Umwelt – Richtlinie 2002/49/EG

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Slowakische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm (ABl. 2002, L 189, S. 12) in Verbindung mit Anhang VI dieser Richtlinie verstoßen hat, dass sie für die im Anhang des vorliegenden Urteils genannten Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnstrecken keine Aktionspläne ausgearbeitet und der Kommission keine Zusammenfassungen dieser Aktionspläne übermittelt hat.

In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2002/49 heißt es: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck … n) ‚Hauptverkehrsstraße‘ eine vom Mitgliedstaat angegebene regionale, nationale oder grenzüberschreitende Straße mit einem Verkehrsaufkommen von über drei Millionen Kraftfahrzeugen pro Jahr; o) ‚Haupteisenbahnstrecke‘ eine vom Mitgliedstaat angegebene Eisenbahnstrecke mit einem Verkehrsaufkommen von über 30000 Zügen pro Jahr; … t) ‚Aktionsplan‘ einen Plan zur Regelung von Lärmproblemen und von Lärmauswirkungen, erforderlichenfalls einschließlich der Lärmminderung; …“

Art. 8 („Aktionspläne“) dieser Richtlinie sieht vor: „… (2) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die zuständigen Behörden bis zum 18. Juli 2013 Aktionspläne, insbesondere zur Durchführung der vorrangigen Maßnahmen, die gegebenenfalls wegen des Überschreitens relevanter Grenzwerte oder aufgrund anderer von den Mitgliedstaaten festgelegter Kriterien ermittelt wurden, für die Ballungsräume sowie für die Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnstrecken in ihrem Hoheitsgebiet ausgearbeitet haben. … (5) Die Aktionspläne werden im Fall einer bedeutsamen Entwicklung, die sich auf die bestehende Lärmsituation auswirkt, und mindestens alle fünf Jahre nach dem Zeitpunkt ihrer Genehmigung überprüft und erforderlichenfalls überarbeitet. … (7) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Öffentlichkeit zu Vorschlägen für Aktionspläne gehört wird, dass sie rechtzeitig und effektiv die Möglichkeit erhält, an der Ausarbeitung und der Überprüfung der Aktionspläne mitzuwirken, dass die Ergebnisse dieser Mitwirkung berücksichtigt werden und dass die Öffentlichkeit über die getroffenen Entscheidungen unterrichtet wird. Es sind angemessene Fristen mit einer ausreichenden Zeitspanne für jede Phase der Mitwirkung der Öffentlichkeit vorzusehen. Ergibt sich die Verpflichtung, ein Verfahren zur Mitwirkung der Öffentlichkeit durchzuführen, gleichzeitig aus dieser Richtlinie und aus anderen [Vorschriften des Unionsrechts], so können die Mitgliedstaaten zur Vermeidung von Überschneidungen gemeinsame Verfahren vorsehen.“

Art. 10 („Sammlung und Veröffentlichung von Daten durch die Mitgliedstaaten und die Kommission“) Abs. 2 der Richtlinie bestimmt: „Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die in Anhang VI genannten Informationen aus den strategischen Lärmkarten und die dort genannten Zusammenfassungen der Aktionspläne binnen sechs Monaten nach den in Artikel 7 bzw. Artikel 8 genannten Zeitpunkten der Kommission übermittelt werden.“

In Anhang V der Richtlinie sind Mindestanforderungen für Aktionspläne vorgesehen.

In Anhang VI der Richtlinie sind die der Kommission zu übermittelnden Angaben festgelegt, darunter u. a. zu Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken und Großflughäfen „[e]ine Zusammenfassung des Aktionsplans von nicht mehr als 10 Seiten mit den in Anhang V genannten relevanten Angaben“.

Am 25. Juni 2010 übermittelten die slowakischen Behörden der Kommission über das elektronische Portal Reportnet des Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetzes (Eionet) eine Liste der in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2002/49 fallenden Ballungsräume, Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken und Großflughäfen. Am 16. Januar 2014 aktualisierten sie diese Liste in Bezug auf die Haupteisenbahnstrecken.

Nach einem ersten Schriftwechsel richteten die Kommissionsdienststellen am 27. März 2015 im Rahmen des EU-Pilotverfahrens 7453/15/ENVI eine Anfrage bezüglich der Umsetzung der Richtlinie 2002/49 an die slowakischen Behörden.

Am 26. Mai 2015 antworteten die slowakischen Behörden auf diese Anfrage und aktualisierten am 24. Juli 2015 die Angaben in Bezug auf die Ballungsräume und Hauptverkehrsstraßen.

Am 29. April 2016 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an die Slowakische Republik, in dem sie mehrere Verstöße gegen die Verpflichtungen dieses Mitgliedstaates aus der Richtlinie 2002/49 feststellte, insbesondere gegen die in Art. 8 Abs. 2 vorgesehene Verpflichtung zur Ausarbeitung von Aktionsplänen sowie die in Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit den Anhängen V und VI dieser Richtlinie vorgesehene Verpflichtung, der Kommission die Zusammenfassungen dieser Aktionspläne zu übermitteln.

Die Slowakische Republik antwortete auf dieses Aufforderungsschreiben mit Schreiben vom 17. Juni 2016.

Nach Prüfung dieser Antwort und der in der Folge übermittelten Informationen richtete die Kommission am 15. Juni 2017 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Slowakische Republik. In dieser Stellungnahme stellte sie u. a. fest, dass dieser Mitgliedstaat, unter Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 und 4 in Verbindung mit Anhang V der Richtlinie 2002/49, für 462 Hauptverkehrsstraßen und 16 Haupteisenbahnstrecken keine Aktionspläne ausgearbeitet und, unter Verstoß gegen Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit den Anhängen V und VI dieser Richtlinie, keine Zusammenfassungen der Aktionspläne für diese Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnstrecken übermittelt habe. Die Kommission setzte der Slowakischen Republik eine Frist von zwei Monaten nach Erhalt dieser Stellungnahme, um die zur Beendigung dieser Verstöße erforderlichen Maßnahmen zu treffen.

Mit Schreiben vom 24. Juli 2017 teilte die Slowakische Republik mit, sie sei nicht in der Lage gewesen, den Verpflichtungen aus der Richtlinie 2002/49 in vollem Umfang und rechtzeitig nachzukommen, da die Straßeninfrastruktur- und Eisenbahnbetreiber ihre gesetzlichen Verpflichtungen nicht fristgemäß erfüllt hätten. Sie teilte der Kommission zudem mit, dass 17 Aktionspläne für Hauptverkehrsstraßen in Ausarbeitung seien.

Am 21. August und 10. September 2020 übermittelten die slowakischen Behörden dem Netz Eionet neue Informationen zu den Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnstrecken.

Da die Slowakische Republik nach Ansicht der Kommission ihren Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang VI der Richtlinie 2002/49 nicht nachgekommen war, hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.

Zwar erkennt die Kommission an, dass die Slowakische Republik seit Einleitung des Verfahrens einige Fortschritte bei der Umsetzung der Richtlinie 2002/49 erzielt habe, doch habe dieser Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung gemäß Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang VI der Richtlinie 2002/49 verstoßen, der Kommission Zusammenfassungen der Aktionspläne für 445 Hauptverkehrsstraßen außerhalb von Ballungsräumen und 16 Haupteisenbahnstrecken außerhalb von Ballungsräumen zu übermitteln. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte schließt die Kommission daraus, dass die Slowakische Republik keine Aktionspläne für diese Straßen und Strecken ausgearbeitet und somit gegen ihre Verpflichtung aus Art. 8 Abs. 2 dieser Richtlinie verstoßen habe.

Die Slowakische Republik räumt ein, den Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49 verspätet nachgekommen zu sein. Sie ist gleichwohl der Auffassung, die vorliegende Klage habe sich erledigt.

Nachdem sie der Kommission nämlich am 10. September 2020 ein Dokument von Juli 2013 mit dem Titel „Aktionsplan für den Schutz vor Lärm, der von bestimmten Haupteisenbahnstrecken ausgeht, die von der nationalen slowakischen Eisenbahngesellschaft (ŽSR) betrieben werden und 2011 in Betrieb waren – Zusammenfassung“ übermittelt habe und am 31. Dezember 2020 ein Dokument von November 2020 mit dem Titel „Aktionsplan für den Schutz vor Lärm, der von bestimmten Hauptverkehrsstraßen ausgeht, die von der slowakischen Straßenverwaltung (SSC) betrieben werden (Stand 2011) – Zusammenfassung“, bestehe die angebliche Vertragsverletzung nicht mehr.

In der Erwiderung bestreitet die Kommission die Relevanz dieser Dokumente. Diese bezögen sich nämlich auf öffentliche Anhörungen, die im Jahr 2020 durchgeführt worden seien. Da die öffentlichen Anhörungen gemäß Art. 8 Abs. 7 der Richtlinie 2002/49 der Annahme der Aktionspläne vorausgehen müssten, könnten sich diese Dokumente somit nicht auf Aktionspläne für den Zeitraum von 2013 bis 2018 beziehen. Es handele sich offenbar um neuere Dokumente, die sich auf eine in der Vergangenheit liegende Situation bezögen. Aus einer systematischen Auslegung der Bestimmungen der Richtlinie 2002/49 ergebe sich, dass ein Aktionsplan so rechtzeitig angenommen werden müsse, dass er einen zukünftigen Zeitraum abdecke. Insbesondere ergebe sich aus dem mit dieser Richtlinie eingeführten System von Verpflichtungen, vor allem aus Art. 8 Abs. 5, dass die Aktionspläne nach spätestens fünf Jahren überprüft und erforderlichenfalls überarbeitet würden. Folglich könne die Annahme im Jahr 2020 eines Aktionsplans, der im Jahr 2013 hätte ausgearbeitet werden müssen, nicht zur Vereinbarkeit mit der Richtlinie 2002/49 führen. Wäre es möglich, Aktionspläne nach Ablauf des jeweiligen Bezugszeitraums anzunehmen, würde die Richtlinie 2002/49 ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt.

Die Kommission führt weiter aus, die Frage, ob die Slowakische Republik ihren Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49 nachgekommen sei, sei jedenfalls anhand der Lage bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist zu beurteilen, im vorliegenden Fall am 15. August 2017. Es stehe aber fest, dass die Slowakische Republik zu diesem Zeitpunkt immer noch keine Aktionspläne für 445 Hauptverkehrsstraßen und 16 Haupteisenbahnstrecken ausgearbeitet hatte.

Die Slowakische Republik weist dieses Vorbringen der Kommission, das sie für unlogisch und konfus hält, zurück. Aus der Richtlinie 2002/49 ergebe sich, dass die Aktionspläne, die sie bis zum 18. Juli 2013 für 16 Haupteisenbahnstrecken und 445 Hauptverkehrsstraßen habe ausarbeiten müssen, sich auf die Daten des Jahres 2011 stützen und die Maßnahmen für die Jahre 2013 bis 2018 enthalten müssten. Die Slowakische Republik sei dieser Verpflichtung nachträglich nachgekommen. Die von der Kommission in der Erwiderung aufgestellten Anforderungen liefen in der Praxis darauf hinaus, dass die Slowakische Republik davon absehen müsste, sich – wenn auch nur nachträglich – darum zu bemühen, der in Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49 vorgesehenen Verpflichtung, die Gegenstand der vorliegenden Klage sei, nachzukommen. Zugleich müsste sie aber versuchen, eine andere Verpflichtung, nämlich diejenige gemäß Art. 8 Abs. 5 der Richtlinie 2002/49, zu erfüllen, wegen deren Nichterfüllung keine Klage gegen sie erhoben worden sei. Das Vorbringen der Kommission bedeute mit anderen Worten, dass ein Mitgliedstaat, falls er seinen Verpflichtungen nicht innerhalb der in dieser Richtlinie festgelegten Frist nachgekommen sei, dies nie mehr tun könnte.

Sollte die Kommission der Slowakischen Republik in der Erwiderung einen Verstoß gegen die Verpflichtung gemäß Art. 8 Abs. 7 der Richtlinie 2002/49, rechtzeitig eine öffentliche Anhörung zu Aktionsplänen durchzuführen, und gegen die Verpflichtung gemäß Art. 8 Abs. 5 der Richtlinie 2002/49, Aktionspläne spätestens fünf Jahre nach dem Zeitpunkt ihrer Genehmigung zu überprüfen oder zu überarbeiten, vorwerfen, dann hält die Slowakische Republik diese Rügen für unzulässig.

Im Übrigen weist die Slowakische Republik zunächst darauf hin, dass, auch wenn die Aktionspläne, auf die sich die Klage beziehe, erst im Jahr 2020 fertiggestellt worden seien, dies nicht bedeute, dass nach 2013 keine Maßnahme zur Minderung von Umgebungslärm in Bezug auf die betreffenden Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnstrecken ergriffen worden wäre. Sie führt insoweit mehrere Maßnahmen zur Modernisierung der Schienenwege oder zur direkten Reduzierung der Lärmquellen an.

Sodann seien der Slowakischen Republik die Verpflichtungen, die sich für sie aus Art. 8 Abs. 5 der Richtlinie 2002/49 ergäben, vollständig bekannt. Sie habe dieser Bestimmung entsprechend und unter Berücksichtigung der Situation im Jahr 2016 mehrere Aktionspläne ausgearbeitet und an die Kommission übermittelt.

Schließlich betont die Slowakische Republik, dass sie keineswegs der einzige Mitgliedstaat gewesen sei, der die Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49 verspätet erfüllt habe.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, und spätere Änderungen dürfen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (vgl. Urteil vom 27. Januar 2021, Kommission/Österreich [Mehrwertsteuer – Reisebüros], C-787/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2021:72, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Im vorliegenden Fall bestreitet die Slowakische Republik nicht, dass sie zum Zeitpunkt des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, d. h. am 15. August 2017, weder Aktionspläne für die im Anhang des vorliegenden Urteils genannten Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnstrecken ausgearbeitet noch Zusammenfassungen dieser Aktionspläne an die Kommission übermittelt hatte.

Die Slowakische Republik bestreitet nicht, der Kommission die Dokumente „Aktionsplan für den Schutz vor Lärm, der von bestimmten Haupteisenbahnstrecken ausgeht, die von der nationalen slowakischen Eisenbahngesellschaft (ŽSR) betrieben werden und 2011 in Betrieb waren – Zusammenfassung“ und „Aktionsplan für den Schutz vor Lärm, der von bestimmten Hauptverkehrsstraßen ausgeht, die von der slowakischen Straßenverwaltung (SSC) betrieben werden (Stand 2011) – Zusammenfassung“ am 10. September und 31. Dezember 2020 übermittelt zu haben, d. h. nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist. Zum ersten dieser beiden Dokumente führt sie außerdem aus, die Jahresangabe 2013 (siehe Rn. 18 des vorliegenden Urteils) sei auf diesem Dokument beibehalten worden, da es ursprünglich 2013 ausgearbeitet werden sollte. Sie bestätigt jedoch, dass selbst dieses Dokument erst 2020 nach der öffentlichen Anhörung fertiggestellt worden sei.

Folglich sind diese Dokumente gemäß der in Rn. 26 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung unerheblich für die Beurteilung, ob die geltend gemachten Vertragsverletzungen zu diesem Zeitpunkt vorlagen.

Im Übrigen ist festzustellen, dass die Behauptung der Slowakischen Republik, bestimmte Argumente der Kommission seien unzulässig, auf einem falschen Verständnis der Schriftsätze dieses Organs beruht.

Wie die Slowakische Republik nämlich selbst ausführt, beantragt die Kommission nur, einen Verstoß gegen die in Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49 vorgesehenen Verpflichtungen festzustellen.

In Wahrheit hat die Kommission die in Art. 8 Abs. 5 und 7 dieser Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen zur Überarbeitung der Aktionspläne und zur Anhörung der Öffentlichkeit zu Vorschlägen für Aktionspläne allein im Kontext der in Rn. 28 des vorliegenden Urteils genannten Dokumente erwähnt, um insbesondere nachzuweisen, dass diese Dokumente unlängst und jedenfalls nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist fertiggestellt worden sind – was die Slowakische Republik im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht bestreitet.

Soweit die Slowakische Republik betont, sie sei keineswegs der einzige Mitgliedstaat gewesen, der die Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49 verspätet erfüllt habe, genügt der Hinweis, dass der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, dass ein Mitgliedstaat die Nichterfüllung der ihm nach dem AEU-Vertrag obliegenden Verpflichtungen nicht damit rechtfertigen kann, dass andere Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen nicht erfüllt hätten oder nicht erfüllten (Urteil vom 18. November 2010, Kommission/Spanien, C-48/10, nicht veröffentlicht, EU:C:2010:704, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Unter diesen Umständen ist der Klage stattzugeben.

Nach alledem ist festzustellen, dass die Slowakische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2002/49 in Verbindung mit Anhang VI dieser Richtlinie verstoßen hat, dass sie zum einen für die im Anhang des vorliegenden Urteils genannten Hauptverkehrsstraßen und Haupteisenbahnstrecken keine Aktionspläne ausgearbeitet und zum anderen der Kommission keine Zusammenfassungen dieser Aktionspläne übermittelt hat.

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Slowakische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.