Die Unwirksamkeit und weitere Fehlerfolgen richten sich für die Abwendungsvereinbarung mangels eines …

Der Kläger begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit einer erhaltungsrechtlichen Abwendungsvereinbarung.

Der Kläger erwarb mit notariellem Kaufvertrag vom 21. März 2018 das mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebaute Grundstück O…in 8… Berlin-Neukölln (Grundbuch von Neukölln, Bl. 8…, Gemarkung Neukölln, Flur 8…, Flurstück 4…, im Folgenden: Kaufgrundstück) für einen Kaufpreis von 2.650.000,00 Euro. Das Kaufgrundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet „Flughafenstraße/Donaustraße“ im Bezirk Neukölln von Berlin vom 14. Juli 2016 (GVBI. S. 468).

Mit Schreiben vom 18. April 2018 teilte das Bezirksamt Neukölln von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) dem Kläger mit, dass es erwäge, das Vorkaufsrecht auszuüben, gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme und fügte dem Schreiben den Entwurf einer Vereinbarung zur Abwendung des Vorkaufsrechts bei.

Durch Schriftsatz seines Verfahrensbevollmächtigten nahm der Kläger hierzu dahingehend Stellung, dass er das Kaufgrundstück als Privatperson zur Sicherung der privaten Altersvorsorge erworben habe. Eine Aufteilung und Kommerzialisierung des Gebäudes sei nicht geplant. Insofern sei er bereit, die vorgelegte Abwendungsvereinbarung zu unterzeichnen, allerdings mit zwei kleinen Einschränkungen: Er wolle in absehbarer Zeit die ungedämmte Brandwand des Seitenflügels des Gebäudes mit einer Dämmung entsprechend der Mindestvorgabe der Energieeinsparverordnung versehen. Daher bitte er um entsprechende Ergänzung von § 1 Abs. 1 Ziff. 3 b des Entwurfs. Außerdem bitte er, die Generalklausel in § 1 Abs. 5 umzuformulieren, da sie zu unkonkret sei. Das Bezirksamt teilte dem Verfahrensbevollmächtigten des Klägers mit E-Mail vom 3. Mai 2018 mit, dass es die Änderungsvorschläge im Wesentlichen teilen könne.

Die Beteiligten unterzeichneten sodann am 9. Mai 2018 (Kläger) und 15. Mai 2018 (Beklagter) die „Vereinbarung über die Abwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts“ (im Folgenden: Abwendungsvereinbarung). Die Abwendungsvereinbarung hat folgenden auszugsweisen Inhalt:

„Vorbemerkung

Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn er in der Lage ist, das Grundstück entsprechend den Erhaltungszielen zu nutzen, und er sich hierzu vor Ablauf der Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB verpflichtet. Zu diesem Zweck schließen die Erwerberin und das Land Berlin nachfolgende Vereinbarung:

§ 1 Unterlassungsverpflichtung

(1) Die Erwerberin verpflichtet sich,

1. auf die Begründung von Wohn- oder Teileigentum an dem Kaufgrundstück, sofern nicht die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 Satz 2, Satz 3 Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 oder Nr. 5 BauGB vorliegen,

2. auf Anträge zum Erhalt einer Abgeschlossenheitsvereinbarung für die Gebäude auf dem Kaufgrundstück,

a) auf den Rückbau der zu Wohnzwecken genutzten baulichen Anlage auf dem Kaufgrundstück, sofern keine technische Notwendigkeit besteht und der Erhalt nicht wirtschaftlich unzumutbar ist. (…)

b) auf energetische Sanierungsmaßnahmen, sofern diese nicht der baulichen oder lagetechnischen Anpassung an die Mindestanforderungen der EnEV dient,

zu verzichten.

(2) Die Verpflichtungen nach Abs. 1 gelten, solange die vorgenannte Erhaltungsverordnung in Kraft ist, längstens jedoch für 20 Jahre ab dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses. (…)

(5) Die Erwerberin verpflichtet sich darüber hinaus, das Grundstück nur so zu nutzen, dass es mit den gesetzlichen Vorgaben des § 172 BauGB zum Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Einklang steht und keinerlei Handlungen vorzunehmen oder vornehmen zu lassen, die diesem Zweck zuwiderlaufen.

§ 2 Dingliche Sicherung

(1) Die Erwerberin verpflichtet sich, (…) beim Grundbuchamt zur Sicherung der in § 1 Abs. 1 Nr. 1 genannten Verpflichtungen die Eintragung einer beschränkten persönlichen Dienstbarkeit zugunsten des Landes Berlin zu beantragen und zu bewilligen.

§ 3 Vertragsstrafe, Unterwerfung

(1) Verstößt die Erwerberin gegen ihre Verpflichtungen aus § 1 Abs. 1 Nr. 1 dieser Vereinbarung, hat sie dem Land Berlin eine Vertragsstrafe in Höhe von 1.000.000 € (in Worten: eine Million Euro) zu zahlen.

(2) Verstößt die Erwerberin gegen ihre Verpflichtungen aus § 1 Abs. 1 Nr. 2 dieser Vereinbarung, beträgt die zu zahlende Vertragsstrafe für jeden Fall des Verstoßes 50.000 € (in Worten: fünfzigtausend Euro).

(3) Verstößt die Erwerberin gegen ihre Verpflichtungen aus § 2 dieser Vereinbarung, beträgt die zu zahlende Vertragsstrafe 50.000 € (in Worten: fünfzigtausend Euro).

§ 4 Erteilung des Negativzeugnisses

Das Land Berlin verpflichtet sich, unverzüglich nach Unterzeichnung dieser Vereinbarung das Negativzeugnis nach § 28 Abs. 1 S. 3 BauGB zu erteilen.

§ 5 Rechtsnachfolge

Die Erwerberin verpflichtet sich, einem Rechtsnachfolger die Verpflichtungen dieses Vertrages vollumfänglich aufzuerlegen und dem Land Berlin die Rechtsnachfolge und die Pflichtenübertragung binnen 3 Monaten nach Abschluss des Kaufvertrags oder sonstigen Übertragungsvertrags mitzuteilen.

Mit Urteil vom 9. November 2021 (4 C 1.20) entschied das Bundesverwaltungsgericht unter Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen (VG Berlin, Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 – und OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 –), dass das Vorkaufsrecht im Gebiet einer Milieuschutzverordnung gemäß § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen ist, wenn das Grundstück im Zeitpunkt der Behördenentscheidung entsprechend deren Zielen und Zwecken bebaut ist und genutzt wird; mögliche zukünftige milieuschutzwidrige Entwicklungen sind nicht zu berücksichtigen.

Unter Bezugnahme auf dieses Urteil des Bundesverwaltungsgerichts forderte der Kläger das Bezirksamt mit Schreiben vom 18. Dezember 2021 dazu auf, die Unwirksamkeit der Abwendungsvereinbarung zu bestätigen. Die Abwendungsvereinbarung sei nichtig, da sich das Bezirksamt eine unzulässige Gegenleistung habe versprechen lassen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts habe klargestellt, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts wegen § 26 Nr. 4 BauGB von vornherein ausgeschlossen gewesen sei. Daher habe der Kläger von Anfang an einen Anspruch auf Erteilung des Negativattests gehabt. Das Bezirksamt habe dieses Negativattest aber nur für den Fall in Aussicht gestellt, dass sich der Kläger zu den in der Abwendungsvereinbarung geregelten Gegenleistungen verpflichte.

Mit Schreiben vom 4. März 2022 teilte das Bezirksamt dem Kläger mit, dass es dessen Rechtsansicht nicht folge. Die Abwendungsvereinbarung sei weiterhin bindend. Die Beteiligten hätten sie geschlossen, um die Unsicherheiten über das Bestehen des Vorkaufsrechts zu beseitigen. Zu diesem Zweck sei das Bezirksamt dem Kläger dadurch entgegengekommen, dass es auf die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts und dessen weitere Prüfung – auch hinsichtlich des maßgeblichen Sachverhalts – verzichtet habe. Der Kläger habe den Forderungen des Bezirksamtes auch in der Hinsicht nachgegeben, dass er sich zu einzelnen in der Abwendungsvereinbarung genannten Maßnahmen zur Förderung der sozialen Erhaltungsziele verpflichtet habe. Die Abwendungsvereinbarung erfülle damit sämtliche Definitionsmerkmale eines Vergleichs. Die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Vergleichsverträge sei allgemein anerkannt und für den subordinationsrechtlichen Vertrag ausdrücklich in § 55 VwVfG geregelt. Entscheide sich der Käufer zum Abschluss einer Abwendungsvereinbarung, würden damit Ungewissheiten über die Möglichkeit der Vorkaufsrechtsausübung beseitigt. Hätte der Käufer Gewissheit über seine Rechtsposition, würde er es auf den Erlass eines Ausübungsbescheids ankommen lassen, den er gegebenenfalls vor Gericht angreifen könne. Werde die bei Abschluss eines solchen Vergleichsvertrags bestehende Ungewissheit nachträglich in die eine oder andere Richtung geklärt, könne dies nicht zur Nichtigkeit führen. Die jedem Vergleichsvertrag innewohnende Risikoverteilung wirke sich auch bei der Frage der Zumutbarkeit des Festhaltens am Vertrag aus. Das Festhalten am Vertrag könne grundsätzlich nicht allein deshalb als unzumutbar gelten, weil eine mit dem Vergleich beigelegte Rechtsfrage nachträglich gerichtlich entschieden worden sei.

Am 27. April 2022 hat der Kläger Klage erhoben. Er meint, die Abwendungsvereinbarung sei nichtig. Das Bezirksamt habe die Erteilung des Negativattestes und den damit verbundenen Verzicht auf die Ausübung des Vorkaufsrechts in unzulässiger Weise an seine in der Abwendungsvereinbarung geregelten Verpflichtungen gekoppelt. In Wahrheit habe das Bezirksamt nämlich kein Vorkaufsrecht ausüben dürfen und habe er einen bedingungslosen Anspruch auf Erteilung des Negativattestes gehabt. Die Abwendungsvereinbarung stelle keinen Vergleichsvertrag nach § 55 VwVfG dar, sondern einen Austauschvertrag im Sinne des § 56 VwVfG, auf den das gesetzliche Koppelungsverbot Anwendung finde. Dass ein Austauschvertrag vorliege, zeige sich daran, dass die Abwendungsvereinbarung ausdrücklich Leistung und Gegenleistung vorsehe. Die Leistung der Behörde solle gemäß § 4 der Vereinbarung die „unverzügliche“ Erteilung des Negativzeugnisses sein; die Gegenleistung des Erwerbers bestehe in der Übernahme der in § 1 und § 2 genannten Verpflichtungen. Von einem Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 VwVfG könne demgegenüber nicht ausgegangen werden. Der Abwendungsvereinbarung lasse sich an keiner Stelle entnehmen, dass für ihn, den Kläger, und das Bezirksamt „Ungewissheiten“ hinsichtlich des Bestehens eines Vorkaufsrechts vorgelegen hätten. Das ergebe sich schon aus dem Wortlaut der Vorbemerkung der Abwendungsvereinbarung („Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu.“). Die Vereinbarung gehe inhaltlich vom gesetzlichen Regelfall bei Bestehen eines Vorkaufsrechts aus. Von einem rechtlichen „Entgegenkommen“ wegen einer Ungewissheit über das Bestehen eines Vorkaufsrechts könne nicht die Rede sein. Die Vereinbarung beziehe sich ausdrücklich auf die Abwendung „des Vorkaufsrechts“ und nicht allgemein auf ein eventuell bestehendes Vorkaufsrecht. Das Bezirksamt habe an keiner Stelle der Verhandlungen kommuniziert, dass er ernsthafte Zweifel am grundsätzlichen Bestehen des Vorkaufsrechts hege. Die „rechtliche Ungewissheit“ lasse sich auch nicht damit begründen, dass im Zeitpunkt des Vertragsschlusses noch keine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 26 Nr. 4 BauGB ergangen sei. Im Zeitpunkt des Vertragsschlusses hätten ein Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin und ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vorgelegen, die die Rechtsauffassung des Bezirksamtes gestützt hätten, wonach das Vorkaufsrecht bestanden habe. Der Beklagte habe sich dadurch in seiner Praxis mehr als bestätigt gefühlt und sein Vorkaufsrecht selbstbewusst und ohne jeden rechtlichen Selbstzweifel ausgeübt. Mit einer anderen Entscheidung im Revisionsverfahren habe auf Seiten des Beklagten – das hätten die einhelligen Reaktionen aller Entscheidungsträger deutlich gemacht – niemand gerechnet. Der Abschluss von Abwendungsvereinbarungen sei damals das grundsätzliche Ziel der Vorkaufsrechtspolitik des Beklagten gewesen, und zwar genau deshalb, weil er sich seiner Sache in rechtlicher Hinsicht sicher gewesen sei. Der Beklagte werde nicht ernsthaft behaupten wollen, dass er die zahllosen standardmäßig genutzten Abwendungserklärungen nur und gerade deshalb abgeschlossen habe, weil er Zweifel an der Rechtslage gehabt habe. Die Annahme des Beklagten sei realitätsfern, wenn er davon ausgehe, er, der Kläger, hätte bei Gewissheit über seine Rechtsposition vom Abschluss einer Abwendungsvereinbarung absehen und es stattdessen auf den Erlass des Ausübungsbescheids ankommen lassen können. Dass er als Erwerber eines Grundstücks notgedrungen die ihm vorgesetzte Abwendungsvereinbarung unterzeichnet habe, bedeute keineswegs, dass er hier einen – letztlich einvernehmlichen – Vergleich „zur Überwindung einer ungewissen Rechtslage“ habe abschließen wollen. Vielmehr habe er einen jahrelangen Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht gescheut, während dessen Dauer der Kaufvertrag nicht vollziehbar gewesen wäre und weder der Verkäufer sein Geld bekommen noch der Käufer mit dem Grundstück irgendetwas hätte anfangen können. Wie der Beklagte offen kommuniziert habe, sei das Instrument der möglichen Vorkaufsrechtsausübung grundsätzlich darauf gerichtet gewesen, in möglichst vielen Fällen Abwendungsvereinbarungen zu erwirken. Dabei sei man sich der Schwierigkeiten für die Erwerber, gegen diese Ausübung effektiv rechtlich vorzugehen, durchaus bewusst gewesen. Auch von einem „gegenseitigen Nachgeben“ zur Überwindung einer rechtlichen Unsicherheit sei nicht auszugehen. Die Verpflichtung zur Erteilung des Negativattestes sei nicht als ein vergleichsbegründendes „Entgegenkommen“ zu sehen, weil es die gesetzliche Rechtsfolge der Abwendung nach § 27 BauGB darstelle. Selbst wenn man annehmen wollte, dass es sich bei der vorliegenden Abwendungsvereinbarung um einen Vergleichsvertrag handle, wäre dieser jedenfalls gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nichtig, weil die Voraussetzungen für dessen Abschluss nicht vorgelegen hätten. Hilfsweise spreche er die Kündigung des Vertrages gemäß § 60 VwVfG aus. Es sei ihm nicht zuzumuten, an der Abwendungsvereinbarung festzuhalten. Diesbezüglich sei irrelevant, dass er beim Abschluss der Abwendungsvereinbarung fachkundig anwaltlich vertreten gewesen sei. Zu keinem Zeitpunkt seien er, der Kläger, und sein Verfahrensbevollmächtigter davon ausgegangen, dass die Abwendungsvereinbarung geschlossen worden sei, um eventuelle rechtliche Zweifel am grundsätzlichen Bestehen des Vorkaufsrechts zu überwinden. Das Festhalten an dieser Vereinbarung sei ihm unzumutbar, da der Beklagte das Vorkaufsrecht nicht hätte ausüben dürfen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass die „Vereinbarung über die Abwendung des gemeindlichen Vorkaufrechts“ vom 9./15. Mai 2018 unwirksam ist.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Im konkreten Fall stelle sich bereits die Frage des Rechtsschutzbedürfnisses, da der Kläger zu Beginn der Verhandlungen über die Abwendungsvereinbarung mitgeteilt habe, dass er keine Aufteilung und Kommerzialisierung des Gebäudes plane. Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers sei die Abwendungsvereinbarung nicht als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG einzuordnen. Das Bezirksamt könne eine Abwendung des Vorkaufsrechts nicht einseitig erzwingen. Der jeweilige Käufer habe vielmehr die Optionen, entweder der vorkaufsberechtigten Behörde eine einseitige Abwendungserklärung vorzulegen oder die von der vorkaufsberechtigten Behörde angebotene Abwendungsvereinbarung zu akzeptieren oder hierüber zu verhandeln oder keine Abwendung zu wollen und den Rechtsweg gegen die etwaige Ausübung des Vorkaufsrechts zu bestreiten. Die Abwendungsvereinbarung diene der Abkürzung und Beendigung des Verfahrens der Vorkaufsrechtsausübung und habe unter dem Blickwinkel der Beilegung eines ansonsten drohenden Rechtsstreits über das Bestehen des Vorkaufsrechts den Charakter eines Vergleichs. Im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung habe Ungewissheit über die rechtlichen Voraussetzungen der Vorkaufsrechtsausübung in Milieuschutzgebieten bestanden. In Rechtsprechung und Fachliteratur habe Streit darüber geherrscht, wie der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB auszulegen sei. Das Landgericht Berlin habe durch Urteil vom 26. April 2017 – O 2/15 Baul – entschieden, dass das Vorkaufsrecht bereits dann ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück im Zeitpunkt der Behördenentscheidung entsprechend der Milieuschutzverordnung bebaut sei und genutzt werde. Demgegenüber seien das Verwaltungsgericht Berlin (Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 –) und das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 –) davon ausgegangen, dass künftige milieuschutzwidrige Entwicklungen zu berücksichtigen seien. Aus der Sicht des Käufers im Mai 2018 sei es auch darauf angekommen, Kosten und Zeit zur Klärung der Rechtslage zu sparen und schnellstmöglich in Besitz und Eigentum des Grundstücks zu gelangen. Aus seiner, des Beklagten, Sicht sei es darauf angekommen, Kosten und Zeit zu sparen und zugleich die Ziele der Milieuschutzverordnung ohne Unsicherheiten zeitnah sicherzustellen. Das Bezirksamt habe dabei zwar einen grundsätzlichen Rahmen für den Abschluss der Abwendungsvereinbarung vorgegeben, es habe jedoch bei den Einzelregelungen, die insgesamt den Fortbestand der Milieuschutzziele nicht in Frage gestellt hätten, Kompromissbereitschaft erkennen lassen und hierüber nach entsprechenden Verhandlungen mit dem Kläger Einigkeit erzielt. Die Vereinbarung sei ferner weder nach § 59 Abs. 2 Nr. 4, § 56 Abs. 2 VwVfG noch nach § 11 Abs. 2 BauGB unwirksam, da diese Vorschriften auf Abwendungsvereinbarungen keine Anwendung fänden. Die Vereinbarung habe gerade Unsicherheiten über die Rechtslage beseitigen sollen. Dass der Kläger beim Abschluss der Abwendungsvereinbarung einen gebundenen Anspruch auf Erteilung des Negativattestes gehabt hätte, ergebe sich erst aus einer ex post-Betrachtung. Eine Kündigung komme nicht in Betracht. Ein Wegfall der Geschäftsgrundlage liege nicht vor, da es keine gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung gegeben habe, die geändert worden sei. Vielmehr sei die in Rechtsprechung und Fachliteratur streitige Rechtsfrage erstmals durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – höchstrichterlich geklärt worden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 –. Anders als dort sei der hiesige Kläger im Anhörungsverfahren zur Prüfung der Vorkaufsrechtsausübung und im Rahmen der Verhandlungen und des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung anwaltlich umfassend durch einen fach- und sachkundigen Rechtsanwalt beraten und vertreten worden. Es sei danach davon auszugehen, dass er über die unterschiedlichen Auffassungen in der Fachliteratur und gerade auch in der Rechtsprechung der für das Land Berlin zuständigen Gerichte aufgeklärt worden sei. Auf Seiten des Beklagten ergebe sich die Kenntnis von der ungeklärten Rechtslage aus dem Konzept der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin. Die Rechtslage sei erst durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 geklärt worden. Fortwirkende Vorteile durch den Abschluss der Abwendungsvereinbarung ergäben sich daraus, dass der Kläger sich nicht gerichtlich über einen langen Zeitraum über die Abwendung oder über die Berechtigung zur Ausübung des Vorkaufsrechts habe streiten müssen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen. Diese Akten haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Danach kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Das ist hier der Fall.

Bei der Frage nach der Wirksamkeit der zwischen den Beteiligten geschlossenen Abwendungsvereinbarung und der weiteren Verbindlichkeit der hierin vereinbarten Rechtspflichten des Klägers handelt es sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (vgl. etwa: VG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2023 – 13 K 255/22 –, juris Rn. 36 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 80).

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung der Unwirksamkeit der Abwendungsvereinbarung. Als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 6 B 14.17 –, juris Rn. 13 m.w.N.). Diese Voraussetzung ist erfüllt. Der Kläger hat ein wirtschaftliches und ein rechtliches Interesse daran, feststellen zu lassen, ob das Kaufgrundstück – sein Eigentum – und damit er als Eigentümer den Beschränkungen der Abwendungsvereinbarung unterliegt. Darüber hinaus ist nicht erforderlich, dass der Kläger an einem schon konkretisierten Vorhaben durch eine Bestimmung der Abwendungsvereinbarung gehindert ist. Der Kläger ist insbesondere nicht gehalten, die finanziellen Verpflichtungen einer konkreten Planung einzugehen, solange für ihn nicht absehbar ist, ob ein Vorhaben den Bindungen aus der Abwendungsvereinbarung unterfällt. Hinzu kommt, dass der Beklagte die Wirksamkeit der Abwendungsvereinbarung behauptet, daraus für sich Rechte ableitet und von dem Kläger vertragskonformes Verhalten einfordert (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 81).

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der Grundsatz ihrer Subsidiarität entgegen (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO), insbesondere ist es dem Kläger nicht zumutbar, sich vertragsbrüchig zu verhalten und sodann Rechtsschutz in Form von Gestaltungs- oder Leistungsklage suchen zu müssen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 82).

Die Klage ist jedoch unbegründet.

Die begehrte Feststellung ist nicht zu treffen. Die Abwendungsvereinbarung vom 9./15. Mai 2018 ist (weiterhin) wirksam und die hierin gebündelten Rechtspflichten des Klägers bestehen fort.

Die Abwendungsvereinbarung ist als städtebaulicher Vertrag im Sinne von § 11 des Baugesetzbuches (BauGB) und zugleich als öffentlich-rechtlicher Vertrag gemäß § 54 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i. V. m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (nachfolgend nicht mehr mitzitiert) wirksam zu Stande gekommen. Die Abwendungsvereinbarung ist weder nach § 59 Abs. 1 VwVfG nichtig noch liegen Nichtigkeitsgründe nach § 59 Abs. 2 VwVfG vor. Die Abwendungsvereinbarung ist zudem nicht durch Kündigung nachträglich unwirksam geworden, denn ein Kündigungsgrund gemäß § 60 VwVfG lag nicht vor.

1. Die am 9. und 15. Mai 2018 geschlossene Abwendungsvereinbarung ist als städtebaulicher Vertrag im Sinne von § 11 BauGB einzuordnen. Darunter sind solche Vereinbarungen der Gemeinde (bzw. in Berlin solche der Bezirke, vgl. § 246 Abs. 4 BauGB i. V. m. § 1 des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuches) zu fassen, die sich auf Regelungen oder Maßnahmen des Städtebaurechts beziehen. Regelungsgegenstand kann nach dem nicht abschließenden Katalog des § 11 Abs. 1 Satz 2 BauGB insbesondere die Vorbereitung oder Durchführung städtebaulicher Maßnahmen durch den Vertragspartner auf eigene Kosten (Nr. 1) oder die Förderung und Sicherung der mit der Bauleitplanung verfolgten Ziele, u.a. die Grundstücksnutzung, die Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgruppen mit besonderen Wohnraumversorgungsproblemen sowie der Erwerb angemessenen Wohnraums durch einkommensschwächere und weniger begüterte Personen der örtlichen Bevölkerung sein (Nr. 2). Hieran gemessen ist die vorliegende Abwendungsvereinbarung ein städtebaulicher Vertrag. Sie trägt – nicht anders als die Vorkaufsrechtsausübung selbst – zur Erreichung der Ziele der sozialen Erhaltungsverordnung bei und ist damit als zur Durchführung dieser städtebaulichen Maßnahme geschlossen anzusehen. Sie dient darüber hinaus zugleich der in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB beispielhaft genannten „Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgruppen mit besonderen Wohnraumversorgungsproblemen“ (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 75).

Als städtebaulicher Vertrag ist die Abwendungsvereinbarung wirksam zu Stande gekommen, insbesondere haben die Beteiligten die Schriftform gemäß § 11 Abs. 3 BauGB gewahrt.

2. Die Abwendungsvereinbarung war ursprünglich und ist weiterhin wirksam.

Die Unwirksamkeit und weitere Fehlerfolgen richten sich für die Abwendungsvereinbarung mangels eines speziellen Fehlerfolgenregimes für städtebauliche Verträge nach den allgemeinen Bestimmungen für öffentlich-rechtliche Verträge, d.h. nach den §§ 59, 60 VwVfG (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 68). Die Voraussetzungen dieser Vorschriften liegen insgesamt nicht vor.

a) Die Abwendungsvereinbarung ist nicht nach § 59 Abs. 1 VwVfG nichtig.

Nach dieser Vorschrift ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) ergibt. Das ist hier nicht der Fall.

aa) Eine Nichtigkeit ergibt sich nicht aus § 59 Abs. 1 VwVfG, § 134 BGB i. V. m. § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB.

Nach § 134 BGB ist ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt. Ein solches gesetzliches Verbot enthält zwar § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB. Danach ist die Vereinbarung einer vom Vertragspartner der Gemeinde zu erbringenden Leistung unzulässig, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte. Dieses so genannte „Koppelungsverbot“ ist jedoch im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weil die von den Beteiligten geschlossene Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 VwVfG zu qualifizieren ist.

(1) Die Abwendungsvereinbarung vom 9./15. Mai 2018 ist als Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 VwVfG einzuordnen. Nach dieser Vorschrift kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG, durch den eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird (Vergleich), geschlossen werden, wenn die Behörde den Abschluss des Vergleichs zur Beseitigung der Ungewissheit nach pflichtgemäßem Ermessen für zweckmäßig hält.

(a) Bei der Abwendungsvereinbarung handelt es sich zunächst um einen subordinationsrechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde. § 54 Satz 2 VwVfG meint alle Verträge zwischen einer Privatperson und einem Träger der öffentlichen Verwaltung auf einem Gebiet, auf dem ein hoheitliches Verhältnis der Über- und Unterordnung besteht. Es kommt nicht darauf an ob der konkrete Gegenstand der vertraglichen Vereinbarung „sonst” durch Verwaltungsakt geregelt werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 – 4 C 4/99 –, juris Rn. 18; Rozek, in: Schoch/Schneider, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 54 Rn. 78). Die Beteiligten stehen hier in einem derartigen Verhältnis der Über- und Unterordnung. Die Ausübung des Vorkaufsrechts erfolgt durch Verwaltungsakt. Die Abwendungsvereinbarung zielte darauf ab, den Erlass dieses Verwaltungsakts zu erübrigen. Der Umstand, dass unter den Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 BauGB daneben die Möglichkeit besteht, die Ausübung des Verwaltungsakts durch einseitige Erklärung abzuwenden, erweitert zwar die Handlungsoptionen des betroffenen Bürgers, stellt die Vereinbarung auf diesem Gebiet aber deswegen nicht außerhalb eines hoheitlichen Subordinationsverhältnisses (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 84; offenlassend: VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 104).

(b) Mit der Abwendungsvereinbarung beseitigten die Beteiligten eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit.

Bei verständiger Würdigung war die Rechtslage im Hinblick auf die Auslegung des

§ 26 Nr. 4 BauGB zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses (objektiv) als ungewiss anzusehen. Beide Beteiligten waren sich zur Überzeugung der Kammer bei Abschluss der Anwendungsvereinbarung der ungewissen Rechtslage (subjektiv) bewusst.

(aa) Bei verständiger Würdigung war die Rechtslage im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung im Hinblick auf die Frage, ob der Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB entgegenstand, ungewiss.

Für das Bestehen der Ungewissheit ist auf den Standpunkt eines objektiven Durchschnittsbetrachters in der konkreten Situation der Vertragsparteien abzustellen (vgl. zu diesem Maßstab Rozek, in: Schoch/Schneider, VerwR, 7. EL 2025, VwVfG § 55 Rn. 31). Eine relevante Ungewissheit über die Rechtslage in diesem Sinne ist insbesondere dann gegeben, wenn über eine Einzelfrage unterschiedliche Gerichtsurteile vorliegen und eine eindeutige höchstrichterliche Rechtsprechung noch aussteht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 110, m.w.N.). Das war hier der Fall.

Zu der Frage, wie § 26 Nr. 4 BauGB auszulegen ist, d.h. wann das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten ausgeschlossen ist, stand eine eindeutige höchstrichterliche Klärung im Zeitpunkt des Abschlusses der Abwendungsvereinbarung noch aus. Das Landgericht Berlin hatte mit Urteil vom 26. April 2017 entschieden, dass nach dem klaren und nicht auslegungsfähigen Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen sei, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut und genutzt werde (vgl. LG Berlin, Urteil vom 26. April 2017 – O 2/15 Baul –, juris Leitsatz 2 und Rn. 51 f.). Demgegenüber wurde in der damaligen Kommentarliteratur überwiegend vertreten, dass nicht auf die gegenwärtige verordnungskonforme Nutzung, sondern auf die zukünftige Entwicklung entsprechend den Zielen der Milieuschutzverordnung abgestellt werden müsse (siehe etwa die Übersicht bei Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 128. EL Februar 2018, BauGB § 26 Rn. 22, m.w.N.). Dieser Auffassung der überwiegenden Kommentarliteratur schlossen sich – entgegen des vorzitierten Urteils des Landgerichts Berlin – die 13. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin (Urteil vom 17. Mai 2018 – 13 K 724.17 –, juris Leitsatz 3 und Rn. 27) und der Zehnte Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 22. Oktober 2019 – 10 B 9.18 –, juris) an.

(bb) Zur Überzeugung der Kammer waren sich die Beteiligten in subjektiver Hinsicht bei Abschluss der Vereinbarung der unklaren Rechtslage bewusst.

Für den Beklagten ergibt sich die erforderliche „Gewissheit über die Ungewissheit“ aus dem „Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin“, das in Form einer Senatsvorlage dem Abgeordnetenhaus von Berlin und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gegeben worden war (AGH-Drs. 18/0494 vom 21. August 2017). Darin heißt es zu § 26 Nr. 4 BauGB, dass es sich um einen „umstrittenen“ Ausnahmetatbestand handle und die Frage, wie dieser Ausnahmetatbestand bei der Ausübung von Vorkaufsrechten in den sozialen Erhaltungsgebieten zu bewerten sei, „für Berlin bisher nicht rechtskräftig geklärt“ sei. Dies werde „zur Zeit einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt“. Im Folgenden werde „der Auffassung gefolgt, dass § 26 Nr. 4 BauGB nicht zum Ausschluss in den sozialen Erhaltungsgebieten“ führe (vgl. S. 11 f. des Konzepts, Unterstreichung im Original). Es erscheint fernliegend, dass innerhalb der für die Ausübung des Vorkaufsrechts und Verhandlung der Abwendungsvereinbarungen zuständigen Organisationseinheit im Bezirk Neukölln von Berlin (vgl. zu diesem Maßstab: Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2022, VwVfG § 55 Rn. 21, m.w.N.) das „unter Mitwirkung der Bezirke“ erarbeitete Konzept nicht bekannt war. Anhaltspunkte hierfür ergeben sich nicht aus dem Verwaltungsvorgang. Die in der Vereinbarung gewählte Formulierung (unter „Vorbemerkung“, Absatz 3) „Dem Land Berlin steht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (BauGB) ein Vorkaufsrecht an dem Grundstück zu“ gibt hierfür nichts her. Die vom Bezirksamt eingebrachte Formulierung ist im vorliegenden Fall nicht dahingehend zu verstehen, dass es von einer eindeutigen Rechtslage dahingehend ausging, dass der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts ein Ausschlussgrund nicht entgegensteht. Sie ist unter Berücksichtigung des genannten Konzeptes vielmehr dahingehend auszulegen, dass das Bezirksamt den von ihm eingenommenen Standpunkt lediglich gleichsam plakativ und zur Unterstreichung und Stärkung seiner Verhandlungsposition zum Ausdruck hat bringen wollen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 129). Dabei ist zu unterscheiden zwischen dem nach Ansicht des Klägers „selbstbewussten“ Vertreten einer für zutreffend erachteten Rechtsposition durch Behördenmitarbeiter einerseits und der Gewissheit über eine abschließende höchstrichterliche Klärung der Rechtsfrage andererseits. Vor diesem Hintergrund mag es zwar sein, dass das Bezirksamt den Kläger im Verwaltungsverfahren nicht ungefragt auf abweichende Auffassungen in der Rechtsprechung und Literatur bzw. die fehlende höchstgerichtliche Klärung eines ggf. bestehenden Ausschlusses des Vorkaufsrechts hingewiesen und die Ungewissheit auch sonst nicht aktenkundig gemacht hat. Dies lässt aber jedenfalls nicht den Schluss zu, dass das Bezirksamt davon ausging, die Rechtsfrage sei abschließend in dem von ihm vertretenen Sinne geklärt.

Die Kammer ist ferner davon überzeugt (vgl. § 108 Abs. 1 VwGO), dass der Kläger Kenntnis von der ungeklärten Rechtslage hatte. Gemessen an der wirtschaftlichen Bedeutung eines auf Immobilienerwerb gerichteten Rechtsgeschäftes und der dadurch ggf. auf Jahrzehnte eingegangenen rechtlichen und wirtschaftlichen Bindungen ist bei einer lebensnahen Betrachtung schon regelmäßig davon auszugehen, dass Personen, die zu einem Immobilienerwerb erhebliche wirtschaftliche Dispositionen treffen, sich im Vorfeld über die im Einzelfall maßgeblichen öffentlich-rechtlichen Anforderungen an Grundstück und bauliche Anlagen vergewissern. Dies gilt nicht nur für die überhaupt erst öffentlich-rechtlich gesicherte Bebaubarkeit, von deren (Fort-)Bestehen und Umfang das wirtschaftliche Schicksal des Rechtsgeschäfts maßgeblich abhängt. Umfasst sind vielmehr auch die sonstigen städtebaulichen Bindungen, die insbesondere – wie hier – bei Mehrfamilienhäusern die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Grundstückserwerbs maßgeblich prägen. Sie bestimmen durch Ausschluss oder Beschränkung der Ertüchtigung und Erweiterung des Bestandes jedenfalls mittelbar die Höhe der aus Vermietung zu erzielenden Einnahmen und über Ausschluss oder Beschränkung der Teilung des Grundstücks in Wohneigentum die rechtliche Möglichkeit und wirtschaftlichen Rentierbarkeit einer sonstigen Verwertung des Grundstücks. Ist damit bei in sozialen Erhaltungsgebieten belegenen Immobilien der Umfang der dadurch konkret hervorgerufenen Bindungen wertbestimmend, ist insbesondere davon auszugehen, dass sich der verständige nicht-selbstschädigende Erwerber darüber unterrichten wird, ob ein Vorkaufsrecht an einem Grundstück besteht und ob er damit zu rechnen hat, zu dessen Abwendungen weitere Bindungen eingehen zu müssen, die er in den Wert des Grundstücks und die Kaufpreisbildung einzupreisen hat. Dass die erforderlichen Ermittlungen und Erkundigungen aus zeitlichen Gründen und bei Abschlussdruck des Rechtsgeschäfts unterbleiben können, vermag die Kammer angesichts der zivilrechtlichen Anforderungen an den Grundstückserwerb, zuvörderst seinen Abschluss in notarieller Form und die damit verbundene Begleitung durch den belehrungspflichtigen Notar, nicht zugrunde legen. Insbesondere geht die Kammer weiter davon aus, dass der den Kaufvertrag beurkundende Notar den Käufer in Übereinstimmung mit seinen Amtspflichten zutreffend über die Rechtslage im Hinblick auf die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufrechts aufgeklärt hat, wenn – wie hier (vgl. vorliegend: Urkundenrolle Nr. 478/2018 des Notars Dr. R…, III. Durchführung und Grundbuchanträge § 5 Belehrungen) – eine Belehrung urkundlich belegt ist. Jedenfalls ist lebensnah grundsätzlich davon auszugehen, dass die Betroffenen aufgrund der förmlichen Anhörung durch das Bezirksamt über die mögliche Ausübung des Vorkaufsrechts im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung des Rechtsgeschäfts hinlänglich angestoßen werden, sich ihrer Rechte und Pflichten zu vergewissern.

Dies zugrunde gelegt, bedürfte es tragfähiger Anhaltspunkte aus dem Verwaltungsvorgang oder substanziierter Darlegung des Klägers dazu, dass er bei Abschluss der Vereinbarung bei einem in wirtschaftlicher Unvernunft ohne Vornahme grundlegender Erkundigungen und unempfänglich für erfolgte Aufklärung getätigten Immobilienkauf von einer geklärten Rechtslage zu seinen Ungunsten ausging. Daran fehlt es jeweils. Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger die Rechtslage für geklärt hielt, sind dem Verwaltungsvorgang nicht zu entnehmen. Im gerichtlichen Verfahren hat der Kläger zudem dargelegt, die Abwendungsvereinbarung geschlossen zu haben, weil er einen jahrelangen Rechtsstreit mit dem Bezirk gescheut habe. Im Übrigen hat sich der Kläger im Verwaltungsverfahren durch einen Fachanwalt für Verwaltungsrecht vertreten lassen. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass der Verfahrensbevollmächtigte des Klägers über die Reichweite des Vorkaufsrechts im sozialen Erhaltungsgebiet und den diesbezüglichen, sowohl in der Tagespresse als auch im Fachschrifttum öffentlich referierten Streitstand (siehe dazu die Nachweise bei OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 117 f. m.w.N.) nicht im Bilde gewesen wäre. Das Wissen seines verfahrensbevollmächtigten Rechtsanwalts ist dem Kläger analog § 166 Abs. 1 BGB zuzurechnen.

(c) Die Beteiligten haben die so beschriebene Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt. Nachgeben meint jedes Abrücken von dem im Verfahren günstigstenfalls erreichbaren Ergebnis. Das Nachgeben kann sich ebenso auf materiell-rechtliche wie auf verfahrensrechtliche Rechtspositionen beziehen. Es muss sich aber um beiderseitige Zugeständnisse handeln, ein bloß einseitiges Nachgeben genügt nicht (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 9. September 2022 – 19 L 112/22 –, juris Rn. 69, m.w.N.).

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, ist von einem gegenseitigen Nachgeben auszugehen. Der Kläger gab nach, indem er – bei unklarer Rechtslage – die in der Abwendungsvereinbarung enthaltenen Verpflichtungen übernahm. Der Beklagte gab nach, indem er sich dazu verpflichtete, dem Kläger unverzüglich nach der Unterzeichnung der Abwendungsvereinbarung ein Negativzeugnis zu erteilen, und er damit auf die Ausübung des – seiner zu diesem Zeitpunkt vertretbaren Ansicht nach nicht ausgeschlossenen – Vorkaufsrechts als effektivstes Mittel zur Sicherung der erhaltungsrechtlichen Ziele verzichtete. Er verzichtete damit auf seinen verfahrensrechtlichen Vorteil, das Vorkaufsrecht ungeachtet der Abwendungsabsicht des Klägers durch Verwaltungsakt auszuüben und den Kläger dadurch zu zwingen, eine etwaige einseitige Abwendungserklärung fristgemäß abzugeben und in einem Anfechtungsprozess gegen die Vorkaufsrechtsausübung zu verteidigen (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 100).

Ein gegenseitiges Nachgeben ist vorliegend im Übrigen auch darin zu sehen, dass der Beklagte die vom Kläger mit Schreiben vom 25. April 2018 übermittelten Änderungsvorschläge teilweise akzeptierte. Soweit der Kläger geltend macht, von einem gegenseitigen Nachgeben könne keine Rede sein, weil er im Rahmen der Abwendungsvereinbarung „notgedrungen“ die aus Sicht des Beklagten erforderlichen Verpflichtungen nahezu vollständig übernommen und der Beklagte hingegen seine Forderungen nahezu vollständig umgesetzt habe, folgt dem die Kammer nicht. Zu einem weitergehenden Entgegenkommen des Beklagten bestand schon deswegen kein Anlass, weil der Kläger keine weitergehenden Änderungsvorschläge vorgebracht hatte. Vielmehr hatte er dem Bezirksamt mitgeteilt, er sei mit zwei kleinen Einschränkungen bereit, die vorgelegte Abwendungsvereinbarung zu unterzeichnen, weil er das Kaufgrundstück als Privatperson zur Sicherung der privaten Altersvorsorge erworben habe und eine Aufteilung und Kommerzialisierung nicht geplant sei (Schreiben vom 25. April 2018). Im Übrigen setzt § 55 VwVfG nicht voraus, dass das Nachgeben „gleichgewichtig“ erfolgt (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 100).

(d) Das Nachgeben steht auch in einem inneren Zusammenhang zu der beiderseitigen Ungewissheit (sog. Konnexität).

Der Vergleichsvertrag bietet ein Instrument dafür, eine bestehende Ungewissheit durch ein gegenseitiges Nachgeben überbrücken zu können. Er kann Leistungspflichten auch dann begründen, wenn der Vergleichsinhalt mit der Gesetzeslage nicht voll übereinstimmt. Der innere Grund dafür, dass ein Vertrag i. S. d. § 55 VwVfG in gewissem Umfang von der Respektierung der Gesetze sozusagen dispensiert wird, liegt in dem Zusammenhang zwischen der Ungewissheit und dem ihrer Beseitigung dienenden Nachgeben. Mit diesem „Privileg gesteigerter Unempfindlichkeit“ gegenüber Gesetzesverletzungen kann ein Vertrag nur ausgestattet sein, wenn und soweit sich die Ungewissheit und das Nachgeben auf ein und denselben Punkt beziehen. Nicht gedeckt durch den Gesichtspunkt des Vergleichsvertrages ist dagegen, wenn aus Anlass einer Rechtsungewissheit und zu deren Überbrückung die Beteiligten oder auch nur einer von ihnen Leistungen versprechen, deren – den Beteiligten bekannte oder unbekannte – Gesetzwidrigkeit mit der beizulegenden Ungewissheit nichts zu tun hat (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 –, juris, Rn. 27; Urteil vom 3. März 1995 – 8 C 32/93 –, juris Rn. 18).

Diesen Anforderungen genügt die zwischen dem Kläger und dem Beklagten geschlossene Abwendungsvereinbarung. Die Beteiligten waren sich – wie gesehen – der ungewissen Rechtslage im Hinblick auf den möglichen Ausschluss der Ausübung des Vorkaufsrechts bewusst. Die Vereinbarung diente insoweit der Abkürzung und Beendigung des Verfahrens der Vorkaufsrechtsausübung. Der Kläger verfolgte mit dem Abschluss der Abwendungsvereinbarung den Zweck, möglichst zeitnah und rechtssicher Eigentümer des Kaufgrundstücks werden. Der Beklagte verfolgte den Zweck, die Nutzung des Kaufgrundstücks entsprechend der Ziele der Erhaltungsverordnung auch nach Eigentumsübergang sicherzustellen. Beide Beteiligte verzichteten darauf, die objektiv und subjektiv bestehende Rechtsunsicherheit gerichtlich klären zu lassen. Der Beklagte hat sich demgegenüber nicht „bei Gelegenheit“ des Vertragsschlusses gesetzeswidrige Leistungen versprechen lassen, die mit der beizulegenden Ungewissheit nichts zu tun gehabt hätten.

(2) Aus dem Charakter der Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag folgt, dass das Koppelungsverbot des § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB keine Anwendung findet.

§ 11 Abs. 2 BauGB enthält eine spezielle Regelung des in § 56 VwVfG allgemein für Austauschverträge enthaltenen Angemessenheitsgebots und Koppelungsverbots. Die systematische Auslegung des § 55 VwVfG im Verhältnis zu § 56 VwVfG genau wie zu § 11 Abs. 2 BauGB gebietet es dabei, die Rechtssätze nicht isoliert, sondern als Teil eines widerspruchsfreien Gesamtkonzepts zu betrachten. Vergleichsverträge genießen, wie aufgezeigt, das „Privileg der gesteigerten Unempfindlichkeit“, d.h. sie können zur Überbrückung einer (subjektiven) Ungewissheit auch dann Leistungspflichten begründen, wenn der Vergleichsinhalt mit der (objektiven) Gesetzeslage nicht übereinstimmt. Im konkreten Fall bezieht sich die Ungewissheit auf die Frage, ob ein Anspruch auf die Leistung der Behörde (hier: auf die Erteilung eines Negativattests nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB) besteht oder nicht. Dem beschriebenen Charakter des Vergleichsvertrages widerspräche es, dessen Nichtigkeit aufgrund des Koppelungsverbotes – sei es nach dem allgemeinen Koppelungsverbot nach § 56 VwVfG oder nach der speziellen Bestimmung des § 11 Abs. 2 BauGB – anzunehmen, wenn sich die Rechtslage erst im Nachhinein dahingehend klärt, dass ein Anspruch auf die Leistung der Behörde bestand (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 88; vgl. ausführlich VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 90 ff.).

bb) Die Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung folgt ferner nicht aus § 59 Abs. 1 VwVfG, § 134 BGB i. V. m. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB.

Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB müssen die in einem städtebaulichen Vertrag vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein. Auch diese Bestimmung ist hier wegen des aufgezeigten Charakters der Abwendungsvereinbarung als Vergleichsvertrag unanwendbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 88).

Selbst wenn man § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB grundsätzlich für anwendbar hielte, verstieße die Abwendungsvereinbarung nicht gegen das darin enthaltene Angemessenheitsgebot.

Angemessen ist die vom Vertragspartner der Behörde zu erbringende Leistung, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2021 – 4 C 6.19 –, juris Rn. 25; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ ders., 160. EL August 2025, BauGB § 11 Rn. 167). Dies ist bei einem Vergleichsvertrag nach Maßgabe des vergleichsweise zugrunde gelegten Sachverhalts zu beurteilen. Es kommt insoweit darauf an, ob der gefundene Interessenausgleich ein derart eklatantes Missverhältnis offenbart, dass er auch als Vergleich nicht anerkannt werden darf (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 107, m.w.N.).

Daran gemessen, ist der Rahmen des Angemessenen hier nicht verlassen. Die Verpflichtungen des Klägers stehen allesamt in sachlichem Zusammenhang mit den Zielen der sozialen Erhaltungsverordnung. Sie halten sich, obgleich weitreichend und vertragsstrafenbewehrt, innerhalb dessen, was in Rechtsprechung und Literatur als notwendiger Inhalt einer Abwendungserklärung im Sinne von § 27 Abs. 1 BauGB diskutiert wird (vgl. hierzu etwa Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 160. EL August 2025, BauGB § 27 Rn. 37 ff.). Das gilt etwa für die Geltungsdauer der übernommenen Verpflichtungen (hier: Geltungsdauer der Milieuschutzverordnung, maximal 20 Jahre; vgl. Stock, a.a.O., Rn. 40 „sachgemäß, an die Geltungsdauer der Satzung anzuknüpfen“.; nach Ansicht des Bayerischen VGH, Beschluss vom 29. Juli 2025 – 2 ZB 24.583 –, juris Rn. 49 ist sogar die unbefristete Bindung an die Geltungsdauer der Erhaltungssatzung nicht unangemessen). Die Verpflichtung zur Zahlung einer Vertragsstrafe kann zwar nicht zulässiger Inhalt einer Abwendungserklärung nach § 27 Abs. 1 BauGB sein, weil ein solches einseitiges Strafversprechen nicht wirksam erklärt werden kann (vgl. dazu Bayerischer VGH, Beschluss vom 29. Juli 2025 – 2 ZB 24.583 –, juris Rn. 16; VG Freiburg, Urteil vom 14. August 2020 – 5 K 6205/18 –, juris Rn. 30 ff.). Es ist jedoch grundsätzlich zulässig, Abwendungserklärungen durch die Vereinbarung einer Vertragsstrafe abzusichern (vgl. zur grundsätzlichen Zulässigkeit von Vertragsstrafen BVerwG, Urteil vom 3. März 1995 – 8 C 32.93 –, juris). Die Vertragsstrafenregelung (§ 3 der Abwendungsvereinbarung) verstößt auch weder gegen § 309 Nr. 6 BGB noch erscheint sie sonst unverhältnismäßig (vgl. zur Verhältnismäßigkeit von Vertragsstrafen in Abwendungsvereinbarungen: Bayerischer VGH, Beschluss vom 29. Juli 2025 – 2 ZB 24.583 –, juris Rn. 47). Die Unangemessenheit einzelner Klauseln hat der Kläger im Übrigen weder konkret geltend gemacht noch drängt sie sich sonst auf.

cc) Eine Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung ergibt sich schließlich nicht aus § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 779 Abs. 1 BGB.

Nach § 779 Abs. 1 BGB ist ein Vertrag unwirksam, durch den der Streit oder die Ungewissheit der Parteien über ein Rechtsverhältnis im Wege gegenseitigen Nachgebens beseitigt wird (Vergleich), wenn der nach dem Inhalt des Vertrags als feststehend zugrunde gelegte Sachverhalt der Wirklichkeit nicht entspricht und der Streit oder die Ungewissheit bei Kenntnis der Sachlage nicht entstanden sein würde.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Die Beteiligten haben ihrer Abwendungsvereinbarung zum einen zugrunde gelegt, dass der konkret erforderliche Inhalt einer einseitigen Erklärung des Klägers nach § 27 Abs. 1 BauGB zur Abwendung des gemeindlichen Vorkaufsrechts ungeklärt war, und zum anderen, dass aufgrund der unterschiedlichen Rechtsauffassungen zur Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB ungewiss war, ob der Beklagte das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ausüben konnte. Diese Sachverhalte entsprachen auch der Wirklichkeit (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 134).

b) Die Abwendungsvereinbarung ist nicht nach § 59 Abs. 2 VwVfG nichtig.

aa) Die Voraussetzungen des Nichtigkeitsgrundes des § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG liegen nicht vor.

Danach ist ein Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG nichtig, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrages nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- und Formfehlers im Sinne des § 46 VwVfG rechtswidrig wäre. Was unter den „Voraussetzungen zum Abschluss“ eines Vergleichsvertrages zu verstehen ist, bedarf hier keiner vertieften Erörterung. Unabhängig davon, ob es allein auf die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 VwVfG ankommt, ob ausschließlich auf die pflichtgemäße Ermessensausübung der Behörde gemäß § 55 VwVfG abzustellen ist oder ob sich das Fehlen der „Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags“ i. S. d. § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG sowohl auf die tatbestandlichen Vergleichsvoraussetzungen als auch auf die Ermessensausübung der Behörde nach § 55 VwVfG bezieht (vgl. zum Meinungsstand: Brosius-Gersdorf/Remé in: Schoch/Schneider, VwVfG, Stand Juli 2024, § 59 Rn. 165), liegen die Voraussetzungen eines Vergleichsvertrages vor. Seine tatbestandlichen Voraussetzungen sind – wie aufgezeigt – gegeben.

Fehler bei der Ermessensausübung sind zudem nicht zu erkennen. Bei der Ausübung des Ermessenspielraums gelten dabei entsprechend § 40 VwVfG die allgemeinen Grundsätze (vgl. nur Spieth/Hellermann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 70. Ed. 1.10.2025, VwVfG § 55 Rn. 43), wonach die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat. Der gerichtliche Prüfungsumfang ist entsprechend § 114 Satz 1 VwGO beschränkt (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 105).

Die Behörde hat das ihr eingeräumte Entschließungs- und Auswahlermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten. Sie hat keine sachfremden Erwägungen angestellt. Fehler bei der Ermittlung des der Ermessensentscheidung zugrundeliegenden Sachverhalts sind weder vorgetragen noch erkennbar. Es stellt wegen der § 55 VwVfG immanenten begrenzten Lockerung der Gesetzesbindung keinen Ermessensfehler dar, dass die Behörde von in Wahrheit nicht vorliegenden rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen ist. Die sich aus Verfassungsrecht ergebenden gesetzlichen Grenzen des Ermessens sind nicht erkennbar überschritten, insbesondere verstößt die Ermessensausübung weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (s. o.) noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Abschluss und Ausgestaltung der Abwendungsvereinbarung entsprechen insoweit der sich aus dem „Konzept für die Nutzung von Vorkaufsrechten nach dem Baugesetzbuch in Berlin“ ergebenden Verwaltungspraxis (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. Juni 2025 – 10 B 6/25 –, juris Rn. 107).

bb) Die Nichtigkeit der Abwendungsvereinbarung ergibt sich ferner nicht aus § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Eine Nichtigkeit nach dieser Vorschrift scheidet schon deswegen aus, weil die vorliegende Abwendungsvereinbarung als städtebaulicher Vertrag einzuordnen ist, für den § 11 Abs. 2 BauGB eine gegenüber § 56 VwVfG speziellere Vorschrift enthält (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 – 7 K 694/23 –, juris Rn. 109). Im Übrigen ist das Koppelungsverbot aus systematischen Gründen auf die hier als Vergleichsvertrag geschlossene Abwendungsvereinbarung nicht anwendbar (siehe oben unter a) aa) (2)).

c) Die Abwendungsvereinbarung ist schließlich nicht durch Kündigung nach § 60 Abs. 1 VwVfG nachträglich unwirksam geworden.

Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen, falls sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass ihr das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist.

Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG setzt voraus, dass nach Vertragsschluss tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, die die Vertragspartner zwar nicht zum Vertragsinhalt gemacht haben, deren Bestand sie jedoch als gemeinsame Grundlage des Vertrags angenommen haben. Vertragsgrundlage sind die bei Vertragsabschluss bestehenden gemeinsamen Vorstellungen der Vertragsparteien oder die für den Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht beanstandeten Vorstellungen der einen Vertragspartei von dem Vorhandensein oder dem künftigen Eintritt gewisser Umstände, sofern der Geschäftswille der Vertragsparteien auf dieser Vorstellung aufbaut. Wesentlich ist eine Änderung der Verhältnisse daher nur, wenn die Vertragsparteien bei Kenntnis dieser Änderung den Vertrag nicht oder jedenfalls nicht mit diesem Inhalt geschlossen hätten. Schließlich müssen die Folgen der nachträglichen Änderung den Risikorahmen überschreiten, den ein Vertragspartner nach Treu und Glauben hinzunehmen hat, weshalb ihm das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zumutbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 8 C 4/11 –, juris Rn. 57).

Dies zugrunde gelegt, besteht kein Kündigungsrecht des Klägers. Die Vertragsparteien gingen bei Abschluss der Abwendungsvereinbarung – wie erörtert – übereinstimmend von einer höchstrichterlich ungeklärten Rechtslage im Hinblick auf die Ausübung des Vorkaufsrechts im sozialen Erhaltungsgebiet aus. Die ungeklärte Rechtslage haben die Beteiligten nicht ausdrücklich in der Abwendungsvereinbarung geregelt, sondern als deren Grundlage vorausgesetzt, auf der u. a. der Geschäftswille der Vertragsparteien zum Abschluss der Vereinbarung aufbaute. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 (4 C 1.20) hat zwar die Rechtslage wesentlich geändert. Es ist davon auszugehen, dass die Beteiligten bei hypothetischer Kenntnis dieser Entscheidung die Abwendungsvereinbarung nicht geschlossen hätten. Das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung ist dem Kläger aber nicht unzumutbar. Die Folgen der nachträglichen Änderung der Rechtslage überschreiten nicht den Risikorahmen, den er nach Treu und Glauben hinzunehmen hat. Entscheidend ist hierfür, dass die höchstrichterliche Klärung der zuvor ungeklärt im Raum stehenden Rechtsfrage für beide Beteiligten absehbar war. Dies gilt unabhängig davon, ob dem Kläger schon bekannt war, dass der Beklagte – wie in dem von ihm veröffentlichen Konzept dargelegt – diese Rechtsfrage in einem Musterverfahren einer Klärung zuführte. Jedenfalls bestand kein Grund für die Annahme, dass die unklare Rechtslage für die vereinbarte Vertragsdauer von 20 Jahren fortbestehen würde. Mit einer höchstrichterlichen Erstentscheidung zu einer umstrittenen Rechtsfrage ist stets zu rechnen. Beide Beteiligten mussten mithin zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses damit rechnen, dass die Auslegung des § 26 Nr. 4 BauGB innerhalb des 20-jährigen Vertragszeitraums einer höchstrichterlichen Klärung zugeführt werden könnte. Der Kläger hat sich mit dem Abschluss der Vereinbarung trotz unklarer Rechtslage dem Risiko ausgesetzt, dass dem Beklagten in Wahrheit kein Vorkaufsrecht zusteht. Die Folgen einer klärenden höchstrichterlichen Entscheidung rufen in einem solchen Fall keine für den Kläger nicht bei Vertragsschluss absehbaren Nachteile hervor. Das gilt im Übrigen auch dann, wenn man davon ausginge, dass der Kläger ein Vorkaufsrecht des Beklagten bei Vertragsschluss rechtsirrig als höchstrichterlich geklärt vorausgesetzt hätte. Das Kündigungsrecht nach § 60 VwVfG soll nicht die unbedarfte Vertragspartei vor einseitigen Rechtsirrtümern schützen, sondern als gesetzliches Korrektiv groben Unbilligkeiten vorbeugen, die durch Entwicklungen entstehen, die für beide Vertragsparteien unvorhersehbar sind. Das entspricht nicht der hier zu beurteilenden Sachlage. Es liegt in der Sphäre des Käufers einer Immobilie im Milieuschutzgebiet, sich im Vorfeld des Immobilienerwerbs, spätestens aber nach Erhalt des Anhörungsschreibens das Bezirksamtes und vor Abschluss einer entsprechenden Abwendungsvereinbarung über die rechtlichen Grundlagen der Ausübung des Vorkaufsrechts zu informieren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung.

Eine Zulassung der Berufung nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt nicht in Betracht, da Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

331.250,00 Euro

festgesetzt.

Gründe

Nach § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die Kammer hält die Festsetzung eines Achtels des vom Kläger für den Erwerb des Grundstückes geleisteten Kaufpreises für ermessensgerecht. Zu bewerten ist das wirtschaftliche Interesse des Klägers, an die mit der Abwendungsvereinbarung von ihm eingegangenen Verpflichtungen nicht mehr gebunden zu sein. Die eingegangenen Verpflichtungen schränken die Nutzungsmöglichkeiten des Grundstücks ein und mindern dessen Wert. Als Anhaltspunkt für die Wertfestsetzung bietet sich danach ein Bruchteil des vom Kläger aufgewandten Kaufpreises eher an, als die Anzahl der in der Immobilie vorhandenen Wohneinheiten (daran anknüpfend: VG Berlin, Urteil vom 3. Mai 2024 – 13 K 214/22 –, juris; wie hier wohl: VG München, Urteil vom 5. Februar 2024 – M 8 K 23.2455 –, juris). Nach Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs 2013 lässt sich der Wert einer Anfechtung des Vorkaufsrechts durch den Käufer auf 25 % des Kaufpreises schätzen. In diesen Fällen besteht die Bedeutung der Sache in dem mit dem Grundstückserwerb verbundenen wirtschaftlichen Vorteil. Im Hinblick darauf, dass bei der Frage der Wirksamkeit einer Abwendungsvereinbarung nur die Wertdifferenz zwischen uneingeschränkter und durch die Abwendungsvereinbarung beschränkter Nutzung des Grundstücks zu beziffern ist, hält die Kammer die Festsetzung der Hälfte dieses Wertes für angemessen.