; einige Delegationen hatten sich dafür ausgesprochen, schrittweise vorzugehen, zunächst die Großhändler zu erfassen und mehr Zeit für die Untersuchung von Mitteln und Wegen zur Ausdehnung der Kontrollen auf weitere Bereiche zu lassen ().

2. Die Freistellungsmöglichkeit und ihr Ursprung

30. Vor diesem Hintergrund war die Ausnahmeklausel verfasst worden, um deren Auslegung der Bundesgerichtshof nun den Gerichtshof ersucht.

31. Die Ausnahmeklausel sollte verhindern, dass das belastende Kontrollverfahren auch dem Einzelhandelssektor aufgebürdet wird (). Damit trug man dem auf eine Risikoabwägung bezogenen Ansatz der Verordnung und dem Umstand Rechnung, dass es sich in einigen Fällen als unverhältnismäßig erweisen konnte, die Melde- und Kontrollpflichten auf bestimmte Arten von Einzelhandelstätigkeiten anzuwenden (). Das Parlament hatte in seinem Bericht darauf hingewiesen, dass das Kontrollverfahren kleinere Einzelhändler nicht unverhältnismäßig belasten dürfe ().

32. Der Verordnungsentwurf, den die Kommission im Januar 2003 vorgelegt hatte, hatte folgende Fassung für Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 2 vorgesehen: „Einzelhändler, die keine Erzeugnisse aufbereiten, sondern derartige Erzeugnisse in geschlossenen Verpackungen direkt an den Endverbraucher verkaufen, unterliegen jedoch nicht dem Kontrollverfahren gemäß Artikel 9.“

33. Nach eingehenden Erörterungen in den Sitzungen der Arbeitsgruppe „Lebensmittelqualität“ legte der Rat einen Kompromisstext vor, dem das Parlament einige Monate später nach Hinzufügung eines Satzes über die Einfuhr aus Drittländern () zustimmte und der wie folgt lautete: „Einzelhändler, die keine Erzeugnisse aufbereiten, sondern derartige Erzeugnisse in Fertigpackungen direkt an den Endverbraucher oder -nutzer verkaufen, unterliegen jedoch nicht den Verpflichtungen gemäß Unterabsatz 1.“ ()

34. In der Folgezeit () wurde erneut eine Änderung vorgeschlagen, die schließlich als neue Fassung von Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 392/2004 beschlossen wurde. Sie lautete: „Die Mitgliedstaaten können Einzelhändler, die derartige Erzeugnisse direkt an den Endverbraucher oder -nutzer verkaufen, von der Anwendung dieses Absatzes befreien, sofern sie diese Erzeugnisse nicht selbst erzeugen, aufbereiten, an einem anderen Ort als einem Ort in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagern oder aus einem Drittland einführen.“ () Dieser Kompromisswortlaut von Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 2092/91 in der durch die Verordnung Nr. 392/2004 geänderten Fassung ist nach wie vor in Kraft, da er mit Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 übereinstimmt (), um dessen Auslegung der Gerichtshof im vorliegenden Fall ersucht wird.

35. Ein Vergleich der verschiedenen Entwurfsfassungen und des endgültigen Textes ergibt, dass sich die Klausel nach und nach von einer engen Regel mit konkret gefassten Konturen („Erzeugnisse in geschlossenen Verpackungen“, später: „Erzeugnisse in Fertigpackungen“) zu einer abstrakteren Regel entwickelt hat. Zugleich hat die Bestimmung als solche aber ihre Grundstruktur behalten. Sie gliedert sich in zwei Voraussetzungen, von denen die erste die Stellung der freigestellten Person in der Vertriebskette betrifft und die zweite den Kontakt dieser Person mit dem Erzeugnis.

36. Hinsichtlich der ersten Voraussetzung fällt auf, dass das Erfordernis eines direkten Verkaufs an den Endverbraucher in den verschiedenen Fassungen der Ausnahmeklausel, die vorgeschlagen wurden, nicht verändert wurde. Die Änderungen, die in Bezug auf dieses erste Merkmal für erforderlich gehalten wurden, betrafen vielmehr die Beschreibung von Verkäufer und Käufer, die durch weiter gefasste Begriffe ersetzt wurden. Auf der Seite des Verkäufers wurde der Begriff „Einzelhändler“ durch „Unternehmer“ ersetzt (), auf der Seite des Käufers der Begriff „Endverbraucher“ durch „Endverbraucher oder -nutzer“.

37. Die Tätigkeit des „direkten“ Verkaufs der Erzeugnisse war, soweit ersichtlich, im Gesetzgebungsverfahren nicht Gegenstand der Diskussion. Diese Voraussetzung diente lediglich dazu, Großhändler von der Befreiung auszuschließen und sicherzustellen, dass nur der letzte Einzelhändler in der Vertriebskette die Voraussetzungen für die Freistellung erfüllen konnte.

38. Die zweite Voraussetzung wurde hingegen mehrfach geändert. Die erste Entwurfsfassung nannte ausschließlich „Erzeugnisse in geschlossenen Verpackungen“, die zweite sprach etwas entspannter von „Erzeugnissen in Fertigpackungen“; jeweils mit der Maßgabe, dass der Einzelhändler die Erzeugnisse nicht aufbereitete. Diese Definition des Erzeugnisses sollte physisch gewährleisten, dass der privilegierte Verkäufer nichts am Erzeugnis änderte. Erfasst werden sollten Einzelhändler, die in keiner Weise auf das Erzeugnis einwirkten (). Bei der Einführung der Ausnahmeklausel hatte der Gesetzgeber eine Situation vor Augen, in der der Umgang des Einzelhändlers mit dem Erzeugnis normalerweise keinen Anlass zu der Befürchtung gab, das Erzeugnis werde hinsichtlich seiner Natur oder Kennzeichnung in einer Weise beeinflusst, die das Risiko eines Verstoßes gegen die Vorschriften über den ökologischen/biologischen Landbau begründete.

39. Als die Beschränkung auf „Erzeugnisse in geschlossenen Verpackungen“ oder „Erzeugnisse in Fertigpackungen“ zu eng erschien und die physische Barriere eines Verschlusses oder einer Verpackung aufgegeben wurde, musste eine abstraktere Beschreibung für eine Situation gefunden werden, in der Gefahren im gleichen Maße ausgeschlossen waren wie bei den früheren Fassungen. Kritiker drängten den Gesetzgeber, für den Einzelhandelssektor klarzustellen, „welche Tätigkeiten genau erfasst werden müssen“ ().

40. Der Gesetzgeber entschied sich schließlich dafür, die positive Voraussetzung „vorverpackte Erzeugnisse“ durch eine negative Formulierung zu ersetzen, indem jede Art von Tätigkeit aufgezählt wurde, die der Einzelhändler nicht durchführen durfte, wenn er in den Genuss der Befreiung kommen wollte: Der Unternehmer nach Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 darf weder erzeugen noch aufbereiten, noch aus einem Drittland importieren. Ihm bleiben das Inverkehrbringen und die Lagerung, da diese beiden Tätigkeiten zum Wesen des Geschäfts eines Einzelhändlers gehören und beim Direktverkauf an den Endverbraucher unvermeidbar sind. Um sogar diese Tätigkeiten auf das einzugrenzen, was für den Verkauf eines Erzeugnisses unerlässlich ist, wurde die Erlaubnis zur Lagerung eingeschränkt: Der Unternehmer darf „Erzeugnisse [nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung] nicht … an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagern“.

41. Diese Einschränkung gewährleistet, dass der Einzelhändler ein reiner Einzelhändler ist, der seine Stellung als Einzelhändler nicht missbraucht, um Kontrollen für andere Tätigkeiten zu umgehen, die ansonsten regelmäßigen Kontrollen unterlägen. Erfolgt die Lagerung im Rahmen der Geschäfte eines Einzelhändlers, der direkt an den Endverbraucher verkauft, sollte diese Tätigkeit nicht über das hinausgehen, was zur Durchführung des Verkaufs notwendig ist.

42. Das Ergebnis der vorstehenden Untersuchung der Entstehungsgeschichte der Ausnahmeklausel lässt sich wie folgt auf den Punkt bringen: Die Mitgliedstaaten können eine Freistellung für den letzten Einzelhändler in der Vertriebskette vorsehen, solange dieser Unternehmer ein bloßer Einzelhändler ist, weil seine Tätigkeit als solche typischerweise nicht so risikoanfällig () ist, dass unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine Unterwerfung unter das System regelmäßiger Kontrollen ökologischer/biologischer Erzeugnisse gerechtfertigt wäre.

C. Sinn und Zweck

43. Die Nachzeichnung der Entstehungsgeschichte der Ausnahmeklausel hat ergeben, dass deren Zweck darin bestand, eine gewisse Entlastung für den letzten Einzelhändler in der Vertriebskette zu schaffen, da die Gefahr, dass er gegen die Vorschriften über ökologische/biologische Erzeugnisse verstoßen würde, als typischerweise gering angesehen wurde. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der vom Kontrollsystem zu gewährleistenden Rückverfolgbarkeit eines Erzeugnisses auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs (). Soweit es um den letzten Einzelhändler in der Vertriebskette geht, der einen Vertrag mit dem Verbraucher abschließt, sind Fragen der Rückverfolgbarkeit offenkundig irrelevant.

44. Im Zusammenhang mit der Frage des Bundesgerichtshofs würde dies bedeuten, dass der Verkauf eines Erzeugnisses an den Endverbraucher bereits dann als „direkter“ Verkauf eingestuft werden kann, wenn er ohne Zwischenschaltung eines Dritten erfolgt.

1. Kontrolle durch den Verbraucher selbst

45. Die Wettbewerbszentrale ist jedoch der Auffassung, dass die Ausnahmeklausel nur Anwendung finde, wenn der Verkauf darüber hinaus am Ort der Lagerung des Erzeugnisses unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Verbrauchers erfolge. Die Ausnahme für den Unternehmer, der ökologische/biologische Erzeugnisse direkt an den Endverbraucher verkaufe, beruhe nämlich auf der Überlegung, dass der Verbraucher in diesem Fall in der Lage sei, das Erzeugnis selbst zu untersuchen ().

46. Meines Erachtens ist dieses Argument nicht überzeugend. Es lässt sich nicht mit dem oben () von mir angeführten Umstand in Einklang bringen, dass die Befreiung den Verkäufer zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit von regelmäßigen Kontrollen entlasten sollte, da die typische Tätigkeit eines bloßen Einzelhändlers als risikoarm angesehen wurde. Da die Verordnung Nr. 834/2007 einen risikobezogenen Ansatz verfolgt und keine umfassende Kontrolle bezweckt, sondern einen gewissen Spielraum lässt, besteht keine Notwendigkeit, die Kontrolle auf andere Personen zu verlagern. Es ist nicht Aufgabe des Verbrauchers, das Restrisiko auszuschalten, das wegen der Befreiung von regelmäßigen professionellen Kontrollen noch verbleibt und vom Gesetzgeber bewusst hingenommen wird.

47. Zudem ist in praktischer Hinsicht nicht klar, wie der Verbraucher, der normalerweise nicht alle besonderen Spezifikationen kennt, denen ein ökologisches/biologisches Erzeugnis nach der Verordnung Nr. 834/2007 und nach der Verordnung Nr. 889/2008 entsprechen muss, in der Lage wäre, eine solche Untersuchung erfolgreich durchzuführen (). Im Allgemeinen verfügt der Verbraucher nicht über das dafür erforderliche Fachwissen.

48. Abgesehen davon verfügt der Verbraucher nicht über die erforderlichen Mittel und Instrumente zur Untersuchung der Tatsachen und sonstigen Umstände, die für eine sinnvolle Beurteilung des Erzeugnisses benötigt würden. Dass sich das Erzeugnis tatsächlich am Verkaufsort befindet und der Verkäufer anwesend ist, verschafft dem Käufer noch nicht die erforderlichen Informationen, da der Verkäufer ihm gegenüber weder nach der Verordnung Nr. 834/2007 noch nach der Verordnung Nr. 889/2008 Informationspflichten hat. Potenziell schädliche Bedingungen wie der Kontakt mit anderen Erzeugnissen oder Chemikalien oder die Angemessenheit der Temperatur- und Lichtverhältnisse bei der Lagerung oder Änderungen der Kennzeichnung, die möglicherweise vorher vorgenommen wurden, sind für einen Verbraucher, der das Erzeugnis nur beim Verkauf sieht und daher keine Informationen über die unmittelbar vorausgegangene Lagerung hat, nicht zwingend erkennbar und feststellbar.

49. Tatsächlich wäre die Verordnung Nr. 834/2007 in sich widersprüchlich, wenn einerseits die Kontrollbehörde des Mitgliedstaats, sofern sie Kontrollaufgaben einer speziellen Kontrollstelle übertragen will, nachweisen muss, dass diese Stelle über die notwendige Sachkompetenz, Ausrüstung und Infrastruktur und über eine ausreichende Zahl entsprechend qualifizierter und erfahrener Mitarbeiter verfügt (), und andererseits der Mitgliedstaat diese anspruchsvolle Aufgabe in bestimmten Fällen dem gewöhnlichen Verbraucher überlassen dürfte.

50. Nach der Verordnung Nr. 834/2007 wird der Verbraucher nicht als verantwortlich für Kontrolltätigkeiten angesehen. Er soll sich vielmehr auf die Etikettierung und Aufmachung des Erzeugnisses verlassen können. Satz 1 des 22. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 834/2007 lautet: „Es ist wichtig, das Vertrauen der Verbraucher in ökologische/biologische Erzeugnisse zu wahren.“ () Wenn der Verbraucher Vertrauen in das Erzeugnis haben soll, darf er nicht gezwungen sein, aktiv zu werden und kritisch zu untersuchen, ob es sich tatsächlich um ein ökologisches/biologisches Erzeugnis handelt.

2. Förderung ökologischer/biologischer Erzeugnisse

51. Schließlich sei darauf hingewiesen, dass eines der übergeordneten Ziele der Verordnung in der Schaffung von Voraussetzungen besteht, unter denen sich der ökologische/biologische Sektor entsprechend den jeweiligen Produktions- und Marktentwicklungen fortentwickeln kann (). Dieses Ziel schließt unnötige Beschränkungen der Mittel und Wege für den Vertrieb dieser Erzeugnisse aus.

52. Angesichts dessen erscheint die gegenwärtige Ausnahme vom Kontrollsystem wohlbegründet und braucht nicht weiter eingeschränkt zu werden (). Da Supermärkte und Kaufhäuser mit einer besonders breiten Produktpalette, genauso wie Einzelhändler wie die Verkäuferin von Grillbedarf im vorliegenden Fall, möglicherweise nur einzelne ökologische/biologische Erzeugnisse in ihre Produktpalette aufnehmen wollen, für die es sich nicht lohnt, die Kosten und den Verwaltungsaufwand einer Meldung und Unterstellung der Tätigkeit unter das ökologische/biologische Kontrollsystem auf sich zu nehmen, erscheint es sinnvoll, ihnen keine Last aufzuerlegen, die sie dazu veranlassen könnte, von der Aufnahme ökologischer/biologischer Erzeugnisse in ihr Angebot abzusehen, und diese Erzeugnisse damit schwerer zugänglich für den Verbraucher machen könnte. Die flächendeckende Belastung mit dem Kontrollsystem würde dazu führen, dass ökologische/biologische Erzeugnisse nur in boutiqueartigen Fachgeschäften gekauft werden könnten und dem ökologischen/biologischen Markt nicht die gesamte Bandbreite von Vertriebswegen zur Verfügung stünde.

53. Wie oben anhand der Vorarbeiten zur Verordnung Nr. 834/2007 gezeigt wurde, war die Entscheidung darüber, ob und inwieweit das Restrisiko hinzunehmen war, Gegenstand eines Kompromisses () und wurde aufgrund von Bedenken und Unsicherheiten hinsichtlich der Kontrolle weiterer Sektoren () letzlich den Mitgliedstaaten überlassen. Diese sind am besten in der Lage, unter Berücksichtigung des jeweiligen nationalen Kontexts, d. h. der Vorschriften und Regelungen für die Einzelhändler im betreffenden Staat und anderer dort herrschender Bedingungen, festzustellen, ob und inwieweit eine Befreiung angemessen im Sinne der Verhältnismäßigkeit wäre (). Das Ermessen des Mitgliedstaats und dessen individuelle Risikobewertung sollten nicht durch eine Auslegung beeinträchtigt werden, die zu zusätzlichen Einschränkungen führt.

D. Wortlaut

54. Auch der Wortlaut von Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass der Verkäufer und der Käufer am Verkaufsort anwesend sein müssen oder das Erzeugnis sich dort befinden muss.

55. Entgegen dem Vorbringen der Wettbewerbszentrale und der Kommission gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Begriff des „direkten“ Verkaufs eine Verbindung zwischen dem Verkauf und einem bestimmten Ort voraussetzt. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 834/2007 schließt von der Befreiung Verkäufer aus, die Erzeugnisse „an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle“ lagern. Es heißt jedoch nicht„an einem anderen Ort als an dem Verkaufsort“ (). „Verkaufsstelle“ wird üblicherweise in einem abstrakteren Sinne verwendet, der darauf hinweist, dass ein Verkauf stattgefunden hat, und sich nicht unbedingt auf einen Ort, sondern eher allgemein und abstrakt auf die Schnittfläche zwischen Verkäufer und Käufer bezieht. Zur Bezeichnung dieser Verknüpfung verwendet der Text den Ausdruck „in Verbindung mit“ und nicht eine lokale Präposition wie „an“ (). Art. 28 Abs. 2 betrifft eine organisatorische Verknüpfung, keine lokale (). Wenn und soweit der Unternehmer Erzeugnisse lagert, muss diese Lagerung in Verbindung mit dem Verkauf stehen.

E. Schlussbemerkungen

56. Was die zentrale Frage des vorliegendes Falles angeht, nämlich ob der Online-Handel unter die Befreiung fallen kann oder ob er entsprechend der Auffassung der Kommission generell davon ausgeschlossen ist, ist darauf hinzuweisen, dass die Ausnahmeklausel 2003 verfasst wurde, als der Online-Handel wohlbekannt war und die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr () bereits in Kraft getreten war. Vom Gesetzgeber konnte daher erwartet werden, dass er eine ausdrückliche Ausnahme vorsah, wenn er den Online-Handel ausschließen wollte.

57. Das Argument der Kommission, dass die Betrugsgefahr umso höher sei, je länger die Lagerung andauere, ist nicht zwingend und wäre auch kein Grund für den Ausschluss von Online-Einzelhändlern, da sie die Erzeugnisse nicht zwangsläufig länger lagern als Laden-Einzelhändler; unter Umständen verfügen sie sogar gar nicht über Lagerplätze, sondern lassen die Erzeugnisse von ihrem Großhändler unmittelbar an den Verbraucher ausliefern.

58. Schließlich ist festzustellen, dass der Umweltschutz, eines der Ziele der Verordnung Nr. 834/2007, im Allgemeinen durchaus vom Online-Handel profitiert. All dies spricht eindeutig dagegen, Online-Einzelhändler vom Anwendungsbereich des Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 auszuschließen.

IV. Ergebnis

59. Der Bundesgerichtshof möchte im Kern wissen, ob abgesehen von einer direkten Verbindung zwischen dem Unternehmer und dem Verbraucher zusätzliche Voraussetzungen einer tatsächlichen Anwesenheit erfüllt sein müssen, damit ein Geschäft unter die in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 vorgesehene Freistellungsmöglichkeit fällt. Der Bundesgerichtshof hat seine Frage allerdings auf die Auslegung des Begriffs des „direkten“ Verkaufs beschränkt ().

60. Um zu einer sachdienlichen Auslegung zu gelangen, sollte der Gerichtshof dem Vorschlag der Kommission entsprechend die Frage umformulieren und sie auf alle Beschränkungen nach Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 erstrecken ().

61. Daher schlage ich vor, dass der Gerichtshof die Frage des Bundesgerichtshofs wie folgt beantwortet: Der Verkauf eines Erzeugnisses an den Endverbraucher kann bereits dann als „direkter“ Verkauf im Sinne von Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 eingestuft werden, wenn er ohne Zwischenschaltung eines Dritten erfolgt. Wenn der Unternehmer, der Erzeugnisse direkt an den Endverbraucher verkauft, die Erzeugnisse aber nachweislich selbst erzeugt, aufbereitet oder an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagert oder solche Erzeugnisse aus einem Drittland einführt, erfüllt er nicht die Voraussetzungen für die Befreiung nach Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007. Der Ausdruck „an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle“ beschränkt die Lagerung nicht auf den tatsächlichen Verkaufsort, sondern setzt voraus, dass die Lagerung lediglich zur Unterstützung des Verkaufs erfolgt und nicht über das hinausgeht, was für die Durchführung des Verkaufs nach vernünftigem Ermessen erforderlich ist. Für die Erfüllung der Voraussetzungen der Freistellungsmöglichkeit spielt weder eine Rolle, ob oder wo die Erzeugnisse vom Verkäufer gelagert werden, noch, wer am Ort der Lagerung oder des Verkaufs anwesend ist.