Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung

Die italienische Regierung schloss im Jahr 2023 ein bilaterales Abkommen mit der albanischen Regierung, das die italienischen Behörden im Wesentlichen ermächtigt, bestimmte im albanischen Hoheitsgebiet belegene Einrichtungen zu betreiben, in denen Drittstaatsangehörige, die von Grenz- oder Rückkehrverfahren betroffen sind, während des Zeitraums in Haft genommen werden können, der für den Abschluss dieser Verfahren erforderlich ist. Nach diesem Abkommen sind solche Einrichtungen der italienischen Hoheitsgewalt unterworfen, und die einschlägigen nationalen und unionsrechtlichen Vorschriften bleiben in Bezug auf die betreffenden Drittstaatsangehörigen anwendbar.

Mit seinen Fragen möchte das vorlegende Gericht – die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien) – im Wesentlichen klären, ob die italienischen Vorschriften zur Umsetzung dieses Abkommens mit den Bestimmungen der Richtlinie 2008/115/EG (auch „Rückführungsrichtlinie“ genannt)(2) und der Richtlinie 2013/32/EU (auch „Asylverfahrensrichtlinie“ genannt)(3) vereinbar sind.

Art. 3 Nr. 3 der Richtlinie 2008/115 definiert „Rückkehr“ als „die Rückreise von Drittstaatsangehörigen – in freiwilliger Erfüllung einer Rückkehrverpflichtung oder erzwungener Rückführung – in

Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 bestimmt:

Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 sieht vor:

In Art. 15 der Richtlinie 2008/115 heißt es:

Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 bestimmt:

Nach Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) Buchst. p der Richtlinie 2013/32 bezeichnet der Ausdruck „Verbleib im Mitgliedstaat“ den Verbleib im Hoheitsgebiet – einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen – des Mitgliedstaats, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde oder geprüft wird“.

Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32, der ihren Anwendungsbereich betrifft, sieht vor:

In Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32, der die Berechtigung zum Verbleib im Mitgliedstaat während der Prüfung des Antrags betrifft, heißt es: „Antragsteller dürfen ausschließlich zum Zwecke des Verfahrens so lange im Mitgliedstaat verbleiben, bis die Asylbehörde auf der Grundlage der in Kapitel III genannten erstinstanzlichen Verfahren über den Antrag entschieden hat. Aus dieser Berechtigung zum Verbleib ergibt sich kein Anspruch auf einen Aufenthaltstitel.“

Das vorlegende Gericht bezieht sich in seinem Vorabentscheidungsersuchen im Wesentlichen(4) auf (i) das am 6. November 2023 in Rom unterzeichnete Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (Protokoll zwischen der Regierung der Italienischen Republik und dem Ministerrat der Republik Albanien zur Stärkung der Zusammenarbeit im Bereich der Migration, im Folgenden: Protokoll) sowie (ii) die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Protokolls (im Folgenden: Gesetz Nr. 14) in geänderter Fassung(5).

Nach Art. 2 des Protokolls ist dessen Ziel, „die bilaterale Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien bei der Steuerung der Migrationsströme aus Drittländern im Einklang mit dem Völkerrecht und dem europäischen Recht zu verstärken“.

Art. 4 des Protokolls sieht das Recht der Italienischen Republik vor, bestimmte Teile des albanischen Hoheitsgebiets (die nach Art. 1 Abs. 1 Buchst. c des Protokolls in dessen Anhang 1 aufgeführt sind) für die Errichtung von Einrichtungen für die Verwaltungshaft und die Inhaftierung von Migranten zu nutzen. Gemäß Art. 4 Abs. 2 sind diese Einrichtungen von der Italienischen Republik nach den nationalen und den europäischen Rechtsvorschriften zu verwalten. Art. 4 Abs. 3 sieht zum einen vor, dass die Einreise von Migranten, die in den Einrichtungen aufgenommen werden, in das albanische Hoheitsgebiet und ihr dortiger Aufenthalt „nur zum Zweck der Durchführung der in den italienischen und den europäischen Rechtsvorschriften vorgesehenen Grenz- oder Rückführungsverfahren und für den für diese Verfahren unbedingt erforderlichen Zeitraum“ gestattet werden, und zum anderen, dass „für den Fall, dass die Aufenthaltserlaubnis in den Einrichtungen aus irgendeinem Grund wegfällt, die Italienische Republik die Migranten unverzüglich aus dem albanischen Hoheitsgebiet verbringt“. Nach Art. 4 Abs. 3 und 4 erfolgt die Einreise von Migranten in die albanischen Hoheitsgewässer und in das albanische Hoheitsgebiet ausschließlich mit Mitteln der italienischen Behörden und wird von den albanischen Behörden nur zum Zweck der Durchführung der Grenz- oder Rückführungsverfahren und für den für diese Verfahren unbedingt erforderlichen Zeitraum gestattet.

Nach Art. 6 Abs. 5 und 6 des Protokolls hat die Republik Italien die Aufgabe, „die erforderlichen Maßnahmen [zu ergreifen], um den Aufenthalt der Migranten innerhalb der Gebiete sicherzustellen, und ihre unerlaubte Ausreise in das Hoheitsgebiet der Republik Albanien zu verhindern“. Überdies können die albanischen Behörden die Migranten im Fall einer unerlaubten Ausreise in die Zentren zurückführen.

Gemäß Art. 9 Abs. 1 des Protokolls darf die Dauer des Aufenthalts von Migranten im Hoheitsgebiet der Republik Albanien die nach den geltenden italienischen Rechtsvorschriften zulässige Höchstdauer der Haft nicht überschreiten. Art. 9 Abs. 2 des Protokolls bestimmt, dass „die Vertragsparteien den Rechtsanwälten, deren Hilfskräften sowie den internationalen Organisationen und den Agenturen der Union, die Beratung und Unterstützung für Personen, die internationalen Schutz beantragen, leisten, im Rahmen der geltenden italienischen, europäischen und albanischen Rechtsvorschriften Zugang zu den in diesem Protokoll vorgesehenen Strukturen gewähren“.

In Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 14 werden die Gebiete im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. c des Protokolls den in anderen Instrumenten des italienischen Rechts benannten Grenz- und Transitzonen gleichgestellt. Art. 3 Abs. 4 dieses Gesetzes stellt Überstellungen zwischen einer im italienischen Hoheitsgebiet belegenden Einrichtung und einer Einrichtung im Sinne des Protokolls Überstellungen zwischen zwei im italienischen Hoheitsgebiet belegenen Einrichtungen gleich.

Art. 4 des Gesetzes Nr. 14 sieht vor, dass für in im albanischen Hoheitsgebiet belegene Einrichtungen überstellte Migranten, „soweit vereinbar“, „die italienischen und die europäischen Vorschriften über die Voraussetzungen und die Verfahren in Bezug auf die Einreise und den Verbleib von Ausländern im nationalen Hoheitsgebiet“ gelten.

Das Ausgangsverfahren geht auf zwei Entscheidungen des Prefetto di Ancona (Präfekt von Ancona, Italien) bzw. des Prefetto di Firenze (Präfekt von Florenz, Italien) zurück, mit denen die Ausweisung zweier illegal in diesem Mitgliedstaat aufhältiger Drittstaatsangehöriger angeordnet wurde.

Da die Abschiebung nicht durchgeführt werden konnte, ordnete in beiden Fällen der zuständige Questore (Quästor) die Inhaftierung für die Zwecke der Abschiebung im Rückkehrzentrum Bari (Italien) an. Diese Haftanordnungen wurden anschließend durch den Giudice di pace di Bari (Friedensgericht Bari, Italien) bestätigt.

In der Folge entschied das Ministero dell’Interno (Innenministerium, Italien), die Betroffenen in das Rückkehrzentrum Gjadër (Albanien) – eine nach dem Protokoll errichtete und im albanischen Hoheitsgebiet belegene Einrichtung – zu überstellen. Nach ihrer Ankunft in diesem Zentrum stellten beide Personen bei den italienischen Behörden Anträge auf internationalen Schutz. In beiden Fällen wurde die weitere Inhaftierung der betreffenden Personen durch den Questore di Roma (Quästor von Rom, Italien) angeordnet.

Mit zwei Urteilen vom 24. April 2025 wies die Corte di Appello di Roma (Berufungsgericht, Rom, Italien) die Bestätigung der Anordnungen des Quästors (Rom) zurück und entschied, dass die in Rede stehende innerstaatliche Regelung nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei.

Da das Innenministerium diese Auffassung nicht teilte, legte es gegen diese Urteile Kassationsbeschwerde bei der Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien) ein. Diese hat beide Verfahren verbunden und, da sie Zweifel hinsichtlich der zutreffenden Auslegung der maßgeblichen unionsrechtlichen Vorschriften hat, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Das vorlegende Gericht hat darüber hinaus beantragt, das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen dem Eilvorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 107 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen. Infolge der Antwort des vorlegenden Gerichts auf ein Ersuchen des Gerichtshofs um Klarstellung – in der das vorlegende Gericht darauf hingewiesen hat, dass die betreffenden Personen nicht mehr inhaftiert seien – hat der Gerichtshof entschieden, dem Antrag nicht stattzugeben. Dennoch wurde die Rechtssache gemäß Art. 53 Abs. 3 der Verfahrensordnung mit Vorrang behandelt.

Die niederländische, die italienische und die polnische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme der polnischen Regierung haben diese Beteiligten in der Sitzung vom 24. März 2026 auch mündliche Ausführungen gemacht.

In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich zunächst auf die von der italienischen Regierung erhobene Rüge der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens eingehen (A). Sodann werde ich einige Vorbemerkungen machen, die zum einen die Anwendbarkeit der Richtlinie 2008/115 und der Richtlinie 2013/32 auf das Ausgangsverfahren (B) und zum anderen mein Verständnis der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung betreffen (C). Anschließend werde ich auf die beiden Vorlagefragen eingehen (D und E).

Die italienische Regierung rügt in erster Linie, dass das Vorabentscheidungsersuchen unzulässig sei. In der Vorlageentscheidung werde nicht hinreichend klar dargelegt, aus welchen Gründen das vorlegende Gericht Zweifel an der Vereinbarkeit der in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung mit dem Unionsrecht habe.

Dieses Vorbringen kann meines Erachtens ohne Weiteres zurückgewiesen werden. In der Vorlageentscheidung sind mit hinreichender Klarheit die Gründe dargelegt, die das vorlegende Gericht veranlasst haben, um Auslegung bestimmter Bestimmungen der Richtlinie 2008/15 und der Richtlinie 2013/32 sowie um Klärung des Verhältnisses dieser Bestimmungen zu der auf das Ausgangsverfahren anwendbaren innerstaatlichen Regelung zu ersuchen.

Es ist daher ersichtlich, welche rechtlichen Fragen das vorlegende Gericht für den Erlass seines Urteils zu beantworten hat und weshalb es der Auffassung ist, dass Hinweise des Gerichtshofs dafür von Nutzen wären. Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass es weder der italienischen Regierung noch den übrigen Beteiligten, die Erklärungen abgegeben haben, Schwierigkeiten bereitet hat, auf die in dem Vorabentscheidungsersuchen aufgeworfenen materiell-rechtlichen Fragen einzugehen.

Ich werde mich nun der Prüfung dieser Fragen zuwenden. Zuvor ist es jedoch angebracht, einige Vorbemerkungen in Bezug auf das Verhältnis zwischen der in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung und den in der Vorlageentscheidung genannten Unionsrechtsakten anzubringen.

Nach meinem Verständnis finden die unionsrechtlichen Vorschriften über das auf in den in der Republik Albanien belegenen Einrichtungen inhaftierte Personen anwendbare Verfahren – einschließlich der Richtlinie 2008/115 und der Richtlinie 2013/32 – auf diese Personen Anwendung.

In Art. 4 Abs. 2 und 3 des Protokolls wird insoweit auf die einschlägigen „italienischen und europäischen Vorschriften“ verwiesen(6). Zudem sieht Art. 4 des Gesetzes Nr. 14 vor, dass für in im albanischen Hoheitsgebiet belegene Einrichtungen überstellte Migranten, „soweit vereinbar“, die italienischen Vorschriften über die Einwanderung und „die italienischen und die europäischen Vorschriften über die Voraussetzungen und die Verfahren in Bezug auf die Einreise und den Verbleib von Ausländern im nationalen Hoheitsgebiet“ gelten(7).

Die italienische Regierung führte auf die in der mündlichen Verhandlung an sie gerichtete Aufforderung, die Bedeutung der Formulierung „soweit vereinbar“ darzulegen, aus, dass diese lediglich gewährleisten solle, dass bestimmte in den einschlägigen innerstaatlichen und unionsrechtlichen Vorschriften enthaltene Begriffe, die möglicherweise nicht ausdrücklich Fälle wie die sich aus dem Protokoll und aus dem Gesetz Nr. 14 ergebenden umfassten, in einer Weise ausgelegt würden, dass sie die Anwendbarkeit der in Rede stehenden Bestimmungen sicherstellten(8). Ich verstehe dies daher so, dass die Richtlinie 2008/115 und die Richtlinie 2013/32 in Sachverhalten wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nach innerstaatlichem Recht anwendbar sind, und dies vollumfänglich. Auf die Frage in der mündlichen Verhandlung, ob der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts im Fall eines Konflikts zwischen einer Bestimmung der einschlägigen innerstaatlichen Regelung und einer Bestimmung der Richtlinie 2008/115 oder der Richtlinie 2013/32 zur Anwendung käme, hat die italienische Regierung dies nämlich bejaht.

Vor diesem Hintergrund ist ferner zu erläutern, warum diese Richtlinien meines Erachtens im vorliegenden Fall kraft Unionsrechts Anwendung finden.

In diesem Zusammenhang muss kaum daran erinnert werden, dass ein Mitgliedstaat den persönlichen oder den materiellen Anwendungsbereich einer unionsrechtlichen Regelung nicht einseitig einschränken oder deren Bestimmungen selektiv anwenden kann, je nachdem, ob sie mit später erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften im Einklang stehen. Ein solches Verhalten wäre mit dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts offensichtlich unvereinbar.

Was den Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115 betrifft, so hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass „[deren Anwendungsbereich] allein unter Bezugnahme auf die Situation des illegalen Aufenthalts, in der sich der Drittstaatsangehörige befindet, definiert wird, unabhängig von den Gründen, die dieser Situation zugrunde liegen, oder den Maßnahmen, die gegen ihn getroffen werden können“(9). Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass diese Richtlinie „genau vor[schreibt], welches Verfahren von einem Mitgliedstaat bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger anzuwenden ist, und … die Reihenfolge der verschiedenen Schritte fest[legt], die in diesem Verfahren nacheinander durchlaufen werden“(10).

In der vorliegenden Rechtssache ist unstreitig, dass die im Ausgangsverfahren betroffenen Personen im italienischen Hoheitsgebiet „illegal aufhältig“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 waren. Daher waren die italienischen Behörden verpflichtet, (i) nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 eine Rückkehrentscheidung zu erlassen und (ii) die weiteren Schritte des in den Art. 7 bis 11 dieser Richtlinie vorgesehenen Verfahrens zu befolgen. Die Behörden konnten dieses Verfahren nicht einfach dadurch ändern, aussetzen oder es ganz oder teilweise außer Kraft setzen(11), dass sie die betreffenden Personen in außerhalb des italienischen Hoheitsgebiets belegene Hafteinrichtungen überstellten.

Dieselben Erwägungen gelten entsprechend für die Richtlinie 2013/32. Die Art. 18 und 19 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) gewährleisten im Wesentlichen das Recht jeder Person, internationalen Schutz zu beantragen, wenn sie in ihrem Herkunftsland Verfolgung oder ernsthaften Schaden befürchtet. Dieses Recht besteht ungeachtet der Art und Weise, wie die Person in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats eingereist ist(12), und unabhängig davon, ob sie sich dort rechtmäßig aufhält(13). Das Recht auf Asyl umfasst – um die Terminologie von Art. 14 Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen aufzugreifen – die Möglichkeit, sowohl Asyl zu suchen als auch, wenn die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind, Asyl zu genießen.

Dieses Recht bildet einen wesentlichen Bestandteil einer zentralen Unionspolitik. Die Verträge und der Unionsgesetzgeber beabsichtigten, eine „gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen“ als einen „wesentliche[n] Bestandteil des Ziels der Europäischen Union, schrittweise einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts aufzubauen“, zu schaffen(14).

Wie aus dem achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/32 hervorgeht, wurde diese Richtlinie im Rahmen der Annahme des „Stockholmer Programms“ durch den Europäischen Rat im Jahr 2009 erlassen. Ziel dieses Programms war es, „auf der Grundlage eines gemeinsamen Asylverfahrens und eines einheitlichen Status für Personen, denen internationaler Schutz gewährt wird, einen gemeinsamen Raum des Schutzes und der Solidarität zu schaffen, der auf hohen Schutzstandards und fairen, wirksamen Verfahren beruht“. Man war der Auffassung, dass „Menschen, die internationalen Schutz benötigen, der Zugang zu rechtlich gesicherten und effizienten Asylverfahren zu gewährleisten ist“ und dass „Einzelpersonen unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sie ihren Antrag auf internationalen Schutz stellen, eine gleichwertige Behandlung hinsichtlich des Verfahrens und der Bestimmung des Schutzstatus erfahren [sollten]. Das Ziel ist, dass ähnliche Fälle in gleicher Weise behandelt werden und zu dem gleichen Ergebnis führen.“(15)

Vor diesem Hintergrund muss dieselbe Logik, die oben in Bezug auf die Richtlinie 2008/115 dargelegte wurde, auch für die Richtlinie 2013/32 gelten. Die Behörden eines Mitgliedstaats können sich nicht über die Anwendung der gemeinsamen Vorschriften über das Asylverfahren hinwegsetzen, indem sie Drittstaatsangehörige, die in die Europäische Union eingereist sind, in außerhalb ihres Hoheitsgebiets belegene Einrichtungen verbringen. Auch können sie nicht einige Drittstaatsangehörige anders behandeln als solche, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden, und damit das Recht der Drittstaatsangehörigen, internationalen Schutz im Wege eines fairen und wirksamen Verfahrens zu suchen – und ggf. zu genießen –, potenziell einschränken oder schwächen.

Zwar scheint die Richtlinie 2013/32 auf den ersten Blick im Ausgangsverfahren nicht anwendbar zu sein, da die betreffenden Personen ihre Anträge auf internationalen Schutz erst nach ihrer Überstellung in eine im albanischen Hoheitsgebiet belegene Einrichtung gestellt haben. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 sieht vor, dass diese Richtlinie „für alle Anträge auf internationalen Schutz [gilt], die im Hoheitsgebiet – einschließlich an der Grenze, in den Hoheitsgewässern oder in den Transitzonen – der Mitgliedstaaten gestellt werden, sowie für die Aberkennung des internationalen Schutzes“.

Ich bin jedoch der Auffassung, dass Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 in einer Situation wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, in der die betreffenden Personen ursprünglich im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats aufhältig waren und sodann aufgrund einer Entscheidung der nationalen Behörden vorübergehend in eine Einrichtung außerhalb dieses Hoheitsgebiets überstellt wurden, nicht streng wörtlich ausgelegt werden kann. Unter solchen Umständen würde gerade die Maßnahme der nationalen Behörden hypothetisch zur Unanwendbarkeit der Richtlinie 2013/32 führen(16). Dieses Ergebnis liefe, wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung betont hat, dem Ziel der Richtlinie zuwider, „einen effektiven, d. h. einen möglichst einfachen, Zugang zum Verfahren für die Zuerkennung des internationalen Schutzes zu gewährleisten“(17).

Diese Schlussfolgerung wird auch nicht durch die Tatsache berührt, dass die betreffenden Personen theoretisch vor ihrer Überstellung einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt haben könnten. Die Mitgliedstaaten sind nach dem Unionsrecht verpflichtet, möglichen oder konkreten Antragstellern Zugang zu Informationen und zu Hilfe zu gewähren und zu vereinfachen(18). Diese Bestimmungen – die mit internationalen Vorschriften und Regeln im Einklang stehen(19) – spiegeln die Erkenntnis wider, dass sich Antragsteller auf internationalen Schutz oft in einer schutzbedürftigen Lage befinden und sich in einer ungewohnten Situation in komplexen rechtlichen Verfahren zurechtfinden müssen. Aus diesem Grund sieht Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 vor, dass die Mitgliedstaaten Anträge auf internationalen Schutz „nicht allein deshalb [ablehnen oder von der Prüfung ausschließen können], weil die Antragstellung nicht so rasch wie möglich erfolgt ist“.

Die Tatsache, dass das Unionsrecht die Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht daran hindert, bestimmte Aufgaben im Rahmen von Grenz- oder Rückführungsverfahren außerhalb ihres Hoheitsgebiets wahrzunehmen – ein Aspekt, auf den ich im Folgenden zurückkommen werde –, bedeutet jedenfalls nicht, dass die Mitgliedstaaten von der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Unionsrecht befreit wären. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Danané u. a. betont habe, verfügen die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Gebiete, die sie als Grenz- oder Transitzonen ansehen, über einen gewissen Beurteilungsspielraum(20). Dieser Spielraum ist jedoch nicht unbegrenzt und darf nicht in einer Weise ausgeübt werden, die zu einer Umgehung der Unionsvorschriften führt.

Der Umstand, dass ein Mitgliedstaat beschließt, dass bestimmte Tätigkeiten, die normalerweise innerhalb seines Hoheitsgebiets ausgeführt werden, in Gebieten außerhalb seiner Grenzen, über die dieser Mitgliedstaat eine gewisse Form der Hoheitsgewalt ausübt, auszuführen sind, entbindet diesen Mitgliedstaat nicht von seiner Verpflichtung, dafür zu Sorge zu tragen, dass alle für diese Tätigkeiten geltenden Vorschriften eingehalten werden(21). Vielmehr verbleibt diese Verantwortung, die zwangsläufig die Gewährleistung der Wahrung der Grundrechte einschließt, die durch diese Vorschriften geschützt werden sollen, bei diesem Mitgliedstaat(22).

Mein Verständnis des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2013/32 wird nicht durch den Wortlaut von deren Art. 3 Abs. 2 in Frage gestellt, wonach diese Richtlinie „nicht für Ersuchen um diplomatisches oder territoriales Asyl in Vertretungen der Mitgliedstaaten [gilt]“(23).

Meines Erachtens kann nicht davon ausgegangen werden, dass Hafteinrichtungen, wie die von den italienischen Behörden im albanischen Hoheitsgebiet betriebenen, vom Begriff „Vertretungen der Mitgliedstaaten“ im Sinne dieser Bestimmung erfasst werden. Diese Wendung ist dahin zu verstehen, dass sie sich auf Einrichtungen – wie Botschaften, Konsulate oder Ständige Vertretungen – bezieht, die durch einen Staat (den Entsendestaat) innerhalb des Hoheitsgebiets eines anderen Staats (des Aufnahmestaats) errichtet wurden, um offizielle Beziehungen zu führen, nationale Interessen zu wahren und im Ausland Dienstleistungen für die Staatsangehörigen des Entsendestaats zu erbringen. Der Status, die Aufgaben und die Akkreditierung dieser Staatsangehörigen unterliegen darüber hinaus gefestigten Regeln des Völkerrechts(24). Eine Einrichtung wie das Rückkehrzentrum Gjadër weist diese Merkmale offensichtlich nicht auf. Auch ist für mich kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, die in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 vorgesehene Ausnahme weit auszulegen, um ihren Anwendungsbereich auf solche Rückkehrzentren auszudehnen.

Ich bin daher der Auffassung, dass die Richtlinie 2008/115 und die Richtlinie 2013/32 auf in in Albanien belegene Hafteinrichtungen überstellte Personen anwendbar sind, und dies in vollem Umfang. Diese Schlussfolgerung ergibt sich nicht nur aus dem in der in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung enthaltenen Verweis, sondern auch unmittelbar aus dem Unionsrecht.

Schließlich sei darauf hingewiesen, dass die Anwendbarkeit der Richtlinie 2013/32 in diesem Zusammenhang auch die Anwendbarkeit der „Dublin-III-Verordnung“(25) zur Folge hat. Insbesondere sind die Art. 1 und 3 dieser Verordnung zwangsläufig im Einklang mit den entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie 2013/32 auszulegen.

Meines Erachtens steht es außer Streit, dass in Fällen, in denen die Richtlinie 2008/115 und die Richtlinie 2013/32 auf Personen, die in im albanischen Hoheitsgebiet belegene Hafteinrichtungen überstellt werden, anwendbar sind, auch die Charta Anwendung findet. Diese Personen müssen daher in der Lage sein, sich gegenüber den italienischen Behörden auf die in der Charta garantierten Grundrechte zu berufen. Der Abschluss eines bilateralen Abkommens mit einem Drittstaat kann nicht dazu führen, dass ein Mitgliedstaat von seiner Verpflichtung befreit wird, die Wahrung dieser Rechte zu gewährleisten(26).

In diesem Zusammenhang kommt Art. 47 der Charta, in dem das Recht auf einen effektiven Rechtsbehelf und auf ein faires Verfahren verbürgt ist, in Sachverhalten, die eine freiheitsentziehende Maßnahme betreffen, besondere Bedeutung zu(27). Daher bleiben die nach Unionsrecht vorgesehenen prozessualen Wege, die es den betreffenden Personen ermöglichen, die sie beschwerenden Maßnahmen vor den Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung und/oder vor den Justizbehörden anzufechten, vollumfänglich anwendbar. Sowohl die verwaltungsrechtliche als auch die gerichtliche Zuständigkeit bleiben insoweit bei den zuständigen italienischen Behörden. Der Vollständigkeit halber sei hinzugefügt, dass die italienischen Gerichte zudem für Schadensersatzklagen zuständig bleiben, die auf der Grundlage der Grundsätze über die Staatshaftung von Drittstaatsangehörigen erhoben werden, die die Verletzung von ihnen durch das Unionsrecht verliehenen Rechten geltend machen(28).

Zudem erfordert Art. 20 der Charta, der Gleichheit vor dem Gesetz garantiert, dass Personen, die in in Albanien belegene Hafteinrichtungen überstellt werden, nicht kraft Gesetzes anders behandelt werden als Personen, die innerhalb des italienischen Hoheitsgebiets inhaftiert sind(29).

Die italienische Regierung hat in ihren schriftlichen Erklärungen geltend gemacht, der Ort der Inhaftierung wirke sich nicht auf die Rechtsstellung der betreffenden Personen oder auf den Umfang ihrer Rechte aus. Des Weiteren würden Überstellungen zwischen einer in Italien und einer im albanischen Hoheitsgebiet belegenen Einrichtung nach den anwendbaren innerstaatlichen Rechtsvorschriften rechtlich Überstellungen zwischen Einrichtungen gleichgestellt, die ausschließlich im italienischen Hoheitsgebiet belegen seien.

Schließlich geht aus den einschlägigen innerstaatlichen Vorschriften hervor, dass die Dauer der Haft durch eine Überstellung in in Albanien belegene Einrichtungen weder verlängert noch in anderer Weise geändert wird(30). Nach der Beendigung der Haft werden die betreffenden Personen – je nach Lage des Falls – entweder nach Italien zurücküberstellt oder in nach den anwendbaren Regelungen des italienischen oder des Unionsrechts zulässige Zielländer verbracht; grundsätzlich werden sie nicht im albanischen Hoheitsgebiet freigelassen.

Nach alledem scheint die in Rede stehende innerstaatliche Regelung auf den ersten Blick mit den oben dargelegten Grundprinzipien vereinbar zu sein. Sollte dies nicht der Fall sein – was durch das vorlegende Gericht zu klären ist –, fiele die nachstehende Beurteilung der Vereinbarkeit zwangsläufig anders aus. Daher ist es an diesem Punkt angebracht, auf die durch die beiden Vorlagefragen aufgeworfenen spezifischen Fragen einzugehen.

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Bestimmungen der Richtlinie 2008/115 einer innerstaatlichen Regelung entgegenstehen, die die Überstellung von Drittstaatsangehörigen, die von Rückkehrverfahren betroffen sind, in im Hoheitsgebiet eines Drittstaats belegene Hafteinrichtungen erlaubt (im Folgenden: vorübergehende Überstellung), wenn diese Einrichtungen der italienischen Hoheitsgewalt unterworfen bleiben und die anwendbaren Vorschriften des italienischen und des Unionsrechts für das in Rede stehende Verfahren weiterhin gelten(31).

Ich werde darlegen, warum ich der Auffassung bin, dass die Richtlinie 2008/115 einer solchen Regelung grundsätzlich nicht entgegensteht (1), dabei aber hervorheben, dass bestimmte Voraussetzungen gleichwohl erfüllt sein müssen, um die vollständige Vereinbarkeit mit dieser Richtlinie zu gewährleisten (2).

Keine Bestimmung der Richtlinie 2008/115 verwehrt es den Mitgliedstaaten ausdrücklich, außerhalb ihres Hoheitsgebiets belegene Hafteinrichtungen zum Zweck der Inhaftierung von Personen, die von Rückkehrverfahren betroffen sind, zu betreiben.

Insoweit ist es angebracht, zunächst die Bestimmungen der Richtlinie 2008/115 über die Haft zu prüfen. Art. 16 ist von besonderer Bedeutung, da er eine Reihe von Kriterien auflistet, die auf „spezielle Hafteinrichtungen“ Anwendung finden – ein Begriff, der zwar nicht in der Richtlinie definiert, aber durch den Gerichtshof relativ weit ausgelegt worden ist(32). Allerdings betrifft keine dieser Voraussetzungen die geografische Lage dieser Einrichtungen. Auch kann eine diesbezügliche Eingrenzung, die das Mittel der Inhaftnahme „streng regelt“, den übrigen Bestimmungen der Richtlinie weder ausdrücklich noch impliziert entnommen werden(33). Diese Bestimmungen beziehen sich u. a. auf den Zweck der Haft(34), ihre Dauer(35) und die Voraussetzungen sowohl für die Verhängung(36) als auch für die Durchführung der Haft(37). Das Gleiche gilt für die Überstellung in Haft genommener Personen zwischen verschiedenen Hafteinrichtungen: Keine Bestimmung der Richtlinie 2008/115 betrifft – mittelbar oder unmittelbar – diesen Aspekt.

In diesem Zusammenhang kann ergänzt werden, dass eine vorübergehende Verbringung wie die in Rede stehende nicht als „Rückkehr“ im Sinne von Art. 3 Nr. 3 der Richtlinie 2008/115 angesehen werden kann. Die betreffende Person wird nicht in ihr Herkunftsland, ein Transitland gemäß Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen(38) oder in einen Drittstaat ihrer Wahl zurückgeführt. Auch wird das Rückkehrverfahren durch eine solche Überstellung nicht beendet; vielmehr stellt sie einen Zwischenschritt innerhalb eines laufenden Verfahrens dar.

Aus ähnlichen Gründen kann eine solche Überstellung nicht als „Abschiebung“ im Sinne von Art. 3 Nr. 5 der Richtlinie 2008/115 eingestuft werden. Durch die Überstellung der betreffenden Personen an in Albanien belegene Einrichtungen vollstrecken die nationalen Behörden die Rückkehrverpflichtung nicht. Die Abschiebung – in Durchführung der Rückkehrentscheidung – findet erst in einem späteren Verfahrensabschnitt statt, sofern die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind.

Auch kann eine solche Überstellung nicht einer zwangsweisen Verbringung oder einer unrechtmäßigen Abschiebung gleichgestellt werden, wie sie der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen)(39) geprüft hat. Die betreffenden Personen können die Hafteinrichtung nicht verlassen und sich nicht frei im Hoheitsgebiet Albaniens bewegen. Nach ihrer Freilassung werden sie entweder nach Italien zurücküberstellt oder in eins der in Art. 3 Nr. 3 der Richtlinie 2008/115 genannten Zielländer verbracht. Auch sind die in Rede stehenden Drittstaatsangehörigen während ihrer Haft im Rückkehrzentrum Gjadër – wie die vorliegende Rechtssache zeigt – in der Lage, internationalen Schutz zu beantragen(40).

Wie die niederländische Regierung vorbringt, ist es alles andere als offensichtlich, dass ein Sachverhalt wie der in der in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung beschriebene vom Unionsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 2008/115 in Betracht gezogen wurde. Diese Ansicht wird überdies durch die Vorarbeiten gestützt, zu denen ich Zugang hatte.

Wenn das der Fall ist, müsste man – gemäß dem bekannten Grundsatz „ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit“(41) zu dem Schluss kommen, dass die Angelegenheit nicht von der Regulierung auf Unionsebene erfasst wird und die Mitgliedstaaten somit weiterhin zuständig sind(42). Dieses Ergebnis stünde auf den ersten Blick mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs im Einklang, wonach die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer Richtlinie gemäß Art. 288 Abs. 3 AEUV einen Wertungsspielraum hinsichtlich der Wahl der Form und der Methoden behalten(43).

Sowohl aus dem Wortlaut der Richtlinie 2008/115(44) als auch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs(45) selbst geht nämlich hervor, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Bestimmungen dieser Richtlinie in mehrfacher Hinsicht über einen Wertungsspielraum in Bezug auf die Besonderheiten ihrer innerstaatlichen Rechtsordnungen verfügen. Erst recht hat diese Richtlinie – wie der Gerichtshof ausdrücklich entschieden hat – nicht „zum Ziel …, die nationalen Rechtsvorschriften über den Aufenthalt von Ausländern insgesamt zu harmonisieren“(46).

Dieser Spielraum ist jedoch nicht unbegrenzt. Der Gerichtshof hat wiederholt betont, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihres Wertungsspielraums in Bereichen, die nicht abschließend harmonisiert sind, weder die praktische Wirksamkeit (den effet utile) des durch die Richtlinie 2008/115 festgelegten Rückkehrverfahrens beeinträchtigen(47) noch die den betreffenden Personen zuerkannten Rechte und Garantien untergraben dürfen(48). Wie der zweite Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115 klarstellt, besteht das mit dieser Richtlinie verfolgte Ziel in der Festlegung einer wirksamen Rückkehr- und Rückübernahmepolitik, die auf gemeinsamen Normen beruht, die gewährleisten, dass die Rückführung unter vollständiger Achtung der Grundrechte auf menschenwürdige Weise durchgeführt wird(49).

Vor diesem Hintergrund wird zur entscheidenden Frage, ob eine innerstaatliche Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende in der Praxis geeignet ist, entweder die praktische Wirksamkeit des Rückkehrverfahrens zu beeinträchtigen oder den Schutz der Drittstaatsangehörigen zuerkannten Rechte und der Garantien zu gefährden.

Bevor ich diese beiden Gesichtspunkte prüfe, ist eine Vorbemerkung geboten. Mit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung wird ein Abkommen zwischen der Italienischen Republik und der Republik Albanien durchgeführt. Es ist von Bedeutung, zum einen hervorzuheben, dass Albanien ein Nachbarland Italiens ist, da die Grenzen beider Staaten weniger als 100 km voneinander entfernt und nur durch das Adriatische Meer getrennt sind. Zum anderen ist Albanien Vertragsstaat der EMRK und seit 2014 offiziell ein Kandidat für den Beitritt zur Union; die Beitrittsverhandlungen wurden im Juli 2022 förmlich aufgenommen.

Die Würdigung, die ich im Folgenden vornehmen werde, könnte anders ausfallen, wenn das in Rede stehende Abkommen mit einem Drittstaat abgeschlossen werden müsste, und dies, weil dieser Drittstaat weiter entfernt belegen wäre als Albanien, bedeutete, dass es unwahrscheinlich wäre, dass Rückkehrverfahren im Allgemeinen wirksam durchgeführt werden könnten. Das Gleiche würde für Abkommen gelten, die mit Ländern abgeschlossen würden, die aufgrund ihrer politischen Lage und/oder ihres Rechtssystems möglicherweise nicht alle erforderlichen Garantien dahin gehend böten, dass die Grundrechte der in diesen Ländern inhaftierten Drittstaatsangehörigen gewahrt würden.

Was die beiden oben unter Nr. 67 angeführten Gesichtspunkte anbelangt, ist zu sagen, dass ich in Bezug auf den ersten Gesichtspunkt nicht überzeugt bin, dass die Nutzung von außerhalb des Hoheitsgebiets des betreffenden Mitgliedstaats belegenen Hafteinrichtungen für sich genommen geeignet ist, die Wirksamkeit des in der Richtlinie 2008/115 vorgesehenen Rückkehrverfahrens zu untergraben.

Die italienische Regierung macht insoweit geltend, dass der Zweck der in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung darin bestehe, die Gesamtkapazität der Einrichtungen zur Unterbringung der von Rückkehrverfahren betroffenen Drittstaatsangehörigen zu erhöhen. Vor diesem Hintergrund leiste eine solche Regelung einen positiven Beitrag zur ordnungsgemäßen Steuerung von Migrationsströmen – einer Aufgabe, die in den letzten Jahren aufgrund des Anstiegs der illegalen Einwanderung zunehmend schwieriger geworden sei. Die italienische Regierung bezieht sich in diesem Zusammenhang zudem auf die im Anschluss an die länderspezifische Evaluation des Schengen-Besitzstands aus dem Jahr 2021 an die italienischen Behörden gerichteten Empfehlungen, in denen u. a. Verbesserungen der Infrastruktur, der Dienstleistungen und der Lebensbedingungen in Hafteinrichtungen (Empfehlung Nr. 6) sowie die Anpassung der Aufnahmekapazitäten an den tatsächlichen Bedarf (Empfehlung Nr. 7) gefordert worden seien.

Aus den Akten ergibt sich nichts, was dieses Vorbringen, das überdies durch die Erklärungen der polnischen Regierung gestützt wird, in Frage zu stellen scheint.

Der zweite Gesichtspunkt erfordert hingegen eine detailliertere Beurteilung. Das Fehlen einer offensichtlichen abstrakten Unvereinbarkeit schließt nicht aus, dass in der Praxis Schwierigkeiten entstehen können. Die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden mit der Richtlinie 2008/115 kann letztlich davon abhängen, wie diese Regelung durch die zuständigen nationalen Behörden angewandt wird. Jede Beurteilung, die auf den Gesetzeswortlaut beschränkt bleibt, wäre daher unvollständig(50).

Dieser Frage werde ich mich nunmehr zuwenden.

Eine Reihe von Bestimmungen der Richtlinie 2008/115, in denen Rechte und Garantien zugunsten von von Rückkehrverfahren betroffenen Drittstaatsangehörigen verankert sind, bedürfen im vorliegenden Zusammenhang besonderer Aufmerksamkeit.

Zunächst stelle ich fest, dass keine dieser Bestimmungen für sich genommen die Möglichkeit auszuschließen scheint, dass die betreffenden Personen in außerhalb des Hoheitsgebiets des für das Rückkehrverfahren zuständigen Mitgliedstaats belegenen Einrichtungen inhaftiert werden können. Dennoch erscheint es ebenso klar, dass die Vereinbarkeit mit diesen Bestimmungen unter solchen Umständen den Erlass spezifischer Maßnahmen durch den in Rede stehenden Mitgliedstaat erfordern kann. Man kann vernünftigerweise davon ausgehen, dass einige dieser Maßnahmen einen hohen Verwaltungsaufwand erfordern oder sich als finanziell belastend erweisen können. Die Möglichkeit, dass die Haft in solchen Einrichtungen in Bezug auf bestimmte Personengruppen – oder sogar in Bezug auf bestimmte Einzelpersonen – realistischerweise nicht durchführbar sein kann, ohne dass sie zu einem Verstoß gegen eine oder mehrere Bestimmungen der Richtlinie 2008/115 führt, kann daher nicht ausgeschlossen werden.

Die in Rede stehenden Bestimmungen der Richtlinie 2008/115 können daher, soweit es hier von Belang ist, entsprechend ihrem persönlichen Anwendungsbereich in zwei Kategorien eingeordnet werden.

Die erste Kategorie enthält Bestimmungen, die auf alle von Rückkehrverfahren oder – innerhalb dieses Rahmens – von Inhaftierung betroffenen Personen anwendbar sind.

Zum einen bestimmt Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie 2008/115, dass jede von einem Rückkehrverfahren betroffene Person „rechtliche Beratung, rechtliche Vertretung und – wenn nötig – Sprachbeistand in Anspruch nehmen [können]“ muss. Ferner sieht Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 vor, dass in Haft genommenen Drittstaatsangehörigen „auf Wunsch gestattet [wird], zu gegebener Zeit mit Rechtsvertretern, Familienangehörigen und den zuständigen Konsularbehörden Kontakt aufzunehmen“.

Die bloße Tatsache, dass die betreffenden Drittstaatsangehörigen in Einrichtungen inhaftiert sein können, die außerhalb des Hoheitsgebiets des Mitgliedstaats belegen sind, scheint für sich genommen kein unüberwindbares Hindernis für die Vereinbarkeit mit diesen Bestimmungen darzustellen. Gleichwohl können praktische Schwierigkeiten aus dem Umstand entstehen, dass diese Einrichtungen für andere Personen als für ermächtigtes Personal nicht nur aufgrund ihrer geografischen Entfernung möglicherweise nicht leicht zugänglich sind, sondern auch deshalb, weil Besuche vor Ort das Überschreiten einer internationalen Grenze erfordern. Daher müssen die zuständigen Behörden möglicherweise spezifische logistische Vorkehrungen treffen, um sicherzustellen, dass die Anforderungen von Art. 13 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 vollumfänglich erfüllt sind(51).

Zum anderen heißt es in Art. 15 Abs. 2 Unterabs. 4 der Richtlinie 2008/115: „Ist die Inhaftnahme nicht rechtmäßig, so werden die betreffenden Drittstaatsangehörigen unverzüglich freigelassen.“ Ebenso bestimmt Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115: „Stellt sich heraus, dass … keine hinreichende Aussicht auf Abschiebung mehr besteht, … so ist die Haft nicht länger gerechtfertigt und die betreffende Person unverzüglich freizulassen.“

In Anbetracht dieser Bestimmungen kann die Tatsache, dass die Freilassung der betreffenden Personen möglicherweise deren Rücküberstellung in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats erfordert – was beispielsweise mit einer mehrstündigen Reise auf dem Luft- oder Seeweg verbunden sein kann –, nicht außer Acht gelassen werden. Zur Klarstellung sei gesagt, dass der Begriff „unverzüglich“ nicht in der Weise übermäßig wörtlich oder streng ausgelegt werden sollte, als ob er nur eine geringfügige Zeitspanne zwischen dem Eintritt des Ereignisses, das die Freilassung auslöst, und der tatsächlichen Freilassung selbst zuließe(52). Gleichwohl steht ebenso außer Frage, dass die zuständigen Behörden, um Art. 15 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 2008/115 nachzukommen, in der Lage sein müssen, den für die Umsetzung dieser Freilassung erforderlichen Transport in kurzer Zeit zu organisieren.

Die zweite Kategorie enthält Bestimmungen, die speziell für bestimmte Personengruppen wie Minderjährige und weitere schutzbedürftige Personen (wie beispielsweise erkrankte oder gegebenenfalls ältere Personen) gelten.

Hierzu bestimmt Art. 5 der Richtlinie 2008/115 allgemein: „Bei der Umsetzung dieser Richtlinie berücksichtigen die Mitgliedstaaten in gebührender Weise: a) das Wohl des Kindes, b) die familiären Bindungen [und] c) den Gesundheitszustand der betreffenden Drittstaatsangehörigen“. Zusätzliche Bestimmungen enthalten in diesem Zusammenhang einige spezifische Pflichten.

Art. 17 Abs. 3 der Richtlinie 2008/115 erfordert: „In Haft genommene Minderjährige müssen die Gelegenheit zu Freizeitbeschäftigungen einschließlich altersgerechter Spiel- und Erholungsmöglichkeiten und, je nach Dauer ihres Aufenthalts, Zugang zur Bildung erhalten.“ In Art. 17 Abs. 4 heißt es weiter: „Unbegleitete Minderjährige müssen so weit wie möglich in Einrichtungen untergebracht werden, die personell und materiell zur Berücksichtigung ihrer altersgemäßen Bedürfnisse in der Lage sind.“ Art. 17 Abs. 5 bestimmt: „Dem Wohl des Kindes ist im Zusammenhang mit der Abschiebehaft bei Minderjährigen Vorrang einzuräumen.“(53)

Was weitere schutzbedürftige Personen betrifft, so sind die Mitgliedstaaten nach Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie 2008/115 verpflichtet, „besondere Aufmerksamkeit“ auf deren Haftbedingungen zu richten sowie „[m]edizinische Notfallversorgung und die unbedingt erforderliche Behandlung von Krankheiten“ zu gewährleisten.

Diese Bestimmungen verpflichten die Mitgliedstaaten offenbar, entweder innerhalb der Hafteinrichtungen selbst eine angemessene Infrastruktur – beispielsweise medizinische Versorgung oder Bildung – zur Verfügung zu stellen und Zugang zu entsprechend qualifizierten Fachkräften zu ermöglichen oder inhaftierten Personen erforderlichenfalls zu gestatten, die Hafteinrichtungen zeitweise zu verlassen, um an einem anderen Ort (etwa in Schulen oder Krankenhäusern) Zugang zu diesen Dienstleistungen zu erhalten.

In diesem Fall könnten die geografische Entfernung zwischen in einem Drittstaat belegenen Einrichtungen und dem Hoheitsgebiet des für das Rückkehrverfahren zuständigen Mitgliedstaats zusammen mit den mit Überstellungen einhergehenden praktischen Zwängen zu erheblichen Schwierigkeiten führen. Unter solchen Umständen kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Haft schutzbedürftiger Personen wie Minderjähriger, erkrankter oder – in bestimmten Fällen – älterer Personen in diesen Einrichtungen faktisch zu Verstößen gegen die Vorgaben der Richtlinie 2008/115 führen kann(54). Die Beurteilung könnte natürlich anders ausfallen, wenn angemessene Einrichtungen und Dienstleistungen vor Ort tatsächlich zur Verfügung stehen.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2008/115 einer innerstaatlichen Regelung, die die Überstellung von Drittstaatsangehörigen, die von Rückkehrverfahren betroffen sind, in im Hoheitsgebiet eines Drittstaats belegene Hafteinrichtungen erlaubt, grundsätzlich nicht entgegenstehen, wenn diese Einrichtungen der Hoheitsgewalt des betreffenden Mitgliedstaats unterworfen bleiben und die anwendbaren innerstaatlichen und unionsrechtlichen Vorschriften für das in Rede stehende Verfahren weiterhin gelten. Eine solche Regelung ist jedoch nur dann mit dem Unionsrecht vereinbar, wenn sie in einer Weise angewandt wird, die (i) die Wahrung der den Drittstaatsangehörigen nach Art. 13 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 garantierten Rechte gewährleistet, (ii) die unverzügliche Umsetzung der Verpflichtung zur sofortigen Freilassung nach Art. 15 Abs. 2 und 4 dieser Richtlinie ermöglicht und (iii) die Einhaltung des besonderen Schutzes gewährleistet, der Minderjährigen und anderen schutzbedürftigen Personen nach Art. 16 Abs. 3 sowie Art. 17 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 2008/115 gewährt wird.

In Anbetracht der vorgeschlagenen Antwort ist es außerdem geboten, sich der zweiten Vorlagefrage zuzuwenden.

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gerichte im Wesentlichen wissen, ob Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen ist, dass er einer innerstaatlichen Regelung entgegensteht, die die Inhaftierung eines von einem Rückkehrverfahren betroffenen Drittstaatsangehörigen in in einem Drittstaat belegenen Einrichtungen erlaubt, wenn diese Person während ihrer Haft in solchen Einrichtungen einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat.

Ich bin der Ansicht, dass Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 einer solchen Regelung nicht grundsätzlich entgegensteht. Diese Schlussfolgerung gilt – wie im Fall der Richtlinie 2008/115 – jedoch nur, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, die die vollständige Vereinbarkeit mit der Systematik und den Zielen der Richtlinie 2013/32 sicherstellen.

Zwar mag eine wörtliche Auslegung von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 nahelegen, dass die nationalen Behörden bei einem Sachverhalt wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden verpflichtet sind, Drittstaatsangehörige, die während ihrer Haft im Ausland einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt haben, in das nationale Hoheitsgebiet zurückzubringen.

In Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 – in dem die „Berechtigung zum Verbleib im Mitgliedstaat während der Prüfung des Antrags“ verankert ist – heißt es nämlich: „Antragsteller dürfen ausschließlich zum Zwecke des Verfahrens so lange im Mitgliedstaat verbleiben, bis die Asylbehörde auf der Grundlage der in Kapitel III genannten erstinstanzlichen Verfahren über den Antrag entschieden hat.“

Jedoch kann eine solche Auslegung meines Erachtens nicht aufrechterhalten werden, wenn diese Bestimmung in ihrem zutreffenden Zusammenhang und im Licht ihres Ziels und Zwecks gelesen wird.

Zum einen ist Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 in Verbindung mit Art. 2 Buchst. p dieser Richtlinie zu lesen, wonach der Ausdruck „Verbleib im Mitgliedstaat“ „den Verbleib im Hoheitsgebiet – einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen – des Mitgliedstaats, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde oder geprüft wird“, bezeichnet(55).

Diese Definition spricht für eine extensivere Auslegung von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32. Zutreffend ist, dass sich Art. 2 Buchst. p der Richtlinie 2013/32 trotz einer gewissen Mehrdeutigkeit – die in Teilen in einigen Sprachfassungen widerspiegelt wird(56) – auf innerhalb des Hoheitsgebiets des betreffenden Mitgliedstaats belegene „Transitzonen“ zu beziehen scheint.

Doch weisen verschiedene Überlegungen in eine andere Richtung. Erstens erfordern, wie ich vorstehend dargelegt habe, weder das Unionsrecht noch – meines Wissens – das Völkerrecht, dass Mitgliedstaaten Grenz- oder Rückkehrverfahren ausschließlich innerhalb ihres Hoheitsgebiets durchführen. Zweitens haben sowohl der Gerichtshof als auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte einen relativ weiten Begriff der Grenz- und Transitzonen befürwortet. Drittens ist es plausibel, dass der Unionsgesetzgeber bei Erlass der Richtlinien 2008/115 und 2013/32 Sachverhalte wie die in der in Rede stehenden innerstaatlichen Regelung vorgesehenen nicht in Betracht gezogen hat. Viertens – und das ist entscheidend – können die Mitgliedstaaten den Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nicht dadurch entgehen, dass sie Hafteinrichtungen in Drittstaaten „verlagern“.

Unter diesen Umständen erscheint es sowohl logisch als auch erforderlich, Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen, dass er jede Grenz- oder Transitzone erfasst, die der Hoheitsgewalt des betreffenden Mitgliedstaats unterworfen ist, unabhängig von ihrem physischen Ort.

Diese Auslegung wird im Übrigen durch die dieser Bestimmung zugrunde liegende Logik gestützt. Wie die italienische Regierung zutreffend ausführt, soll mit Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 sichergestellt werden, dass ein Antragsteller auf internationalen Schutz nicht abgeschoben wird, bevor sein Antrag durch die Verwaltung geprüft und gegebenenfalls durch ein nationales Gericht überprüft worden ist. Andernfalls würden die den Antragstellern zuerkannten Rechte in vielen Fällen ihrer Wirksamkeit beraubt.

Dieses Verständnis wird zudem mittelbar durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs gestützt. In der Rechtssache Slowakei und Ungarn/Rat(57) stellte sich die Frage, ob ein bestimmter Abschnitt des Handbuchs über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft gemäß dem Abkommen von 1951 und des Protokolls von 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge(58) dahin zu verstehen war, dass den Antragstellern gestattet werden musste, im Staat der Stellung des Schutzantrags zu bleiben, solange eine Entscheidung der zuständigen Behörden anhängig war.

Der Gerichtshof stellte zunächst fest, dass der in Rede stehende Abschnitt nicht dahin verstanden werden kann, dass „die Genfer Konvention einem Antragsteller das Recht zuerkennt, im Staat der Stellung des Schutzantrags zu bleiben, solange dieser anhängig ist“. Sodann stellte er klar, dass dieser Abschnitt „nämlich als besondere Ausprägung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung zu verstehen [ist], der es verbietet, einen Antragsteller in einen Drittstaat abzuschieben, solange nicht über seinen Antrag entschieden wurde“(59).

Die gleiche Logik gilt meiner Ansicht nach entsprechend für die Richtlinie 2013/32. Das Erfordernis, dass Antragsteller „sich … in dem … Mitgliedstaat aufhalten“ dürfen, kann nicht unter allen Umständen mit einem Recht gleichgestellt werden, innerhalb des Hoheitsgebiets dieses Mitgliedstaats zu verbleiben oder dorthin zurückgebracht zu werden. Eine solche Lesart ginge über das hinaus, was zur Erreichung des mit Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 verfolgten Ziels erforderlich ist. Insoweit ist es aufschlussreich, dass es im letzten Satz dieser Bestimmung heißt: „Aus dieser Berechtigung zum Verbleib ergibt sich kein Anspruch auf einen Aufenthaltstitel.“ Bei einem Sachverhalt wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, in dem die Bestimmungen der Richtlinie 2013/32 vollumfänglich anwendbar sind und die innerstaatliche Regelung offenbar keine Gefahr einer Abschiebung birgt, wird dieses Ziel gewahrt.

Daher komme ich zu dem Ergebnis, dass Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 203/32 einer Regelung wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden grundsätzlich nicht entgegensteht.

Dies vorausgeschickt, möchte ich ergänzend hinzufügen, dass die Prüfung der übrigen Bestimmungen der Richtlinie 2013/32 zeigt, dass die betreffenden Mitgliedstaaten – aus den bereits vorstehend erörterten Gründen – verpflichtet sein können, bestimmte organisatorische oder logistische Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die innerstaatliche Regelung nicht in einer mit dem Unionsrecht unvereinbaren Weise angewandt wird.

Insbesondere sind in den Art. 8 („Informations- und Beratungsleistungen in Gewahrsamseinrichtungen und an Grenzübergangsstellen“), Art. 12 („Garantien für Antragsteller“), Art. 20 („Unentgeltliche Rechtsberatung und -vertretung in Rechtsbehelfsverfahren“), Art. 22 („Anspruch auf Rechtsberatung und -vertretung in allen Phasen des Verfahrens“), Art. 23 („Umfang der Rechtsberatung und -vertretung“), Art. 24 („Antragsteller, die besondere Verfahrensgarantien benötigen“) und Art. 25 („Garantien für unbegleitete Minderjährige“) eine Reihe von Rechten und Garantien zugunsten aller Antragsteller – der in Haft befindlichen und der spezifischen Gruppen von Antragstellern wie Minderjährigen oder schutzwürdigen Personen – geregelt.

Mit diesen Bestimmungen soll nicht nur der Aufbau eines Verfahrens geregelt werden, das einerseits mit den Art. 18 und 19 der Charta und andererseits mit deren Art. 47 im Einklang steht. Sie konkretisieren zudem die Werte und Grundsätze, die insbesondere in Art. 6 („Recht auf Freiheit und Sicherheit“), Art. 7 („Achtung des Privat- und Familienlebens“), Art. 21 („Nichtdiskriminierung“) und Art. 24 („Rechte des Kindes“) der Charta verankert sind.

Folglich darf eine innerstaatliche Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nicht in einer Weise angewandt werden, die die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Rechte behindert oder den durch diese Garantien zuerkannten Schutz beeinträchtigt. Wie vorstehend ausgeführt, kann dies den Erlass angemessener praktischer Vorkehrungen erfordern(60).

Darüber hinaus verpflichten einige Bestimmungen der Richtlinie 2013/32 die Antragsteller oder gestatten es diesen, persönlich oder per Fernzugriff bei den zuständigen Verwaltungs- oder Justizbehörden vorstellig zu werden(61). Würden Personen, die in in dem Hoheitsgebiet eines Drittstaats belegenen Einrichtungen inhaftiert sind, daran gehindert – oder würden sie daran gehindert, dies wirksam zu tun(62) –, würde dies nicht nur die Rechte dieser Personen verletzen, sondern auch die Wirksamkeit der in der Richtlinie 2013/32 festgelegten Verfahren beeinträchtigen. Um der Richtlinie 2013/32 nachzukommen, können unter diesen Umständen Vorkehrungen erforderlich sein, die diese Beteiligung nicht nur durchführbar, sondern zudem nicht übermäßig belastend oder wirkungslos machen.

Schließlich sei als kurze Ergänzung hinzugefügt, dass Art. 26 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Gewahrsam, weil sie einen Antrag gestellt hat. Die Gründe für den Gewahrsam und die Gewahrsamsbedingungen und die Garantien für in Gewahrsam befindliche Antragsteller bestimmen sich nach der Richtlinie 2013/33/EU.“ Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie 2013/32 verlangt ferner: „Wird ein Antragsteller in Gewahrsam genommen, so stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass eine rasche gerichtliche Überprüfung des Gewahrsams gemäß der Richtlinie [2013/33] möglich ist.“ Diese Bestimmungen stellen daher in Bezug auf die Inhaftnahme von Antragstellern eine offensichtliche Verbindung zwischen der Richtlinie 2013/32 und der Richtlinie 2013/33 her(63).

In der vorliegenden Rechtssache hat das vorlegende Gericht keine Frage hinsichtlich der Richtlinie 2013/33 aufgeworfen, und tatsächlich hat sich auch keiner der Beteiligten, die Erklärungen abgegeben haben, mit dieser Richtlinie befasst. Überdies wird der Gerichtshof in zwei gesonderten Vorabentscheidungsersuchen, die kurz nach dem vorliegenden Ersuchen eingereicht wurden, konkret um Prüfung der Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden mit den Bestimmungen der Richtlinie 2013/33 ersucht(64). Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, dass die beiden letztgenannten Fälle – die der Gerichtshof gegenwärtig prüft – den passenderen Rahmen bilden, in dem insoweit aufkommende Fragen zu behandeln sind.

Im Licht der vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die zweite Vorlagefrage dahin beantworten sollte, dass Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2013/32 einer innerstaatlichen Regelung grundsätzlich nicht entgegensteht, die die Inhaftierung eines von einem Rückkehrverfahren betroffenen Drittstaatsangehörigen in in einem Drittstaat belegenen Einrichtungen erlaubt, wenn diese Person während ihrer Haft in solchen Einrichtungen einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat. Das ist jedoch nur unter der Voraussetzung der Fall, dass die innerstaatliche Regelung in einer Weise angewandt wird, die (i) die den Antragstellern auf internationalen Schutz nach den Art. 8, 12 und 20 bis 25 der Richtlinie 2013/32 zuerkannten Rechte und Garantien wahrt, (ii) diese Antragsteller in die Lage versetzt – ob vorgeschrieben oder zulässig –, persönlich vor den zuständigen Verwaltungs- oder Justizbehörden zu erscheinen, und (iii) mit den in Art. 26 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2013/32 genannten Voraussetzungen im Einklang steht.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: