Luftverkehr – Einheitlicher europäischer Luftraum

Rechtssache C-408/24

Republik Österreich

gegen

Austrian Airlines AG

(Vorabentscheidungsersuchen des Obersten Gerichtshofs [Österreich])

I. Einleitung

1. Schützen die unionsrechtlichen bzw. die nationalen Vorschriften über das Funktionieren und die Sicherheit des Luftverkehrssystems ein Luftfahrtunternehmen, das als Luftraumnutzer die Dienste eines staatlich kontrollierten Flugsicherungsdienstleisters entgeltlich in Anspruch nehmen muss? Und kann ein solches Unternehmen den Staat auf Ersatz des Vermögensschadens verklagen, der ihm dadurch entstanden ist, dass dieser Dienstleister eine in diesen Vorschriften vorgesehene Pflicht verletzt hat? Diese Fragen bilden den Kern des Vorabentscheidungsersuchens, das im Wesentlichen durch das Urteil Skeyes () des Gerichtshofs veranlasst ist.

2. Ein derartiger Staatshaftungsanspruch setzt nach ständiger Rechtsprechung die Verletzung einer (unionsrechtlichen) Norm voraus, die dem Einzelnen ein Recht verleiht oder zumindest dessen Schutz (mit-)bezweckt. () Das Erfordernis einer solchen Haftung stützt der Gerichtshof auf den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes sowie das Grundrecht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta). ()

3. Die Vorlagefrage zielt insbesondere darauf ab, zu klären, ob die nötige individualschützende Norm im Unionsrecht oder allenfalls im nationalen Recht verankert ist. Die Feststellungen im Urteil Skeyes () zum Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf im Bereich der Flugsicherung sind insoweit ambivalent. Dem Gerichtshof bietet sich daher die Gelegenheit, seine bisherige Rechtsprechung klarzustellen.

II. Rechtsrahmen

A. Unionsrecht

1. Verordnung (EG) Nr. 549/2004

4. Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 549/2004 () bestimmt: „Mit der Initiative des einheitlichen europäischen Luftraums wird das Ziel verfolgt, die derzeitigen Sicherheitsstandards des Luftverkehrs zu verbessern, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Luftverkehrssystems zu leisten und die Gesamteffizienz des Flugverkehrsmanagements (ATM) und der Flugsicherungsdienste (ANS) für den allgemeinen Flugverkehr in Europa im Hinblick darauf zu steigern, den Anforderungen aller Luftraumnutzer zu entsprechen. Dieser einheitliche europäische Luftraum besteht aus einem zusammenhängenden europaweiten Netz von Strecken, Streckenmanagement- und Flugverkehrsmanagementsystemen, denen ausschließlich Sicherheits-, Effizienz- und technische Erwägungen zum Vorteil aller Luftraumnutzer zugrunde liegen. Im Rahmen der Verwirklichung dieses Ziels errichtet diese Verordnung einen harmonisierten Rechtsrahmen für die Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums.“

5. Art. 2 der Verordnung Nr. 549/2004 sieht u. a. folgende Begriffsbestimmungen vor: „… (4) ‚Flugsicherungsdienste‘ bezeichnet Flugverkehrsdienste, Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste, Flugwetterdienste sowie Flugberatungsdienste. (5) ‚Flugsicherungsorganisation‘ bezeichnet eine öffentliche oder private Stelle, die Flugsicherungsdienste für den allgemeinen Flugverkehr erbringt. … (8) ‚Luftraumnutzer‘ bezeichnet die Betreiber von Luftfahrzeugen, die im allgemeinen Flugverkehr betrieben werden. … (11) ‚Flugverkehrsdienste‘ bezeichnet wechselweise Fluginformationsdienste, Flugalarmdienste, Flugverkehrsberatungsdienste und Flugverkehrskontrolldienste (Bezirks-, Anflug- und Flugplatzkontrolldienste). …“

2. Verordnung (EG) Nr. 550/2004

6. Art. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 (), überschrieben mit „Ziel und Geltungsbereich“, sieht vor: „Im Geltungsbereich der [Verordnung Nr. 549/2004] betrifft die vorliegende Verordnung die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum. Ziel dieser Verordnung ist die Festlegung gemeinsamer Anforderungen für eine sichere und effiziente Erbringung von Flugsicherungsdiensten in der [Union].“

7. Art. 6 der Verordnung Nr. 550/2004, enthalten im Kapitel II mit den „Regeln für die Überbringung von Diensten“ und überschrieben mit „Gemeinsame Anforderungen“, lautet: „Gemeinsame Anforderungen für die Erbringung von Flugsicherungsdiensten werden nach dem in Artikel 5 Absatz 3 der [Verordnung Nr. 549/2004] genannten Verfahren festgelegt. Die gemeinsamen Anforderungen umfassen folgende Punkte: – technische und betriebliche Fähigkeiten und Eignung; – Systeme und Verfahren für das Sicherheits- und Qualitätsmanagement; – Meldesysteme; – Qualität der Dienste; – Finanzkraft; – Haftung und Versicherungsschutz; – Eigentums- und Organisationsstruktur, einschließlich der Vermeidung von Interessenkonflikten; – Personal, einschließlich einer angemessenen Personalplanung; – Sicherheit.“

8. Art. 7 der Verordnung Nr. 550/2004, überschrieben mit „Zertifizierung von Flugsicherungsorganisationen“, bestimmt u. a.: „(1) Die Erbringung jeglicher Flugsicherungsdienste in der [Union] unterliegt einer Zertifizierung durch die Mitgliedstaaten. … (3) Die nationalen Aufsichtsbehörden erteilen den Flugsicherungsorganisationen Zeugnisse … (4) In den Zeugnissen sind die Rechte und Pflichten der Flugsicherungsorganisationen anzugeben … …“

9. Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004, überschrieben mit „Benennung von Dienstleistern für Flugverkehrsdienste“, lautet u. a.: „(1) Die Mitgliedstaaten sorgen für die Erbringung von Flugverkehrsdiensten auf ausschließlicher Grundlage innerhalb bestimmter Luftraumblöcke in Bezug auf den Luftraum in ihrem Zuständigkeitsbereich. Hierzu benennen die Mitgliedstaaten einen Dienstleister für Flugverkehrsdienste, der im Besitz eines in der [Union] gültigen Zeugnisses ist. … (3) Die Mitgliedstaaten legen die Rechte und Pflichten der benannten Dienstleister für Flugverkehrsdienste fest. Die Pflichten können Bedingungen für die zeitnahe Bereitstellung relevanter Informationen umfassen, die zur Identifizierung aller Luftfahrzeugbewegungen im Luftraum in ihrem Zuständigkeitsbereich geeignet sind. (4) Es liegt im Ermessen der Mitgliedstaaten, einen Dienstleister für Flugverkehrsdienste auszuwählen, sofern dieser die in den Artikeln 6 und 7 genannten Anforderungen und Bedingungen erfüllt. …“

3. Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011

10. Anhang I Nr. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 (), überschrieben mit „Allgemeine Anforderungen bezüglich der Erbringung von Flugsicherungsdiensten“, regelt Folgendes: „Technische und betriebliche Fähigkeiten und Eignung Die Flugsicherungsorganisationen müssen in der Lage sein, bezogen auf ein vernünftigerweise anzunehmendes Gesamtnachfrageniveau in einem bestimmten Luftraum, Dienste sicher, effizient, kontinuierlich und nachhaltig zu erbringen. Dazu unterhalten sie eine angemessene technische und betriebliche Kapazität und entsprechendes Fachwissen.“

B. Nationales Recht

1. Luftfahrtgesetz

11. Die Regelungen über die Flugsicherung sind im Bundesgesetz über die Luftfahrt vom 2. Dezember 1957 () (Luftfahrtgesetz, im Folgenden: LFG) im 8. Teil unter dem Titel „Sicherung der Luftfahrt, Betrieb von Zivilluftfahrzeugen und besondere Sicherheitsmaßnahmen“ enthalten.

12. § 120 LFG, überschrieben mit „Wahrnehmung der Flugsicherung“, lautet u. a.: „(1) Soweit in oder auf Grund von völkerrechtlichen Vereinbarungen, in unionsrechtlichen Regelungen oder in diesem Bundesgesetz nichts anderes bestimmt ist, obliegt die Wahrnehmung der Flugsicherung als hoheitliche Aufgabe des Bundes der Austro Control GmbH. Die Austro Control GmbH ist zur Durchführung der Flugverkehrsdienste gemäß § 119 Abs. 2 Z 1 lit. a und der Flugwetterdienste gemäß § 119 Abs 2 Z 1 lit. c auf ausschließlicher Grundlage im Sinne des Art. 8 und des Art. 9 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum (‚Flugsicherungsdienste-Verordnung‘) … benannt. … (5) Die Flugsicherungsorganisationen haben die zur ordnungsgemäßen und sicheren Erfüllung der ihnen übertragenen Flugsicherungsaufgaben erforderlichen und dem internationalen Standard entsprechenden Flugsicherungseinrichtungen vorzuhalten sowie im betriebssicheren Zustand zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben. …“

2. Austro-Control-Gesellschaft-Gesetz und Amtshaftungsgesetz

13. Das Bundesgesetz über die Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung () (im Folgenden: ACG-Gesetz) enthält in seinem Artikel I Regelungen über deren Errichtung, Aufgaben und Befugnisse sowie die Haftung des Bundes. Für die von dieser Gesellschaft in Wahrnehmung ihrer Aufgaben verursachten Schäden Dritter haftet ausschließlich der Bund (§ 10 Abs. 1 des ACG-Gesetzes in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Amtshaftungsgesetzes (), im Folgenden: AHG).

III. Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof

14. Die Austro Control Österreichische Gesellschaft für Zivilluftfahrt mit beschränkter Haftung (im Folgenden: Austro Control) ist eine aufgrund des ACG-Gesetzes gegründete Gesellschaft, deren alleiniger Gesellschafter die Republik Österreich (im Folgenden: Bund) ist. Austro Control hat alle früher dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (Österreich) übertragenen Aufgaben wahrzunehmen, insbesondere die hoheitliche Aufgabe der Flugsicherung.

15. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Austrian Airlines AG, ist eine Fluggesellschaft mit Sitz an ihrem Heimatflughafen Wien-Schwechat (Österreich). Sie nimmt für Flüge von und nach Wien die Flugverkehrsdienste von Austro Control in Anspruch und hat dafür Gebühren zu entrichten.

16. Am 28. August 2016 kam es zu einer Störung des von Austro Control betriebenen Nachrichtenvermittlungsservers („Aeronautical Fixed Telecommunication Network“, im Folgenden: AFTN-Server), der Teil des AFTN-Netzwerks zur Übermittlung von Fluginformationen zwischen den Fluglinien, Austro Control und Eurocontrol ist. Dadurch kam es zu Verzögerungen bei der Abfertigung und Annahme von Flügen sowie zu einem Passagierrückstau, von dem die Klägerin betroffen war. Die Klägerin hat daraufhin vor dem Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Österreich) eine Amtshaftungsklage gegen den Bund erhoben, die auf den Ersatz eines Vermögensschadens in Höhe von 373170,46 Euro gerichtet ist. Zur Begründung macht sie u. a. geltend, Austro Control habe es schuldhaft versäumt, den AFTN-Server in einem betriebssicheren Zustand zu halten. Gegen das klageabweisende Urteil des Landesgerichts legte die Klägerin Berufung vor dem Oberlandesgericht Wien als Berufungsgericht (Österreich) ein. Dieses hob das Urteil des Landesgerichts auf. Hiergegen richtet sich der Rekurs des Bundes vor dem vorlegenden Gericht, dem Obersten Gerichtshof in Zivilsachen (Österreich).

17. Der beklagte Bund vertritt die Auffassung, dass seine Haftung schon deswegen nicht in Betracht kommt, weil die nationalen und die unionsrechtlichen Bestimmungen über die Flugsicherung nur dem Interesse der Allgemeinheit an einem sicheren Luftverkehr, nicht aber dem Schutz der Vermögensinteressen von Flugunternehmen dienen.

18. Insoweit weist das vorlegende Gericht auf seine Rechtsprechung hin, wonach selbst bei schuldhafter Verletzung von Rechtsvorschriften nur jene Schäden zu ersetzen sind, deren Eintritt die verletzte Norm verhindern wollte oder deren Verhinderung zumindest mitbezweckt ist. Nur dann bestehe der erforderliche Rechtswidrigkeitszusammenhang zwischen dem Schaden und der verletzten Norm. Für die Begründung einer Haftung sei daher der – durch Auslegung zu ermittelnde – Schutzzweck der verletzten Norm maßgeblich. Eine Haftung komme zudem nur in Betracht, wenn die verletzte Norm auch individuelle Interessen schütze. Das setze in der Regel eine rechtliche Sonderverbindung zwischen dem Geschädigten und dem Rechtsträger voraus, dessen Organe eine Amtspflicht verletzt haben sollen. Ein auch die individuellen Interessen schützender Zweck sei demgegenüber zu verneinen, wenn die Erfüllung öffentlicher Aufgaben eine so große und unbestimmte Zahl von Personen betreffe, dass diese mit der Allgemeinheit gleichzusetzen seien. Im Fall eines solchen, nur reflexhaften Schutzes komme auch bei rechtswidrigem und schuldhaftem Handeln keine Haftung in Betracht.

19. Dem vorlegenden Gericht zufolge ist Austro Control im Sinne von § 120 Abs. 1 LFG zur Durchführung der Flugverkehrsdienste „auf ausschließlicher Grundlage im Sinne des Art. 8 … der Verordnung (EG) Nr. 550/2004“ benannt. Der Gerichtshof habe diese unionsrechtliche Vorschrift in seinem Urteil Skeyes () ausgelegt. Im zugrunde liegenden Ausgangsverfahren habe sich ein Flugverkehrsdienstleister gegen ein Zwangsgeld gewandt, das auf Antrag eines Luftfahrtunternehmens gegen ihn verhängt worden war, um ihn dazu zu veranlassen, den wegen eines Fluglotsenstreiks gesperrten Luftraum wieder freizugeben. Der Flugverkehrsdienstleister habe zwar vorgebracht, dass ein Luftfahrtunternehmen weder über ein „subjektives Recht“, einen solchen Antrag zu stellen, noch über einen entsprechenden (wirksamen) Rechtsbehelf verfüge. Der Gerichtshof habe jedoch einen Anspruch der Luftraumnutzer auf einen wirksamen Rechtsbehelf bei Pflichtverletzungen des Flugverkehrsdienstleisters bejaht. Insbesondere habe er anerkannt, dass Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 – in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 – dem Luftraumnutzer Rechte gewähre, die durch einen Flugverkehrsdienstleister beeinträchtigt werden können.

20. Dem vorlegenden Gericht stellt sich daher die Frage, ob auch rein vermögensrechtliche Interessen des Luftraumnutzers von diesen Vorschriften geschützt werden und damit einen Amtshaftungsanspruch begründen können. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin als Luftraumnutzerin auf die Dienste von Austro Control als Flugverkehrsdienstleisterin angewiesen sei und für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug auf Flughäfen eine Gebühr zu entrichten habe. Das spreche für eine rechtliche Sonderverbindung zum beklagten Bund und gegen dessen Auffassung, dass die Regelungen über die Flugsicherheit ausschließlich Sicherheitsaspekten und damit Allgemeininteressen dienten.

21. Der Oberste Gerichtshof in Zivilsachen (Österreich) hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Ist Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum („Flugsicherungsdienste-Verordnung“) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1070/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 geänderten Fassung in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 549/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 zur Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums („Rahmenverordnung“) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1070/2009 geänderten Fassung dahin auszulegen, dass die Erbringung von Flugverkehrsdiensten auch dem Schutz des einzelnen Luftraumnutzers vor dem Eintritt eines reinen Vermögensschadens aufgrund rechtswidriger und schuldhafter Versäumnisse der mit den Flugsicherungsdiensten betrauten Flugsicherungsorganisation dient?

22. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die Klägerin Austrian Airlines, der beklagte Bund, vertreten durch die Finanzprokuratur, Österreich, Frankreich und die Europäische Kommission schriftlich Stellung genommen. Mit der Ausnahme von Frankreich haben diese Beteiligten und Belgien an der mündlichen Verhandlung vom 21. Mai 2025 teilgenommen und die mündlichen Fragen des Gerichtshofs beantwortet.

IV. Rechtliche Würdigung

A. Vorbemerkungen

23. Die Vorlagefrage betrifft die Haftung des Staates für einen Vermögensschaden, der einem Luftraumnutzer aufgrund einer möglichen Pflichtverletzung eines staatlich kontrollierten Flugsicherungsdienstleisters entstanden ist. Die Geltendmachung eines solchen (Staatshaftungs-)Anspruchs setzt voraus, dass die einschlägigen Vorschriften des Unionssekundärrechts zur Sicherung des Luftverkehrs den betroffenen Luftraumnutzern Rechte verleihen () oder zumindest die Verleihung solcher Rechte – durch den staatlichen Gesetzgeber – bezwecken. ()

24. Die hierzu im Urteil Skeyes () getroffenen Feststellungen sind ambivalent, wenn nicht irreführend. Sie beziehen sich im Wesentlichen auf die nachgelagerte Frage, ob die mitgliedstaatliche Rechtsordnung einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf zum Schutz von Luftfahrtunternehmen vorsehen muss. Die vorgelagerte Frage, ob die eventuell verletzten Vorschriften des Unionssekundärrechts dem Einzelnen Rechte verleihen bzw. zumindest einen ihn schützenden Zweck verfolgen, wird darin hingegen nicht genau untersucht. () Wie auch das vorlegende Gericht erwähnt, hätte allerdings schon jene Rechtssache genügend Anlass zu einer solchen Prüfung gegeben. Denn der dort betroffene Flugsicherungsdienstleister hatte ausdrücklich vorgetragen, dass die Luftfahrtunternehmen keine „subjektiven Rechte“ aus Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 herleiten können. ()

25. Der Schlussfolgerung, der zufolge die Vorschriften über die Flugsicherung keine „subjektiven Rechte“ begründen, kann ich mich nur anschließen.

26. Zur Begründung untersuche ich zuerst, ob die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften dem Einzelnen Rechte zuerkennen, aufgrund derer er eine Staatshaftungsklage erheben kann (unter B). Danach prüfe ich, ob diese Vorschriften im Sinne der Rechtsprechung über die Staatshaftung bezwecken, dem Einzelnen zumindest im innerstaatlichen Recht zu konkretisierende Rechte zu verleihen. In diesem Zusammenhang erörtere ich zudem, ob und inwieweit die Feststellungen des Gerichtshofs im Urteil Skeyes der Klarstellung bedürfen (unter C).

B. Staatshaftung aufgrund von Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004?

27. Sofern Vorschriften des Unionsrechts dem Einzelnen Rechte verleihen, kann er sie – insbesondere dem Staat gegenüber – gerichtlich einklagen (primärer Rechtsschutz). () Bei der Verletzung solcher Vorschriften kommt unter bestimmten Voraussetzungen auch eine auf Schadensersatz gerichtete Staatshaftungsklage in Betracht (sekundärer Rechtsschutz). ()

28. Die streitgegenständlichen Vorschriften sind in einer Verordnung enthalten, die nach Art. 288 Abs. 2 AEUV in den Mitgliedstaaten unmittelbar gilt. Eine Verordnung kann allerdings ausnahmsweise den Erlass nationaler Durchführungsbestimmungen erfordern. () So verhält es sich mit den streitgegenständlichen Vorschriften, die als solche dem Einzelnen keine einklagbaren Rechte verleihen. ()

29. Bereits die Gesamtstruktur der Verordnungen Nrn. 549/2004 und 550/2004, wovon Erstere die Bezeichnung „Rahmenverordnung“ trägt, deutet darauf hin, dass sie – ähnlich Richtlinien im Sinne von Art. 288 Abs. 3 AEUV – einer ergänzenden und konkretisierenden Umsetzung in innerstaatliches Recht bedürfen. Dementsprechend sind viele ihrer Vorschriften nur definitorischer oder programmatischer Natur und belassen den Mitgliedstaaten einen weiten Umsetzungsspielraum.

30. Das trifft auch auf Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 in Bezug auf die Erbringung von Flugsicherungsdiensten zu.

31. So beschränkt sich Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 darauf, den Begriff „Flugsicherungsdienste“ als „Flugverkehrsdienste, Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste, Flugwetterdienste sowie Flugberatungsdienste“ zu definieren.

32. Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004, überschrieben mit „Benennung von Dienstleistern für Flugverkehrsdienste“, verlangt seinerseits nur von den Mitgliedstaaten, u. a. „für die Erbringung von Flugverkehrsdiensten auf ausschließlicher Grundlage innerhalb bestimmter Luftraumblöcke in Bezug auf den Luftraum in ihrem Zuständigkeitsbereich“ zu sorgen und hierzu „einen Dienstleister für Flugverkehrsdienste, der im Besitz eines in der [Union] gültigen Zeugnisses ist“, zu benennen (Abs. 1), sowie die „Rechte und Pflichten“ dieser Dienstleister festzulegen (Abs. 3). Deren Inhalt wird darin aber nicht näher bestimmt. Nach Art. 8 Abs. 4 liegt es darüber hinaus im Ermessen der Mitgliedstaaten, einen solchen Dienstleister auszuwählen.

33. Übereinstimmend mit den laut erstem Erwägungsgrund zu erfüllenden „Mindestanforderungen“ sieht Art. 6 der Verordnung Nr. 550/2004 vielmehr vor, dass gemeinsame Anforderungen für die Erbringung von Flugsicherungsdiensten erst nach dem in Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 549/2004 genannten (Ausschuss-)Verfahren festgelegt werden. () Dazu gehören u. a. die „technische[n] und betriebliche[n] Fähigkeiten und Eignung“, die „Systeme und Verfahren für das Sicherheits- und Qualitätsmanagement“, die „Meldesysteme“, die „Qualität der Dienste“, die „Haftung“, der „Versicherungsschutz“ sowie die „Sicherheit“. Die erstmals von der Kommission in der mündlichen Verhandlung angeführten, in Anhang I Nr. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 1035/2011 geregelten „Allgemeine[n] Anforderungen bezüglich der Erbringung von Flugsicherungsdiensten“ konkretisieren die in Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 550/2004 genannten „Pflichten“ ebenso wenig. Sie verlangen nur ganz allgemein, dass diese „Dienste sicher, effizient, kontinuierlich und nachhaltig zu erbringen“ sind.

34. Damit enthält Art. 8 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Anhang I Nr. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 1035/2011 im Kern nur einen an die Mitgliedstaaten gerichteten Auftrag, einen innerstaatlichen Rechtsrahmen für die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 zu schaffen, die dazu erforderlichen Dienstleister auszuwählen bzw. zu benennen sowie deren „Rechte und Pflichten“ festzulegen. Ganz ähnlich verlangt Art. 7 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung Nr. 550/2004 von den Mitgliedstaaten lediglich, bei der Zertifizierung der Flugsicherungsdienstleister, die die in Art. 6 dieser Verordnung genannten gemeinsamen Anforderungen erfüllen, diesen Dienstleistern Zeugnisse zu erteilen, in denen deren „Rechte und Pflichten“ angegeben sind. Die allgemein gehaltene Definition der Flugsicherungsdienste in Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 (oben, Nr. 31) bestätigt diese Einschätzung.

35. Weder aus diesen noch aus anderen Vorschriften der vorgenannten Verordnungen geht jedoch unmittelbar hervor, wie diese Rechte und Pflichten inhaltlich ausgestaltet sein müssen, geschweige denn ob und inwieweit ihre Beachtung jeweils auch dem Schutz der Luftraumnutzer dient. Die Ausgestaltung der Rechte und Pflichten durch den nationalen Gesetzgeber muss nur geeignet sein, das darin vorgesehene – allgemeine – Ziel der Schaffung eines leistungsfähigen Luftverkehrssystems mit einem einheitlichen, hohen Sicherheitsniveau der Flugsicherungsdienste () im einheitlichen europäischen Luftraum () zu erreichen, in dem eine sichere, effiziente, kontinuierliche und nachhaltige Erbringung von Flugsicherungsdiensten gewährleistet wird. ()

36. Ich schließe daraus, dass die vorgenannten unionsrechtlichen Vorschriften, insbesondere Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004, den Luftraumnutzern keine einklagbaren subjektiven Rechte zuerkennen. Sie können wegen ihres unbestimmten Inhalts keine selbständige Grundlage für eine Haftungsklage vor einem nationalen Gericht sein. ()

37. Wie ich im Folgenden zeige, stellt das Urteil Skeyes dieses Ergebnis nicht in Frage.

C. Sonstige Kriterien für die Staatshaftung im Licht des Urteils Skeyes

38. Allerdings ist die Verletzung einer unmittelbar anwendbaren unionsrechtlichen Vorschrift und eines von ihr begründeten subjektiven Rechts keine zwingende Voraussetzung der Staatshaftung. () Die Vorschrift muss vielmehr nur bezwecken, dem Einzelnen Rechte zu verleihen. Dabei schließt der Umstand, dass eine solche Vorschrift auch anderen Zielen, insbesondere dem Schutz des Allgemeininteresses, dient, nicht aus, dass sie auch den Schutz des Einzelnen bezweckt. () Zudem ist für die Staatshaftung die Feststellung eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen diese Vorschrift erforderlich. ()

39. Dem Urteil Skeyes () zufolge dienen, wie auch Austrian Airlines und die Kommission vortragen, u. a. die in Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 genannten, kontinuierlich zu erbringenden Flugsicherungsdienste nicht nur dem Interesse der Allgemeinheit an der Gewährleistung eines effizienten und sicheren einheitlichen europäischen Luftraums, sondern auch den Interessen und der wirtschaftlichen Tätigkeit der Luftraumnutzer, also der Luftfahrtunternehmen. Zwar profitieren auch die Luftfahrtunternehmen inklusive ihrer Kunden von der Luftsicherheit und haben die von ihnen verursachten Kosten der Flugsicherungsdienste zu tragen. () Entsprechend verfolgt die Initiative des einheitlichen europäischen Luftraums gemäß Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit dem siebten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 549/2004 das Ziel, die derzeitigen Sicherheitsstandards des Luftverkehrs zu verbessern, auch um „den Anforderungen aller Luftraumnutzer zu entsprechen“. Dieser Luftraum als beschränkte Ressource ist zudem zum einen über ein zusammenhängendes europaweites Streckennetz und diesbezügliche Managementsysteme zu organisieren, denen „ausschließlich Sicherheits-, Effizienz- und technische Erwägungen zum Vorteil aller Luftraumnutzer zugrunde liegen“, und zum anderen ist dessen „optimale und effiziente Nutzung nur möglich …, wenn die Erfordernisse aller Nutzer berücksichtigt werden“.

40. Alleine der Umstand, dass die Luftraumnutzer neben der Allgemeinheit gesondert genannt werden, genügt jedoch nicht, um den Luftfahrtunternehmen einen einklagbaren Staatshaftungsanspruch zu verleihen. Insbesondere die in Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 550/2004 nur allgemein genannten „Rechte und Pflichten“ eines staatlich kontrollierten Flugsicherungsdienstleisters reichen dafür nicht aus. Anhand ihres unbestimmten Norminhalts ist es weder möglich, einen – dem Staat zurechenbaren – Verstoß des Dienstleisters gegen ein solches Recht oder eine solche Pflicht, d. h. eine mangelhafte Erbringung seiner Dienstleistung, festzustellen, noch kann beurteilt werden, ob ein derartiger Verstoß hinreichend „qualifiziert“ ist. ()

41. Etwas anderes könnte allenfalls im – hier nicht zu entscheidenden – Fall einer gänzlich fehlenden Umsetzung dieser unionsrechtlichen Vorschriften durch den nationalen Gesetzgeber oder einer (offensichtlich rechtswidrigen) völligen Verweigerung der Erbringung von Luftverkehrsdiensten durch einen staatlich kontrollierten Dienstleister gelten. Die in der Rechtsprechung für eine Staatshaftungsklage anerkannte Voraussetzung, dass die verletzte unionsrechtliche Vorschrift bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen (oben, Nr. 38), betrifft nämlich häufig Situationen, in denen der nationale Gesetzgeber entgegen seinem Umsetzungsauftrag, der u. a. in jener Vorschrift vorgesehen ist, die erforderlichen Rechte und Pflichten im innerstaatlichen Rechtssystem entweder überhaupt nicht (fristgemäß) schafft oder nur mangelhaft umsetzt. () Das ist hier aber offensichtlich nicht der Fall (siehe unten, Nr. 45).

42. Die Situation, die dem Urteil Skeyes () zugrunde lag, ist darüber hinaus mit derjenigen des Ausgangsverfahrens nicht vergleichbar, so dass die Ausführungen des Gerichtshofs allein mit Blick auf den dort entschiedenen Fall zu verstehen sind.

43. Erstens bezog sich dieser Fall nicht auf eine Haftungsklage, sondern auf Maßnahmen des einstweiligen Rechtsschutzes. Dort bestand nämlich die Gefahr, dass der betroffene Luftraumnutzer nach dem anwendbaren innerstaatlichen Recht über keinen wirksamen einstweiligen Rechtsschutz verfügte, um seine Interessen effektiv zu wahren. Denn der belgische Gesetzgeber hatte die Voraussetzungen für einen solchen Rechtsbehelf bzw. die Zuständigkeit – insbesondere im Hinblick auf die gerichtliche Kontrolle der Ausübung behördlichen Ermessens – nicht hinreichend klar geregelt. ()

44. Zweitens hat der Gerichtshof im Urteil Skeyes gar nicht geprüft, ob die Vorschriften in Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 ihrem Inhalt nach den Luftfahrtunternehmen ein subjektives Recht verleihen oder dies bezwecken (oben, Nr. 24). In Rn. 37 des Urteils stellt er sogar ausdrücklich fest, dass die Verordnung Nr. 550/2004 den Luftraumnutzern kein Recht auf einen gerichtlichen Rechtsbehelf einräumt. In den Rn. 39 bis 49 des Urteils leitet er vielmehr nur aus dem Regelungskontext und den Zielen dieser Verordnung sowie Art. 16 der Charta her, dass die Luftraumnutzer Inhaber bestimmter Rechte gemäß Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 seien. Damit will der Gerichtshof aber lediglich das Recht dieser Nutzer auf einen wirksamen Rechtsbehelf im Sinne von Art. 47 Abs. 1 der Charta in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV begründen, um die innerstaatlichen Regeln auf ihre Vereinbarkeit mit dem unionsrechtlichen Grundsatz der Effektivität überprüfen zu können. ()

45. Drittens besteht hier im Unterschied zur Situation in der Rechtssache Skeyes, wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend festgestellt haben, offensichtlich keine Rechtsschutzlücke im nationalen Recht. Die Haftung des Staates für mögliche Pflichtverletzungen seitens eines Flugsicherungsdienstleisters ist dort nämlich detailliert geregelt. Danach kann ein geschädigter Luftraumnutzer, wie der vorliegende Fall zeigt, Verletzungen der diesem Dienstleister obliegenden Betriebssicherheit und -pflicht nach § 120 Abs. 5 LFG und § 2 Abs. 1 des ACG-Gesetzes im Wege des Amtshaftungsanspruchs aus § 10 Abs. 1 des ACG-Gesetzes in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AHG (oben, Nrn. 11 ff.) gerichtlich geltend machen.

46. Die vom Gerichtshof anerkannten Kriterien für die außervertragliche Haftung der Union nach Art. 340 Abs. 2 AEUV bestätigen die vorstehenden Ausführungen. Denn die Voraussetzungen für die Begründung der Haftung der Union und der Mitgliedstaaten für Schäden, die dem Einzelnen wegen Verstoßes gegen Rechte, die er aus dem Unionsrecht herleitet, dürfen sich nicht unterscheiden. () Der haftungsrechtliche Schutz des Einzelnen kann nicht unterschiedlich sein, je nachdem, ob der Urheber des Verstoßes und des daraus resultierenden Schadens der Unions- oder der mitgliedstaatlichen Ebene zuzurechnen ist. ()

47. Auch insoweit ist mithin u. a. ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm nachzuweisen, die zumindest bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen. ()

48. Im Rahmen der außervertraglichen Haftung der Union wäre es aber aus den oben in den Nrn. 38 und 40 genannten Gründen ebenso wenig möglich, vor den Unionsgerichten eine Entschädigung wegen eines hypothetischen (hinreichend qualifizierten) Verstoßes eines Unionsorgans gegen die Vorschriften aus Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 zu erlangen. Die Unbestimmtheit dieser Vorschriften und der dadurch vermittelte weite Ermessensspielraum des Normadressaten würden sowohl das Vorliegen einer dem Schutz der Rechte des Einzelnen dienenden Rechtsnorm als auch die Annahme eines hinreichend qualifizierten Verstoßes bzw. dessen Kausalität für den eingetretenen Schaden ausschließen. ()

D. Zwischenergebnis

49. Die Vorschriften in Art. 8 der Verordnung Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung Nr. 549/2004 sind also nicht drittschützend. Daher können sie für sich genommen keine Grundlage eines Staatshaftungsanspruchs der Luftfahrtunternehmen sein. Eine solche Haftung ergibt sich allenfalls aufgrund innerstaatlichen Rechts, welches die unionsrechtlichen Vorschriften ergänzt bzw. konkretisiert. Für dessen Auslegung und Anwendung ist ausschließlich das vorlegende Gericht zuständig. Letzteres hat insbesondere zu prüfen, ob die zur Umsetzung dieser Vorschriften dienenden nationalen Regelungen subjektive Rechte anerkennen, die Grundlage einer solchen Haftung sein können. Das vorlegende Gericht muss dabei auch die Verpflichtung zum Ersatz eines Vermögensschadens in Betracht ziehen. () Die Beurteilung der Frage, ob die Verletzung einer nationalen, gegebenenfalls drittschützenden, Norm einen Vermögensschaden verursacht hat bzw. dieser Schaden vom Schutzzweck der verletzten Norm erfasst ist, richtet sich vorrangig nach innerstaatlichem Recht, unter Beachtung des unionsrechtlichen Grundsatzes der Effektivität. ()

V. Ergebnis

50. Ich schlage dem Gerichtshof vor, auf die Vorlage des Obersten Gerichtshofs in Zivilsachen (Österreich) wie folgt zu antworten: Art. 8 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 549/2004 ist keine geeignete Grundlage für eine Staatshaftungsklage eines Luftraumnutzers, gerichtet auf den Ersatz eines Vermögensschadens, der ihm aufgrund einer Pflichtverletzung eines Flugsicherungsdienstleisters entstanden ist. Eine solche Klage kann allenfalls auf nationale Bestimmungen gestützt werden, die der Umsetzung dieser unionsrechtlichen Vorschriften dienen. Es obliegt den nationalen Gerichten, diese nationalen Bestimmungen unter Beachtung des unionsrechtlichen Grundsatzes der Effektivität auszulegen.