Richtlinie (EU) 2019/883

Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen ersucht der Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat, Griechenland) um Auslegung der Richtlinie (EU) 2019/883 über Hafenauffangeinrichtungen für die Entladung von Abfällen von Schiffen(2). Diese Richtlinie schreibt die Einrichtung geeigneter Hafenauffangeinrichtungen vor, die es Schiffen ermöglichen, ihre Abfälle zu entladen, und sieht gleichzeitig ein System vor, das Anreize für die Schiffsbetreiber schafft, diese Anlagen tatsächlich zu nutzen, und sie von einer etwaigen Absicht abhält, Abfälle ins Meer einzubringen.

Vor diesem Hintergrund streiten im Ausgangsrechtsstreit die TECHNIKI PROSTASIAS PERIVALLONTOS AE (im Folgenden: TPP) – eine in Piräus (Griechenland) ansässige Gesellschaft, die u. a. im Bereich der Sammlung und Bewirtschaftung von Abfällen und Ladungsrückständen von Schiffen tätig ist – und fünf griechische Ministerien über die Nichtigerklärung einer Bestimmung eines Ministerialbeschlusses(3), mit dem die Richtlinie in die nationale Rechtsordnung umgesetzt werden soll.

Der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Ministerialbeschluss übernimmt zwar die Definition des Begriffs „Hafen“ aus der Richtlinie, die „ein Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ einschließt, definiert aber den Begriff „Ankerplatz“ als „ein in Hafennähe ausgewiesenes Meeresgebiet, das außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des betreffenden Hafenbetreibers und innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der betreffenden Hafenbehörde liegt“(4).

TPP macht mit ihrer Klage vor dem vorlegenden Gericht geltend, diese Definition des Begriffs „Ankerplatz“ sei im Vergleich zum Anwendungsbereich der Richtlinie 2019/883 zu weit, da diese nur für Ankerplätze im Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers gelte. TPP beruft sich nicht darauf, dass die Definition mit der fraglichen Richtlinie materiell unvereinbar sei, vertritt aber die Auffassung, die nationale Regulierungsbehörde habe mit dieser Definition gegen die nationalen Ermächtigungsvorschriften verstoßen, die sie verpflichteten, sich an den Inhalt der umgesetzten Richtlinie zu halten. Daher ersucht das vorlegende Gericht um Auslegung des Ausdrucks „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ in Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883, um über die Rechtmäßigkeit des Vorgehens der Regulierungsbehörde nach nationalem Recht entscheiden zu können.

In den Erwägungsgründen 10, 12, 14, 18 und 51 der Richtlinie 2019/883 heißt es:

Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2019/883 lautet:

Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) Nr. 9 der Richtlinie sieht vor:

Art. 3 („Geltungsbereich“) Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie bestimmt:

Die Art. 6, 7 und 8 der Richtlinie regeln jeweils die Pflichten in Bezug auf die Voranmeldung von Abfällen, die Entladung von Abfällen von Schiffen und die Kostendeckungssysteme.

Die Richtlinie 2019/883 wurde durch den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Ministerialbeschluss in griechisches Recht umgesetzt.

Art. 2 Abs. 1 des Ministerialbeschlusses bestimmt:

Art. 3 Abs. 3 des Ministerialbeschlusses sieht vor:

Art. 5 Abs. 1 des Ministerialbeschlusses sieht vor:

Schließlich geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die aufgrund der einschlägigen Ermächtigungen erlassenen Rechtsakte zur Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht (wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Ministerialbeschluss, mit dem die Richtlinie 2019/883 umgesetzt wurde) die Grenzen der Ermächtigung überschreiten, wenn mit ihnen Rechtsnormen erlassen werden, die nicht der Umsetzung der Richtlinie dienen, sondern über diese hinausgehen. Diese Rechtsakte sind unter diesem Gesichtspunkt rechtswidrig.

Am 15. Dezember 2021 erhob TPP Klage auf Nichtigerklärung von Art. 2 Abs. 1 Buchst. x des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Ministerialbeschlusses (im Folgenden: streitige Bestimmung). Diese Klage richtete sich gegen fünf Ministerien des griechischen Staates(8).

Drei Gesellschaften wurden als Streithelferinnen im Ausgangsverfahren zugelassen, um zugunsten einer Gültigkeit der streitigen Bestimmung vorzutragen. Ihr Rechtsschutzinteresse wurde darauf gestützt, dass sie in dem von dieser Bestimmung betroffenen Bereich tätig sind.

Zum einen handelt es sich um die Organismos Limenos Peiraios AE (im Folgenden: OLP) mit Sitz in Piräus. Vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht geht aus den Akten hervor, dass diese Gesellschaft der Betreiber des Hafens von Piräus ist. Grundlage hierfür ist eine Konzessionsvereinbarung vom 24. Juni 2016 zwischen OLP und dem griechischen Staat über die Nutzung und den Betrieb bestimmter Flächen und Immobilien im Hafen von Piräus, die durch das Gesetz 4404/2016 genehmigt wurde und Gesetzeskraft erlangt hat (im Folgenden: Konzessionsvereinbarung)(9).

Zum anderen handelt es sich um die HELLENIC ENVIRONMENTAL CENTER MONOPROSOPI ANONYMI ETAIREIA DIACHEIRISIS KAI EPEXERGASIAS PETRELAIOEIDON KATALOIPON AE (im Folgenden: HEC) mit Sitz in Piräus und die ANTIPOLLUTION MONOPROSOPI ANONYMI NAFTILIAKI ETAIREIA (im Folgenden: Antipollution), ebenfalls mit Sitz in Piräus. Vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht geht aus den Erklärungen der griechischen Regierung hervor, dass HEC im Bereich der flüssigen und Antipollution im Bereich der festen Abfälle tätig ist. Diese beiden Gesellschaften erbringen ihre Dienstleistungen für Schiffe, u. a. im Hafen von Piräus, aufgrund von Verträgen, die im Rahmen entsprechender Vergabeverfahren geschlossen wurden(10). TPP ist im gleichen Bereich tätig wie HEC und Antipollution. Sie vertritt vor dem vorlegenden Gericht die Ansicht, sie sei berechtigt, ihre Dienstleistungen an Schiffe zu erbringen, die u. a. die Ankerplätze in der Nähe des Hafens von Piräus anlaufen.

Mit dem ersten Klagegrund rügt TPP vor dem vorlegenden Gericht, die nationale Regulierungsbehörde habe die Grenzen der Ermächtigungsvorschriften überschritten, indem sie mit der streitigen Definition Regelungen eingeführt habe, die über den Anwendungsbereich der Richtlinie 2019/883 hinausgingen, was nur durch ein Gesetz hätte erfolgen können. Es sei daran erinnert, dass TPP geltend macht, der Begriff „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ im Sinne von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie erstrecke sich nur auf Ankergebiete im Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers und – anders als in der streitigen Bestimmung vorgesehen – nicht auf Ankergebiete außerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs.

Mit einem weiteren Klagegrund rügt TPP vor dem vorlegenden Gericht, die streitige Bestimmung schränke dadurch, dass sie den Umfang der durch die Richtlinie eingeführten Pflichten ausweite, die unternehmerische Freiheit der Wirtschaftsteilnehmer, die wie TPP in dem betreffenden Bereich tätig seien, übermäßig ein.

Zur Einordnung dieser Rüge ist darauf hinzuweisen, dass die streitige Bestimmung implizit ein Gebiet festlegt, das ich im Folgenden als „Zwischengebiet“ bezeichnen werde, nämlich das Gebiet außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers, aber innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Hafenbehörde. Ferner ergibt sich aus dieser Bestimmung, dass sich die in diesem Gebiet gelegenen Ankerplätze per definitionem außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers befinden.

Vor diesem Hintergrund verstehe ich den Verweis auf den Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers in der streitigen Bestimmung dahin, dass damit der in der Konzessionsvereinbarung festgelegte Zuständigkeitsbereich gemeint ist. Aus den Akten geht nämlich hervor, dass die in Rede stehenden Ankerplätze (die zum „Zwischengebiet“ gehören) in die Verantwortung des Betreibers des „nächstgelegenen“(11) Hafens fallen. Eine solche Verantwortung scheint sich demnach jedoch nicht aus der Konzessionsvereinbarung ergeben zu können (da die in Rede stehenden Gebiete gerade dadurch definiert sind, dass sie außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers liegen), und scheint daher eine Folge der nationalen Regelung zu sein(12). Folglich scheint aufgrund dieser nationalen Regelung der Betreiber des „nächstgelegenen“ Hafens dafür verantwortlich zu sein, für Schiffe, die die Ankerplätze im „Zwischengebiet“ nutzen, einen geeigneten Abfallbewirtschaftungsplan zu erstellen und umzusetzen.

OLP als Betreiberin des betreffenden Hafens scheint diese Verantwortung wahrgenommen zu haben, indem sie die Dienstleistungen der Sammlung von Abfällen von Schiffen im betreffenden „Zwischengebiet“ an HEC und Antipollution übertragen hat.

Vor diesem Hintergrund scheint die in Nr. 20 der vorliegenden Schlussanträge dargelegte Rüge von TPP damit zusammenzuhängen, dass – wie das vorlegende Gericht erläutert – die Betreiber der Schiffe, die die Ankerplätze im „Zwischengebiet“ nutzen, Verträge über die Sammlung von Abfällen ausschließlich mit den auf diese Weise ausgewählten Dienstleistern schließen können.

TPP ist der Ansicht, dieser Umstand verstoße insbesondere gegen Art. 120 AEUV(13), da den Hafenbetreibern durch die Einführung dieser Monopolregelung, wie TPP sie nennt, ein ungerechtfertigter Vorteil gewährt werde(14).

OLP, HEC und Antipollution machen vor dem vorlegenden Gericht geltend, dass die Ankergebiete in Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 als Teil des Begriffs „Hafen“ definiert würden, indem auf den ebenfalls in dieser Bestimmung enthaltenen Begriff „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ – und nicht auf den Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers – Bezug genommen werde. Mithin seien die Ankergebiete „innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der betreffenden Hafenbehörde“(15) nach der Richtlinie vom Begriff „Hafen“ erfasst, auch wenn sie nicht im Zuständigkeitsbereich des Betreibers dieses Hafens lägen.

Das vorlegende Gericht führt aus, es sei zur Entscheidung über den ersten von TPP vor ihm geltend gemachten Klagegrund – wonach die nationale Regulierungsbehörde, wie in Nr. 19 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung überschritten habe – erforderlich, die Bedeutung des Ausdrucks „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ in Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 zu klären.

Unter diesen Umständen hat der Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat) mit Entscheidung vom 11. Juni 2025, die am 17. Juli 2025 beim Gerichtshof eingegangen ist, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

TPP, OLP, HEC, Antipollution, die griechische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.

In der vorliegenden Rechtssache ist zu klären, ob der Ausdruck „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ im Sinne von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 unter Zugrundelegung des Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers zu bestimmen ist, wie er sich aus der Konzessionsvereinbarung zwischen dem jeweiligen Betreiber (hier: OLP) und dem betreffenden Mitgliedstaat (hier: der Hellenischen Republik) ergibt, oder ob er weiter zu verstehen ist, nämlich dahin, dass auch das Gebiet außerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs – aber noch innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der betreffenden Hafenbehörde – erfasst ist.

Bevor ich meine Würdigung beginne, werde ich zunächst auf zentrale Aspekte der genannten Richtlinie eingehen. Anschließend werde ich einige Anmerkungen zu bestimmten Elementen des vorliegenden Ersuchens machen, die für ein zutreffendes Verständnis des Gegenstands der hier in Rede stehenden Problematik relevant sind. Schließlich werde ich erläutern, dass sich der Ausdruck „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ im Sinne von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 auf Ankergebiete bezieht, die in den Zuständigkeitsbereich derjenigen Behörde (oder Behörden) fallen, die nach nationalem Recht die mit dem Betrieb des betreffenden Hafens verbundenen Befugnisse ausübt (bzw. ausüben), unabhängig davon, wie der Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers, dem die Ausübung eines Teils dieser Befugnisse auf der Grundlage einer mit dem Staat geschlossenen Konzessionsvereinbarung übertragen worden sein mag, nach nationalem Recht abgegrenzt ist.

Wie das vorlegende Gericht zutreffend ausführt, zielt die Richtlinie 2019/883 gemäß ihrem Art. 1 darauf ab, „die Meeresumwelt vor den negativen Auswirkungen des Einbringens von Abfällen durch Schiffe zu schützen, die Häfen in der Union anlaufen, und gleichzeitig das reibungslose Funktionieren des Seeverkehrs zu gewährleisten, indem die Verfügbarkeit und die Nutzung geeigneter Hafenauffangeinrichtungen und die Entladung von Abfällen in diesen Einrichtungen verbessert werden“.

Damit setzt die Richtlinie insbesondere die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus dem MARPOL-Übereinkommen 73/78 in das Unionsrecht um. Dieses Übereinkommen wurde unter der Schirmherrschaft der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) ausgearbeitet und schafft Vorschriften zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung. Die Vertragsparteien des MARPOL-Übereinkommens 73/78 haben sich verpflichtet, „die Verschmutzung der Meeresumwelt durch das … Einleiten von Schadstoffen oder solche Stoffe enthaltenden Ausflüssen zu verhüten“(16); diese Stoffe sind in mehreren Anlagen zu diesem Übereinkommen definiert.

Es ist nicht notwendig, hier näher auf die Einzelheiten des Verhältnisses zwischen dem MARPOL-Übereinkommen 73/78 und der Richtlinie 2019/883 einzugehen. Ich weise aber erstens darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass dieser Richtlinie das Ziel der Bekämpfung der negativen Auswirkungen von Abfällen auf die Meeresumwelt konkretisiert hat, indem er spezifische Pflichten zur Entladung von Abfällen von Schiffen im Hafenbetrieb vorgesehen hat. Diese Pflichten stehen daher im Mittelpunkt der Richtlinie 2019/883(17).

Konkret verfolgt der Unionsgesetzgeber das genannte Ziel, indem er gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2019/883 verlangt, dass die Mitgliedstaaten „die Verfügbarkeit von Hafenauffangeinrichtungen, die den Bedürfnissen der Schiffe entsprechen“, gewährleisten. Hierzu müssen die Mitgliedstaaten insbesondere sicherstellen, „dass für jeden Hafen ein geeigneter Abfallbewirtschaftungsplan vorhanden ist“(18). In diesem Zusammenhang legt die Richtlinie im Einzelnen fest, wie die Entladung von Abfällen zu erfolgen hat, indem sie die Pflichten regelt, die je nach Fall dem Kapitän, dem Betreiber des Schiffs oder dem Makler hinsichtlich der „Voranmeldung von Abfällen“ und der Entladung sämtlicher Abfälle vor dem Auslaufen aus dem Hafen obliegen(19).

Zweitens wurde mit der Richtlinie ein System indirekter Gebühren eingeführt, d. h. Gebühren, deren Höhe grundsätzlich nicht von der tatsächlichen Entladung von Abfällen von Schiffen abhängt, um genau diese zu fördern und zu verhindern, dass die Abfälle ins Meer eingebracht werden(20).

Drittens können die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen von den soeben beschriebenen Vorschriften abweichen.

Obwohl die durch die Richtlinie 2019/883 festgelegten Pflichten für alle Schiffe gelten, die einen Hafen eines Mitgliedstaats anlaufen oder in diesem betrieben werden – mit Ausnahme bestimmter Schiffstypen(21) –, sowie für alle Häfen der Mitgliedstaaten, die normalerweise von diesen Schiffen angelaufen werden, können die Mitgliedstaaten nämlich beschließen, die Ankergebiete von ihren Häfen für die Zwecke der Anwendung der Pflichten zur Voranmeldung, zur Entladung von Abfällen und im Rahmen des Kostendeckungssystems auszunehmen, um unnötige Verzögerungen für Schiffe zu vermeiden(22).

Darüber hinaus kann ein Schiff seine Fahrt fortsetzen, ohne Abfälle zu entladen, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind, insbesondere wenn es im Liniendienst häufig einen Hafen anläuft oder wenn gewährleistet ist, dass die Entladung der Abfälle und die Entrichtung der Gebühren in einem auf der Fahrtstrecke des Schiffs liegenden Hafen erfolgen(23).

Schließlich können kleine nicht gewerbliche Häfen, die selten oder wenig und ausschließlich von Sportbooten angelaufen werden, von der Pflicht ausgenommen werden, einen Abfallbewirtschaftungsplan zu erstellen, sofern ihre Hafenauffangeinrichtungen in das Abfallbewirtschaftungssystem der jeweiligen Kommune integriert sind(24).

Vor diesem allgemeinen normativen Hintergrund wende ich mich nun dem rechtlichen Rahmen des Ausgangsverfahrens und der sich daraus ergebenden konkreten Problematik zu.

Zur besseren Einordnung der Problematik, die der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache zu prüfen hat, sind drei Arten von Klarstellungen erforderlich. Diese betreffen jeweils den nationalen Rechtsrahmen, den Gegenstand der Vorlagefrage sowie einen vom vorlegenden Gericht angeführten zusätzlichen rechtlichen Aspekt.

Als Erstes erinnere ich hinsichtlich des nationalen Rechtsrahmens daran, dass die streitige Bestimmung den Begriff „Ankerplatz“ für die Anwendung des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Ministerialbeschlusses und der Pflichten nach der Richtlinie 2019/883 definiert, indem sie zwischen dem Zuständigkeitsbereich des „Hafenbetreibers“ einerseits und dem Zuständigkeitsbereich der „betreffenden Hafenbehörde“ andererseits unterscheidet. Aus den Akten geht zwar hervor, dass im vorliegenden Fall OLP als Hafenbetreiberin handelt und ihr Zuständigkeitsbereich durch die Konzessionsvereinbarung(25) (sowie durch die von mir bereits erwähnte Rechtsvorschrift(26)) festgelegt wird, doch bestimmt das vorlegende Gericht nicht näher, um welche Hafenbehörde es sich handelt.

Insoweit scheint aus den Erklärungen der griechischen Regierung hervorzugehen, dass es sich bei dieser Behörde um den griechischen Staat handelt, der durch bestimmte Ministerien agiert(27), während TPP geltend macht, der Begriff „Hafenbehörde“ beziehe sich speziell auf die Hafenpolizei (die Küstenwache). Dies zu bestimmen, ist natürlich Sache des vorlegenden Gerichts.

Diese Klarstellung ermöglicht es mir, als Zweites auf den genauen Aspekt des Ausgangsrechtsstreits einzugehen, der zur Vorlagefrage geführt hat. TPP stellt vor dem vorlegenden Gericht nicht infrage, dass HEC und Antipollution in der Lage sind, ihre Dienstleistungen im „Zwischengebiet“ anzubieten(28). Denn soweit TPP geltend macht, sie sei nicht in der Lage, ihre Dienstleistungen anzubieten, scheint sich dieses Vorbringen mit der Beanstandung zu decken, die nationale Regulierungsbehörde habe das „Zwischengebiet“ in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2019/883 einbezogen, indem sie die gesetzliche Ermächtigung überschritten habe.

Anders ausgedrückt führt die Rüge von TPP, der Anwendungsbereich der Richtlinie sei durch die streitige Bestimmung rechtswidrig erweitert worden, keinen Grund für die Unvereinbarkeit mit der Richtlinie an, sondern betrifft ausschließlich die geltend gemachte Rechtswidrigkeit dieses Vorgehens nach nationalem Recht. Wegen dieses Aspekts des Ausgangsrechtsstreits ist das vorlegende Gericht also auf die Bestimmung der Tragweite des Ausdrucks „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ im Sinne von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie angewiesen.

Ergänzend zu den vorstehenden Erläuterungen weise ich als Drittes darauf hin, dass die Ausführungen des vorlegenden Gerichts einen zusätzlichen rechtlichen Aspekt betreffen. Wie ich nämlich bereits dargelegt habe, rügt TPP vor dem vorlegenden Gericht auch im Hinblick auf Art. 120 AEUV, sie könne ihre Dienstleistungen nicht anbieten, da die Definition des Begriffs „Ankerplatz“ in der streitigen Bestimmung den Hafenbetreibern einen ungerechtfertigten Vorteil gewähre, indem sie eine Monopolregelung einführe (siehe Nrn. 20 bis 25 der vorliegenden Schlussanträge).

Zwar stellt das vorlegende Gericht hierzu keine Frage, doch weist es darauf hin, dass die Antwort auf die Vorlagefrage im Licht von Art. 120 AEUV und Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) anzupassen sein werde(29). Um den Gerichtshof bestmöglich zu unterstützen, werde ich am Ende meiner Würdigung – die ich nun beginnen werde – kurz auf diesen Aspekt zurückkommen.

Es sei daran erinnert, dass sich die Vorlagefrage auf den Begriff „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ bezieht, der Bestandteil des Begriffs „Hafen“ ist; Letzteren definiert Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 als „einen Ort oder ein geografisches Gebiet, einschließlich des Ankergebiets im Zuständigkeitsbereich des Hafens, der/das so angelegt und ausgestattet wurde, dass er/es vornehmlich dazu dient, Schiffe aufzunehmen“(30). Wie bereits in den vorliegenden Schlussanträgen ausgeführt, stellt sich im Wesentlichen die Frage, ob dieses Ankergebiet unter Zugrundelegung des Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers zu bestimmen ist, wie er sich aus der Konzessionsvereinbarung ergibt, oder ob es dahin verstanden werden kann, dass auch das Gebiet außerhalb dieses vertraglichen Zuständigkeitsbereichs – aber noch innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der betreffenden Hafenbehörde – erfasst ist.

Wie OLP, Antipollution und HEC, die griechische Regierung sowie die Kommission bin auch ich der Ansicht, dass die Tragweite des Ausdrucks „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ – und letztlich des Begriffs „Hafen“ – für die Erfüllung der Pflichten nach der genannten Richtlinie nicht von der nationalrechtlichen Definition des Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers abhängen kann.

Zunächst ist zu erwähnen, dass die Schwierigkeit der vorliegenden Rechtssache nicht in der Auslegung des in Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie verwendeten Begriffs „Ankergebiet“(31) (bzw. „mouillage“ in der französischen Fassung) liegt, der in seiner üblichen Bedeutung den Ort bezeichnet, an dem Schiffe stillliegen und Tätigkeiten an der Schnittstelle Schiff/Hafen ausüben können, wie etwa tanken, die Besatzung wechseln und Versorgungsgüter entgegennehmen(32).

Die eigentliche Schwierigkeit liegt vielmehr im Begriff „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ in Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883. Ist dieser Begriff nämlich erst einmal eingegrenzt, wird deutlich, dass die innerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs gelegenen Ankergebiete in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Ich werde mich daher nun diesem Ausdruck zuwenden.

Ich stelle fest, dass dieser Ausdruck nicht definiert wird. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs „verlangen sowohl die einheitliche Anwendung des Unionsrechts als auch der Gleichheitssatz, dass die Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung ihres Sinns und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union autonom und einheitlich auszulegen sind, wobei diese Auslegung unter Berücksichtigung nicht nur des Wortlauts der Bestimmung, sondern auch ihres Regelungszusammenhangs und des mit der fraglichen Regelung verfolgten Zwecks zu erfolgen hat“(33).

So bin ich erstens in Bezug auf den Wortlaut von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 der Auffassung, dass der Ausdruck „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ (bzw. „juridiction du port“ in der französischen Fassung(34)) in seiner gewöhnlichen Bedeutung auf den allgemeinen Begriff der Zuständigkeit als „Fähigkeit einer Behörde, bestimmte Handlungen vorzunehmen“(35), bzw. „Fähigkeit, eine Befugnis in einer anhand ihrer eigenen Merkmale (Art, Sachgebiet, örtliche Lage usw.) bestimmten Situation auszuüben“(36), verweist. In der Tat steht der in der französischen Fassung verwendete Begriff „juridiction“, in einem weiten Sinne verstanden, „dem ähnlichen englischen Wort (jurisdiction) nahe, einem etwas veralteten Synonym für ‚Autorität‘ bzw. ‚Souveränität‘“, und wird im internationalen Recht häufig gerade als Synonym für die Zuständigkeit (eines Staates oder einer internationalen Organisation) verwendet(37).

Meines Erachtens wird der in der französischen Fassung verwendete Begriff „juridiction“ in Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 ebenfalls in diesem allgemeinen Sinne – also als Synonym für Zuständigkeit – gebraucht, wie sich auch daran zeigt, dass manche Sprachfassungen an dieser Stelle einen dem französischen „compétence“ entsprechenden Begriff anstelle von „juridiction“ verwenden(38).

Ich bin daher in Übereinstimmung mit der griechischen Regierung der Auffassung, dass es mangels näherer Angaben in der Richtlinie zur Art der Stelle, die eine solche Zuständigkeit ausüben soll, sowie zur Art der Befugnisse, mit denen diese Stelle ausgestattet sein muss, Sache der Mitgliedstaaten ist, diese Aspekte zu bestimmen – selbstverständlich unter dem Vorbehalt, dass die praktische Wirksamkeit der in Rede stehenden Richtlinie nicht beeinträchtigt wird(39).

Daraus folgt, dass Ankergebiete im Zuständigkeitsbereich des Hafens im Sinne von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie in dem Gebiet liegen, das in den Zuständigkeitsbereich derjenigen Behörde oder Behörden fällt, der bzw. denen nach anwendbarem nationalen Recht die Verantwortung für die Ausübung der mit dem Hafenbetrieb verbundenen Befugnisse übertragen wurde. Dabei muss diese Behörde nicht zwangsläufig einer bestimmten Kategorie von Stellen angehören – z. B. muss es sich nicht zwingend um den Hafenbetreiber handeln –, und folglich muss der Umfang dieser Verantwortung auch nicht zwingend dem Zuständigkeitsbereich entsprechen, der einem solchen Betreiber insbesondere aufgrund der mit dem Staat geschlossenen Konzessionsvereinbarung übertragen wurde.

Diese Auslegung, wonach der in Rede stehende Begriff weit zu verstehen ist – und nicht auf eine bestimmte Kategorie konkreter Akteure und die Abgrenzung ihrer Zuständigkeit beschränkt ist –, wird zweitens durch den Regelungszusammenhang von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 bestätigt.

Hierzu weise ich zunächst darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber anerkannt hat, dass zwischen den Häfen der Union verwaltungstechnische Unterschiede bestehen, indem er insbesondere festgehalten hat, dass „sich [die Häfen der Union] hinsichtlich ihrer geografischen Lage, ihrer Größe, der Verwaltungsstruktur und der Eigentumsverhältnisse [unterscheiden]“(40). Meines Erachtens spricht dieser Umstand recht eindeutig gegen die Schlussfolgerung, dass der Begriff „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ (und der Ankergebiete in diesem Zuständigkeitsbereich) auf den Zuständigkeitsbereich zu beschränken sei, der dem Hafenbetreiber übertragen wurde, da sich die Ausgestaltung der Verantwortlichkeiten für den Hafenbetrieb von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden kann.

Der Handlungsspielraum, der den Mitgliedstaaten insoweit eingeräumt wird, kommt, wie die Kommission anführt, auch in Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 2019/883 zum Ausdruck, wonach „[d]ie jeweiligen Hafenbehörden, oder in deren Ermangelung die zuständigen Behörden, … dafür [sorgen], dass die Abfälle unter Anwendung ausreichender Sicherheitsmaßnahmen entladen und aufgefangen werden, um Gefahren für Mensch und Umwelt in den in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fallenden Häfen zu verhindern“. Diese Pflichten zur sicheren Nutzung der Hafenauffangeinrichtungen richten sich also nicht notwendigerweise an den Hafenbetreiber. Dies erschiene jedoch – zumindest hinsichtlich der Ankergebiete – als die naheliegende Lösung, wenn nur die in die Zuständigkeit des Hafenbetreibers fallenden Ankergebiete unter den Begriff „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ und damit insgesamt in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2019/883 fielen.

Schließlich wird drittens die Auslegung, wonach der Begriff „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ in dem Sinne weit zu verstehen ist, dass er Ankergebiete umfasst, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, und nicht von der Abgrenzung des vertraglichen Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers abhängt, durch die Verordnung (EU) 2017/352 zur Schaffung eines Rahmens für die Erbringung von Hafendiensten und zur Festlegung von gemeinsamen Bestimmungen für die finanzielle Transparenz der Häfen bestätigt(41). Diese gilt u. a. für das Sammeln von Schiffsabfällen und Ladungsrückständen(42) und sieht vor, dass der Hafenbetreiber (dort als „Leitungsorgan des Hafens“ bezeichnet) und die „zuständige Behörde“ die darin festgelegten Pflichten alternativ (oder parallel zueinander) wahrnehmen, ohne sie einem von beiden vorzubehalten(43). Auch dieser Aspekt des weiteren Regelungszusammenhangs bestätigt somit den Willen des Gesetzgebers, es den Mitgliedstaaten zu überlassen, wie sie die Verwaltung der Sammlung von Abfällen von Schiffen im Einzelnen institutionell ausgestalten, ohne zu verlangen, dass die entsprechenden Verantwortlichkeiten einer bestimmten Kategorie von Stellen übertragen werden.

Die vorgeschlagene Auslegung wird schließlich durch den mit der Richtlinie 2019/883 verfolgten Zweck bestätigt, die Meeresumwelt vor den negativen Auswirkungen des Einbringens von Abfällen durch Schiffe zu schützen, die Häfen in der Union anlaufen.

Vor diesem Hintergrund bin ich der Auffassung, dass die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, die Ankergebiete in den Begriff „Hafen“ einzubeziehen und sie damit der durch die Richtlinie 2019/883 eingeführten harmonisierten Regelung für die Entladung und Sammlung von Abfällen zu unterstellen – anders als dies vor Erlass dieser Richtlinie der Fall war(44) –, seine Absicht erkennen lässt, diesen Schutz zu stärken, wie sich insbesondere aus einigen Erwägungsgründen der Richtlinie ergibt(45).

Dieser Wille kommt ganz besonders in Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 2019/883 zum Ausdruck, wonach die Mitgliedstaaten abweichend von den allgemeinen Pflichten aus der Richtlinie beschließen können, die Ankergebiete von ihren Häfen für die Zwecke der Anwendung der Art. 6 bis 8 auszunehmen, wie ich in Nr. 38 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe(46). Diese Möglichkeit hängt jedoch nicht davon ab, ob die Ankergebiete im Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers liegen, sondern davon, ob die Einbeziehung von Ankergebieten in den Anwendungsbereich der Richtlinie unnötige Verzögerungen für Schiffe verursachen kann.

Mit anderen Worten fallen die Ankergebiete grundsätzlich unter den Begriff „Hafen“, wenn es um die Anwendung der Richtlinie zur Stärkung des Schutzes der Meeresumwelt geht. Nur in dem in der vorstehenden Nummer der vorliegenden Schlussanträge genannten Fall (der auf die Vermeidung unnötiger Verzögerungen beschränkt ist) können sie von der harmonisierten Regelung ausgenommen werden, die die Mitgliedstaaten zur Einrichtung des Systems der Abfallsammlung verpflichtet.

Entgegen dem so beschriebenen Umweltziel würde die enge Auslegung, wonach sich der Begriff „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ auf den Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers beschränkt, dazu führen, dass Schiffe, die in Gebieten wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden ankern, nicht der allgemeinen Pflicht unterlägen, ihre Abfälle in Hafenauffangeinrichtungen an Land zu entladen, da die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet wären, die Richtlinie 2019/883 auf diese Gebiete anzuwenden, wie insbesondere HEC im Wesentlichen geltend macht.

Eine solche Situation würde das Risiko erhöhen, dass Abfälle von Schiffen, die in solchen Gebieten ankern, ins Meer eingebracht werden, obwohl die Richtlinie gerade darauf abzielt, dieses Risiko zu verringern. Im Übrigen, und in Weiterführung dieses Gedankens, könnte eine solche Auslegung des Begriffs „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ die Schiffsbetreiber dazu veranlassen, in solchen Gebieten gelegene Ankergebiete anstelle anderer Teile des betreffenden Hafens zu nutzen, um die Entrichtung von Gebühren für die Sammlung von Abfällen zu vermeiden(47).

Wäre der Begriff „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ eng auszulegen, könnten die Mitgliedstaaten schließlich den Anwendungsbereich der Richtlinie 2019/883 einschränken, indem sie einen engeren Zuständigkeitsbereich der Hafenbetreiber festlegen, wie die Kommission ausführt. Wie der Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Hafenbetreibers nach nationalem Recht bestimmt wird – etwa durch eine Konzessionsvereinbarung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende –, sollte sich jedoch nicht auf den Anwendungsbereich der Richtlinie auswirken, da sonst die praktische Wirksamkeit der harmonisierten Regelung beeinträchtigt würde.

Diese Erwägungen werden durch das Vorbringen von TPP nicht entkräftet, wonach im Wesentlichen der von mir dem Gerichtshof vorgeschlagene Standpunkt im Rahmen des betreffenden nationalen Rechts dazu führe, dass alle Ankergebiete in den Zuständigkeitsbereich eines bestimmten Hafenbetreibers, nämlich des nächstgelegenen, fielen, da der Begriff „betreffende Hafenbehörde“ im in Rede stehenden Fall – wie ich in den vorliegenden Schlussanträgen bereits erwähnt habe – die Hafenpolizei (Küstenwache) bezeichne, deren Zuständigkeit sich auf die gesamte griechische Küste erstrecke.

Insoweit habe ich in den vorliegenden Schlussanträgen bereits darauf hingewiesen, dass das vorlegende Gericht die Bedeutung des in der streitigen Bestimmung verwendeten Ausdrucks „betreffende Hafenbehörde“ nicht näher bestimmt. Selbst wenn sich jedoch bestätigen sollte, dass sämtliche an der griechischen Küste gelegenen Ankergebiete in den Zuständigkeitsbereich eines bestimmten Hafens fallen, ist mir nichtsdestotrotz nicht ersichtlich, inwiefern diese Feststellung als solche der von mir vorgeschlagenen weiten Auslegung dieses Begriffs entgegenstünde, sofern diese Ankergebiete den allgemeinen Kriterien der Definition in Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 entsprechen, d. h. „einen Ort oder ein geografisches Gebiet …, der/das so angelegt und ausgestattet wurde, dass er/es vornehmlich dazu dient, Schiffe aufzunehmen“, darstellen(48).

Mit dieser letztgenannten Erwägung ist die Prüfung der Vorlagefrage, so wie sie gestellt wurde, grundsätzlich abgeschlossen. Gleichwohl möchte ich, wie in den vorliegenden Schlussanträgen angekündigt, kurz auf die Bemerkung des vorlegenden Gerichts eingehen, wonach sich, sofern die genannte Richtlinie im Wesentlichen so ausgelegt würde, wie ich es hier vorschlage, die Frage stellen würde, ob eine solche Auslegung gegen Art. 120 AEUV und/oder Art. 16 der Charta verstieße.

Das vorlegende Gericht führt nämlich aus, dass der entgegengesetzten Auslegung der Vorzug zu geben wäre, falls die Auslegung der Richtlinie 2019/883 zu dem Schluss führen sollte, dass der Begriff „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ auch die außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Hafenbetreibers gelegenen Ankergebiete erfasse. Damit solle ein mit diesen Bestimmungen des Primärrechts im Einklang stehendes Auslegungsergebnis sichergestellt und vermieden werden, dass die Richtlinie für ungültig erklärt werde.

Meines Erachtens ist die Befürchtung des vorlegenden Gerichts unbegründet.

Erstens sieht weder Art. 2 Nr. 9 noch eine andere Bestimmung der Richtlinie 2019/883 eine besondere Regelung für die konkrete Organisation der Dienstleistungen der Sammlung von Abfällen von Schiffen vor. Infolgedessen kann dem Unionsgesetzgeber nicht vorgeworfen werden, insbesondere den in Art. 120 AEUV verankerten Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft oder, konkreter, das in Art. 16 der Charta verankerte Grundrecht eines bestimmten Wirtschaftsteilnehmers auf unternehmerische Freiheit missachtet zu haben, indem er sich bei der Verfolgung des Ziels, die Meeresumwelt vor den schädlichen Auswirkungen von Abfällen von Schiffen zu schützen, schlicht für eine weite Definition des Begriffs „Zuständigkeitsbereich des Hafens“ – bzw. damit für eine weite Auslegung des Begriffs „Hafen“ – entschieden hat.

Meines Erachtens regelt die Richtlinie 2019/883 nämlich einen Bereich, in dem der Unionsgesetzgeber komplexe, politisch geprägte Beurteilungen zu treffen hat. Dabei sieht er sich umweltbezogenen Herausforderungen im Zusammenhang mit der Verschmutzung der Meeresumwelt gegenüber und ist zugleich bestrebt, diese mit dem reibungslosen Funktionieren des Seeverkehrs in Einklang zu bringen, wie sich aus Art. 1 dieser Richtlinie ergibt. Somit handelt es sich um einen Bereich, in dem der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen verfügt(49), so dass sich die gerichtliche Kontrolle der erlassenen Maßnahmen auf die Prüfung beschränken muss, ob offensichtliche Fehler vorliegen, etwa ob die fragliche Maßnahme zur Erreichung des erklärten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Die Entscheidung zugunsten einer weiten Definition der oben genannten Begriffe ist meines Erachtens jedoch keineswegs offensichtlich ungeeignet, um das mit der Richtlinie 2019/883 verfolgte Ziel zu erreichen.

Zweitens weise ich der Vollständigkeit halber darauf hin, dass der Marktzugang zum Zweck der Erbringung von Hafendiensten in Seehäfen in der Verordnung 2017/352 geregelt ist, die u. a. die Erbringung von Hafendiensten betrifft, einschließlich des Sammelns von Schiffsabfällen und Ladungsrückständen(50) gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchst. e dieser Verordnung. Nach dieser Verordnung kann in Bezug auf den Marktzugang zum Zweck der Erbringung dieser Dienste die Anzahl der Anbieter unter bestimmten Voraussetzungen begrenzt werden, etwa wenn einer der darin aufgezählten Gründe vorliegt und ein nicht diskriminierendes und transparentes Auswahlverfahren durchgeführt wird(51).

Aufgrund dieser letzten Feststellung komme ich zu dem abschließenden Ergebnis, dass der Ausdruck „Ankergebiet im Zuständigkeitsbereich des Hafens“ im Sinne von Art. 2 Nr. 9 der Richtlinie 2019/883 sich auf Ankergebiete bezieht, die in den Zuständigkeitsbereich derjenigen Behörde (oder Behörden) fallen, die nach nationalem Recht die mit dem Betrieb des betreffenden Hafens verbundenen Befugnisse ausübt (bzw. ausüben), unabhängig davon, wie der Zuständigkeitsbereich des Hafenbetreibers, dem die Ausübung eines Teils dieser Befugnisse auf der Grundlage einer zwischen ihm und dem Staat geschlossenen Konzessionsvereinbarung übertragen worden sein mag, nach nationalem Recht abgegrenzt ist.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage des Symvoulio tis Epikrateias (Staatsrat, Griechenland) wie folgt zu beantworten: