Luftverkehr – Verordnung (EG) Nr. 216/2008

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e und von Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f, die in Anhang VI der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011(2) enthalten sind, sowie von Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union(3) und des Grundsatzes der Rechtssicherheit.

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen A und dem Satiksmes ministrija (Verkehrsministerium, Lettland) über eine durch dieses Ministerium bestätigte Entscheidung der Civilās aviācijas aģentūra (Zivilluftfahrtbehörde, Lettland) (im Folgenden: Behörde), mit der diese Behörde infolge der Feststellung eines von A bei der praktischen Prüfung zur Erteilung einer Privatpilotenlizenz begangenen Betrugs die Ergebnisse dieser Prüfung für ungültig erklärt und ihm untersagt hat, vor Ablauf eines Jahres diese Prüfung zu wiederholen und die Privatpilotenlizenz zu erlangen.

Die Frage der Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht, Lettland), des vorlegenden Gerichts, hat die Rechtmäßigkeit dieser Verbotsentscheidung, die weder durch die Verordnung Nr. 1178/2011 noch durch eine nationale Bestimmung vorgesehen ist, zum Gegenstand.

Ich werde die Gründe darlegen, aus denen ich der Ansicht bin, dass im Fall der Vorlage eines gefälschten Flugbuchs zwecks Erfüllung der Anforderungen der praktischen Prüfung, die zwingende Voraussetzung für die Erteilung einer Privatpilotenlizenz ist, Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e in Anhang VI der Verordnung Nr. 1178/2011 dahin auszulegen ist, dass er es der zuständigen Behörde nicht gestattet, gegen den Bewerber um die Erteilung einer solchen Lizenz eine präventive Verbotsmaßnahme in Bezug auf die praktische Prüfung analog zu der in Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f in Anhang VI vorgesehenen zu ergreifen, ohne dass sie durch eine nationale Bestimmung ausdrücklich vorgesehen ist.

In den Erwägungsgründen 3, 11 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 216/2008(4) heißt es:

Art. 2 Abs. 1 dieser Verordnung bestimmt:

Art. 7 Abs. 2 Unterabs. 1 und 2 dieser Verordnung sieht vor:

Art. 68 der Verordnung Nr. 216/2008 lautet:

Anhang III („Grundlegende Anforderungen für die Erteilung von Pilotenlizenzen gemäß Artikel 7“) Abschnitt 1.a.1 dieser Verordnung lautet:

Im fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1178/2011 heißt es:

Gemäß Art. 1 Nr. 1 dieser Verordnung legt diese Einzelbestimmungen u. a. „für verschiedene Berechtigungen von Pilotenlizenzen, die Bedingungen für die Ausstellung, Aufrechterhaltung, Änderung, Einschränkung, Aussetzung oder Aufhebung von Lizenzen“ fest.

Art. 11b („Aufsichtskapazitäten“) Abs. 5 Buchst. f und Abs. 6 dieser Verordnung sieht vor:

Anhang I („Teil-FCL“(7)) Abschnitt A („Allgemeine Vorschriften“) FCL.030 („Praktische Prüfung“) dieser Verordnung bestimmt:

Anhang I Abschnitt C der Verordnung Nr. 1178/2011, der u. a. die Privatpilotenlizenz (PPL)(8) betrifft, bestimmt in Kapitel 1 („Allgemeine Anforderungen“) FCL.235 („Praktische Prüfung“) Buchst. a:

Anhang VI dieser Verordnung legt die „Anforderungen an Behörden bezüglich des fliegenden Personals“ fest(10). In diesem Anhang Teilabschnitt GEN(11) Abschnitt III („Aufsicht, Zertifizierung und Durchsetzung“) bestimmt Punkt ARA.GEN.355 („Beanstandungen und Durchsetzungsmaßnahmen – Personen“)(12) Buchst. e:

Anhang VI Teilabschnitt FCL („Spezifische Anforderungen in Bezug auf die Lizenzierung von Flugbesatzungen“) Abschnitt II („Lizenzen, Berechtigungen und Zeugnisse“) Punkt ARA.FCL.250 („Einschränkung, Aussetzung oder Widerruf von Lizenzen, Berechtigungen und Zeugnissen“) Buchst. a der Verordnung Nr. 1178/2011 sieht vor:

Anhang VI Teilabschnitt FCL Abschnitt III („Prüfung der Theoretischen Kenntnisse“) Punkt ARA.FCL.300 („Prüfungsverfahren“)(13) Buchst. f dieser Verordnung bestimmt:

Art. 6 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 5 des Likums „Par aviāciju“ (Luftfahrtgesetz)(14) vom 5. Oktober 1994 sieht vor:

A führte Handlungen zur Erlangung einer Privatpilotenlizenz (PPL[A]) aus(15). Zu diesem Zweck musste er nach Erhalt eines Tauglichkeitszeugnisses der entsprechenden Klasse, das Voraussetzung für die Ausübung der Rechte eines Flugschülers ist, bei einer zugelassenen Ausbildungsorganisation eine Prüfung der theoretischen Kenntnisse und danach eine praktische Prüfung ablegen und bestehen.

Nachdem er sich am 6. Oktober 2017 an die Behörde gewandt und ein Tauglichkeitszeugnis erhalten hatte, reichte A am 6. Dezember 2017 das Antragsformular für die praktische Prüfung und die Prüferbenennung ein. A fügte eine Bescheinigung einer bulgarischen Flugschule vom 5. Dezember 2017 bei, in der bescheinigt wird, dass er den modularen Privatpilotenlizenz-Flugausbildungslehrgang zwischen dem 23. Oktober 2017 und dem 5. Dezember 2017 erfolgreich abgeschlossen habe. Am 16. Dezember 2017 erhielt die Behörde vom Prüfer auf elektronischem Weg ein Formular über die von A am 12. Dezember 2017 in Spanien abgelegte praktische Prüfung nebst seines Flugbesatzungsflugbuchs.

Bei der von der Behörde ab dem 17. Januar 2018 durchgeführten Prüfung stellte diese Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die von A nachgewiesene Flugausbildung fest. Zum einen teilte die zuständige nationale bulgarische Behörde mit, dass die bulgarische Flugschule keine Genehmigung für die Durchführung von Schulungsflügen außerhalb des bulgarischen Luftraums habe und dass sich keine Bestätigung dafür habe finden lassen, dass A dort Unterricht erhalten habe. Zum anderen erhielt die Behörde am 23. März 2018 von einem zugelassenen technischen Wartungsbetrieb Informationen, die offenbarten, dass die Flugausbildung von A nicht wie in seinem Flugbuch angegeben stattgefunden hatte. Auf die Aufforderung, gegenüber der Behörde Erklärungen abzugeben, reichte A lediglich zu einem späteren Zeitpunkt ein Schreiben ein, mit dem er seinen Antrag auf Erteilung einer Privatpilotenlizenz (PPL[A]) zurückzog und Zweifel an der Zuständigkeit der Behörde für die Überprüfung der von der bulgarischen Flugschule organisierten Pilotenausbildung äußerte.

Am 7. November 2018 traf die Behörde eine Entscheidung, mit der sie erstens die Ergebnisse der von A abgelegten praktischen Prüfung für ungültig erklärte, zweitens A untersagte, vor dem 7. November 2019 die praktische Prüfung zwecks Erteilung der Privatpilotenlizenz zu wiederholen und die Privatpilotenlizenz zu erlangen (im Folgenden: streitiges Verbot), und drittens die Kommission, die EASA und die Mitgliedstaaten über dieses Verbot unterrichtete (im Folgenden: streitige Entscheidung). Die Behörde stützte ihre Entscheidung insbesondere auf die Feststellung, dass A Unterlagen über seine Flugausbildung gefälscht habe und folglich die Vorlage eines Pilotenflugbuchs gegenüber dem Prüfer als Übermittlung falscher Daten und Fälschung von Dokumenten anzusehen sei. Sie begründete ihre Entscheidung auch unter Berufung auf die Vermeidung einer möglichen Gefährdung der Zuverlässigkeit ziviler Luftfahrzeuge.

A erhob bei der Administratīvā rajona tiesa (Bezirksverwaltungsgericht, Lettland) Klage gegen die Entscheidung des Verkehrsministeriums vom 17. Mai 2019, mit der die Entscheidung der Behörde bestätigt worden war. Er machte geltend, dass das zeitlich begrenzte Verbot, eine Privatpilotenlizenz zu erwerben, seiner Natur und seinen Wirkungen nach eine Sanktion sei, für die die zuständige lettische Behörde eine Ordnungswidrigkeit oder Straftat hätte feststellen müssen. Ferner sei es mit dem Sinn und der Systematik der Verordnung Nr. 1178/2011 unvereinbar, ein solches Verbot im Wege der Analogie aus dieser Verordnung abzuleiten. Dieses Gericht erklärte das Verbot, die praktische Prüfung zu wiederholen, für rechtswidrig.

Auf die Berufung des Verkehrsministeriums bestätigte die Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht, Lettland) das Urteil der Administratīvā rajona tiesa (Bezirksverwaltungsgericht). Das von der Behörde verhängte einjährige Verbot, die praktische Prüfung zu wiederholen, sei eine Sanktion strafrechtlicher Natur, die durch keine Bestimmung ausdrücklich vorgesehen sei, da Punkt ARA.FCL.300, Buchst. f unanwendbar sei. Ferner ermächtige Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e die zuständige Behörde nicht, Entscheidungen ohne nationale gesetzliche Grundlage zu erlassen; diese Auslegung werde durch die EASA in ihrem Dokument „Acceptable means of compliance. Part FCL“ (Annehmbare Nachweisverfahren – Teil-FCL) bestätigt.

Das Verkehrsministerium legte gegen dieses Urteil Kassationsbeschwerde bei der Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht) ein. Das Verkehrsministerium ist der Ansicht, die Auslegung der Administratīvā apgabaltiesa (Regionalverwaltungsgericht) sei formalistisch und lasse sich weder vom Sinn noch vom Ziel der Verordnung Nr. 1178/2011 leiten. Das streitige Verbot sei keine Sanktion, sondern eine Maßnahme zur Gewährleistung eines hohen Sicherheitsniveaus im Bereich der zivilen Luftfahrt, das insbesondere bei den Alleinflügen(16), die A durchzuführen beabsichtige, erforderlich sei. Diese Auslegung führe dazu, dass das erforderliche Sicherheitsniveau untergraben und die Flugsicherheit gefährdet werde, indem sie es zulasse, dass eine Person weiterhin in der Zivilluftfahrt tätig sei, die weder für die Durchführung von Flügen ordnungsgemäß ausgebildet sei noch die festgelegten Anforderungen erfülle(17).

Die Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht) erinnert daran, dass weder in der Verordnung Nr. 216/2008 noch in der Verordnung Nr. 1178/2011 die konkreten Folgen für einen Kandidaten geregelt seien, der bei der Ablegung der praktischen Prüfung zwecks Erwerbs einer Privatpilotenlizenz gegenüber dem Prüfer falsche Angaben über die erworbene Ausbildung und Flugerfahrung gemacht habe. Es sei daher Sache der zuständigen nationalen Zivilluftfahrtbehörde, geeignete Durchsetzungsmaßnahmen für den Fall einer Fälschung der Lizenz und/oder von Flugbüchern festzulegen.

In diesem Kontext stellt sich das vorlegende Gericht die Frage, wie Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e, wonach die zuständige Behörde die ggf. erforderlichen Durchsetzungsmaßnahmen zur Unterbindung einer fortgesetzten Nichteinhaltung ergreift, sowie Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f, der vorsieht, dass die zuständige Behörde einen Antragsteller im Fall des Betrugs bei der Prüfung der theoretischen Kenntnisse für einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten von allen weiteren Prüfungen ausschließt, auszulegen sind.

In Anbetracht des mit der Verordnung Nr. 1178/2011 verfolgten Ziels der Sicherheit in der Zivilluftfahrt sei es nicht gerechtfertigt, den Betrug bei der praktischen Prüfung weniger streng zu behandeln als für die Prüfung der theoretischen Kenntnisse vorgesehen.

Unter Bezugnahme auf Art. 52 Abs. 1 der Charta äußert das vorlegende Gericht jedoch Zweifel, ob das streitige Verbot nicht durch eine Rechtsvorschrift klar zum Ausdruck gebracht sein müsste. Die vorliegende Rechtssache betreffe die durch Art. 15 der Charta geschützte Berufsfreiheit einer Person, die diese Freiheit durch den Erwerb einer Privatpilotenlizenz ausüben wolle, um die Beförderung von Personen im Luftverkehr durchführen zu können. Nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit müsse sich dieses Verbot unmittelbar aus einer spezifischen Bestimmung der Verordnung Nr. 216/2008 oder der Verordnung Nr. 1178/2011 ergeben. Die Bestimmungen dieser Verordnungen, die sich auf die praktische Prüfung bezögen, sähen anders als diejenigen, die sich auf die Prüfung der theoretischen Kenntnisse bezögen, nicht ausdrücklich die Befugnis der zuständigen Behörde vor, ein solches Verbot zu verhängen. Des Weiteren erinnert das vorlegende Gericht allerdings daran, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die Tatsache, dass ein Gesetzgebungsakt den Behörden, die mit seiner Durchführung betraut sind, ein Ermessen verleiht, als solche nicht das Erfordernis der Vorhersehbarkeit verletzt, sofern gewisse Garantien zum Schutz vor Willkür gewahrt werden(18).

Schließlich betont das vorlegende Gericht, dass die Art der Durchsetzungsmaßnahmen nach der von der EASA veröffentlichten Erläuterung zu Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e von den anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften abhängt und z. B. Geldbußen oder das Verbot der Wahrnehmung von Aufgaben umfassen kann(19). Hierzu merkt es zum einen an, dass die zuständige Behörde Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e unmittelbar anwenden müsse, da es sich bei der Verordnung um einen unmittelbar anwendbaren Rechtsakt des Unionsrechts handele. Zum anderen könne diese Behörde gemäß Art. 6 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 5 des Luftfahrtgesetzes Verwaltungsakte über die Auferlegung von Verboten oder Beschränkungen für Tätigkeiten, die mit der Zertifizierung von Personal in der Zivilluftfahrt in Zusammenhang stünden, erlassen, um die Umsetzung der Anforderungen an die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und die Zuverlässigkeit der Flüge von Luftfahrzeugen gemäß den Vorschriften der Europäischen Union zu gewährleisten. Allerdings sehe die dieser Behörde übertragene Zuständigkeit kein spezifisches zeitlich begrenztes Verbot in Bezug auf Betrug bei der praktischen Prüfung vor.

Außerdem stellt sich das vorlegende Gericht die Frage, ob der allgemeine Grundsatz des Unionsrechts, wonach man sich nicht betrügerisch oder missbräuchlich auf das Unionsrecht berufen kann, in diesem Kontext Anwendung findet.

Das vorlegende Gericht leitet hieraus folgende Auslegung ab: Da Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e in Anhang VI der Verordnung Nr. 1178/2011 der zuständigen Behörde die Befugnis zur Ergreifung der erforderlichen Durchsetzungsmaßnahmen einräumt und da Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f als Folge eines betrügerischen Verhaltens bei der Prüfung der theoretischen Kenntnisse ein mindestens einjähriges Verbot der erneuten Teilnahme an der Prüfung vorsieht, wäre es aus systematischer Sicht und zur Gewährleistung der Ziele dieser Verordnung, d. h. eines einheitlich hohen Sicherheitsniveaus in der Zivilluftfahrt in allen Bereichen der theoretischen und praktischen Prüfung, sowie zur Erreichung der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts nicht gerechtfertigt, die gleichen Durchsetzungsmaßnahmen nicht auch auf die praktische Prüfung auszudehnen.

Unter diesen Umständen hat die Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

A, das Verkehrsministerium, die lettische und die ungarische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme der ungarischen Regierung haben sie an der mündlichen Verhandlung vom 3. Dezember 2025 teilgenommen, in der sie auf die vom Gerichtshof zur mündlichen Beantwortung gestellten Fragen geantwortet haben.

Das vorlegende Gericht hat über die Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsentscheidung zu befinden, die es einem Bewerber um die Erteilung einer Privatpilotenlizenz untersagt, vor Ablauf einer Jahresfrist die praktische Prüfung erneut abzulegen und eine solche Lizenz zu erwerben. Da weder das europäische noch das nationale Recht ein solches Verbot ausdrücklich vorsehen, fragt es den Gerichtshof im Wesentlichen nach der Auslegung der beiden Bestimmungen Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e und Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f des Anhangs VI der Verordnung Nr. 1178/2011.

Meine Würdigung wird sich sukzessive mit der Beantwortung der ersten Vorlagefrage und sodann der dritten Vorlagefrage befassen. Eine Prüfung der zweiten Frage, auf die es nicht ankommt, da das Gutachten der EASA zu Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e nicht rechtsverbindlich ist, werde ich nicht vornehmen.

Ich werde daher in einem ersten Teil den gesetzlichen Rahmen darstellen, in den sich Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e und Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f einfügen. Der zweite Teil wird der Einordnung des streitigen Verbots gewidmet sein. Im dritten Teil werde ich mich zum erforderlichen Bestimmtheitsgrad für die Anwendung von Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e äußern. Schließlich werde ich meine Auffassung hinsichtlich der Anwendung von Art. 52 Abs. 1 der Charta darlegen.

Diese Bestimmungen sind in Anhang VI der Verordnung Nr. 1178/2011 enthalten, die technische Vorschriften und Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt festlegt. Es handelt sich um eine Durchführungsverordnung zur Verordnung Nr. 216/2008, die gemeinsame Vorschriften der Union für die Zivilluftfahrt festlegt(20). In diesem Anhang VI bzw. „Teil-ARA“ sind die Anforderungen an die zuständigen nationalen Behörden bezüglich des fliegenden Personals formuliert. Er enthält einen Teilabschnitt GEN, der unter den allgemeinen Anforderungen einen Abschnitt III „Aufsicht, Zertifizierung und Durchsetzung“ und u. a. Punkt ARA.GEN.355 enthält. Dieser Anhang VI umfasst anschließend einen Teilabschnitt FCL, der diese Bezeichnung trägt, weil er die Flugbesatzung betrifft(21). Dessen Abschnitt II befasst sich mit den Pflichten der zuständigen Behörde im Bereich Lizenzen, Berechtigungen und Zeugnisse. Abschnitt III („Prüfung der Theoretischen Kenntnisse“) enthält Punkt ARA.FCL.300, der die Prüfungsverfahren regelt.

Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f sieht die Entscheidung vor, die die zuständige Behörde im Fall des Betrugs bei der Prüfung der theoretischen Kenntnisse zu treffen hat, und zwar den Ausschluss „für einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten ab dem Datum der Prüfung, bei der der Betrug [der Antragsteller] festgestellt wurde, von allen weiteren Prüfungen“(22). Es gibt kein Äquivalent in einem Abschnitt, der den praktischen Prüfungen gewidmet wäre.

FCL.030 („Praktische Prüfung“) in Anhang I der Verordnung Nr. 1178/2011 sieht vor, dass dieser Prüfung zwingend eine bestandene Prüfung der theoretischen Kenntnisse und grundsätzlich eine Empfehlung der Organisation oder Person, die für die Ausbildung verantwortlich ist, vorausgehen müssen. Er enthält aus meiner Sicht logischerweise keine Bestimmung in Bezug auf einen bei der praktischen Prüfung begangenen Betrug. Diese Prüfung, die in FCL.010 als Nachweis der Befähigung, gegebenenfalls einschließlich einer entsprechenden mündlichen Prüfung, definiert wird, kann nicht durch Betrug bestanden werden. Ein Bewerber kann den Prüfer bei der Prüfung nicht darüber täuschen, ein angemessenes Kompetenzniveau zu haben.

Der einzig denkbare Betrug besteht folglich in einem Dokumentenbetrug. Der Unionsgesetzgeber hat diesen lediglich im Fall seiner Feststellung nach Erteilung u. a. der Lizenz geregelt. Im Teilabschnitt FCL des Anhangs VI der Verordnung Nr. 1178/2011(23) stellt nämlich Punkt ARA.FCL.250(24) spezifisch auf die Fälschung eingereichter Nachweise (Buchst. a Nr. 1) und auf die Fälschung des Flugbuchs und von Lizenz- oder Zeugniseinträgen (Buchst. a Nr. 2) ab.

Es handelt sich somit um die einzige andere Bestimmung in diesem Teilabschnitt FCL, die einen Betrug zum Gegenstand hat. Sie sieht die Einschränkung, Aussetzung oder den Widerruf u. a. der Lizenz vor. Es ist kein Verbotszeitraum vorgesehen. Die Geltungsdauer der Entscheidung, mit der die Lizenz eingeschränkt oder ausgesetzt wird, ist ebenfalls nicht festgelegt. Theoretisch könnte eine solche Aussetzung, die einem Flugverbot gleichkommt, somit zeitlich unbegrenzt sein.

Mithin halte ich fest, dass für die Fälschung eines Flugbuchs, die vor Erhalt einer Lizenz festgestellt wird, in der Verordnung Nr. 1178/2011 keine Regelung vorgesehen ist und dass die zuständige Behörde, wenn die Lizenz bereits erteilt wurde, ihre Entscheidung „gemäß ARA.GEN.355“(25) trifft, wie es in Punkt ARA.FCL.250 heißt.

Punkt ARA.GEN.355 („Beanstandungen und Durchsetzungsmaßnahmen – Personen“) legt das von der zuständigen Behörde, die mit der Prüfung der Einhaltung der für die Personen einschlägigen Anforderungen, wie in Punkt ARA.GEN.300 Buchst. a in Anhang VI der Verordnung Nr. 1178/2011 definiert, betraut ist, zu befolgende Verfahren fest. Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e stellt ausdrücklich auf die Situation ab, in der eine Person nicht Inhaber einer Lizenz ist. Er sieht vor, dass „die zuständige Behörde, die die Nichteinhaltung festgestellt hat, die ggf. erforderlichen Durchsetzungsmaßnahmen zur Unterbindung einer fortgesetzten Nichteinhaltung [ergreift]“. Eine entsprechende Formulierung findet sich in Punkt ARA.GEN.355 Buchst. b Nr. 2(26) für den Fall, dass eine Lizenz erteilt wurde und ein Verstoß des Inhabers dieser Lizenz festgestellt wird. Die zuständige Behörde ist somit befugt, zusätzliche Maßnahmen zu den Entscheidungen, mit denen die Ausübung einer Lizenz beschränkt oder vorübergehend oder endgültig untersagt wird, zu ergreifen.

Genügt vor diesem Hintergrund die Auslegung von Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e, wie sie vom Verkehrsministerium, der lettischen und der ungarischen Regierung sowie der Kommission vorgenommen wurde, als Grundlage für die Entscheidung, die erneute Teilnahme an der praktischen Prüfung und den Erwerb der Lizenz vor Ablauf eines Jahres zu untersagen? Mit anderen Worten: Macht A, da keine nationale Regelung existiert, die ausdrücklich vorsieht, dass dieses streitige Verbot verhängt werden kann, zu Recht geltend, dass dieses rechtswidrig ist?

Die Antwort auf diese Frage, die in der ersten Vorlagefrage zum Ausdruck kommt, setzt die Entscheidung, ob die Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Verwaltungsentscheidung eine Sanktion(27)strafrechtlicher Natur(28) oder eine präventive Maßnahme betrifft, im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte(29) zur Anwendung der „Engel-Kriterien“(30) voraus, da nach den Erläuterungen zur Charta der Grundrechte(31) das in Art. 49 der Charta garantierte Recht nach deren Art. 52 Abs. 3 die gleiche Bedeutung und Tragweite hat wie das entsprechende von der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten(32) garantierte Recht. Eine unbestimmte Vorschrift kann nämlich nur dann gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit von Strafen nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 der Charta(33) verstoßen, wenn sie die Verhängung einer Sanktion strafrechtlicher Natur zum Gegenstand hat (B). Wenn Art. 49 Abs. 1 Satz 1 der Charta hingegen nicht anwendbar ist, muss die Antwort an das vorlegende Gericht meines Erachtens auf der Grundlage des allgemeinen Grundsatzes der Rechtssicherheit erfolgen (C).

In der streitigen Entscheidung, die zu der dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Akte gereicht ist, wird ausgeführt, dass „[es a]ngesichts des Vorstehenden …, wenn der bei einer Prüfung der theoretischen Kenntnisse begangene Betrug den Ausschluss des Antragstellers von der Prüfung für einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten nach sich zieht, verhältnismäßig [ist], ihm im Fall des Betrugs und der vorsätzlichen Erteilung unrichtiger Informationen gegenüber dem Prüfer vor der praktischen Prüfung eine entsprechende Sanktion aufzuerlegen, d. h. ein Verbot der Wiederholung der praktischen Prüfung und des Erwerbs der Privatpilotenlizenz für einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten“(34).

Da jedoch feststeht, dass die Behörde in dem durch Punkt ARA.GEN.355 festgelegten Rahmen gehandelt hat, handelt es sich meines Erachtens bei dieser Entscheidung um eine Maßnahme und nicht um eine Sanktion. Insofern weise ich auf die in der französischen Sprachfassung von Punkt ARA.GEN.355 verwendeten Ausdrücke „actions correctives“ (Abhilfemaßnahmen) bzw. „mesures nécessaires de mise en application“ (erforderliche Anwendungsmaßnahmen) hin, in denen sich deutlich zeigt, dass kein Zusammenhang mit einem Verfahren besteht, das zu einer Zwangsanordnung führt. Auch wenn diese Ausdrücke in zahlreichen Sprachfassungen außer derjenigen in italienischer Sprache kein Äquivalent haben und obschon in der englischen Sprachfassung der Ausdruck „enforcement measures“(35) verwendet wird, teile ich die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Auffassung der Kommission, wonach dieser Ausdruck auf Durchsetzungsmaßnahmen(36) verweist.

Dennoch entbindet diese Einordnung nicht von der Prüfung, ob das streitige Verbot strafrechtlicher Natur ist. In dieser Hinsicht ist es sachdienlich, wie von der Kommission in der mündlichen Verhandlung angeregt, die Entscheidung des EGMR vom 9. Oktober 2018, Seražin/Kroatien(37), heranzuziehen, die ein Verbot des Besuchs von Sportveranstaltungen mit ergänzender polizeilicher Meldeauflage zum Gegenstand hatte, das von einem Gericht gegenüber einem wegen Hooliganismus Verurteilten verhängt wurde. Der EGMR, der auf der Grundlage von Art. 4 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK(38), in dem der Grundsatz ne bis in idem bzw. das Verbot der Doppelverfolgung und -bestrafung verankert ist, angerufen wurde, hat diese Ausschlussmaßnahme auf der Grundlage der Engel-Kriterien analysiert, um zu einer Entscheidung zu gelangen, ob eine „strafrechtliche Anklage“ und eine „Strafe“ vorlagen oder nicht(39).

Folglich schlage ich dem Gerichtshof vor, seine hinsichtlich der Auslegung von Art. 50 der Charta auf die Engel-Kriterien gestützte und auf Art. 49 Abs. 3 wie auch Abs. 1 letzter Satz übertragene ständige Rechtsprechung heranzuziehen und diese Rechtsprechung auf den ersten Satz dieser Bestimmung auszudehnen, der den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Straftaten und Strafen enthält.

Daher ist daran zu erinnern, dass das erste Engel-Kriterium die rechtliche Einordnung des Verstoßes im innerstaatlichen Recht ist, das zweite die Art des Verstoßes und das dritte der Schweregrad der dem Betroffenen drohenden Sanktion(40).

Zwar ist es Sache des vorlegenden Gerichts, anhand der genannten Kriterien zu beurteilen, ob das gegen A verhängte Verbot strafrechtlicher Natur im Sinne von Art. 49 Abs. 1 der Charta ist, doch kann der Gerichtshof in seiner Vorabentscheidung Klarstellungen vornehmen, um diesem Gericht eine Richtschnur für seine Auslegung zu geben(41).

Was zunächst das erste Kriterium anbelangt, das die rechtliche Einordnung des Verstoßes betrifft, ergibt sich aus den Angaben des vorlegenden Gerichts, dass die Behörde aufgrund des festgestellten Dokumentenbetrugs einen Verwaltungsakt unter den in Art. 6 Abs. 5 des Luftfahrtgesetzes vorgesehenen Voraussetzungen erlassen hat. Nach dem lettischen Recht, das das Handeln der Behörde regelt, wird der in Rede stehende Verstoß somit als verwaltungsrechtlicher Verstoß angesehen(42).

Jedoch ist anhand der anderen beiden in Nr. 51 der vorliegenden Schlussanträge genannten Kriterien zu überprüfen, ob die Anwendung einer Verbotsmaßnahme wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden strafrechtlicher Natur ist(43).

Das zweite Kriterium, das sich auf die Art des Verstoßes bezieht, erfordert sodann die Prüfung, ob mit der in Rede stehenden Maßnahme u. a. eine repressive Zielsetzung verfolgt wird – was das spezifische Merkmal einer Sanktion strafrechtlicher Natur im Sinne von Art. 49 der Charta ist –, ohne dass der bloße Umstand, dass mit ihr auch eine präventive Zielsetzung verfolgt wird, ihr ihre Einstufung als strafrechtliche Sanktion nehmen kann. Es liegt nämlich in der Natur strafrechtlicher Sanktionen, dass sie sowohl auf die Repression als auch auf die Prävention rechtswidriger Verhaltensweisen abzielen(44). Dagegen ist eine Maßnahme, die nur den durch den Verstoß entstandenen Schaden ersetzen soll, nicht strafrechtlicher Natur(45).

In dieser Hinsicht ist es, worauf der EGMR hingewiesen hat(46), in der Praxis schwierig, eine klare Unterscheidung zwischen der Abschreckung als Element einer Sanktion und der Prävention zu treffen.

Jedoch geht meines Erachtens aus der Entscheidung Seražin/Kroatien klar hervor, dass die Prävention unter dem Aspekt des öffentlichen Interesses, d. h. des Schutzes zukünftiger Opfer(47), zu berücksichtigen und nicht aus dem Blickwinkel potenzieller Täter zu betrachten ist. Ferner vermag der Umstand, dass die Maßnahme dem Betroffenen zum Nachteil gereicht, an dieser Analyse nichts zu ändern(48). Diese ist aufgrund des verfolgten Ziels somit direkt auf den Bereich der Sicherheit der Zivilluftfahrt übertragbar(49).

Der Vergleich mit der Entscheidung Seražin/Kroatien, die ein Verbot des Besuchs von Sportveranstaltungen mit ergänzender Meldeauflage(50) zum Gegenstand hat, das von einem Gericht gegen einen wegen Hooliganismus Verurteilten verhängt wurde, ist in mehrerlei Hinsicht von Interesse. Zum einen hat der EGMR diese Ausschlussmaßnahme nicht als „strafrechtliche Sanktion“ im autonomen Sinne der EMRK(51), die im Rahmen eines „strafrechtlichen Verfahrens“(52) verhängt worden wäre, eingeordnet, sondern als präventiv erlassene Maßnahme zur Vermeidung der Verwirklichung eines Gewaltrisikos. Der Schwerpunkt wird vom EGMR auf den Schutz der Öffentlichkeit und nicht auf die Bestrafung einer Person für ihr früheres gewalttätiges Verhalten im Rahmen von Sportveranstaltungen gelegt(53).

Zum anderen hat der EGMR in dieser Entscheidung Seražin/Kroatien(54) auf seine Rechtsprechung zum Verwaltungsverfahren der sofortigen Entziehung oder der vorläufigen Aussetzung der Fahrerlaubnis Bezug genommen(55). Diese Analogie erscheint mir auch im vorliegenden Fall passend. Der EGMR hat entschieden, dass jede dieser Maßnahmen eine „präventive Maßnahme zum Schutz der Sicherheit des Straßenverkehrs“(56) ist, die keine Prüfung oder Feststellung der Schuld voraussetzt(57), und keine „strafrechtliche Anklage“ im Sinne von Art. 6 EMRK oder Art. 4 des Protokolls Nr. 7 darstellt.

Mithin stelle ich zwei Merkmale in dieser Rechtsprechung des EGMR fest, die mit denjenigen des im Ausgangsverfahren streitigen Verbots übereinstimmen. Es handelt sich zum einen um die Tatsache, dass über diese Maßnahme vollkommen unabhängig von einer Strafverfolgung entschieden werden kann. Zum anderen wird sie ergriffen, um unverzüglich einer allgemeinen Sicherheitsanforderung nachzukommen, und ist sie zeitlich begrenzt.

Nach der gleichen auf dem Allgemeininteresse basierenden Logik scheint mir die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum zeitweisen Ausschluss von Wirtschaftsteilnehmern im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik(58) zum Vergleich ebenfalls von einem gewissen Interesse zu sein.

Außerdem hat der Gerichtshof allgemeiner festgestellt, dass der Umstand, dass sich die in Rede stehende Maßnahme nicht gegen die Allgemeinheit generell, sondern gegen eine bestimmte Kategorie von Adressaten richtet, die, weil sie eine speziell durch das Unionsrecht geregelte Tätigkeit ausüben, verpflichtet sind, die vom Unionsrecht aufgestellten Voraussetzungen zu erfüllen, darauf hindeuten kann, dass diese Maßnahme keine repressive Zielsetzung hat, und somit zu der Feststellung beitragen kann, dass diese Maßnahme nicht strafrechtlicher Natur ist, sofern sich diese Maßnahme darauf beschränkt, ihren Adressaten von bestimmten ihm vom Unionsrecht verliehenen spezifischen Vorrechten auszuschließen, weil die zuständige Verwaltungsbehörde der Ansicht war, dass die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Vorrechte nicht mehr erfüllt seien(59).

Im vorliegenden Fall ist dies der Gegenstand sowohl des streitigen Verbots, vor Ablauf eines Jahres erneut an der praktischen Prüfung teilzunehmen und eine Lizenz zu erlangen, als auch der Entscheidung, die sie ergänzt, d. h. der Entscheidung, die Ergebnisse der praktischen Prüfung für ungültig zu erklären.

Sollte der Gerichtshof es jedoch als notwendig erachten, das dritte Engel-Kriterium zu prüfen(60), so wäre schließlich darauf hinzuweisen, dass das streitige Verbot, das von der Behörde im Rahmen von Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e verhängt wurde, nur zur Folge hat, dass A die Aussicht, seine Lizenz zu erhalten, für einen begrenzten Zeitraum genommen wird(61). Meiner Ansicht nach weist dieses Verbot daher keinen hohen Schweregrad auf.

Folglich schlage ich dem Gerichtshof vor, im Einklang mit der Rechtsprechung des EGMR(62) davon auszugehen, dass das streitige Verbot keine Maßnahme strafrechtlicher Natur im Sinne seiner Rechtsprechung ist, da sie der Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten dient, die bei der Erlangung von Lizenzen begangen werden und die Flugsicherheit schwerwiegend beeinträchtigen. Deren Gewährleistung(63) für den Bewerber um die Erteilung einer Lizenz und für alle Akteure im Bereich der Luftfahrt rechtfertigt es, dass hohe Anforderungen an die Redlichkeit und Zuverlässigkeit des Bewerbers gestellt werden(64). Das im Fall des Verstoßes gegen diese Normen verhängte Verbot scheint mir ein spezifisches Verwaltungsinstrument darzustellen, das wesentlicher Bestandteil der Regelungen über die Gewährung und Verlängerung von Lizenzen ist, die der Vermeidung erheblicher Gefahren im Luftraum dienen.

Obwohl dieses Verbot meiner Auffassung nach keine Sanktion darstellt und nicht strafrechtlicher Natur ist, schlage ich dem Gerichtshof im Anschluss an die aus der Entscheidung Seražin/Kroatien hergeleitete Analyse vor, seine Rechtsprechung, wonach eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht(65), auszudehnen. Da das streitige Verbot nämlich die Ausübung eines Rechts untersagt, stellt sich die Frage, ob Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e angesichts des allgemeinen Grundsatzes der Rechtssicherheit eine ausreichende gesetzliche Grundlage für dieses Verbot bietet(66), obwohl nach Art. 11b Abs. 6 der Verordnung Nr. 1178/2011 die in Abs. 5 genannten Aufgaben, darunter das Ergreifen von „Durchsetzungsmaßnahmen“, von dem von der zuständigen Behörde anerkannten Personal gemäß den gesetzlichen Bestimmungen des betreffenden Mitgliedstaats durchgeführt werden.

Angesichts der Fallvielfalt möglicher Verstöße(67) erscheint es auf den ersten Blick einleuchtend, dass Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e, ohne auf nationale Bestimmungen zu verweisen, der zuständigen Behörde bei der Auswahl der zur Unterbindung der fortgesetzten Nichteinhaltung „der einschlägigen Anforderungen durch eine Person[, die nicht Inhaber einer Lizenz ist,] die gemäß [der] Verordnung [Nr. 216/2008] und ihren Durchführungsbestimmungen ausgestellt wurde“, erforderlichen Maßnahmen freie Hand lässt. Wenn die Person Inhaber einer Lizenz ist, gestaltet sich die Behandlung der Nichteinhaltung einfacher, weshalb Punkt ARA.FCL.250 sehr genau ist.

Folglich teile ich die geäußerten Auffassungen, wonach die spezifischen Besonderheiten des Bereichs der Sicherheit der zivilen Luftfahrt und die Vielfalt der Fälle, die von der Verordnung Nr. 1178/2011 abgedeckt sein müssen, hervorzuheben sind. Der technische Charakter der zu behandelnden Fragen und die Rolle der nationalen Behörden sind in Anlehnung an den EGMR(68) ebenfalls zu betonen.

Gleichwohl verweist der EGMR hinsichtlich der Rolle der nationalen Behörden in einem vergleichbaren Bereich, nämlich der Sicherheit des Straßenverkehrs, in seiner oben in Nr. 59 angeführten Rechtsprechung auf durch das innerstaatliche Recht vorgesehene Maßnahmen(69). Daraus ergibt sich, dass es sich nicht um allgemeine Bestimmungen handelt.

Mithin ist folgende den Bestimmtheitsgrad von Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e betreffende Problematik zu prüfen: Wenn eine verwaltungsrechtliche Maßnahme verhängt wird, die es einer Person untersagt, von einem Recht Gebrauch zu machen, oder sie hiervon zeitweise ausschließt, genügt dann Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e, soweit er vorsieht, dass „die zuständige Behörde, die die Nichteinhaltung festgestellt hat, die ggf. erforderlichen Durchsetzungsmaßnahmen zur Unterbindung einer fortgesetzten Nichteinhaltung [ergreift]“, den rechtsstaatlichen Erfordernissen der Vorhersehbarkeit und der Rechtssicherheit?

Der Umstand, dass das streitige Verbot konkret demjenigen entspricht, das im Fall der Prüfung der theoretischen Kenntnisse vorgesehen ist, bietet mangels ausdrücklicher Bestimmung keine Gewähr dafür, dass eine identische Entscheidung getroffen wird. Folglich erscheint mir eine analoge Anwendung angesichts des beschränkten Anwendungsbereichs von Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f und des Zusammenspiels der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1178/2011(70) nicht möglich.

Auf kontextueller Ebene merke ich an, dass Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e seit dem Inkrafttreten der Verordnung 2018/1139(71) nicht geändert wurde. Zudem wurde meines Wissens keine neue Bestimmung in Bezug auf Täuschung oder Betrug eingeführt.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit jedoch, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen haben können – klar und bestimmt sowie in ihrer Anwendung für den Einzelnen vorhersehbar sind. Insbesondere verlangt dieser Grundsatz, dass eine Regelung es den Betroffenen ermöglicht, den Umfang der ihnen damit auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen, und dass die Betroffenen ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können(72).

Allerdings ist auf die Aufweichung des Grundsatzes der Rechtssicherheit hinzuweisen, die der Gerichtshof unter bestimmten Bedingungen zulässt, wenn eine abstrakte Norm vom Unionsgesetzgeber erlassen wird(73). Vorliegend ist unstrittig, dass nicht alle konkreten Fälle der Nichteinhaltung im Voraus vom Unionsgesetzgeber bestimmt werden können. Der Umfang und die Modalitäten der Ausübung des durch Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e den mit seiner Durchführung betrauten Behörden verliehenen Ermessens müssen jedoch insbesondere für Fälle, in denen ein Dokumentenbetrug begangen wird, um eine Lizenz zu erlangen, im Hinblick auf das ins Feld geführte legitime Ziel hinreichend deutlich festgelegt sein, um angemessenen Schutz vor Willkür zu bieten(74). Art. 6 Abs. 5 des Luftfahrtgesetzes ist insoweit jedoch nicht klar gefasst.

Folglich war A, als er ein gefälschtes Flugbuch vorlegte, aufgrund der Rechte, die er auszuüben beabsichtigt, und da er von dem Prüfer, der der entsprechenden Anforderung nach FCL.1030(75) unterliegt, informiert wurde, vollkommen bewusst, dass er gegen die Vorschriften verstieß, die die Privatpilotenqualifikation regeln(76). Nach dem derzeitigen Stand der einschlägigen europäischen und nationalen Bestimmungen kann er jedoch nicht – wie in dem Fall, dass eine Strafverfolgung durch die Justizbehörden erfolgen kann(77) – genau erkennen, welche Entscheidung die Behörde treffen kann.

Daher schlage ich dem Gerichtshof zur Beantwortung der ersten Frage des vorlegenden Gerichts vor, zu entscheiden, dass genau gefasste nationale Bestimmungen erlassen werden müssten, um die Natur und die Dauer der von der Verwaltung gegen einen Bewerber um den Erhalt einer Lizenz in einem Nichteinhaltungsfall im Sinne von Punkt ARA.GEN.355 Buchst. e, wie der Vorlage eines gefälschten Flugbuchs, zu klären. Insoweit weise ich darauf hin, dass manche Mitgliedstaaten(78) die Empfehlung der EASA in ihrem Dokument „Acceptable means of compliance. Part FCL“, das das vorlegende Gericht angeführt hat(79), umgesetzt haben.

Auf diese Bestimmung stellt die dritte Vorlagefrage in einem besonderen Kontext ab. Ich erinnere daran, dass A als Schaden, den er aufgrund des streitigen Verbots in Lettland erlitten habe(80), geltend macht, dass dieses Verbot eine Beschränkung der in Art. 15 der Charta verankerten Berufsfreiheit darstelle, da er keine Tätigkeit als Privatpilot oder Fluglehrer/Prüfer habe ausüben können. Wie jedoch zum einen die Kommission, die lettische Regierung und das Verkehrsministerium angemerkt haben, bezeichnet „Privatpilot“ gemäß FCL.010 „einen Piloten, der eine Lizenz besitzt, die das Führen von Luftfahrzeugen gegen Entgelt untersagt, mit Ausnahme von Anleitungen oder Prüfungen im Sinne dieses Teils“. Dass Privatpiloten ohne Vergütung tätig sind, wird durch FCL.205.A(81) bestätigt. Zum anderen ist die Tätigkeit als Fluglehrer zur Erteilung einer Privatpilotenlizenz, wie das Verkehrsministerium in der mündlichen Verhandlung in Erinnerung gerufen hat, Gegenstand einer besonderen Qualifikation(82), die in Anhang I Abschnitt J Kapitel 2 FCL.915.FI der Verordnung Nr. 1178/2011 vorgesehen ist. Sie unterscheidet sich von der Privatpilotenlizenz, was meines Erachtens den in FCL.010 verwendeten Ausdruck „mit Ausnahme von“ rechtfertigt. Daher bedarf die dritte Vorlagefrage meines Erachtens keiner Beantwortung.

Außerdem erscheint es mir, da A vorliegend einen Betrug eingestanden hat, die Verordnung Nr. 1178/2011 indes keine Bestimmungen enthält, die die Sanktionierung des Missbrauchs durch einen Bewerber um den Erhalt einer Privatpilotenlizenz regeln, zweckmäßig, daran zu erinnern, dass sich aus dem allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach eine betrügerische oder missbräuchliche Berufung auf das Unionsrecht nicht zulässig ist(83), ergibt, dass ein Mitgliedstaat die Inanspruchnahme von Bestimmungen des Unionsrechts versagen muss – auch wenn das nationale Recht keine Bestimmungen enthält, die eine solche Versagung vorsehen –, falls sie von einer Person nicht geltend gemacht werden, um die Ziele der Bestimmungen zu verwirklichen, sondern um in den Genuss eines im Unionsrecht vorgesehenen Vorteils zu gelangen, obwohl die im Unionsrecht aufgestellten objektiven Voraussetzungen für die Erlangung des angestrebten Vorteils lediglich formal erfüllt sind(84).

Mithin kann sich die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats hinsichtlich der Erteilung der Privatpilotenlizenz zwar unter Berufung auf den Rechtsmissbrauch weigern, die Wirkung der Vorlage eines gefälschten Flugbuchs zwecks Ablegung der praktischen Prüfung anzuerkennen, es lässt sich jedoch, wenn keine genau gefasste nationale Rechtsvorschrift entsprechend Punkt ARA.FCL.300 Buchst. f existiert, nicht rechtfertigen, dass diese Weigerung durch ein Verbot, vor Ablauf einer Jahresfrist eine solche Prüfung zu wiederholen und eine Privatpilotenlizenz zu erlangen, ergänzt wird.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen der Augstākā tiesa (Senāts) (Oberstes Gericht, Lettland) wie folgt zu beantworten: