Alle vier Ausnahmetatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG betreffen Aufzeichnungen einer Behörde zu amtlichen …

Der Kläger begehrt Zugang zu Informationen anlässlich der Beantwortung einer schriftlichen Kleinen Anfrage eines Mitglieds der Bürgerschaft durch den Senat der Beklagten.

Am 7. Oktober 2023 beantragte der Kläger bei der Senatskanzlei der Beklagten über die Internetplattform „FragDenStaat“ bezugnehmend auf § 1 Hamburgisches Transparenzgesetz (HmbTG) Zugang zu „[j]eglicher Konmunikation [sic] zur Kleinen Anfrage des Abgeordneten Norbert Hackbusch (DIE LINKE) vom 05.11.19 und Antwort des Senats (Betreff: Cum-Ex und Cum-Cum in Hamburg, hier: Bankhaus M.M.Warburg)“. Ausschlussgründe lägen seines Erachtens nicht vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Anfragetext verwiesen.

Mit E-Mail vom selben Tag, auf deren Inhalt Bezug genommen wird, stellte der Kläger einen inhaltlich gleichlautenden Antrag bei der Finanzbehörde der Beklagten.

Mit Bescheid vom 20. Oktober 2023 lehnte die Finanzbehörde der Beklagten den an sie adressierten Antrag des Klägers ab. Soweit ihr Kommunikationsvorgänge und Vorbereitungen des Senats zur schriftlichen Kleinen Anfrage (Drucksache 21/18881) sowie Kommunikation zur Beantwortung der Anfrage aus dem November 2019 vorlägen, stehe der Übermittlung dieser Informationen der gesetzliche Ausschlusstatbestand nach § 6 Abs. 1 HmbTG entgegen. Denn es handele sich jeweils um Dokumente, die der unmittelbaren Willensbildung des Senats in Form der Vorbereitung und Beantwortung einer schriftlichen Kleinen Anfrage durch den Senat gedient hätten.

Mit Bescheid vom 24. Oktober 2023 lehnte auch die Senatskanzlei den an sie adressierten Antrag des Klägers ab. Bezüglich der (nahezu) wortgleichen Begründung wird auf den Bescheid verwiesen.

Mit inhaltlich gleichlautenden Schreiben vom 24. Oktober und 25. Oktober 2023 erhob der Kläger jeweils Widerspruch gegen diese Bescheide. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass es höchst zweifelhaft sei, ob die Beantwortung parlamentarischer Anfragen zu einfachen Sachauskünften die unmittelbare Willensbildung des Senats bzw. Entscheidungen des Senats und von Behörden betreffe. Darüber, ob Treffen von Mitgliedern des Senats mit Vertretern der Warburg Bank stattgefunden hätten, existiere ein klarer Auskunftsanspruch der Hamburger Bürgerschaft und auch im Rahmen des Informationsfreiheitsgesetzes. Dies sei keine politische Abwägungsfrage. Im Übrigen umfasse bereits der Wortlaut des § 6 Abs. 1 HmbTG, der an § 3 Abs. 3 lit. b) IFG angelehnt sei, wesentliche Einschränkungen in sachlicher und zeitlicher Hinsicht, die in den Entscheidungen nicht berücksichtigt worden seien. Insbesondere erlösche der Schutz nach § 6 Abs. 2 HmbTG nach Abschluss des Verfahrens, jedenfalls entspreche dies der überwiegenden Rechtsauffassung in der Literatur. Unabhängig davon seien die Informationen auch deshalb nicht mehr schutzwürdig, weil die relevanten Fragen bereits umfangreich in der Öffentlichkeit ausgebreitet worden seien. Eine pauschale Ausnahme jeglicher Kommunikation sei jedenfalls zu weitgehend. Selbst wenn auf Teile der Kommunikation Ausnahmen anzuwenden wären, wäre dies im Einzelfall zu begründen und in Form einer Negativliste oder von Schwärzungen zu übermitteln, was nicht erfolgt sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Januar 2024 wies die Finanzbehörde der Beklagten den gegen ihren Bescheid vom 20. Oktober 2023 gerichteten Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass vorliegend der von § 6 Abs. 1 HmbTG besonders geschützte gubernative Bereich betroffen sei. Über seine Antwort auf schriftliche Kleine Anfragen berate und entscheide der Senat in der Senatskommission für Große und Kleine Anfragen sowie in der hieran anschließenden Senatssitzung. Diese Senatsentscheidungen würden durch die fachlich zuständigen Behörden oder Senatsämter inhaltlich vorbereitet. Dass sich die nicht übermittelten Informationen auf einen nunmehr abgeschlossenen Vorgang bezögen, sei rechtlich unerheblich, da der Ausnahmetatbestand des § 6 Abs. 1 HmbTG den Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung sowohl hinsichtlich laufender als auch abgeschlossener Vorgänge schütze. Dies belegten der klare Wortlaut der Vorschrift, ihre Entstehungsgeschichte, ihre Systematik sowie ihr Zweck. Im Übrigen sei auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum parlamentarischen Auskunftsrecht anerkannt, dass selbst für abgeschlossene Vorgänge Grenzen der Auskunftspflicht bestehen könnten. Auch differenziere § 6 Abs. 1 HmbTG nicht bezüglich der Gegenstände, die den Kernbereich der Exekutive beträfen, sondern führe allgemein die unmittelbare Willensbildung des Senats sowie Entwürfe, vorbereitende Notizen und vorbereitende Vermerke an, die von der Informationspflicht ausgenommen seien. Dies gelte insbesondere für den Bereich der Beantwortung schriftlicher Kleiner Anfragen und deren Vorbereitung. In dem diese Entscheidung vorbereitenden Prozess gehörten alle Informationen und der Prozess der Vorbereitung selbst zum Kernbereich der exekutiven Willensbildung. Denn der gesamte Vorbereitungsprozess diene der abschließenden Willensbildung des Senats. Auf die konkrete inhaltliche Form der Vorbereitung komme es hierbei nicht an. Auch eine „einfache E-Mail-Kommunikation“ sei deshalb vom Schutz des Kernbereichs erfasst. Aus diesem Grund sei die die Senatsentscheidung vorbereitende Kommunikation nicht in Form einer „Negativliste“ oder mit Schwärzungen zu übermitteln. Denn auch dies könnte Rückschlüsse auf den Ablauf und verschiedene Einzelheiten der Willensbildung des Senats ermöglichen, was § 6 Abs. 1 HmbTG gerade untersage.

Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2024 wies die Senatskanzlei der Beklagten den gegen ihren Bescheid vom 24. Oktober 2023 gerichteten Widerspruch zurück. Wegen der (nahezu) wortgleichen Begründung wird auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.

Der Kläger hat am 21. Februar 2024 jeweils Klage (zu den gerichtlichen Aktenzeichen 17 K 763/24 und 17 K 764/24) erhoben und zu deren Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass die Beklagte sein Informationsverlangen falsch auslege. Es sei nicht ausschließlich auf den Beratungsvorgang, die Entscheidungsfindung und die Abstimmung des Senats bezüglich der Kleinen Anfrage vom 5. November 2019 gerichtet. Er begehre vielmehr auch jegliche anderweitige Kommunikation zu dem Vorgang, insbesondere auch solche, die außerhalb der Beratungen und nicht zwangsläufig nur innerhalb des Kabinetts bzw. durch und zwischen den Senatsmitgliedern selbst stattgefunden habe. Das Informationsanliegen richte sich konkret auch auf E-Mails oder sonstige schriftliche Notizen, Verfügungen oder Anmerkungen, die von Senatsmitgliedern oder anderen Senatsbeamten, die mit der Sache befasst gewesen seien, zu der Kleinen Anfrage verfasst bzw. empfangen worden seien.

Im Übrigen überspanne die Beklagte den durch § 6 Abs. 1 Var. 1 HmbTG kodifizierten Auskunftsverweigerungsgrund. Der Kernbereichsschutz der exekutiven Eigenverantwortung wirke nicht allumfassend; insbesondere schütze er keinesfalls sämtliche Behördenvorgänge, die in irgendeiner Form mit einer am Ende stehenden Entscheidung des Senats in Zusammenhang stünden. Aus dem Umstand, dass der Hamburgische Gesetzgeber bei der Begründung des § 6 Abs. 1 HmbTG die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts übernommen habe, werde deutlich, dass die Auslegung der Norm auch an diesen engen Grenzen zu messen sei und insbesondere kein über den vom Bundesverfassungsgericht aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz abgeleiteten engen Kernbereich hinausgehender Schutz gewollt gewesen sei. Die Beklagte wäre allenfalls berechtigt, die Bereiche der Beratung, Entscheidungsfindung und Abstimmung des Senats vorzuenthalten. Denn nur diese wiesen eine Nähe zur gubernativen Entscheidung auf, die den unmittelbaren Willensbildungsprozess des Senats im Sinne des § 6 Abs. 1 Var. 1 HmbTG darstellten. Auch die Verweigerungsgründe des § 6 Abs. 1 Var. 2 bis 4 HmbTG führten zu keinem anderen Ergebnis. Die dort genannten Dokumente seien systematisch im Lichte der „unmittelbaren Willensbildung“ gemäß Var. 1 der Norm auszulegen und müssten insofern einen unmittelbaren Bezug zu der Entscheidungsfindung bzw. Beratung und Abstimmung aufweisen, also tatsächlich Grundlage der Beratung geworden sein. Demgegenüber stehe jegliche Kommunikation oder schriftliche Verfügung, die solche Entwürfe und Vermerke erst vorbereite oder noch in ein Verfahrensstadium falle, das nicht zur „Vorbereitung“, sondern beispielweise lediglich der Koordinierung, Vorbesprechung oder als Austausch zu bewerten sei. Diese Art der Kommunikation falle gerade nicht unter die unmittelbare Willensbildung bzw. den Kernbereichsschutz. Zudem ergebe sich bereits aus der Natur der Fragen des Abgeordneten Hackbusch und den Begleitumständen, dass die der Beantwortung durch den Senat vorausgegangene Kommunikation nicht dem Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung zuzuordnen sei. Denn bei diesen dem Auskunftsbegehren zugrundeliegenden Fragen handele es sich um reine Sachfragen, die keinen politischen Entscheidungsspielraum eröffneten.

Selbst wenn und soweit die begehrten Informationen unter den Kernbereichsschutz fielen, vermittle § 6 Abs. 1 HmbTG bei abgeschlossenen Vorgängen – wie hier – nur einen relativen Schutz. Das Hamburgische Transparenzgesetz verhalte sich nicht selbst zu den konkreten Merkmalen des Kernbereichs, sondern nehme Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Eine einfachgesetzliche Ausgestaltung des Kernbereichs existiere damit gerade nicht. Nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gelte ein absoluter Schutz für laufende Regierungsberatungen und ein relativer für abgeschlossene Vorgänge. Es gebe folglich keinen absoluten Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung, sondern nur innerhalb des Tatbestands eine Differenzierung zwischen laufenden und abgeschlossenen Vorgängen und daran anknüpfend einen absoluten und einen relativen Schutz. § 6 Abs. 2 HmbTG diene also nicht „bereits“ dem Schutz einer „vorzeitigen“ Bekanntgabe. Auch dass § 6 Abs. 2 HmbTG eine „solange und soweit“-Klausel enthalte, habe einen einfachen Grund: Der Schutz des gubernativen Entscheidungsprozesses sei verfassungsrechtlich ausgestaltet, der Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses nicht. Deshalb bedürfe es für den Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses einer gesetzlichen Konkretisierung, die beim gubernativen Entscheidungsprozess wegen des Bezugs auf den Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung überflüssig sei. Vor dem Hintergrund dieser Systematik erkläre sich auch der Wortlaut des § 6 Abs. 1 HmbTG. Dadurch, dass die Vorschrift nun auf die unmittelbare Willensbildung, also den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Gubernative, abstelle, bedürfe es schlicht keiner weiteren Konkretisierung. Ein Verweis auf eine „vorzeitige“ Bekanntgabe bzw. eine „solange und soweit“-Klausel wäre nichts anderes als ein „weißer Schimmel“, ein Pleonasmus, der dem Ziel einer Normenstraffung zuwiderliefe. Jedenfalls habe der Hamburger Gesetzgeber § 6 Abs. 1 HmbTG nicht abwägungsfest ausgestaltet, sondern verweise auf die Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung aufstelle. Sinn und Zweck des Hamburgischen Transparenzgesetzes sowie Art. 56 Verf stritten für eine umfassende Transparenz. Nichts anderes ergebe die historische Auslegung, die ebenfalls für einen lediglich relativen Schutz des Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung spreche. Dies werde auch durch den internen Leitfaden zur Bearbeitung von Auskunftsanträgen der (ehemaligen) Behörde für Justiz und Gleichstellung der Beklagten bestätigt. Darüber hinaus sei die Beklagte ihrer Darlegungslast nicht nachgekommen. Die pauschale Gleichsetzung sämtlicher Kommunikation zu einer Kleinen Anfrage mit den exekutiven Abstimmungsvorgängen des Senats genüge nicht den hohen Darlegungsanforderungen, die das Bundesverfassungsgericht festgelegt habe und die sich auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fänden.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 20. Oktober und 24. Oktober 2023 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 29. Januar und 31. Januar 2024 zu verpflichten, ihm Zugang zu jeglicher Kommunikation zur Kleinen Anfrage des Abgeordneten Norbert Hackbusch (DIE LINKE) vom 5. November 2019 und Antwort des Senats (Betreff: „Cum-Ex und Cum-Cum in Hamburg, hier: Bankhaus M.M.Warburg“, https://buergerschafthh.de/parldok/dokument/68567/cum_ex_und_cum_cum

_in_hamburg_hier_bankhaus_m_m_warburg.pdf), unter Schwärzung von personenbezogenen Daten sowie Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden und trägt ergänzend vor, dass der Hamburgische Gesetzgeber den Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung in § 6 Abs. 1 HmbTG absolut ausgestaltet habe, ohne dass es auf eine Differenzierung zwischen laufenden und abgeschlossenen Vorgängen oder eine Abwägung des Schutzbedürfnisses mit dem Informationsinteresse des Einzelnen ankäme. Letzteres gebe der Wortlaut der Vorschrift jedenfalls nicht ansatzweise zu erkennen. Insofern gälten die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu § 3 Nr. 3 lit. b) IFG entsprechend. Auch eine systematische Betrachtung innerhalb des Hamburgischen Transparenzgesetzes spreche hierfür. Denn nur § 6 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 HmbTG enthielten für die Wirkdauer der dort normierten Ausnahmetatbestände die Einschränkung „soweit und solange“, die in § 6 Abs. 1 HmbTG gerade fehle. Der Gesetzgeber habe demnach die weniger schutzbedürftigen Informationen nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG nur unter einen relativen, zeitlich begrenzten Schutz gestellt, bis eine Vereitelung der bevorstehenden behördlichen Maßnahme ausgeschlossen sei. Die ratio des § 6 Abs. 1 HmbTG zwinge gleichermaßen zur Annahme einer absoluten Schutzwirkung. Die Bestimmung sichere die für das Funktionieren des Senats essenzielle Unbefangenheit der Kommunikation bei der Vorbereitung und Abstimmung von Senatsentscheidungen, wie sie hier für die Beantwortung der schriftlichen Kleinen Anfrage stattgefunden habe. Die Freiheit und Offenheit der Willensbildung des Senats geriete in ernsthafte Gefahr, wenn die Senatsmitglieder mit der nachträglichen Veröffentlichung ihrer Auffassungen und vorbereitenden Beiträge rechnen müssten. Die Aussicht auf eine etwaige spätere Veröffentlichung wirke sich zwangsläufig einengend auf die Freiheit und Offenheit der Willensbildung aus. Darüber hinaus erkenne das Bundesverwaltungsgericht gerade auch bei abgeschlossenen Vorgängen das Bedürfnis an, Informationen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu schützen. Auch die Gesetzgebungsgeschichte belege den Willen des Gesetzgebers, mit § 6 Abs. 1 HmbTG einen absoluten Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zu normieren. Der Gesetzgeber habe nämlich § 6 Abs. 1 HmbTG einen von der Vorgängernorm des § 9 Abs. 5 HmbIFG deutlich abweichenden und klarstellenden Regelungsgehalt gegeben. Der Gesetzgeber sei befugt gewesen, die Vorschrift des § 6 Abs. 1 HmbTG als absoluten Ausschlussgrund auch für abgeschlossene Vorgänge auszugestalten, selbst wenn die Hamburgische Bürgerschaft gegenüber dem Senat bei abgeschlossenen Vorgängen weitergehende Auskunftsrechte haben möge. Denn die Auskunftsrechte der Bürgerschaft resultieren aus verfassungsrechtlichen Bestimmungen, während die Informationsrechte des Einzelnen nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz gerade nicht grundrechtlich fundiert seien und auf einer rechtspolitischen Entscheidung des Gesetzgebers beruhten. Aus diesem Grund sei auch die zu den Auskunftsrechten des Parlaments ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar. Der Gesetzgeber habe einen weiten Ausgestaltungsspielraum. Er dürfe daher dem Einzelnen weniger weitreichende Informationsrechte gegenüber der Regierung einräumen als die Verfassung sie dem Parlament gegenüber der Regierung zugestehe. Das gelte auch vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Verankerung des Transparenzgedankens in Art. 56 Sätze 3 und 4 Verf. Diese enthielten eine objektivrechtliche Staatszielbestimmung, aber kein Grundrecht, das dem Einzelnen subjektive Rechte vermitteln könnte. Im Übrigen belasse auch ein solcher verfassungsimmanenter Ausgestaltungsauftrag dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum. Aus dem Zweck des Hamburgischen Transparenzgesetzes, die Transparenz des Verwaltungshandelns gegenüber dem (früheren) Hamburgischen Informationsfreiheitsgesetz weiter zu erhöhen, folgt nichts anderes. Denn der Gesetzgeber habe das Ziel erhöhter Transparenz durch die Einführung proaktiver Veröffentlichungspflichten in § 3 HmbTG umgesetzt.

Das weit gefasste klägerische Begehren falle auch in Gänze unter den Ausschlussgrund des § 6 Abs. 1 HmbTG, der die Beratung des Senats einschließlich ihrer Vorbereitung durch die zuständigen Fachbehörden absolut schütze. Der anderslautende Vortrag des Klägers unterstelle irrig, dass eine künstliche und kaum praktikable Differenzierung zwischen „Abstimmungsvorgängen des Senats“ und jeglicher anderen Kommunikation gesetzlich gefordert oder überhaupt möglich wäre. Auch die vom Kläger genannten Kriterien des „unmittelbaren Bezugs“ oder der „tatsächlichen Beratungsgrundlage“ seien weder im Gesetz angelegt noch praxistauglich. Der Rechtsanwender stünde mangels Bestimmtheit der Kriterien vor unlösbaren Abgrenzungsproblemen, da er für jede Information spekulativ abschätzen müsste, wie sie sich im konkreten Beratungsergebnis des Senats niedergeschlagen habe. Gleiches gelte für die künstliche Aufspaltung der Vorfeldarbeiten in „Vorbereitung“ und „Vorbereitung der Vorbereitung“, die zu zufälligen Ergebnissen führe. Der Gesetzgeber habe deshalb ohne Relativierungen und zeitliche Differenzierungen sämtliche Vorfeldarbeiten in den Schutzbereich des § 6 Abs. 1 HmbTG aufgenommen. Die vom Kläger behauptete Darlegungslast für das Vorliegen des Ausschlussgrundes bestehe nicht. Der Hamburgische Gesetzgeber habe den Senat mit § 6 Abs. 1 HmbTG von Darlegungs- und Abwägungserfordernissen freihalten wollen, indem er den Schutz des § 6 Abs. 1 HmbTG absolut ausgestaltet habe.

Mit Beschluss vom 6. Juni 2024 hat die vormals zuständige Kammer 17 die Verfahren mit den (damaligen) Aktenzeichen 17 K 763/24 und 17 K 764/24 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem (damaligen) Aktenzeichen 17 K 763/24 verbunden.

Mit Beschluss vom 14. November 2025 hat die Kammer den Rechtsstreit auf den Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie die Sachakten der Beklagten Bezug genommen.

Die Entscheidung ergeht durch den Einzelrichter, da die Kammer den Rechtsstreit auf ihn übertragen hat, § 6 Abs. 1 VwGO.

Die zulässigen Verpflichtungsklagen bleiben in der Sache ohne Erfolg.

Die ablehnenden Bescheide der Beklagten vom 20. und 24. Oktober 2023 in Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 29. und 31. Januar 2024 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat im maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 28.7.2016, 7 C 7/14, juris Rn. 14; Urt. v. 29.10.2009, 7 C 22/08, juris Rn. 33; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 113 Rn. 71) keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Auskünfte, § 113 Abs. 5 VwGO.

1. Der Maßstab ergibt sich aus dem Hamburgischen Transparenzgesetz (HmbTG) vom 19. Juni 2012 mit späteren Änderungen (HmbGVBl. 2012, S. 271, zuletzt geändert HmbGVBl. 2024, S. 575, 578).

Rechtsgrundlage für die Ablehnung der Auskunftsersuchen des Klägers ist jeweils § 13 Abs. 2 Satz 1 HmbTG. Nach dieser Vorschrift erfolgt die Ablehnung eines Antrags innerhalb eines Monats nach Eingang bei der auskunftspflichtigen Stelle durch schriftlichen oder elektronischen Bescheid mit einer Rechtsbehelfsbelehrung. Die Voraussetzungen für eine Ablehnung waren erfüllt. Im Einzelnen:

Gemäß § 1 Abs. 2 Alt. 1 HmbTG hat jede Person nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf unverzüglichen Zugang zu allen amtlichen Informationen der auskunftspflichtigen Stellen. Nach § 2 Abs. 7 HmbTG ist Auskunftspflicht die Pflicht, Informationen auf Antrag nach Maßgabe dieses Gesetzes zugänglich zu machen. Zu der Maßgabe dieses Gesetzes gehören die Grenzen des Auskunftsanspruchs aufgrund entgegenstehender öffentlicher Belange. Im Anwendungsbereich des Bundesrechts besteht ein Anspruch auf Informationszugang nach § 3 Nr. 3 lit. b) IFG nicht, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Darin kommen zwei Rechtsgedanken zum Ausdruck, die nach dem hier anwendbaren Landesrecht zwei getrennten Vorschriften zuzuordnen sind. Zum einen gewährleistet § 6 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 HmbTG einen zeitlich relativierten Schutz jedweder exekutiver Tätigkeit. Danach sollen von der Informationspflicht Entwürfe zu Entscheidungen sowie Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung ausgenommen werden, soweit und solange durch die vorzeitige Bekanntgabe von Informationen der Erfolg der Entscheidungen oder bevorstehenden Maßnahmen vereitelt würde. Zum anderen verwirklicht § 6 Abs. 1 HmbTG einen sachlich absoluten Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung. Danach sind von der Informationspflicht ausgenommen (Var. 1) die unmittelbare Willensbildung des Senats, (Var. 2) Entwürfe, (Var. 3) vorbereitende Notizen und (Var. 4) vorbereitende Vermerke.

Der Regelungsgehalt des Ausschlusstatbestands aus § 6 Abs. 1 HmbTG bestimmt sich dabei wie folgt (zum Nachstehenden bereits: VG Hamburg, Urt. v. 15.9.2025, 5 K 689/22, juris Rn. 21 ff.):

a) Alle vier Ausnahmetatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG betreffen Aufzeichnungen einer Behörde zu amtlichen Zwecken gemäß § 2 Abs. 1 Var. 1, Abs. 3 Satz 1 HmbTG. Denn nur diese unterfallen grundsätzlich dem Auskunftsanspruch, sodass sich die Frage einer Ausnahme überhaupt stellt. So kann insbesondere nicht die „unmittelbare Willensbildung des Senats“ in einem natürlichen Sinne, sondern nur ihre digitale oder parierene verwaltungsmäßige Dokumentation erfasst sein. Das Auskunftsverlangen zielt nicht auf Regierungshandeln des Senats als Verfassungsorgan. Vielmehr bildet die Nähe zum gubernativen Handeln lediglich den Bezugspunkt, bestimmte amtliche Informationen der Verwaltung vom Informationszugang auszunehmen.

b) Alle vier Ausschlusstatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG stehen nebeneinander, wenngleich nicht beziehungslos.

Die Gesetzesbegründung (Bü.-Drs. 20/4466 S. 18) spricht die Ausschlussgründe in ihrer Pluralität eingangs an:

„Liegen die in § 6 Absatz 1 bezeichneten Ausnahmetatbestände vor, ist kein Informationszugang zu gewähren.“

Die im Gesetzeswortlaut benannten Tatbestandsvarianten bilden gleichwohl ein Sinnganzes. Sie dienen demselben Gesetzeszweck. Den in isolierter Betrachtung blassen Tatbestandsvarianten „Entwürfe, vorbereitende Notizen und vorbereitende Vermerke“, an die das Gesetz gleichwohl eine absolute Grenze der Informationspflicht knüpft, muss ein anderer Bedeutungsgehalt zugewiesen sein als „Entwürfe zu Entscheidungen sowie Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung“, die gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 1 HmbTG nur relativ von der Informationspflicht ausgenommen werden sollen, „soweit und solange“ durch die „vorzeitige“ Bekanntgabe von Informationen der Erfolg der Entscheidungen oder bevorstehenden Maßnahmen vereitelt würde. Der Bedeutungsgehalt des § 6 Abs. 1 Var. 2 bis 4 HmbTG erschließt sich nur aus dem Zusammenhang mit § 6 Abs. 1 Var. 1 HmbTG, den die Gesetzessystematik vorgibt und den der Gesetzeszweck bestätigt.

c) Alle vier Ausnahmetatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG schützen den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Sie konkretisieren damit den Grundsatz der Gewaltenteilung aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 3 Abs. 1 Verf.

In der Gesetzesbegründung (Bü.-Drs. 20/4466 S. 18) ist ausgeführt:

„Mit der ‚unmittelbaren Willensbildung des Senates‘ ist der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung gemeint, so wie ihn das BVerfG im ‚Flick-Urteil‘ (BVerfGE 67, 100 (139)) als verfassungsrechtliche Grenze des Auskunftsrechts von Abgeordneten anerkannt hat und der in weiteren Urteilen bestätigt wurde (unter anderem HmbVerfG, Urteil vom 20.05.2003, Az. HVerfG 9/02). Diese Grenze gilt ebenso bei der Zubilligung von Informationsrechten nach dem Transparenzgesetz. Der Kernbereich ist Ausfluss des Gewaltenteilungsgrundsatzes und gewährleistet der Regierung einen nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich, der für die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung des Senates unerlässlich ist.“

Zwar greifen diese Ausführungen zunächst die erste Variante der Ausnahmetatbestände auf. Doch erstrecken sie sich dem Sinn nach ebenso auf die zweite bis vierte Variante. Dies bestätigen die sogleich folgenden Erläuterungen in der Gesetzesbegründung:

„Dazu gehören zum Beispiel die Willensbildung des Senats selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Senat als auch bei der Vorbereitung von Senats- und Behördenentscheidungen, die sich vornehmlich in behördenübergreifenden und internen Abstimmungsprozessen vollzieht. In diesen Fällen ist kein Informationszugang zu gewähren.“

Ebenso wie die Gesetzesbegründung hinsichtlich die erste Tatbestandsvariante unter vom Gesetzeswortlaut abweichender Schreibweise „Senates“ statt „Senats“ zitiert, verhält es sich mit der zweiten bis vierten Tatbestandsvariante mit der abweichender Formulierung „Vorbereitung“ statt „Entwürfe, vorbereitende Notizen und vorbereitende Vermerke“.

d) Alle vier Ausnahmetatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG schließen, so sie erfüllt sind, den Informationszugang absolut aus. Eine Abwägung im Einzelfall ist nicht vorbehalten. Die Gesetzbegründung knüpft für das Transparenzrecht an die für das Parlamentsrecht entwickelte (sachliche) Grenze an, nicht jedoch an dessen (insbesondere zeitliche) Relativierung.

Zum parlamentarischen Auskunftsanspruch hat das Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 17.7.1984, 2 BvE 11/83, juris Ls. 3.3 und Rn. 127 f., BVerfGE 67, 100) ausgeführt:

„Nur unter ganz besonderen Umständen können sich Gründe finden lassen, dem Untersuchungsausschuß Akten unter Berufung auf das Wohl des Bundes oder eines Landes vorzuenthalten. Solche Gründe können sich insbesondere aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben. Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativbereich, Beratungsbereich und Handlungsbereich einschließt. […]

Angesichts dieser Verfassungslage und Verfahrensmöglichkeiten dürften sich nur unter ganz besonderen Umständen Gründe finden lassen, dem Untersuchungsausschuß Akten unter Berufung auf das Wohl des Bundes oder eines Landes vorzuenthalten. Solche Gründe können sich insbesondere aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben. Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk (vgl. BVerfGE 9, 268 (281)) setzt notwendigerweise einen ‚Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung‘ voraus (Scholz, Parlamentarischer Untersuchungsausschuß und Steuergeheimnis, AöR 105 (1980), S. 598), der einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört z. B. die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht.

Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen. Aber auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung geheimzuhaltende Tatsachen mitzuteilen nicht verpflichtet ist.“

Anknüpfend daran mag in der Staatsrechtslehre umstritten sein, ob oder inwieweit eine „Sperre“ der parlamentarischen Kontrolle auch für vollständig in der Vergangenheit liegende Sachverhalte gilt (Austermann/Waldhoff, Parlamentsrecht, 2. Aufl., Rn. 578 ff.; Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, WD 3-383/06, 10.11.2006). So hat der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen (Entscheidung v. 1.3.1989, St 1/88, juris Rn. 26) dem zeitlichen gegenüber dem sachlichen Kriterium höhere Bedeutung beigemessen, während der Bayerische Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 27.11.1985, Vf. 67-IV-85, NVwZ 1986, 822) ohne zeitliche Einschränkung angenommen hat, dass die parlamentarische Kontrolle sich nicht auf den Kernbereich erstrecken dürfe. Das Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 30.3.2004, 2 BvK 1/01, juris Rn. 62, BVerfGE 110, 199) hat ausgesprochen, dass Unterlagen aus der Phase der Vorbereitung einer Regierungsentscheidung dem parlamentarischen Informationszugriff in der Regel entzogen sind und – nach Maßgabe einer Abwägung – auch nach Abschluss der Angelegenheit noch entzogen sein können.

In den transparenzrechtlichen Ausnahmetatbeständen des § 6 Abs. 1 HmbTG findet hingegen eine Differenzierung zwischen laufenden und abgeschlossenen Vorgängen keine Grundlage (a. A. Maatsch/Schnabel, Das Hamburgische Transparenzgesetz, 2. Aufl. 2021, § 6 Rn. 6 f.). Im Wortlaut des § 6 Abs. 1 HmbTG ist eine solche Differenzierung nicht angelegt. Die Systematik drängt zudem eine Auslegung als (sachliche) absolute, nicht (zeitlich) relativierte Ausnahme auf. Denn eine „vorzeitige“ Bekanntgabe von Informationen zu vermeiden, dient bereits § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 HmbTG. Diese Regelung nimmt Entwürfe einerseits unabhängig von einem gubernativen Bezug, aber andererseits nur unter einem zeitlich vorgeprägten Abwägungserfordernis („solange und soweit“) vom Informationszugang aus. Sinn und Zweck vermögen ebenso wenig eine Rückausnahme von den Ausnahmetatbeständen des § 6 Abs. 1 HmbTG zu stützen. Der Landesgesetzgeber überträgt ausweislich der Gesetzesbegründung den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung als Grenze des parlamentsrechtlichen Auskunftsrechts auf das transparenzrechtliche Auskunftsrecht („Diese Grenze gilt ebenso […]“). Hingegen lässt der Landesgesetzgeber nicht erkennen, diese Grenze einer Relativierung zuführen zu wollen. Eine Absicht des Gesetzgebers, die Reichweite der Ausnahmeregelung kongruent zum Parlamentsrecht zu gestalten, ist unbelegt (a. A. Maatsch/Schnabel, Das Hamburgische Transparenzgesetz, 2. Aufl. 2021, § 6 Rn. 3). Für eine solche Kongruenz besteht auch – anders als der Kläger meint – kein Anlass. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ist, wie vorstehend ausgeführt, gegenüber einer parlamentarischen Kontrolle nur grundsätzlich geschützt. Nach dem Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 21.10.2014, 2 BvE 5/11, juris Rn. 170, BVerfGE 137, 185 m. w. N.) entspricht die Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen Belangen abzuwägen, der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte; in ihr kommt zum Ausdruck, dass die parlamentarische Kontrolle der Regierung einerseits gerade dazu bestimmt ist, eine demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende Ausübung der Regierungsfunktion sicherzustellen, andererseits aber diese Funktion auch stören kann und daher der Begrenzung auf ein funktionsverträgliches Maß bedarf. Wie das Bundesverwaltungsgericht zu § 3 Nr. 3 lit. b) IFG ausgeführt hat, geht es um den Ausgleich interorganschaftlicher Rechtsbeziehungen beim Rückgriff auf den Kernbereichsschutz im Rahmen des Informationsfreiheitsrechts jedoch nicht. Es gibt keinen Gleichlauf des Informationsrechts des privaten Antragstellers nach dem Informationsfreiheitsgesetz mit dem Informationsrecht des Parlaments (BVerwG, Urt. v. 13.12.2018, 7 C 19/17, juris Rn. 20, BVerwGE 164, 112; Beschl. v. 24.1.2024, 20 F 9/23, juris Rn. 19, BVerwGE 181, 262). Dies beansprucht ohne Weiteres Geltung für § 6 Abs. 1 HmbTG. Anders als das Parlament gegenüber der Regierung genießt der Einzelne nicht von Verfassungs wegen ein nur durch kollidierendes Verfassungsrecht beschränktes Auskunftsrecht. Verfassungsrechtlich ist ein grundsätzlich voraussetzungsloser Anspruch für Jedermann auf Zugang zu amtlichen Informationen nicht erfordert. Nur für die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Presse ist ein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch auf Niveau eines „Minimalstandards“ anerkannt (BVerwG, Urt. v. 20.2.2013, 6 A 2/12, juris Rn. 29, BVerwGE 146, 56; s. bereits VG Hamburg, Urt. v. 27.11.2025, 5 K 3545/21, juris Rn. 65). Zutreffend wird in der Gesetzesbegründung die „Zubilligung von Informationsrechten nach dem Transparenzgesetz“ angesprochen. Gemäß Art. 56 Satz 1 und 2 Verf ist die Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden sowie dem Wohl der Allgemeinheit und den Grundsätzen der Bürgernähe und Transparenz verpflichtet. Sie macht gemäß Art. 56 Satz 3 und 4 Verf die bei ihr vorhandenen Informationen zugänglich und veröffentlicht gesetzlich bestimmte Informationen, soweit dem nicht öffentliche Interessen, Rechte Dritter oder gesetzliche Vorschriften entgegenstehen. Einerseits wird ausweislich der Begründung der Verfassungsbestimmung (Bü.-Drs. 22/505 S. 4) das Institut der Informationsfreiheit insoweit verfassungsrechtlich verankert. Anderseits besteht ein Anspruch nur nach Maßgabe des Gesetzes, das gemäß Art. 56 Satz 4 Verf das Nähere regelt, mithin auch die Grenzen insbesondere wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen festlegt. Der Gesetzgeber wird dabei ausweislich der Begründung der Verfassungsbestimmung (Bü.-Drs. 22/505 S. 5) ausdrücklich nicht gezwungen, die Beurteilung der Zulässigkeit eines Informationsanspruchs stets als einen Abwägungsvorgang auszugestalten, sondern erlaubt auch die gesetzliche Definition abwägungsfester, starrer Informationsgrenzen, wie sie bereits zum Teil im Hamburgischen Transparenzgesetz zu finden sind.

Soweit der Kläger demgegenüber der Auffassung ist, es gebe nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen absoluten Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung, sondern nur innerhalb des Tatbestands eine Differenzierung zwischen laufenden und abgeschlossenen Vorgängen und daran anknüpfend einen absoluten und einen relativen Schutz, lässt er zum einen außer Acht, dass diese Rechtsprechung zu verfassungsrechtlich verbürgten Kontrollrechten des Parlaments ergangen ist und sich nicht auf einfachgesetzliche Auskunftsrechte Einzelner, wie sie der Kläger nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz geltend macht, bezieht. Zum anderen ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein Rechtssatz dahingehend zu entnehmen, dass es dem Gesetzgeber verwehrt wäre, den „nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich“ (BVerfG, Urt. v. 17.7.1984, 2 BvE 11/83, juris Ls. 3.3 und Rn. 127, BVerfGE 67, 100) außerhalb dieses verfassungsrechtlichen Spannungsverhältnisses zwischen Regierung und Parlament weiter, nämlich als absoluten Kernbereichsschutz, auszugestalten.

Dem entspricht es, wenn das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 24.1.2024, 20 F 9/23, juris Rn. 19, BVerwGE 181, 262) festhält:

„Ferner ist geklärt, dass die Einschränkungen der Geheimhaltung, die aus Gründen des parlamentarischen Kontrollrechts anerkannt sind, nicht auf die Informationsrechte des Bürgers übertragbar sind.“

Denn dem verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung steht – auch im Anwendungsbereich des Hamburgischen Transparenzgesetzes – nur ein einfachgesetzlicher Informationsanspruch gegenüber, der weder über Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG noch sonst – etwa über das Demokratieprinzip – verfassungsrechtlich geboten ist (vgl. zum IFG: BVerwG, Urt. v. 13.12.2018, 7 C 19/17, juris Rn. 20, BVerwGE 164, 112; Beschl. v. 24.1.2024, 20 F 9/23, juris Rn. 19, BVerwGE 181, 262). Aus diesem Grund gibt es, wie bereits dargelegt, auch keinen Gleichlauf des Informationsrechts des privaten Antragstellers mit dem Informationsrecht des Parlaments. In den Worten der Gesetzesbegründung zum Informationsfreiheitsgesetz (BT-Drs. 15/4493 S. 12):

„Da der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung dem Willensbildungs- und Entscheidungsprozess dient, erstreckt er sich vor allem auf laufende Verfahren. Selbst im Verhältnis zu parlamentarischen Untersuchungsausschüssen kann er aber auch abgeschlossene Vorgänge betreffen (BVerfGE 67, 100, 139). Dem Bürger ist damit der Zugang zu diesem Kernbereich erst recht verschlossen.“

Nichts anderes folgt schließlich aus dem „Leitfaden zur Bearbeitung von HmbTG-Auskunftsanträgen“ vom 20. Januar 2015 der damaligen Behörde für Justiz und Gleichstellung der Beklagten (Bl. 92 ff. d. A.), der als bloß „unverbindliche Arbeitshilfe“ (dort S. 3) für die behördliche Antragsbearbeitung von vornherein keine nach außen gerichteten Rechtswirkungen zeitigen kann.

e) Alle vier Ausnahmetatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG beziehen den Schutz exekutiver Eigenverantwortung nicht notwendigerweise auf den Senat als Kollegium, sondern schließen die Senatsmitglieder, die von ihnen geleiteten Fachbehörden und Senatsämter ein. Es ist nicht nur das Vorfeld von Senatsentscheidungen geschützt und nicht nur die Vorbereitung des Präses der Behörde auf eine konkret anstehende Befassung des Senats (a. A. Maatsch/Schnabel, Das Hamburgische Transparenzgesetz, 2. Aufl. 2021, § 6 Rn. 5).

Die Erste Bürgermeisterin (Präsidentin des Senats) oder der Erste Bürgermeister (Präsident des Senats) und die Senatorinnen und Senatoren bilden gemäß Art. 33 Abs. 1 Verf den Senat. Der Senat ist gemäß Art. 33 Abs. 2 Satz 1 Verf die Landesregierung. Die Staatsleitung auf Landesebene liegt bei dem Senat als Kollegium, entsprechend wie auf Bundesebene ausgehend von Art. 62 GG bei der Bundesregierung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, 1 BvR 670/91, juris Rn. 72, BVerfGE 105, 279). Ein auf den Beratungsprozess des Senats zielendes Informationsbegehren würde auf den „Kernbereich des Kernbereichs“ abzielen. Die Senatssitzung ist der genuine Raum der Regierung für Beratungen, wie für das Bundeskabinett das Bundesverwaltungsgericht festgehalten hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2018, 7 C 19/17, juris Rn. 24, BVerwGE 164, 112). Geschützt ist aber nicht nur der „Kernbereich des Kernbereichs“. Ein verfassungsrechtlicher Unterschied zwischen Bund und Land besteht nicht hinsichtlich der Gubernative, sondern der Verwaltung. Im Land führt und beaufsichtigt der Senat gemäß Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Verf die Verwaltung. Der Senat allein ist oberste Behörde. Anders als die Bundesministerien nach Art. 65 Satz 2 GG haben die Fachbehörden eine solche Funktion nicht (Strenge, in: Knops/Jänicke, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, 1. Aufl. 2022, Art. 33 Rn. 26 m. w. N.). Allerdings leiten die Mitglieder des Senats gemäß Art. 55, 42 Abs. 2 Satz 1 Verf, die einzelnen Verwaltungszweige, für die sie die Verantwortung tragen (woran der Transparenzgesetzgeber etwa in § 14 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 HmbTG anknüpft). Die Senatorinnen und Senatoren sind je Präses einer Verwaltungsbehörde i. S. d. Art. 42 Abs. 2 Satz 1 Verf (Fachbehörde i. S. d. Gesetzes über die Verwaltungsbehörde). Der Senat kann zudem aufgrund Art. 47 Verf zudem Senatssyndici (Staatsrätinnen und Staatsräte) ernennen, die grundsätzlich an Sitzungen des Senats mit beratender Stimme teilnehmen.

Der Gesetzgeber hat ausweislich der Gesetzesbegründung nicht nur die „Willensbildung des Senats selbst“, sondern auch die „Vorbereitung von Senats- und Behördenentscheidungen“ geschützt, gleichlaufend mit dem vom Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 17.7.1984, 2 BvE 11/83, juris Rn. 127, BVerfGE 67, 100) geforderten Schutz nicht nur der „Willensbildung der Regierung selbst“, sondern auch der „Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen“. Die Gesetzesbegründung ist nicht irreführend (a. A. Maatsch/Schnabel, Das Hamburgische Transparenzgesetz, 2. Aufl. 2021, § 6 Rn. 5), sondern hinsichtlich des gesetzgeberischen Willens aufschlussreich. Nach der verbindlichen Bewertung des Gesetzesgebers vermittelt eine den transparenzrechtlichen Informationszugang ausschließende Nähe zum gubernativen Handeln nicht nur ein Bezug zu Befassungen des Senats, sondern auch ein Bezug zu Entscheidungen der Hausspitze einer Fachbehörde.

f) Alle vier Ausnahmetatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG umgreifen nur den willensbildenden Vorgang, d. h. den Entscheidungsfindungsprozess.

Weder ist die Entscheidung, d. h. der gebildete Wille, vom Informationszugang ausgenommen. Die Pflicht zur Veröffentlichung von Vorblatt und Entscheidungssatz beschlossener Senatsdrucksachen sowie Mitteilungen des Senats an die Bürgerschaft nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HmbTG berührt deshalb nicht den Schutz der Willensbildung nach § 6 Abs. 1 HmbTG (a. A. Maatsch/Schnabel, Das Hamburgische Transparenzgesetz, 2. Aufl. 2021, § 6 Rn. 2). Die Umstände des Zusammenkommens eines Senatsbeschlusses sind nicht zu veröffentlichen (insofern auch Maatsch/Schnabel, a. a. O., Rn. 4).

Noch ist neben dem Entscheidungsfindungsprozess die Entscheidungsgrundlage vom Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung umfasst (vgl. Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, WD 3-383/06, 10.11.2006, S. 9). So verortet das Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 17.7.1984, 2 BvE 11/83, juris Rn. 127, BVerfGE 67, 100) die Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen „vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen“ und der Gesetzgeber des Transparenzgesetzes ausgehend von der Gesetzesbegründung entsprechend die Vorbereitung von Senats- und Behördenentscheidungen „vornehmlich in behördenübergreifenden und internen Abstimmungsprozessen“. Einer Zuordnung gerade kooperativer Beurteilungsprozesse verschiedener Senatsmitglieder – um mögliche konfrontative Meinungsverschiedenheiten zu vermeiden – zur Regierungsarbeit entspricht es, dass sie eine Befassung des Senats im Kollegium gerade entbehrlich machen können. Nicht vermiedene Meinungsverschiedenheiten über Fragen, die den Geschäftsbereich mehrerer Verwaltungsbehörden oder Senatsämter berühren, wären gemäß Art. 42 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 Verf dem Senat zur Beschlussfassung vorzulegen.

g) Alle vier Ausnahmetatbestände des § 6 Abs. 1 HmbTG führen auf die Darlegungslast der auf Auskunft in Anspruch genommenen Stelle. Die Behörde muss nachvollziehbar darlegen, aus welchem Grund die angeforderten Unterlagen dem exekutiven Kernbereich zuzuordnen sind. Die Begründungsanforderungen richten sich auch nach der Nähe der Unterlagen zum innersten Bereich der Willensbildung der Regierung. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 13.12.2018, 7 C 19/17, juris Rn. 23, BVerwGE 164, 112; Urt. v. 30.3.2017, 7 C 19/15, juris Rn. 13) zur Darlegungslast für das Schutzgut Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung innerhalb § 3 Nr. 3 lit. b) IFG finden entsprechende Anwendung.

2. Ausgehend von diesen Maßstäben besteht kein Anspruch des Klägers auf die begehrten Auskünfte.

Denn der beantragte Zugang zu „jeglicher Kommunikation zur Kleinen Anfrage des Abgeordneten Norbert Hackbusch (DIE LINKE) vom 5. November 2019 und Antwort des Senats (Betreff: „Cum-Ex und Cum-Cum in Hamburg, hier: Bankhaus M.M.Warburg“, https://buergerschafthh.de/parldok/dokument/68567/cum_ex_und_cum_cum_in_hamburg_hier_bankhaus_m_ m_warburg.pdf)“ fällt insgesamt unter den absoluten Ausschlussgrund des § 6 Abs. 1 HmbTG. Die erbetenen Auskünfte betreffen unmittelbar die Willensbildung des Senats selbst und die damit zusammenhängenden, der Vorbereitung dienenden Abstimmungsprozesse, die eine direkte Nähe zu der gubernativen Entscheidung – die Beantwortung der schriftlichen Kleinen Anfrage – aufweisen. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass der Senat über seine Antwort auf schriftliche Kleine Anfragen in der Senatskommission für Große und Kleine Anfragen sowie in der hieran anschließenden Senatssitzung berät und entscheidet, und zwar auf Grundlage einer inhaltlichen Vorbereitung durch die inhaltlich zuständigen Behörden – hier u.a. die Finanzbehörde – oder Senatsämter (vgl. auch § 6 Abs. 1, § 8 Nr. 3, § 13, § 16, § 17 der Geschäftsordnung des Senats).

Soweit der Kläger versucht, sein Informationsbegehren dem Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 HmbTG (teilweise) dadurch zu entziehen, dass er zwischen dem auch aus seiner Sicht zu schützenden Beratungsvorgang, der Entscheidungsfindung und der Abstimmung des Senats bezüglich der Kleinen Anfrage einerseits und jeglicher anderweitiger Kommunikation zu dem Vorgang, insbesondere auch solcher, die außerhalb der Beratungen und nicht zwangsläufig nur innerhalb des Kabinetts bzw. durch und zwischen den Senatsmitgliedern selbst stattgefunden habe, andererseits differenziert, kann er damit nicht durchdringen. Zum einen ist eine solche Differenzierung im Normtext, der den Bereich der Vorbereitung ausdrücklich einbezieht, nicht angelegt. Zum anderen widerspräche sie auch dem Sinn und Zweck des absoluten Kernbereichsschutzes, welcher der Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung des Senats Rechnung tragen und ihn insbesondere von in der Praxis kaum oder gar nicht lösbaren Abgrenzungsproblemen freihalten soll. Der Hamburgische Transparenzgesetzgeber (Bü.-Drs. 20/4466 S. 18) hat insoweit festgehalten:

„Der Kernbereich ist Ausfluss des Gewaltenteilungsgrundsatzes und gewährleistet der Regierung einen nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich, der für die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung des Senates unerlässlich ist. Dazu gehören zum Beispiel die Willensbildung des Senats selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Senat als auch bei der Vorbereitung von Senats- und Behördenentscheidungen, die sich vornehmlich in behördenübergreifenden und internen Abstimmungsprozessen vollzieht. In diesen Fällen ist kein Informationszugang zu gewähren.“

Für das Herausziehen der „Vorbereitung der Vorbereitung“ aus diesem geschützten Bereich, das der Kläger der Sache nach anstrebt, wenn er festhält, dass jegliche Kommunikation oder schriftliche Verfügung, die Entwürfe und Vermerke erst vorbereite oder noch in ein Verfahrensstadium falle, das nicht zur „Vorbereitung“, sondern beispielweise lediglich der Koordinierung, Vorbesprechung oder als Austausch zu bewerten sei, gilt nichts anderes. Denn auch dies führte im Ergebnis – neben praktisch kaum handhabbaren Abgrenzungsschwierigkeiten (vgl. bereits o.) – zu einer vom Gesetzgeber gerade nicht beabsichtigten Relativierung des Kernbereichsschutzes. Aus diesem Grund war die Beklagte auch nicht zur Vorlage eines Inhaltsverzeichnisses oder einer „Negativliste“ verpflichtet, weil sich schon hieraus Rückschlüsse auf absolut geschützte Inhalte ziehen ließen.

Der Standpunkt des Klägers, bereits die Natur der Fragen des Abgeordneten Hackbusch, die rein auf abschließend abgrenzbare Tatsachen zielten, und die Begleitumstände sprächen für eine „Ermessensreduzierung auf Null“, sodass kein Raum für eine Willensbildung bestanden habe und die der Beantwortung durch den Senat vorausgegangene Kommunikation daher nicht dem Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung zuzuordnen sei, überzeugt ebenfalls nicht. Der Kläger scheint schon den Zweck des dem Senat der Beklagten zugebilligten Ermessensspielraums zu verkennen. Denn dieser soll dem Senat ermöglichen, im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen zu prüfen, ob er davon absehen darf, eine Kleine Anfrage im Sinne von § 25 Abs. 1 Alt. 2 Verf, die er nach § 25 Abs. 3 Satz 2 Verf zu beantworten hat, „der Sache nach“ zu beantworten (vgl. HVerfG, Urt. v. 27.7.1977, 1/77, HmbJVBl. 1978, 11, 15; Urt. v. 20.5.2003, 9/02, juris Rn. 73). Eine Beschränkung der dem denklogisch vorgelagerten – von Verfassungs wegen besonders geschützten (vgl. o.) – Willensbildung innerhalb des Senats und etwaiger damit zusammenhängender, mitunter behördenübergreifender Abstimmungsprozesse geht damit nicht einher.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.