Umwelt – Verbringung von Abfällen

Das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Österreich) ist mit einem Verfahren befasst, das von Wirtschaftsteilnehmern eingeleitet wurde, die von Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versandort (hier Österreich) und am Bestimmungsort (hier Tschechische Republik) darüber betroffen sind, welches Verfahren zur Notifizierung von Abfällen auf die Verbringung von Stahlschlacke, einem Nebenprodukt der Stahlherstellung, anzuwenden ist.

Nach Ansicht der tschechischen Behörden ist diese Schlacke dahin einzustufen, dass sie unter die „gelbe“ Liste in Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (im Folgenden: Abfallverbringungsverordnung von 2006)(2) fällt und somit dem Verfahren der vorherigen Notifizierung und Zustimmung unterliegt(3). Dieses Verfahren verpflichtet die zuständige Behörde am Versandort im Wesentlichen, der zuständigen Behörde am Bestimmungsort eine grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen zu notifizieren und hierfür eine schriftliche Zustimmung der letztgenannten Behörde einzuholen. Nach Ansicht der zuständigen österreichischen Behörden fällt diese Schlacke jedoch unter die „grünen“ Listen in den Anhängen III, IIIA und IIIB der Abfallverbringungsverordnung von 2006, mit der Folge, dass sie dem weniger beschwerlichen allgemeinen Informationsverfahren unterläge(4).

Nach Art. 28 („Differenzen bezüglich der Einstufung“) Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 ist in dem Fall, dass die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort kein Einvernehmen über die Einstufung bestimmter Arten von Abfällen erzielen können, auf die Verbringung des betreffenden Materials das Verfahren der vorherigen Notifizierung und Zustimmung anzuwenden(5).

Die voestalpine Stahl GmbH und die PIWAG Entsorger GmbH, die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, haben beim vorlegenden Gericht Klage gegen einen Feststellungsbescheid der österreichischen Behörden erhoben, mit dem festgestellt wird, dass diese Wirtschaftsteilnehmer im Rahmen der Anwendung dieser Bestimmung aufgrund der in Rede stehenden Differenzen für jede Verbringung von Stahlschlacke von Österreich in die Tschechische Republik das Verfahren der vorherigen Notifizierung und Zustimmung anwenden müssten. Zu den Fragen, zu denen der Gerichtshof eine Stellungnahme im Rahmen der vorliegenden Schlussanträge erbeten hat, machen die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens im Wesentlichen geltend, dass ihnen im Fall einer Auslegung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006, die die österreichischen Behörden in ihren Entscheidungsbefugnissen in Bezug auf das anzuwendende Notifizierungsverfahren binden würde, in Österreich kein wirksamer Rechtsbehelf zur Anfechtung der materiell-rechtlichen Richtigkeit der Einstufungsentscheidung der tschechischen Behörden für die in Rede stehende Schlacke verbliebe.

Im vorliegenden Verfahren ist der Gerichtshof daher erstmals aufgerufen, das Wesen von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 auszulegen und die sich aus seiner Anwendung ergebenden Folgen zu klären.

Voestalpine Stahl stellt in Österreich Stahl her.

PIWAG Entsorger verbringt Schlacke aus der Eisen- und Stahlherstellung von Österreich in andere Länder, darunter die Tschechische Republik.

Stahlschlacke ist ein Nebenprodukt des Stahlherstellungsprozesses.

Der Vorlageentscheidung und den Erklärungen der Beteiligten zufolge waren die zuständigen Behörden sowohl Österreichs als auch der Tschechischen Republik vor Juni 2023 der Ansicht, dass Stahlschlacke als in die „grünen“ Listen der Anhänge III, IIIA und IIIB der Abfallverbringungsverordnung von 2006 einzustufender Abfall anzusehen sei. Auf die Verbringung dieser Schlacke von Österreich in die Tschechische Republik war daher das allgemeine Informationsverfahren nach Art. 3 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 anzuwenden.

Am 28. März 2023 teilten die tschechischen Behörden den zuständigen österreichischen Behörden mit, dass die in Rede stehende Stahlschlacke von ihnen ab 1. Juli 2023 als in die „gelbe“ Liste in Anhang IV der Abfallverbringungsverordnung von 2006 einzustufender Abfall angesehen werde, wenn sie zur Verwendung als Schüttmaterial oder für andere Oberflächenanwendungen bestimmt sei(6). Die vorgenannten Behörden erklärten, dass diese Änderung des Standpunkts erforderlich sei, um sicherzustellen, dass eingeführte Stahlschlacke „den nationalen tschechischen Rechtsvorschriften im Bereich des Umwelt- und Gesundheitsschutzes sowie der öffentlichen Sicherheit entspreche“(7). Dementsprechend konnte die Schlacke nur nach vorheriger schriftlicher Notifizierung und Zustimmung gemäß dem Verfahren nach Art. 3 Abs. 1 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 (im Folgenden: Verfahren der Notifizierung und Zustimmung) in die Tschechische Republik verbracht werden.

Am 21. April 2023 leiteten die österreichischen Behörden den Standpunkt der tschechischen Behörden an die Wirtschaftskammer Österreich weiter. Es ist offenbar unstreitig, dass voestalpine Stahl und PIWAG Entsorger Mitglieder dieser Kammer sind.

Am 8. Juni 2023 gaben die tschechischen Behörden eine „methodische Mitteilung“ zur Verbringung von Schlacke aus der Eisen- und Stahlherstellung heraus(8). In dieser Mitteilung wird die Änderung der Einstufung der in Rede stehenden Schlacke u. a. unter Verweis auf die Risiken für die Umwelt und die menschliche Gesundheit begründet, die mit der Verwendung von als Schüttmaterial oder für andere Oberflächenanwendungen bestimmter Schlacke aus der Eisen- und Stahlherstellung verbunden seien. Dementsprechend solle die Verbringung dieser Art von Abfällen jetzt dem Verfahren der Notifizierung und Zustimmung unterliegen.

Am 5. Juli 2023 beantragte voestalpine Stahl bei den österreichischen Behörden einen Feststellungsbescheid, dass die an ihrem Standort erzeugte und nach Tschechien beförderte Art von Stahlschlacke, sofern sie als Abfall eingestuft werde, nicht dem Verfahren der Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 unterliege.

Am 30. Juni 2023 beantragte PIWAG Entsorger ebenfalls eine solche Feststellung.

Am 9. Juli 2023 erließen die österreichischen Behörden auf diese Anträge hin Bescheide. Die vorgenannten Behörden führten im Wesentlichen an, dass zwischen den zuständigen österreichischen und tschechischen Behörden unterschiedliche Ansichten zur Einstufung der in Rede stehenden Schlacke unter Anhang III oder Anhang IV der Abfallverbringungsverordnung von 2006 bestünden. Nach Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 sei die in Rede stehende Schlacke somit in Anhang IV der Verordnung einzustufen und bedürfe der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung.

Gegen diese Bescheide erhoben voestalpine Stahl und PIWAG Entsorger Klage beim vorlegenden Gericht. Die vorgenannten Wirtschaftsteilnehmer machen im Wesentlichen geltend, dass die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 nicht erfüllt seien. Es gebe keine Differenzen, die zur Anwendung dieser Bestimmung führen könnten, da weder ein anfechtbarer Akt der tschechischen Behörden vorliege noch von den österreichischen Behörden ein ausdrücklicher Einwand erhoben worden sei.

Das vorlegende Gericht äußert in seiner Vorlageentscheidung u. a. Zweifel im Hinblick darauf, wie es eine wirksame gerichtliche Überprüfung der Entscheidung der zuständigen tschechischen Behörden gewährleisten könne, wenn die von diesen Behörden herausgegebene methodische Mitteilung in Österreich keine verbindliche Rechtswirkung entfalte. Ferner hält es im Wesentlichen für klärungsbedürftig, ob die zuständigen österreichischen Behörden die Einstufungsentscheidung der zuständigen tschechischen Behörden in Frage stellen können.

Vor diesem Hintergrund hat das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Die Klägerinnen, die tschechische, die österreichische und die polnische Regierung sowie die Europäische Kommission haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht. Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden.

In der vorliegenden Rechtssache bestehen zwischen den zuständigen Behörden in Österreich, dem Versandstaat, und den zuständigen Behörden in der Tschechischen Republik, dem Bestimmungsstaat, Differenzen darüber, wie Abfälle, die aus Schlacken aus der Stahlherstellung bestehen, einzustufen sind. Solche verwaltungsrechtlichen Differenzen führen zur Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006, dessen Rechtsfolge darin besteht, dass die Wirtschaftsteilnehmer, die diese Abfälle verbringen, dem Verfahren der Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung unterliegen und nicht dem weniger beschwerlichen allgemeinen Informationsverfahren nach Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung.

Mit der fünften und der sechsten Frage des vorlegenden Gerichts, zu denen der Gerichtshof meine Stellungnahme erbeten hat, wird danach gefragt, wie die gerichtliche Überprüfung der Rechtsfolgen, die sich aus der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 ergeben, gewährleistet werden kann. Mit der fünften Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob nach dem Grundsatz des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes die Behörden des Versand- oder des Bestimmungsstaats oder beide Behörden einen Akt erlassen müssen, der von dem Wirtschaftsteilnehmer, der von der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 betroffen ist, gerichtlich angefochten werden kann. Mit der sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die zuständige Behörde am Versandort eine Einstufung von Abfällen durch die zuständige Behörde am Bestimmungsort in Frage stellen kann, mit der sie nicht einverstanden ist.

Meines Erachtens hängt die Beantwortung der fünften Frage von der Beantwortung der sechsten Frage ab; ich schlage daher vor, die Reihenfolge der Prüfung dieser beiden Fragestellungen umzukehren (Abschnitte B und C). Bevor ich auf diese Fragen eingehe, werde ich jedoch kurz den Kontext und Zweck von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 erörtern (Abschnitt A).

In der Abfallverbringungsverordnung von 2006 werden Verfahren und Kontrollregelungen für die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen aus einem Mitgliedstaat in einen anderen sowie aus der Europäischen Union in einen Drittstaat und umgekehrt festgelegt. Ihr wichtigstes Ziel ist der Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit(9).

Grundsätzlich schreibt die Abfallverbringungsverordnung von 2006 vor, dass die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen im Wege der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort erfolgt(10).

Gelegentlich können zwischen den betreffenden zuständigen Behörden jedoch Differenzen bestehen, sei es über die Behandlung eines bestimmten Materials als Abfall, über die Art der Einstufung der in Rede stehenden Abfälle oder über die erforderliche Behandlung, die für diese Abfälle durchzuführen ist. In diesen Fällen findet Art. 28 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 Anwendung.

Diese Bestimmung trägt die Überschrift „Differenzen bezüglich der Einstufung“ und gehört zu Titel II Kapitel 5 über allgemeine Verwaltungsvorschriften. Die ersten drei Absätze der Bestimmung betreffen ausschließlich die Frage, wie kollidierende Ansichten zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort über die Einstufung oder Behandlung von Abfällen und Nichtabfällen zu lösen sind. Sie sehen daher Kollisionsregeln vor, die verwaltungsrechtliche Differenzen lösen und hierdurch das anwendbare Abfallverbringungsverfahren festlegen(11).

Abs. 1 dieser Bestimmung betrifft den Fall, dass die zuständigen Behörden kein Einvernehmen darüber erzielen können, ob ein bestimmtes Material überhaupt Abfall darstellt, d. h. den Fall, dass die eine zuständige Behörde der Ansicht ist, bei dem in Rede stehenden Material handele es sich um Abfälle, und die andere zuständige Behörde dieses Material als Nichtabfälle behandeln will. Art. 28 Abs. 1 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 löst diese Differenzen dadurch auf, dass er vorsieht, dass das in Rede stehende Material als Abfall zu behandeln ist. Ein derartiger Meinungsstreit liegt im Fall der vorliegenden Rechtssache nicht vor.

Abs. 2 dieser Bestimmung findet Anwendung, wenn Einvernehmen darüber besteht, dass ein Material Abfall darstellt, jedoch Differenzen darüber bestehen, wie dieser Abfall einzustufen ist. Dies ist der in der vorliegenden Rechtssache anwendbare Absatz, da zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort Differenzen darüber bestehen, ob es sich bei der in Rede stehenden Stahlschlacke um Abfall handelt, der in die „grünen“ Listen der Anhänge III, IIIA und IIIB der Abfallverbringungsverordnung von 2006 oder in die „gelbe“ Liste von Anhang IV der Verordnung einzustufen ist. Art. 28 Abs. 2 dieser Verordnung löst diese Differenzen im Wege einer Kollisionsregel zugunsten der „gelben“ Liste in Anhang IV auf: „[D]ie betreffenden Abfälle [werden] als in Anhang IV aufgeführte Abfälle angesehen.“

Der Vollständigkeit halber sei ergänzt, dass schließlich Art. 28 Abs. 3 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 den Fall erfasst, dass zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort Differenzen über die Art der durchzuführenden Abfallbehandlung, nämlich Verwertung oder Beseitigung, bestehen. Auch hier hat der Unionsgesetzgeber die Anwendung einer Kollisionsregel vorgesehen, wonach in diesem Fall „die Bestimmungen für die Beseitigung [gelten]“.

Belegt wird durch diese Absätze in ihrer Gesamtheit, dass die in Art. 28 Abs. 1 bis 3 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 festgelegten Kollisionsregeln in allen drei vom Unionsgesetzgeber vorgesehenen Fallgestaltungen die Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort zugunsten der jeweils strengeren Option für die Behandlung des in Rede stehenden Materials auflösen. Diese gesetzgeberische Entscheidung steht im Einklang mit dem allgemeinen Ziel der Abfallverbringungsverordnung von 2006, da sie die Lösung wählt, die für den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit günstiger ist(12).

Art. 28 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 schreibt somit im Fall von Differenzen die Anwendung einer bestimmten Art von Verwaltungsverfahren vor, um die Verbringung einer konkreten Art von Abfällen von einem Mitgliedstaat in einen anderen zu ermöglichen(13).

Diese Bestimmung löst jedoch weder die materiell-rechtliche Frage, wie die in Rede stehenden Abfälle einzustufen sind(14), noch hindert sie die zuständigen Behörden am Bestimmungsort daran, das verbrachte Material nach seinem Eintreffen gemäß den nationalen Rechtsvorschriften zu behandeln, sofern diese vereinbar sind(15).

Dies ist im Wesentlichen auch die Auslegung, die vom vorlegenden Gericht sowie von voestalpine Stahl, PIWAG Entsorger, der österreichischen Regierung und der Kommission vertreten wird.

Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen werde ich mich jetzt zunächst der sechsten und anschließend der fünften Vorlagefrage zuwenden.

Mit seiner sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 der zuständigen Behörde am Versandort die Möglichkeit belässt, die Rechtsfolge außer Acht zu lassen, die sich aus Differenzen mit der zuständigen Behörde am Bestimmungsort über die Einstufung der in Rede stehenden Abfälle ergibt. In der vorliegenden Rechtssache besteht diese Folge in der Einstufung der in Rede stehenden Stahlschlacke in die „gelbe“ Liste von Anhang IV der Abfallverbringungsverordnung von 2006, mit der Folge, dass sie dem Verfahren der Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung unterliegt.

Mit anderen Worten möchte das vorlegende Gericht mit der sechsten Frage wissen, ob die zuständigen österreichischen Behörden unter den Umständen der vorliegenden Rechtssache eine Entscheidung dahin treffen dürfen, das Verfahren der Notifizierung und Zustimmung nicht einzuleiten, sondern den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens stattdessen zu gestatten, die in Rede stehende Schlacke weiterhin in der Weise zu behandeln, dass sie unter die „grünen“ Listen der Anhänge III, IIIA und IIIB fällt, und das weniger beschwerliche allgemeine Informationsverfahren anzuwenden.

Meines Erachtens ist die Antwort auf diese Frage eindeutig: Die vom Unionsgesetzgeber getroffene politische Entscheidung belässt den zuständigen Behörden, zwischen denen Differenzen bestehen, kein Ermessen dahin, von dem in dieser Bestimmung festgelegten Verwaltungsverfahren abzuweichen. Diese Beteiligten können daher nicht einseitig davon abweichen(16).

Mit anderen Worten haben die zuständigen Behörden des Versand- oder des Bestimmungsstaats für die Dauer der Differenzen keine andere Wahl, als das Verfahren oder die Behandlung nach Art. 28 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 anzuwenden bzw. durchzuführen(17).

Daraus folgt im Kontext der vorliegenden Rechtssache, dass die zuständigen österreichischen Behörden von den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, zumindest vorübergehend, verlangen müssen, das Verfahren der Notifizierung und Zustimmung nach Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 anzuwenden.

Angesichts des übergeordneten Ziels der Abfallverbringungsverordnung von 2006 und der möglichen Folgen für die Umwelt und/oder die menschliche Gesundheit, die sich daraus ergeben können, dass Abfälle wegen (und für die Dauer von) Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort falsch gelagert oder behandelt werden, erscheint meines Erachtens sicherlich nachvollziehbar, warum der Unionsgesetzgeber sich für die Anwendung zwingender verwaltungsrechtlicher Kollisionsregeln entschieden hat, die einer vorsichtigeren Behandlung der in Rede stehenden Abfälle den Vorzug geben.

Eine andere Auslegung, d. h. eine Auslegung, bei der es in das Ermessen der einen oder der anderen dieser Behörden gestellt wäre, ob im Einklang mit den sich aus Art. 28 Abs. 1 bis 3 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 ergebenden Folgen gehandelt oder die in Rede stehenden Abfälle auf eigene Weise behandelt würden, die möglicherweise weniger streng wäre, brächte die Gefahr mit sich, dass der mit dieser Bestimmung verfolgte Vorsorgeansatz gefährdet würde(18). Damit würden diese Kollisionsregeln zudem sinnlos.

Demnach schlage ich dem Gerichtshof vor, Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 dahin auszulegen, dass er es der zuständigen Behörde am Versandort verwehrt, die Vereinbarkeit eines Akts der zuständigen Behörde am Bestimmungsort, der die Anwendung dieser Bestimmung zum Gegenstand hat, mit dem Unionsrecht zu überprüfen oder einseitig zu entscheiden, das darin vorgesehene Verfahren nicht anzuwenden.

Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, welche Rechtsbehelfe einem Wirtschaftsteilnehmer zur Verfügung stehen müssen, der der Ansicht ist, dass die sich aus der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 ergebende Einstufung durch die zuständige Behörde am Versandort in ihrer Anwendung auf das Material, das er in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen beabsichtigt, falsch ist.

Wie erläutert, beschränkt sich Art. 28 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 darauf, die verwaltungsrechtliche Kollision in Verbindung mit Differenzen über die Einstufung von Abfällen aufzulösen. Diese Bestimmung legt ferner eine bestimmte gesetzgeberische Entscheidung über das auf diese Abfälle anzuwendende Verbringungsverfahren fest. Somit ermöglicht Art. 28 zwar die Verbringung von Abfällen, die Gegenstand von Differenzen sind, er löst jedoch die materiell-rechtliche Streitigkeit über die richtige Einstufung oder Behandlung dieses Materials nicht auf.

Wie der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zeigt, führt diese gesetzgeberische Entscheidung zwar dazu, dass Abfallverbringungen für die Dauer der Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort weiter erfolgen können, sie führt jedoch zu bestimmten nachgelagerten Schwierigkeiten.

Für die zuständige Behörde am Versand- oder am Bestimmungsort, die mit der zuständigen Behörde eines anderen Mitgliedstaats bezüglich der Einstufung nicht einverstanden ist, hat dies, wie in der vorgeschlagenen Antwort auf die sechste Frage erläutert, zur Folge, dass sie ein strengeres Einstufungs- und/oder Behandlungsverfahren anwenden muss als dasjenige, das sie möglicherweise für richtig hält.

Für die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer könnten die betreffenden Differenzen zumindest vorübergehend zu einem kosten- und zeitaufwändigeren Verfahren oder einer kosten- und zeitaufwändigeren Behandlung führen, das bzw. die für den Fall seiner bzw. ihrer Nichtanwendung zusätzliche finanzielle und nicht finanzielle Folgen nach sich ziehen könnte(19).

Insoweit hat der Gerichtshof vor Erlass der Abfallverbringungsverordnung von 2006 anerkannt, dass „[d]ie Gefahr … unterschiedlicher Zuordnungen … dem durch die [Abfallverbringungsverordnung von 1993] selbst eingeführten System inhärent [ist], da diese die Verpflichtung, darüber zu wachen, dass die Verbringung entsprechend den Vorschriften dieser Verordnung erfolgt, allen zuständigen Behörden zugleich überträgt“(20).

Der Unionsgesetzgeber hat in der Abfallverbringungsverordnung von 2006 jedoch keinen Mechanismus zur Lösung der materiell-rechtlichen Kollision vorgesehen, die der durch Art. 28 der Verordnung vorgeschriebenen verfahrensrechtlichen Behandlung zugrunde liegt.

Diese Verordnung verlangt weder eine „gegenseitige Anerkennung“ des jeweiligen materiell-rechtlichen Standpunkts der anderen zuständigen Behörde, noch zentralisiert sie die Beilegung der zugrunde liegenden materiell-rechtlichen Streitigkeit, etwa indem der Kommission oder einer anderen Einrichtung der Union die Befugnis übertragen wird, Streitigkeiten zwischen nationalen Verwaltungsbehörden im Wege einer verbindlichen Entscheidung beizulegen. Für eine Zentralisierung der Beilegung verwaltungsrechtlicher Streitigkeiten auf Unionsebene hat sich der Unionsgesetzgeber in bestimmten anderen Regelungsrahmen entschieden(21), in denen eine auf Unionsebene erlassene verbindliche Entscheidung dann Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor dem Gericht sein kann, womit jede Unklarheit über das richtigerweise anzuwendende weitere Vorgehen ausgeräumt wird(22).

In Ermangelung einer sonstigen Methode der Streitbeilegung führt der einzige mögliche Ausweg aus dieser Sackgasse über die zuständigen Gerichte der Mitgliedstaaten(23).

Meines Erachtens ergibt sich diese Schlussfolgerung ohne Weiteres aus Art. 28 Abs. 4 der Abfallverbringungsverordnung von 2006, der klarstellt, dass die in den Abs. 1 bis 3 dieser Bestimmung vorgesehenen verfahrensrechtlichen Kollisionsregeln die Möglichkeit des Zugangs zu den zuständigen Gerichten zur Klärung materiell-rechtlicher Streitigkeiten über die Einstufung oder Behandlung von Abfällen unberührt lassen(24).

Diese Bestimmung könnte als Ausdruck des in Art. 47 der Charta verankerten Grundsatzes des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes verstanden werden. Nach diesem Grundsatz muss ein Wirtschaftsteilnehmer, der von Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort betroffen ist, die Möglichkeit haben, die Rechtsfolge, die sich aus der Anwendung von Art. 28 Abs. 1 bis 3 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 ergibt, gerichtlich anzufechten(25).

Dies wiederum setzt das Vorliegen einer Handlung voraus, die von den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern gerichtlich angefochten werden kann. Bei dieser Handlung muss es sich nicht förmlich um einen Verwaltungsakt nach nationalem Recht handeln; es kann sich um jede Art von Maßnahme handeln, die einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist.

Da die Abfallverbringungsverordnung von 2006 hierzu keine näheren Angaben enthält, bleibt es den einzelnen nationalen Rechtsordnungen überlassen, wie die Mitgliedstaaten den Zugang zu einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle vor ihren für die Überprüfung der Folgen der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 zuständigen Gerichten gewährleisten.

Das vorlegende Gericht fragt jedoch nicht nur, ob die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, um einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz zu ermöglichen, einen Akt erlassen müssen, der von einem betroffenen Wirtschaftsteilnehmer angefochten werden kann; es möchte außerdem wissen, wo der Zugang zu einem Gericht gewährt werden muss – im Versandstaat, im Bestimmungsstaat oder in beiden Staaten.

Da die Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 sich auf den Wirtschaftsteilnehmer im Versandstaat auswirkt, muss dieser Wirtschaftsteilnehmer meines Erachtens die Möglichkeit haben, die sich aus dieser Anwendung ergebende Rechtsfolge vor einem Gericht dieses Mitgliedstaats anzufechten. Dies gilt unabhängig davon, ob die Möglichkeit besteht, ein solches Verfahren auch im Bestimmungsstaat einzuleiten.

Die Frage, die sich möglicherweise stellt und die das vorlegende Gericht höchstwahrscheinlich im Blick hatte, ist jedoch, dass die verwaltungsrechtlichen Differenzen zwischen der Behörde am Versandort und der Behörde am Bestimmungsort, die zur Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 führen, dem Wirtschaftsteilnehmer, bevor er die Abfälle verbringt, möglicherweise nicht bekannt sind.

Dieser Gesichtspunkt wird in einem Fall wie demjenigen des Ausgangsverfahrens besonders deutlich, in dem sich die zuständigen Behörden sowohl Österreichs als auch der Tschechischen Republik bis zu einem bestimmten Zeitpunkt darüber einig waren, dass die in Rede stehende Schlacke als Abfall der „grünen“ Liste einzustufen sei. In einem solchen Fall ist durchaus denkbar, dass ein Wirtschaftsteilnehmer weiterhin das allgemeine Informationsverfahren verwendet (nach dem nach meinem Verständnis in der Regel keine Notifizierung erforderlich ist, bevor eine Verbringung durchgeführt wird), während er aufgrund des Vorliegens nicht mitgeteilter Differenzen das Verfahren der vorherigen Unterrichtung und Zustimmung hätte wählen müssen (nach dem gemäß Art. 4 Abs. 1 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 eine entsprechende vorherige Notifizierung erforderlich ist).

Die Folgen wären eine unbeabsichtigte „illegale Verbringung“ im Sinne von Art. 2 Nr. 35 der Abfallverbringungsverordnung von 2006, die die Rücknahmeverpflichtung nach Art. 24 Abs. 1 der Verordnung nach sich zieht, sowie die Belastung mit damit verbundenen Kosten und weiteren verwaltungsmäßigen und/oder rechtlichen Folgen.

Es könnte die Ansicht vertreten werden, dass ein betroffener Wirtschaftsteilnehmer eine Entscheidung, mit der die Illegalität der betreffenden Verbringung festgestellt würde, stets vor den zuständigen Gerichten des Bestimmungsstaats anfechten könnte. Dies ist jedoch weder aus Sicht des Wirtschaftsteilnehmers (der nicht gezwungen sein sollte, gegen das Gesetz zu verstoßen, um zu erfahren, welches Verfahren richtigerweise anzuwenden ist) noch aus Sicht des Umweltschutzes eine optimale Lösung.

Insbesondere wenn es sich, wie in der vorliegenden Rechtssache, um Abfälle handelt, die möglicherweise Risiken für die Umwelt und die menschliche Gesundheit darstellen, ist meines Erachtens nicht ersichtlich, wie diese Lösung mit dem Ziel der Abfallverbringungsverordnung von 2006 im Einklang stehen sollte(26).

Mit dem Ziel dieser Verordnung stände es daher eher im Einklang, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer von den Behörden am Versandort über Differenzen zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort unterrichtet werden müsste. Diese Unterrichtung müsste vom Wirtschaftsteilnehmer angefochten werden können, so dass ihm ermöglicht würde, die Rechtsfolge der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 abzuwenden, bevor eine Verbringung durchgeführt wird.

Im Fall des Ausgangsverfahrens dürfte diese Anforderung der Unterrichtung potenziell betroffener Wirtschaftsteilnehmer von den zuständigen österreichischen Behörden dadurch erfüllt worden sein, dass sie die Differenzen mit den zuständigen tschechischen Behörden an die österreichische Handelskammer weiterleiteten. Auf diese Weise dürften diese Differenzen auch den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens zur Kenntnis gelangt sein(27).

Wie sich ferner aus den Akten ergibt und wie auch von der österreichischen Regierung und der Kommission hervorgehoben, haben Wirtschaftsteilnehmer nach österreichischem Recht in einer solchen Situation die Möglichkeit, die materiell-rechtlichen Folgen, die sich aus der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 ergeben, anzufechten. Nach österreichischem Recht können diese Wirtschaftsteilnehmer bei den zuständigen österreichischen Behörden einen Feststellungsbescheid über die Einstufung der in Rede stehenden Abfälle und damit über das richtigerweise anzuwendende Verfahren beantragen. Wie der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens zeigt und wie vom vorlegenden Gericht, von der österreichischen Regierung und von der Kommission erläutert, ist ein solcher Feststellungsbescheid vor den zuständigen österreichischen Gerichten anfechtbar.

Dies dürfte meines Erachtens zu der Schlussfolgerung führen, dass es unter den Umständen des Ausgangsverfahrens in Österreich zumindest einen gerichtlichen Rechtsbehelf gab, der es einem von der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 betroffenen Wirtschaftsteilnehmer im Einklang mit den Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes ergeben, ermöglicht, eine Überprüfung der materiell-rechtlichen Einstufung der von diesen Differenzen betroffenen Abfallverbringungen zu beantragen.

Allerdings sind möglicherweise nicht alle nationalen Systeme in dieser Weise ausgestaltet.

Welche Modalitäten für die Gewährung des Zugangs zu den zuständigen Gerichten für den Fall gewählt werden, dass zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort Differenzen bestehen, hängt davon ab, wie ein bestimmter Mitgliedstaat die Abfallverbringungsverordnung von 2006 anwendet. Beispielsweise können die Mitgliedstaaten nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Informationen über Verbringungen anfordern, die dem allgemeinen Informationsverfahren unterliegen. Die Übermittlung solcher Informationen könnte verlangt werden, bevor eine solche Verbringung durchgeführt wird. Auf diese Weise könnten die zuständigen Behörden den betreffenden Wirtschaftsteilnehmer darüber unterrichten, dass ein Fall von Differenzen vorliegt, aufgrund deren ein anderes Verfahren der Notifizierung und Zustimmung angewandt werden muss. Ein solcher Bescheid könnte dann vor den zuständigen Gerichten des Versandstaats angefochten werden.

Hinzuweisen ist meines Erachtens jedoch darauf, dass selbst in einer Fallgestaltung wie derjenigen der vorliegenden Rechtssache, in der das österreichische System des gerichtlichen Rechtsschutzes den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern offenbar einen Weg bietet, den von den zuständigen tschechischen Behörden eingenommenen materiell-rechtlichen Standpunkt anzufechten, zwei erhebliche Mängel bestehen.

Der erste Mangel besteht darin, dass es an einem echten kontradiktorischen Verfahren vor den zuständigen österreichischen Gerichten fehlt, da die tschechischen Behörden an diesem Verfahren nicht beteiligt sind. In der Fallgestaltung der vorliegenden Rechtssache wird vor dem vorlegenden Gericht von einem Wirtschaftsteilnehmer eine Klage erhoben, mit der die materiell-rechtliche Einstufung der Abfälle als Abfälle der „gelben“ Liste angefochten wird. Für den Beklagten, vorliegend die zuständigen österreichischen Behörden, besteht jedoch kein Anreiz, diese Einstufung zu verteidigen. Diese Behörde ist der Ansicht, dass die Abfälle als Abfälle der „grünen“ Listen einzustufen seien. Gleichzeitig sind die zuständigen tschechischen Behörden, nach deren Ansicht die „gelbe“ Einstufung richtig ist, nicht Partei dieses Verfahrens, und die Möglichkeit, dass sie im Verfahren vor den zuständigen österreichischen Gerichten als Streithelfer auftreten könnten, hängt von den nationalen österreichischen Verfahrensvorschriften und der Initiative der tschechischen Behörden ab. Darüber hinaus bestünde für den Fall, dass das zuständige erstinstanzliche Gericht zugunsten der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer entscheidet, für die zuständigen österreichischen Behörden kein Anreiz, ein Rechtsmittel einzulegen und somit ein letztinstanzliches Gericht anzurufen, das verpflichtet wäre, die Rechtssache dem Gerichtshof vorzulegen.

Der zweite Mangel ergibt sich daraus, dass jede etwaige Feststellung der zuständigen österreichischen Gerichte, dass die von den zuständigen tschechischen Behörden vorgenommene Einstufung unrichtig sei, für die letztgenannten Behörden nicht bindend ist. Dieser Mangel könnte jedoch durch ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof ausgeräumt werden, dessen Auslegung der einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmungen über die richtige Einstufung des in Rede stehenden Materials erga omnes wirkt und damit sowohl für die zuständigen österreichischen Behörden (als Behörden am Versandort) als auch für die zuständigen tschechischen Behörden (als Behörden am Bestimmungsort) bindend ist(28). Gleichwohl besteht, solange das nationale gerichtliche Verfahren im konkreten Fall das letztinstanzliche Gericht nicht erreicht hat, keine Pflicht, die Rechtssache dem Gerichtshof vorzulegen und diesen um eine Auslegung des Unionsrechts zu ersuchen, um über den materiell-rechtlichen Rechtsstreit auf nationaler Ebene zu entscheiden.

Was ein weiteres Anliegen des vorlegenden Gerichts betrifft, ist festzustellen, dass dieses trotz dieser Mängel nicht daran gehindert wäre, den Gerichtshof um eine Auslegung des Unionsrechts zu ersuchen, auch wenn es dadurch in die Lage käme, die Unvereinbarkeit einer von den zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats getroffenen Einstufungsentscheidung mit dem Unionsrecht festzustellen(29).

Die Erga-omnes-Wirkung einer Vorabentscheidung kann sich nämlich mittelbar auch auf materiell-rechtliche Differenzen über die Einstufung und/oder Behandlung von Abfällen durch die zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats auswirken, auch wenn das zuständige Gericht des einen Mitgliedstaats eine unvereinbare Bestimmung des Rechts des anderen Mitgliedstaats nicht unangewendet lassen kann.

Im Kontext des Ausgangsverfahrens folgt hieraus, dass die zuständigen österreichischen Gerichte um Hinweise dazu ersuchen könnten, ob es mit dem Unionsrecht vereinbar ist, dass die in Rede stehende Schlacke aufgrund der Anwendung der nationalen tschechischen Umwelt- und Gesundheitsstandards als Abfall eingestuft wird, auf den das Verfahren der vorherigen Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 anzuwenden ist. In einem Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof könnten die zuständigen tschechischen Behörden dann ihren Standpunkt im Wege der Beteiligung ihrer Regierung an diesem Verfahren zum Ausdruck bringen, auch wenn sie sich auf nationaler Ebene in Österreich nicht beteiligt haben.

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist Art. 28 Abs. 2 der Abfallverbringungsverordnung von 2006 im Licht von Art. 47 der Charta meines Erachtens dahin auszulegen, dass er den Erlass einer Maßnahme der zuständigen Behörde am Versandort erfordert, mit der eine Person, die von der Rechtsfolge betroffen ist, die sich aus zwischen den zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungort bestehenden Differenzen ergibt, über diese Differenzen unterrichtet wird und gegen die diese Person vor einem nationalen Gericht ein Verfahren einleiten kann, um die materiell-rechtliche Richtigkeit der Einstufung der Abfälle, die sich aus der Anwendung von Art. 28 Abs. 2 dieser Verordnung ergibt, anzufechten.

Ich schlage dem Gerichtshof vor, die fünfte und die sechste Vorlagefrage des Landesverwaltungsgerichts Oberösterreich (Österreich) wie folgt zu beantworten: