Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und Europäischer Landwirtschaftsfonds für die …

Die vorliegenden Schlussanträge betreffen ein von der Europäischen Kommission eingelegtes Rechtsmittel, mit dem sie die Aufhebung des Urteils vom 20. November 2024, Spanien/Kommission (T-508/22, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2024:855), beantragt. Mit diesem Urteil hat das Gericht der vom Königreich Spanien erhobenen Klage stattgegeben und hat, soweit dieser Mitgliedstaat betroffen war, den Durchführungsbeschluss (EU) 2022/908 der Kommission vom 8. Juni 2022 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union(2) für nichtig erklärt.

In diesem Beschluss hatte die Kommission einen Finanzierungsbetrag in Höhe von 9 968 215,15 Euro mit der Begründung ausgeschlossen, dass die spanischen Behörden zwischen 2016 und 2017 keine Kontrollen durchgeführt hätten, um die Erhaltung der natürlichen Lebensräume geschützter wildlebender Pflanzenarten in Kastilien und León (Spanien) zu überprüfen. Diese Kontrollen waren nach Ansicht der Kommission gemäß den in der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013(3) festgelegten Cross-Compliance-Vorschriften erforderlich, nach denen die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik(4) an die Einhaltung grundlegender Standards durch die Landwirte, insbesondere im Umweltbereich, geknüpft sei. Insbesondere warf die Kommission dem Königreich Spanien vor, nicht vor Ort kontrolliert zu haben, ob die von den EU-Hilfen begünstigten Landwirte die Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB) 3(5) eingehalten hätten, die gemäß Anhang II der Verordnung Nr. 1306/2013 und, durch Verweis darin, gemäß den Maßnahmen zur Durchführung von Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43/EWG(6) festgelegt seien.

Im angefochtenen Urteil hat das Gericht festgestellt, dass sich gemäß Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 die Verpflichtung zur Durchführung von Cross-Compliance-Kontrollen nur auf die Einhaltung der Maßnahmen zur Anwendung dieser Richtlinie auf nationaler Ebene beziehe. Da in Kastilien und León kein Erhaltungsplan oder sonstige Erhaltungsmaßnahmen gemäß Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43 erlassen worden seien, seien die Anforderungen an die Landwirte im Rahmen der GAB 3 nicht hinreichend genau gewesen, damit die spanischen Behörden deren Einhaltung hätten kontrollieren können. Das Gericht hat daher entschieden, dass die Kommission zu Unrecht das Fehlen von Kontrollen als Verstoß gewertet und daraufhin eine Finanzkorrektur vorgenommen habe.

Der Gerichtshof ersucht mich, den zweiten von der Kommission geltend gemachten Rechtsmittelgrund zu prüfen, der die Auslegung von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 betrifft. Dies ist eine zentrale Bestimmung des im Rahmen der GAP geltenden Cross-Compliance-Systems, die noch nicht Gegenstand einer Entscheidung des Gerichtshofs war. Insbesondere ist zu prüfen, ob Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 unter Berücksichtigung seines Wortlauts, seines Regelungszusammenhangs und seines Ziels die Kommission daran hindert, Ausgaben zulasten der Fonds EGFL und ELER(7) von der Finanzierung durch die Union auszuschließen, wenn, wie das Gericht im angefochtenen Urteil festgestellt hat, das Fehlen von Kontrollen der Einhaltung der GAB 3 daraus resultiert, dass die nationalen Behörden es versäumt haben, die von den Landwirten zu erfüllenden Verpflichtungen zu konkretisieren.

Die Verordnung Nr. 1306/2013, die die wichtigsten Vorschriften enthält, auf die sich das vorliegende Verfahren bezieht, legte bis zu ihrer Aufhebung im Januar 2023 die Vorschriften für die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der GAP fest. Nach dieser Aufhebung wurde sie durch die Verordnung (EU) 2021/2116(8) ersetzt. Die Verordnung Nr. 1306/2013 regelte die Fonds, sorgte für die Überwachung der Ausgaben und schrieb Kontrollmechanismen für die Agrarbeihilfen vor. Die Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1306/2013 wurden durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014(9) und durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014(10) festgelegt.

In den Erwägungsgründen 54, 55, 59 und 60 der Verordnung Nr. 1306/2013 hieß es:

Titel V der Verordnung Nr. 1306/2013 („Kontrollsysteme und Sanktionen“) enthielt ein Kapitel I („Allgemeine Vorschriften“). Dieses Kapitel umfasste seinerseits Art. 58 („Schutz der finanziellen Interessen der Union“), der bestimmte:

Titel VI der Verordnung Nr. 1306/2013 („Cross-Compliance“) enthielt ein Kapitel I („Geltungsbereich“), das die Art. 91 bis 95 dieser Verordnung umfasste, sowie ein Kapitel II („Kontrollsystem und Verwaltungssanktionen im Rahmen der Cross-Compliance“), das die Art. 96 bis 101 der genannten Verordnung umfasste.

In Art. 91 („Allgemeiner Grundsatz“) der Verordnung Nr. 1306/2013 hieß es:

Art. 93 („Cross-Compliance-Vorschriften“) Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 bestimmte:

In Art. 95 („Unterrichtung der Begünstigten“) der Verordnung Nr. 1306/2013 hieß es:

Art. 96 („Kontrolle der Cross-Compliance“) der Verordnung Nr. 1306/2013 sah vor:

Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wurde in den Rn. 2 bis 35 des angefochtenen Urteils dargestellt und lässt sich für die Zwecke der vorliegenden Schlussanträge wie folgt zusammenfassen.

Nach einer Untersuchung in der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León hinsichtlich der Modalitäten zur Umsetzung der in Titel VI der Verordnung Nr. 1306/2013 vorgesehenen Cross-Compliance-Regelung stellte die Kommission im Rahmen von drei Schlüsselkontrollen in den Jahren 2016 und 2017 verschiedene Mängel fest, die insbesondere den Umfang und die Qualität der von den spanischen Behörden durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen betrafen. Nach Ansicht der Kommission konnten diese Mängel ein Risiko für die Fonds begründen und daher zur Anwendung einer pauschalen Finanzkorrektur auf den Gesamtbetrag der Beihilfen führen, die an die Begünstigten, für die die Cross-Compliance-Regelung gelte, gezahlt worden seien.

Im Anschluss an den Austausch zwischen den spanischen Behörden und der Kommission, insbesondere über die Berechnung des Risikos für die Fonds durch die festgestellten Mängel sowie auch im Anschluss an den gemäß Art. 40 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 angenommenen Bericht der Schlichtungsstelle teilte die Kommission den spanischen Behörden ihren endgültigen Standpunkt mit. In diesem Standpunkt hielt sie an ihren Feststellungen zu den Mängeln bei der ersten und zweiten Schlüsselkontrolle sowie zu dem Risiko fest, das sich aus diesen Mängeln für die Fonds ergebe.

Diese Feststellungen betrafen – im Hinblick auf den zweiten der vier Verstöße im Rahmen der ersten Schlüsselkontrolle, der als einziger Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist – die GAB 3 und bezogen sich auf das Fehlen von Kontrollen zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume geschützter wildlebender Pflanzenarten in den Antragsjahren 2016 und 2017. Insbesondere stellte die Kommission fest, dass die spanischen Behörden keine in Art. 96 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 sowie Art. 24 Abs. 1 und Art. 65 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 geforderten Kontrollen der Cross-Compliance durchgeführt hätten.

Im Hinblick auf alle festgestellten Mängel kam die Kommission in ihrem endgültigen Standpunkt zu dem Ergebnis, für die Antragsjahre 2016 und 2017 eine pauschale Finanzkorrektur in Höhe von 5 % bezogen auf 10 % des Gesamtbetrags der Beihilfe und für das Antragsjahr 2018 eine pauschale Finanzkorrektur in Höhe von 2 % bezogen auf 10 % des Gesamtbetrags der Beihilfe anzuwenden. Im streitigen Beschluss schloss die Kommission daher einen Bruttobetrag von insgesamt 9 973 274,36 Euro von der Finanzierung durch die Union aus, was unter Berücksichtigung der bereits infolge früherer Untersuchungen eingezogenen Beträge zu einer Netto-Finanzkorrektur in Höhe von 9 968 215,15 Euro führte.

Das Königreich Spanien beantragte mit Klageschrift vom 19. August 2022 beim Gericht, den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit er Spanien betreffe. Zur Begründung seiner Klage brachte es zwei Klagegründe vor, mit denen es verschiedene angebliche Tatsachen-, Rechts- und Beurteilungsfehler der Kommission geltend machte.

Insbesondere umfasste der erste Klagegrund sechs Teile, von denen sich die ersten vier auf das Fehlen ernsthafter und berechtigter Zweifel hinsichtlich der verschiedenen bei der ersten und zweiten Schlüsselkontrolle festgestellten Mängel bezogen. Der fünfte Teil dieses Klagegrundes betraf einen Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung bei der Ablehnung der Berechnung des von der Finanzierung durch die Union auszuschließenden Betrags auf der Grundlage einer vom Königreich Spanien vorgeschlagenen Extrapolation. Der sechste Teil dieses Klagegrundes sowie der zweite Klagegrund betrafen einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinsichtlich der von der Kommission verhängten pauschalen Finanzkorrektur.

Mit dem angefochtenen Urteil gab das Gericht dem zweiten Teil des ersten Klagegrundes in vollem Umfang und dem vierten Teil des ersten Klagegrundes teilweise mit der Begründung statt, dass die Kommission die streitige pauschale Finanzkorrektur zu Unrecht auf zwei Mängel gestützt habe: zum einen auf das Fehlen von Kontrollen der Cross-Compliance hinsichtlich der GAB 3 unter Verstoß gegen Art. 96 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 und zum anderen auf die fehlende Unterschrift der Begünstigten in den Berichten über die Kontrolle der Cross-Compliance unter Verstoß gegen Art. 72 Abs. 1 Buchst. b Ziff. ii der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014. Im Übrigen wies das Gericht den ersten und den dritten Teil des ersten Klagegrundes zurück. Es prüfte weder den fünften und den sechsten Teil des ersten Klagegrundes noch den zweiten Klagegrund.

In Bezug auf den zweiten Teil des ersten Klagegrundes, der Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittels ist, stellte das Gericht zunächst fest, dass gemäß Art. 93 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 die Cross-Compliance-Vorschriften der GAB in Anhang II dieser Verordnung enthalten seien. Insbesondere in Bezug auf die GAB 3 verweise dieser Anhang II auf Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43, der vorsehe, dass die Mitgliedstaaten für die besonderen Schutzgebiete der Lebensräume geschützter wildlebender Pflanzenarten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen festlegten, die gegebenenfalls geeignete Bewirtschaftungspläne umfassten, und geeignete Maßnahmen träfen, um eine Verschlechterung dieser Lebensräume zu vermeiden. Das Gericht wies ferner darauf hin, dass Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43 in Kastilien und León durch das Dekret 63/2007(11) umgesetzt worden sei, das eine Liste der in dieser spanischen Autonomen Gemeinschaft geschützten wildlebenden Pflanzenarten enthalte.

Sodann stellte das Gericht fest, dass mit dem Dekret 63/2007, das das Vorkommen geschützter wildlebender Pflanzenarten in Kastilien und León anerkenne, in Verbindung mit dem Fehlen von Kontrollen der Cross-Compliance hinsichtlich der GAB 3, die speziell den Schutz solcher Arten bezweckten, ernsthafte und berechtigte Zweifel glaubhaft gemacht würden, die an den durchgeführten Kontrollen bestehen könnten. Es folgerte daraus in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung in diesem Bereich, dass das Königreich Spanien nachweisen müsse, dass die Feststellungen der Kommission unrichtig seien.

Schließlich stellte das Gericht fest, dass sich gemäß Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 die Verpflichtung zur Durchführung von Kontrollen der Cross-Compliance hinsichtlich der GAB 3 ausschließlich auf die Einhaltung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 92/43 auf nationaler Ebene beziehe. Nach dieser Vorschrift gälten nämlich die in Anhang II dieser Verordnung genannten Rechtsakte über die GAB nur in der zuletzt in Kraft getretenen Fassung und im Fall von Richtlinien so, wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt worden seien. Da im vorliegenden Fall zuvor keine Erhaltungsmaßnahmen im Sinne von Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43 von den spanischen Behörden festgelegt worden seien, seien die Anforderungen an die Landwirte im Rahmen der GAB 3 nicht hinreichend genau bestimmt gewesen, damit die spanischen Behörden deren Einhaltung wirksam hätten kontrollieren können. Das Gericht befand, dass das Königreich Spanien daher zu Recht geltend gemacht habe, dass das Fehlen von Cross-Compliance-Kontrollen hinsichtlich der GAB 3 von der Kommission nicht als Verstoß angesehen werden könne.

Der streitige Beschluss wurde durch das angefochtene Urteil in vollem Umfang für nichtig erklärt, soweit er das Königreich Spanien betraf. Hinsichtlich des Umfangs dieser Nichtigerklärung stellte das Gericht im Wesentlichen fest, dass ungeachtet der im zweiten und im vierten Teil des ersten Klagegrundes beanstandeten Mängel die Berechnung des Gesamtbetrags der pauschalen Finanzkorrektur normalerweise anders ausgefallen wäre und es daher der Kommission obliege, die Konsequenzen aus dieser Nichtigerklärung zu ziehen.

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Kommission,

Das Königreich Spanien beantragt,

Zur Stützung ihres Rechtsmittels macht die Kommission zwei Rechtsmittelgründe geltend, mit denen sie erstens einen Fehler bei der Anwendung der Vorschriften über die Verteilung der Beweislast im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens und zweitens einen Fehler bei der Auslegung der den Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtungen hinsichtlich der Anwendung der GAB 3 und der Kontrollen ihrer Einhaltung durch die Landwirte rügt.

Entsprechend der Bitte des Gerichtshofs konzentriere ich mich in meiner Prüfung auf den zweiten dieser Rechtsmittelgründe, der sich insbesondere auf die Auslegung von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 bezieht.

Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, das Gericht habe zu Unrecht festgestellt, dass das Königreich Spanien den Beweis für das Bestehen ernsthafter und berechtigter Zweifel an der Verpflichtung zur Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen, um die Einhaltung der GAB 3 zu gewährleisten, unter Berufung auf sein eigenes Versäumnis, die sich aus Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43 ergebenden Verpflichtungen im innerstaatlichen Recht zu konkretisieren, habe widerlegen können. Konkret ist die Kommission der Ansicht, dass diese Feststellung des Gerichts nicht auf Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 gestützt werden könne. Diese Bestimmung könne nicht dahin ausgelegt werden, dass ein Mitgliedstaat keine Vor-Ort-Kontrollen im Bereich der Cross-Compliance durchführen müsse, wenn die zu prüfenden Anforderungen zuvor nicht von den nationalen Behörden festgelegt worden seien. Vielmehr verstoße ein Mitgliedstaat, wenn er seiner Verpflichtung zur Umsetzung der GAB nicht nachkomme und in der Folge keine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt werde, gegen seine Pflicht, über ein Kontrollsystem zu verfügen, das eine wirksame Kontrolle der Einhaltung der GAB gewährleiste, wie dies insbesondere in Art. 96 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1306/2013 sowie in Art. 24 Abs. 1 und Art. 65 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 gefordert sei. Eine andere Auslegung würde sowohl der Verordnung Nr. 1306/2013 und der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 die praktische Wirksamkeit nehmen als auch den Zweck der im Rahmen der Cross-Compliance vorgesehenen Anforderungen verkennen.

Das Königreich Spanien widerspricht diesen Argumenten und vertritt die Auffassung, dass die Auslegung von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 durch das Gericht im angefochtenen Urteil zutreffend sei. Insbesondere trägt das Königreich Spanien vor, dass die Mitgliedstaaten den Inhalt der GAB 3 im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie 92/43 festlegten. Zum Zeitpunkt der Umsetzung dieser Richtlinie in Kastilien und León seien die spanischen Behörden der Ansicht gewesen, dass es nicht erforderlich sei, Pläne zur Wiederherstellung oder Erhaltung der Lebensräume geschützter wildlebender Pflanzenarten oder sonstige Erhaltungsmaßnahmen gemäß Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43, die den Landwirten im Rahmen ihrer Tätigkeit Verpflichtungen auferlegten, zu erlassen. Vor diesem Hintergrund war es nach Ansicht des Königreichs Spanien gerechtfertigt, keine Vor-Ort-Kontrollen durchzuführen, da die GAB 3 gemäß Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 einer Kontrolle zu unterziehen seien, die der Art und Weise Rechnung trage, wie der Mitgliedstaat die Richtlinie 92/43 umgesetzt habe. Entgegen der Auffassung der Kommission bedeute dies nicht, dass der Mitgliedstaat nicht über ein zuverlässiges und funktionsfähiges Kontrollsystem im Rahmen der durch die Verordnung Nr. 1306/2013 vorgeschriebenen Cross-Compliance-Regelung verfüge.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die vorliegende Rechtssache einen Beschluss der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens nach Art. 52 der Verordnung Nr. 1306/2013 betrifft. Dieses Verfahren, das zwischen der Kommission und jedem Mitgliedstaat, der GAP-Mittel erhalten hat, durchgeführt wird, dient dazu, zu überprüfen, ob der betreffende Mitgliedstaat, wie es Art. 58 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 verlangt, über ein wirksames Kontroll- und Verwaltungssystem verfügt, das es ermöglicht, die Einhaltung der Vorschriften im Rahmen der Stützungsregelungen der Union sicherzustellen und das Risiko eines finanziellen Schadens für die Union so weit wie möglich zu reduzieren. Das Rechnungsabschlussverfahren betrifft auch die Frage, ob der betreffende Mitgliedstaat im Rahmen dieses Systems die erforderlichen Kontrollen durchgeführt hat, um festzustellen, ob die Vorschriften der Verordnung Nr. 1306/2013, einschließlich der Cross-Compliance-Vorschriften, eingehalten worden sind. Wie das Gericht in Rn. 75 des angefochtenen Urteils zu Recht ausführt, ist die Kommission, wenn diese Kontrollen nicht durchgeführt worden sind oder mangelhaft waren, verpflichtet, eine Finanzkorrektur vorzunehmen, um zu verhindern, dass Beträge zulasten der Fonds gehen, die nicht der Finanzierung eines mit dem Unionsrecht verfolgten Ziels gedient haben(12).

Im Übrigen geht aus der ständigen Rechtsprechung hervor, dass es der Kommission zum Nachweis eines Verstoßes gegen die Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte obliegt, glaubhaft zu machen, dass bei ihr ernsthafte und berechtigte Zweifel an den von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder an der Richtigkeit der von ihnen mitgeteilten Zahlen bestehen, ohne jedoch die Unzulänglichkeit dieser Kontrollen oder die Unrichtigkeit dieser Zahlen umfassend darlegen zu müssen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss der Fonds erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun(13).

Im vorliegenden Fall hat das Gericht in den Rn. 76 und 77 des angefochtenen Urteils zum einen festgestellt, dass die Kommission aufgrund der fehlenden Kontrollen der Cross-Compliance hinsichtlich der GAB 3 durch die spanischen Behörden in Kastilien und León in ihrem endgültigen Standpunkt ernsthafte und berechtigte Zweifel im Sinne der in der vorstehenden Nummer genannten Rechtsprechung glaubhaft machen konnte, und es daher dem Königreich Spanien oblag, darzutun, dass die Feststellungen der Kommission fehlerhaft waren. Zum anderen hat das Gericht jedoch in Rn. 79 des angefochtenen Urteils die Auffassung vertreten, dass das Vorbringen des Königreichs Spanien, gestützt auf das Fehlen genauer Spezifikationen gemäß Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43, die den Landwirten den Schutz von wildlebenden Pflanzenarten in Kastilien und León ermöglichten, die Feststellung der Kommission habe widerlegen können, dass die Kontrollen der Cross-Compliance hinsichtlich der GAB 3 nicht ordnungsgemäß gewesen seien.

In Bezug auf die Feststellung des Gerichts, dass die Kommission ernsthafte und berechtigte Zweifel glaubhaft gemacht habe, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die durch die Verordnung Nr. 1306/2013 eingeführte Cross-Compliance-Regelung tatsächlich verlangt, dass Landwirte, die die in Art. 92 dieser Verordnung genannten Beihilfen erhalten, bestimmte Vorschriften zum Schutz der Umwelt, der öffentlichen Gesundheit und des Tierschutzes einhalten. Gemäß Art. 93 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 umfassen diese Vorschriften insbesondere die GAB, die in Anhang II dieser Verordnung in einer Liste zusammengefasst und nach Bereichen und Gegenständen aufgeschlüsselt werden(14).

Im Hinblick auf das spezifische Ziel des Schutzes der Artenvielfalt heißt es in Anhang II der genannten Verordnung im Abschnitt „GAB 3“, dass die von den Landwirten einzuhaltenden Vorschriften insbesondere die in der Richtlinie 92/43, genauer gesagt die in ihrem Art. 6 Abs. 1 und 2 vorgesehenen Vorschriften sind. Wie das Gericht in Rn. 72 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, sieht diese Bestimmung zum einen vor, dass die Mitgliedstaaten für die besonderen Schutzgebiete der Lebensräume geschützter wildlebender Pflanzenarten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen festlegen, die gegebenenfalls geeignete Bewirtschaftungspläne umfassen, und zum anderen, dass die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen treffen, um eine Verschlechterung dieser Lebensräume zu vermeiden. In Kastilien und León, der im vorliegenden Fall betroffenen autonomen Gemeinschaft Spaniens, war Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43 durch das Dekret 63/2007 umgesetzt worden. Dieses Dekret enthielt eine Liste der geschützten wildlebenden Pflanzenarten und sah die Aufstellung von Plänen zur Wiederherstellung und Erhaltung der Lebensräume dieser Arten vor(15).

Daraus folgt, dass das Gericht zu Recht davon ausgehen konnte, dass die Kommission ernsthafte und berechtigte Zweifel im Sinne der in Nr. 32 dieser Schlussanträge angeführten Rechtsprechung glaubhaft gemacht hat, da zwar das Vorkommen geschützter wildlebender Pflanzenarten in Kastilien und León durch die nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 92/43 anerkannt ist, jedoch keine Cross-Compliance-Kontrolle hinsichtlich der GAB 3, die speziell auf den Schutz solcher Arten gerichtet sind, durchgeführt worden war.

Sodann ist hinsichtlich der Feststellung des Gerichts, dass das Königreich Spanien das Bestehen solcher ernsthaften und berechtigten Zweifel widerlegt habe, festzustellen, dass diese Beurteilung auf der vom Gericht in Rn. 78 des angefochtenen Urteils vorgenommenen und im vorliegenden Fall in Rn. 79 dieses Urteils angewandten Auslegung von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 beruht. Im Wesentlichen hat das Gericht festgestellt, dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung die Pflicht zur Durchführung von Cross-Compliance-Kontrollen lediglich die Einhaltung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 92/43 auf nationaler Ebene betreffe, so dass in Fällen, in denen kein Erhaltungsplan oder sonstige Erhaltungsmaßnahmen beschlossen worden seien, die Verpflichtungen aus den GAB 3 nicht hinreichend genau seien, um von den nationalen Behörden die Kontrolle ihrer Einhaltung zu verlangen.

Um festzustellen, ob die Auslegung des Gerichts und ihre Anwendung auf den vorliegenden Fall, wie von der Kommission geltend gemacht, mit Fehlern behaftet sind, ist zu beachten, dass der Gerichtshof wiederholt auf die Grundsätze hingewiesen hat, die bei der Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts heranzuziehen sind. Nach ständiger Rechtsprechung sind dabei nicht nur der Wortlaut dieser Bestimmung, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(16).

Hinsichtlich der wörtlichen Auslegung sieht Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 vor, dass die in Anhang II genannten Rechtsakte über die GAB in der zuletzt in Kraft getretenen Fassung gelten und „im Falle von Richtlinien so, wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden“. Daraus folgt, dass, wenn die GAB in Bezug auf eine Richtlinie festgelegt sind, wie es vorliegend der Fall ist, die Cross-Compliance-Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung dieser GAB im Licht der Vorschriften durchzuführen sind, mit denen die betreffende Richtlinie von den nationalen Behörden umgesetzt wurde. Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 soll somit den Rechtsrahmen verdeutlichen, auf dessen Grundlage die Mitgliedstaaten prüfen müssen, ob die Landwirte, die Mittel aus der GAP erhalten, die in dieser Verordnung vorgesehenen Cross-Compliance-Vorschriften einhalten. Entgegen der Auslegung durch das Gericht im angefochtenen Urteil lässt jedoch kein Teil des Wortlauts dieser Bestimmung den Schluss zu, dass ein Mitgliedstaat von seiner Verpflichtung zur Durchführung von Cross-Compliance-Kontrollen befreit wäre, wenn die GAB nicht konkretisiert worden sind. Es handelt sich hierbei um einen Syllogismus, der meines Erachtens durch den Wortlaut der genannten Bestimmung nicht gestützt wird.

Darüber hinaus verwendet Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 in Fällen, in denen die GAB in Bezug auf eine Richtlinie festgelegt sind, in der französischen Fassung den Ausdruck „mise en œuvre“, also ein im Partizip Perfekt konjugiertes Verb, um auf die Fassung zu verweisen, nach der die nationalen Behörden ihre Cross-Compliance-Kontrollen durchführen müssen(17). Der Wortlaut von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 setzt daher voraus, dass die nationalen Behörden zuvor Maßnahmen im Rahmen der GAB in Bezug auf die betreffende Richtlinie erlassen haben. Daraus folgt, dass aus dem Wortlaut dieser Bestimmung keine Rechtsfolgen abgeleitet werden können, wenn keine Konkretisierung der GAB erfolgt ist.

Daher kann Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 nach seinem Wortlaut nicht dahin ausgelegt werden, dass ein Mitgliedstaat nicht verpflichtet wäre, Cross-Compliance-Kontrollen durchzuführen, wenn die Verpflichtungen, die sich aus der Richtlinie ergeben, auf die Anhang II dieser Verordnung verweist, von den nationalen Behörden nicht konkretisiert worden sind.

Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Wortlaut von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 als mehrdeutig angesehen werden könnte, wird die vorstehende Feststellung meiner Ansicht nach zudem auch durch die systematische und die teleologische Auslegung dieser Bestimmung gestützt, die vom Gericht jedoch nicht geprüft worden sind.

Im Hinblick auf die systematische Auslegung ist darauf hinzuweisen, dass Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 in Titel VI („Cross-Compliance“) dieser Verordnung enthalten ist. Art. 96 der Verordnung aus demselben Titel sieht die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vor, Kontrollen, insbesondere in Form von Vor-Ort-Kontrollen, durchzuführen, um zu überprüfen, ob die Begünstigten von Finanzhilfen der Union die GAB einhalten. Diese Verpflichtung wird in vergleichbarer Form in Art. 24 Abs. 1 Buchst. c sowie in Art. 65 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 wiederholt, in denen festgelegt ist, dass die Kontrollen durch die nationalen Behörden so durchgeführt werden müssen, dass zuverlässig geprüft wird, ob die Anforderungen und Standards für die Cross-Compliance eingehalten werden. Da diese Bestimmungen keine Ausnahmen hinsichtlich der Durchführung der Kontrollen vorsehen, kann Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 aus Gründen der Kohärenz nicht dahin ausgelegt werden, dass er es den Mitgliedstaaten erlaubt, der ihnen im Rahmen des Cross-Compliance-Systems obliegenden Hauptverpflichtung nicht nachzukommen.

Darüber hinaus ist mit der Kommission davon auszugehen, dass dies selbstverständlich voraussetzt, dass die sich aus den GAB ergebenden Anforderungen an die Landwirte hinreichend genau festgelegt worden sind, damit eine wirksame Kontrolle ihrer Einhaltung möglich ist und die Landwirte sich dieser Anforderungen bewusst sind. Abgesehen davon, dass, wie in Nr. 40 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, diese Verpflichtung bereits aus dem Wortlaut von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 abgeleitet werden kann, wird dies im Zusammenspiel mit den Erwägungsgründen 55, 59 und 60 dieser Verordnung noch deutlicher. Diese Erwägungsgründe liefern nämlich Erläuterungen zu dem mit der Verordnung Nr. 1306/2013 eingeführten System der Cross-Compliance, indem sie zum einen erklären, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die GAB vollständig umzusetzen, damit diese auf Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe wirksam werden, und zum anderen, dass die Landwirte ihre Verpflichtungen in Bezug auf die GAB genau verstehen müssen. Diese Erklärungen werden insbesondere in Art. 95 der Verordnung Nr. 1306/2013 aufgegriffen, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, den Landwirten die Liste der Anforderungen und Standards, die in den Betrieben einzuhalten sind, sowie klare und genaue Informationen hierzu zu übermitteln.

Daraus folgt aus systematischer Sicht, dass das Gericht Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 in einem Fall, in dem die GAB in Bezug auf eine Richtlinie noch festzulegen sind, nicht dahin auslegen durfte, dass ein Mitgliedstaat von seiner Verpflichtung zur Durchführung von Cross-Compliance-Kontrollen befreit ist, weil die Verpflichtungen für die Landwirte nicht konkretisiert worden sind. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, diese Art von Kontrollen durchzuführen, setzt nämlich voraus, dass die nationalen Behörden zuvor die Anforderungen festgelegt haben, die die Landwirte erfüllen müssen, so dass das Fehlen einer solchen Konkretisierung und damit von Cross-Compliance-Kontrollen die Kommission dazu veranlassen musste, einen Verstoß festzustellen.

Im Rahmen der teleologischen Auslegung schließlich scheint mir die Argumentation des Gerichts ebenfalls im Widerspruch zum Ziel der Verordnung Nr. 1306/2013 und insbesondere zu den in dieser Verordnung vorgesehenen Vorschriften zur Cross-Compliance zu stehen. In diesem Zusammenhang muss lediglich daran erinnert werden, dass mit diesen Vorschriften eine Verknüpfung zwischen der Finanzierung aus Mitteln der Union auf Grundlage der Fonds und der Verwirklichung der mit anderen Politiken der Union wie dem Umweltschutz verfolgten Ziele durch die Begünstigten dieser Mittel sichergestellt werden soll. Wie das Gericht in Rn. 46 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, finanzieren die Fonds ausschließlich Vorhaben, die im Einklang mit den Bestimmungen des Unionsrechts durchgeführt werden. Das mit der Verordnung Nr. 1306/2013 über das System der Cross-Compliance und den darin vorgesehenen Vorschriften verfolgte Ziel würde jedoch in Frage gestellt, wenn Art. 93 Abs. 2 dieser Verordnung dahin ausgelegt würde, dass er es den Mitgliedstaaten erlaubt, sich ihrer Pflicht zur Kontrolle zu entziehen, indem sie sich auf ihr eigenes Versäumnis berufen, die Anforderungen, die die Landwirte im Rahmen der GAB erfüllen müssen, zu konkretisieren.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass nach keinem der vom Gerichtshof für die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts aufgestellten Grundsätze der vom Gericht in Rn. 78 des angefochtenen Urteils vorgenommenen Auslegung von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 gefolgt werden kann.

Die vom Königreich Spanien in seinen Schriftsätzen vorgebrachten Argumente können die vorstehende Feststellung nicht entkräften.

Erstens ist das Vorbringen zurückzuweisen, dass die Anwendung einer Finanzkorrektur in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die nationalen Behörden keine Spezifikationen im Rahmen der GAB festgelegt hätten, darauf hinausliefe, die Landwirte für einen Fehler zu sanktionieren, der ihnen nicht anzulasten sei. Insoweit genügt der Hinweis, dass gemäß Art. 91 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 die Landwirte nur für ihnen anzulastende Verstöße gegen die Cross-Compliance-Vorschriften sanktioniert werden können, womit ausgeschlossen ist, dass sich die von der Kommission im angefochtenen Beschluss vorgenommene Finanzkorrektur, die ausschließlich den spanischen Behörden zuzurechnen ist, auf sie auswirkt. Darüber hinaus ist, wie die Kommission zu Recht ausführt, das Rechnungsabschlussverfahren ein Verfahren zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat, in dem der Mitgliedstaat allein für etwaige Verstöße in Form von fehlenden Kontrollen verantwortlich ist. Der den Landwirten durch dieses Verhalten des Mitgliedstaats entstandene Schaden könnte zudem zu einer Entschädigung wegen des von diesem Staat begangenen Verstoßes gegen das Unionsrecht führen.

Zweitens kann – selbst wenn man davon ausgeht, dass die Kommission Art. 95 der Verordnung Nr. 1306/2013, wie vom Königreich Spanien geltend gemacht, erstmals in ihrer Rechtsmittelschrift vor dem Gerichtshof geltend gemacht hat – ein solches Vorbringen kein neues Argument darstellen, das als unzulässig zurückgewiesen werden könnte. Die Kommission stützt sich nämlich auf diese Bestimmung, die in Titel VI der Verordnung Nr. 1306/2013 über die Cross-Compliance-Vorschriften enthalten ist, um die systematische Auslegung zu begründen, die ihrer Ansicht nach bei Art. 93 Abs. 2 der Verordnung erforderlich ist. Wie bereits in Nr. 38 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, war es zur Feststellung, ob die Auslegung durch das Gericht und ihre Anwendung auf den vorliegenden Fall im angefochtenen Urteil mit Fehlern behaftet waren, erforderlich, die Bedeutung dieser Bestimmung u. a. im Licht ihres Regelungszusammenhangs zu ermitteln. Somit war die Berufung der Kommission auf Art. 95 der Verordnung Nr. 1306/2013 im Rahmen der im vorliegenden Verfahren durchzuführenden rechtlichen Prüfung sachdienlich und zulässig.

Drittens ist hinsichtlich des Vorbringens des Königreichs Spanien, wonach die spanischen Behörden der Ansicht gewesen seien, dass es nicht erforderlich sei, Pläne zur Wiederherstellung oder Erhaltung der Lebensräume geschützter wildlebender Pflanzenarten oder sonstige Erhaltungsmaßnahmen gemäß Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43 zu erlassen, die den Landwirten im Rahmen ihrer Tätigkeit Verpflichtungen auferlegten, festzustellen, dass dieses Vorbringen durch den vom Gericht im angefochtenen Urteil beschriebenen Inhalt des Dekrets 63/2007 widerlegt wird. Aus Rn. 79 dieses Urteils geht nämlich hervor, dass das Dekret 63/2007 nicht nur eine Liste der in Kastilien und León geschützten wildlebenden Pflanzenarten enthielt, sondern auch die Aufstellung von Plänen zur Wiederherstellung und Erhaltung der Lebensräume dieser Arten vorsah. Dies belegt, dass nach Ansicht der spanischen Behörden zum Zeitpunkt der Festlegung der Liste der geschützten wildlebenden Pflanzenarten in Kastilien und León konkrete Maßnahmen zur Umsetzung von Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 92/43 erforderlich waren.

Nach alledem ist festzustellen, dass das Gericht bei seiner Auslegung von Art. 93 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 einen Rechtsfehler begangen hat, indem es auf der Grundlage dieser Bestimmung in Rn. 82 des angefochtenen Urteils zu dem Schluss gekommen ist, dass das Königreich Spanien die von der Kommission in ihrem endgültigen Standpunkt geäußerte Feststellung, dass die von diesem Mitgliedstaat durchgeführten Cross-Compliance-Kontrollen in Bezug auf die GAB 3 vorschriftswidrig waren, habe widerlegen können.

Dem zweiten Rechtsmittelgrund sollte meines Erachtens stattgegeben werden, was zwangsläufig die Aufhebung des angefochtenen Urteils zur Folge hat. Da der Gerichtshof im Übrigen über die erforderlichen Angaben verfügt, um endgültig über den zweiten Teil des ersten Klagegrundes im ersten Rechtszug zu entscheiden, wäre dieser Teil gemäß Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union zurückzuweisen. Da das Gericht schließlich im ersten Rechtszug über den vom Königreich Spanien vorgebrachten fünften und sechsten Teil des ersten Klagegrundes sowie über den zweiten Klagegrund nicht in der Sache entschieden hat, sollte die Rechtssache an das Gericht zurückverwiesen werden.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,