Die Klägerin ist mit einer Einwohnerzahl von 45.376 (Stand: 31. Dezember 2020) eine Mittlere kreisangehörige …

Die Klägerin ist mit einer Einwohnerzahl von 45.376 (Stand: 31. Dezember 2020) eine Mittlere kreisangehörige Stadt. Neben einer ständig besetzten kombinierten Feuer- und Rettungswache mit drei hauptamtlich besetzten Funktionsstellen im Brandschutz gibt es noch mehrere ehrenamtlich besetzte Standorte im Stadtgebiet.

Im Januar 2013 fragte die Bezirksregierung Detmold beim Beklagten an, warum die Klägerin bezüglich der Besetzung der Feuerwachen mit hauptamtlichen Kräften noch keinen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) gestellt habe. Auf die entsprechende Anfrage des Beklagten teilte die Klägerin mit, sie lehne es ab, eine Ausnahmegenehmigung nach § 13 Abs. 1 Satz 2 FSHG zu beantragen. Es gebe keine gesetzlichen oder sonstigen Grundlagen für eine Mindeststärke hinsichtlich einer „ständig besetzten Wache“ nach § 13 Abs. 1 Satz 1 FSHG. Vielmehr sei es den Kommunen freigestellt, unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse eine hinreichende Leistungsfähigkeit zu erreichen. Es bestehe deshalb auch keine Verpflichtung, einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 13 Abs. 1 Satz 2 FSHG zu stellen. § 13 FSHG verpflichte Mittlere kreisangehörige Städte lediglich dazu, überhaupt hauptamtliche Kräfte einzustellen, ohne die Anzahl der Funktionen festzulegen. In ihrer Stadt reiche eine Besetzung der hauptamtlichen Feuerwache mit mindestens drei Funktionsstellen aus, der Einholung einer Ausnahmegenehmigung bedürfe es daher nicht.

Unter dem 27. März 2014 erfolgte die Fortschreibung des Brandschutzbedarfsplans der Klägerin. Mit Schreiben vom 8. Dezember 2014 forderte die Bezirksregierung Detmold die Klägerin auf, den Nachweis der Leistungsfähigkeit ihrer Feuerwehr zu erbringen bzw. alternativ einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 13 FSHG zu stellen. Nachdem die Klägerin dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, erhob das Land NRW, vertreten durch die Bezirksregierung Detmold, Klage gegen die Klägerin mit dem Antrag, festzustellen, dass diese keine ständig mit hauptamtlichen Kräften besetzte Feuerwache im Sinne des § 13 FSHG vorhalte. Die Klage wurde mit Urteil des erkennenden Gerichts vom 27. April 2018 abgewiesen - 2 K 1024/15 -. Zur Begründung führte das Gericht aus, die Klage sei unzulässig, weil der Bezirksregierung Detmold ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO fehle. Diese könne im Rahmen einer kommunalaufsichtlichen Weisung nach § 54 Abs. 2 des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) - das FSHG war zum 1. Januar 2016 durch das BHKG ersetzt worden - vorgehen, sofern sie der Auffassung sei, dass hauptamtliches Personal nicht in dem erforderlichen Umfang vorgehalten werde.

Mit Erlass vom 9. Juli 2018 legte das Ministerium des Innern des Landes NRW einen Verfahrensablauf zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 10 BHKG fest.

Unter dem 30. Juli 2019 erteilte der Beklagte der Klägerin eine Weisung nach § 54 Abs. 2 BHKG mit folgendem Inhalt:

„1) Der Stadt T. wird aufgegeben, eine den im Erlass vom 9. Juli 2018 festgelegten Anforderungen an die Stärke der Besetzung mit hauptamtlichen Kräften nach § 10 Satz 1 BHKG entsprechende Besetzung der Feuerwache T. sicherzustellen.

2) Alternativ den zur Überprüfung der Sicherstellung des Brandschutzes und Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 10 Satz 3 BHKG erforderlichen Antrag bei der Bezirksregierung Detmold zu stellen.

3) Für die Sicherstellung der gesetzmäßigen Erfüllung der obliegenden Aufgaben setze ich der Stadt T. eine Frist bis zum 15. Januar 2020.“

Zuvor hatte die Bezirksregierung Detmold mit Schreiben vom 29. April 2019, 11. Juni 2019 und 16. Juli 2019 den Beklagten angewiesen, der Klägerin diese Weisung zu erteilen.

Am 8. August 2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie macht geltend, § 10 BHKG lasse die Anzahl der hauptamtlich einzustellenden Kräfte bewusst offen. Die Anzahl solle offensichtlich allein nach der Lage der örtlichen Erfordernisse bestimmt werden. Hätte der Gesetzgeber wie beispielsweise in § 11 Abs. 2 Satz 1 BHKG eine Mindestzahl festlegen wollen, hätte er dies ausdrücklich regeln können. Davon habe er jedoch ausdrücklich keinen Gebrauch gemacht. Überdies habe er in § 56 Abs. 1 Nr. 5 BHKG nur für die mitwirkenden Einheiten - also für die Hilfsorganisationen - direkt die Ermächtigung ausgesprochen, durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Struktur und Stärke zu erlassen. Es handele sich deshalb um ein „beredtes Schweigen“ des Gesetzgebers, das insbesondere nicht durch den Erlass des Ministeriums des Innern des Landes NRW vom 9. Juli 2018 umgedeutet werden könne. Sie verfüge über eine leistungsfähige Freiwillige Feuerwehr im Sinne des § 3 BHKG mit einer hauptamtlich besetzten Feuerwache. Da gesetzlich keine Mindeststärke festgesetzt sei, könne es allenfalls auf die entsprechende Leistungsfähigkeit im konkreten Einzelfall ankommen. Eine Ausnahmegenehmigung wäre allenfalls dann erforderlich, wenn sie - die Klägerin - auf eine ständig mit hauptamtlichen Kräften besetzte Feuerwache verzichten wolle. Dies sei hier aber gerade nicht der Fall.

Die Klägerin beantragt,

die Weisung vom 30. Juli 2019 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die Klägerin sei aufgrund ihrer Einwohnerzahl gemäß § 4 Abs. 2 GO NRW eine Mittlere kreisangehörige Gemeinde und unterfalle deshalb der Verpflichtung aus § 10 Satz 1 und 2 BHKG. Die Tatsache, dass der Gesetzgeber in § 10 BHKG eine bestimmte Personenzahl nicht festgelegt habe, hindere das Land nicht, verwaltungsinterne Vorschriften zur einheitlichen Rechtsanwendung und Rechtsdurchsetzung zu erlassen. Der Erlass vom 9. Juli 2018 stelle eine normkonkretisierende Regelung hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung des § 10 BHKG dar. Hierdurch könnten unterstehende Behörden per dienstlicher Anordnung angewiesen werden, eine landesgesetzliche Norm in einer durch sie konkretisierenden Weise praktisch anzuwenden. Obgleich der Gesetzgeber selbst in § 10 BHKG eine konkrete Anzahl einzusetzender Beamter nicht festgelegt habe, sei mit dieser Vorschrift jedoch ein zwingend zu beachtender äußerer Rahmen geschaffen worden. Dass die Klägerin durch die angefochtene Weisung in ihrem Recht zur kommunalen Selbstverwaltung beeinträchtigt werde, mache sie weder geltend, noch sei dies sonst ersichtlich. Es sei überdies der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt worden. Die teleologisch-systematische Auslegung des § 10 BHKG führe zu dem Ergebnis, dass der Erlass vom 9. Juli 2018 und die auf ihm beruhende Weisung nicht zu beanstanden seien. § 10 BHKG sei dahingehend auszulegen, dass die Gemeinden verpflichtet seien, innerhalb ihrer Kompetenzbereiche hauptamtliche Kräfte in einer Anzahl einzustellen, die sicherstelle, dass leistungsfähige Feuerwehren zur Aufrechterhaltung und Gewährleistung eines größtmöglichen Schutzniveaus zur Verfügung stünden. Das Ministerium des Innern habe bei der Konkretisierung des § 10 BHKG zur Bestimmung der personellen Mindestschichtstärken auf die bundesweit anerkannte Feuerwehr-Dienstvorschrift 3 zurückgegriffen, welche per Erlass des damaligen Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes NRW vom 11. September 2012 in NRW in Kraft getreten sei. Danach hätten Mittlere kreisangehörige Gemeinden mindestens eine durchgehende Staffelstärke von sechs hauptamtlichen Kräften vorzuhalten. Dies stehe schließlich auch nicht außer Verhältnis zu den Vorteilen und sei insgesamt angemessen. Die absoluten Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit der Gemeindemitglieder seien höher zu gewichten als finanzielle Vorteile. Auch im konkreten Fall erweise sich die Vorgabe, eine Wache ständig mit sechs hauptamtlichen Einsatzkräften vorzuhalten, als verhältnismäßig, da die Klägerin aufgrund des auf ihrem Gemeindegebiet gegebenen Risikopotentials durch enge Bebauung, Höhe der Gebäude und Lage zur AutobahnR. einer gut funktionierenden Feuerwehr bedürfe. § 11 Abs. 2 Satz 1 BHKG normiere gerade keine Mindestanzahl an Einsatzkräften, sondern setze diese voraus. Dass nach § 56 Abs. 1 Nr. 5 BHKG nur hinsichtlich der mitwirkenden Einheiten durch Rechtsverordnungsvorschriften Regelungen über Struktur und Stärke erlassen werden könnten, lasse nicht den Schluss zu, dass im Übrigen keine verwaltungsinternen Regelungen getroffen werden könnten. Da nicht in jedem denkbaren Fall eine Ausstattung von sechs hauptamtlichen Kräften erforderlich sei, sehe § 10 Satz 3 BHKG ausdrücklich die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vor. Im Rahmen dieses Genehmigungsverfahrens werde die Leistungsfähigkeit der Feuerwehr anhand des aktuell gültigen Brandschutzbedarfsplans bewertet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte, die Verfahrensakte 2 K 1024/15 sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefter).

Das Gericht konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit wirksam einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig, sie ist jedoch nicht begründet.

Die Weisung des Beklagten vom 30. Juli 2019 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Weisung findet ihre Rechtsgrundlage in § 54 Abs. 2 BHKG. Danach können die Aufsichtsbehörden Weisungen erteilen, um die gesetzmäßige Erfüllung der den Gemeinden und Kreisen nach diesem Gesetz obliegenden Aufgaben zu sichern.

Sie fußt auf der Regelung des § 10 BHKG. Danach kann für den Betrieb einer ständig besetzten Feuerwache der Freiwilligen Feuerwehr die Gemeinde hauptamtliche Kräfte einstellen, die zu Beamtinnen und Beamten des feuerwehrtechnischen Dienstes zu ernennen sind (Satz 1). Große kreisangehörige Städte und Mittlere kreisangehörige Städte sind hierzu verpflichtet (Satz 2). Die Bezirksregierung kann Ausnahmen zulassen, wenn der Brandschutz und die Hilfeleistung in der Kommune gewährleistet sind (Satz 3).

Entgegen der Auffassung der Klägerin durfte der Beklagte in Nr. 1 der Weisung ihr aufgeben, eine „den im Erlass vom 9. Juli 2018 festgelegten Anforderungen an die Stärke der Besetzung mit hauptamtlichen Kräften nach § 10 S. 1 BHKG entsprechende Besetzung der Feuerwache T. sicherzustellen“. Die seitens des Beklagten erfolgte Bezugnahme auf den Erlass vom 9. Juli 2018 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der vorgenannte Erlass mit der beigefügten Anlage betrifft in erster Linie zwar den Verfahrensablauf zur Zulassung einer Ausnahme nach § 10 Satz 3 BHKG, hinsichtlich der Anzahl der Ausstattung einer Feuerwache mit hauptamtlichen Kräften nimmt die Anlage jedoch Bezug auf die Feuerwehr-Dienstvorschrift 3 (FwDV 3).

Grundsätzlich ist es rechtlich zulässig, dass zum Zwecke der Normenkonkretisierung Richtlinien und Verwaltungsvorschriften erlassen werden.

Bei einer Dienstvorschrift handelt es sich ihrer Rechtsnatur nach um eine Verwaltungsvorschrift. Verwaltungsvorschriften sind verwaltungsinterne Regelungen, die im Innenverhältnis der Behörden und ihren Bediensteten zwar wirksam sind, im Außenrechtsverhältnis aber grundsätzlich keine rechtliche Bindungswirkung entfalten. Sie selbst können daher auch nicht zum Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung gemacht oder als Grundlage eines gerichtlich geltend gemachten Anspruchs herangezogen werden. Im Einzelfall können sie aber in Verbindung mit einer geübten Verwaltungspraxis über Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - oder als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift Außenwirkung entfalten.

Vgl. VG Berlin, Urteil vom 3. September 2019 - 36 K 247.18 -, juris Rn. 30 m.w.N.

Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften können auf der Grundlage einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung unbestimmte Rechtsbegriffe eines Gesetzes durch generelle Standards konkretisieren, die entsprechend der Art ihres Zustandekommens ein hohes Maß an wissenschaftlich-technischem Sachverstand verkörpern und zugleich auf abstrakt-genereller Abwägung beruhende Wertungen des hierzu berufenen Vorschriftengebers zum Ausdruck bringen.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Dezember 2012 - 10 S 1340/12 -, juris Rn. 39 f. m.w.N.

Es kann offenbleiben, ob in § 56 Abs. 1 Nr. 5 BHKG eine geeignete Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften zur personellen Besetzung der Feuerwachen zu sehen ist. Danach wird das für Inneres zuständige Ministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Struktur, Stärke und Ausstattung der nach diesem Gesetz mitwirkenden Einheiten zu erlassen. Ob diese Regelung auch die Organisation des Brandschutzes im Übrigen betrifft, bedarf keiner Entscheidung. Denn der Erlass vom 9. Juli 2018 mit der beigefügten Anlage nimmt Bezug auf die FwDV 3. Die Feuerwehr-Dienstvorschriften werden von der Projektgruppe Feuerwehr-Dienstvorschriften des Ausschusses für Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung erstellt und den Bundesländern zur Einführung auf Grundlage ihrer entsprechenden Feuerwehrgesetze empfohlen. Sie werden danach durch Erlass des jeweiligen Bundeslandes in Kraft gesetzt. Vorliegend wurde mit Erlass des Ministeriums des Innern vom 8. Oktober 2020 - 33-52.06.04 - die FwDV 3 (Ausgabe Februar 2008) erneut in Kraft gesetzt. Die erstmalige Inkraftsetzung erfolgte laut Angaben des Beklagten mit Erlass vom 11. September 2012. Die FwDV 3 ist damit eine allgemeine - auch von der Klägerin - zu beachtende Weisung der obersten Aufsichtsbehörde im Sinne des § 54 Abs. 3 Satz 1 und 2 BHKG.

Die FwDV 3 enthält feuerwehrtechnische Standards, die auf den Erkenntnissen und Erfahrungen sachverständiger Personen beruhen und insoweit - entsprechend beispielsweise der Geruchsimmissionsrichtlinie (GIRL) im Immissionsschutzrecht - die Bedeutung von allgemeinen Erfahrungssätzen und antizipierten generellen Sachverständigengutachten haben.

Vgl. u.a. zur GIRL: BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2007 - 4 B 5/07 -, juris.

Die Heranziehung der FwDV 3 ist folglich nicht zu beanstanden.

Die Bezugnahme in Ziffer 1) der Weisung auf den Erlass vom 9. Juli 2018 und damit auf die Vorgaben der FwDV 3 ist auch ausreichend, um es der Klägerin aufgrund der Bestimmtheit der Angaben im Erlass sowie der FwDV 3 zu ermöglichen, die Anforderungen an die Stärke der Besetzung mit hauptamtlichen Kräften in ihrer Feuerwache zu ermitteln.

Durch die unter Ziffer 1) aufgeführte Weisung wird die Klägerin auch nicht unverhältnismäßig belastet, da ihr unter Ziffer 2) aufgegeben wird, alternativ einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 10 Satz 3 BHKG bei der Bezirksregierung Detmold zu stellen. Soweit die Klägerin einwendet, eine Ausnahmegenehmigung wäre nur dann erforderlich, wenn sie auf eine ständig mit hauptamtlichen Kräften besetzte Feuerwache verzichten wolle, verfängt dies nicht. Für eine solche Deutung gibt der Wortlaut des § 10 BHKG nichts her. Sie steht auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift entgegen. § 10 BHKG dient letztlich dazu, die Effektivität und Leistungsfähigkeit der Feuerwehr insbesondere im Falle eines Brandes sicherzustellen. Um den ausreichenden Schutz der Bevölkerung zu gewährleisten, geht der Gesetzgeber davon aus, dass ab einer bestimmten Größe einer Gemeinde bzw. Stadt hauptamtliche Kräfte in einem bestimmten Umfang vorzuhalten sind. Sofern die Klägerin darauf verweist, ihre Feuerwehr sei auch leistungsfähig, selbst wenn sie die in der FwDV 3 aufgeführte Anzahl an hauptamtlichen Kräften unterschreite, so ist es ihr unbenommen, dies im Rahmen eines Verfahrens zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 10 Satz 3 BHKG nachzuweisen. Da sich die Klägerin einer solchen Überprüfung ihrer Leistungsfähigkeit in der Vergangenheit bislang entzogen hatte, durfte der Beklagte zur Sicherstellung des Brandschutzes und der Hilfeleistung die Weisung vom 30. Juli 2019 aussprechen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.