Charta der Grundrechte der Europäischen Union

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 15 bis 17 und 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Stadtapotheke E, einer österreichischen Apotheke, und der Bezirkshauptmannschaft Linz-Land (Österreich) über die Erteilung einer Konzession für die Errichtung einer öffentlichen Apotheke.

In § 10 des Apothekengesetzes vom 18. Dezember 1906 (RGBl. 5/1907) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Apothekengesetz) heißt es:

Mit dem Apothekengesetz werden gemäß dessen § 67a folgende Richtlinien umgesetzt:

AW stellte einen Antrag auf Erteilung einer Konzession für die Errichtung einer öffentlichen Apotheke. Die Bezirkshauptmannschaft Linz-Land holte ein Gutachten bei der Österreichischen Apothekerkammer ein, um die Folgen der Errichtung einer neuen Apotheke für die bestehenden Apotheken abzuschätzen; die Apothekerkammer stellte fest, dass die Voraussetzungen für die Errichtung einer neuen Apotheke gegeben seien. Die Bezirkshauptmannschaft Linz-Land gab daher dem Antrag statt.

Die Stadtapotheke E erhob eine Beschwerde gegen die Entscheidung, mit der die Errichtung der in Rede stehenden öffentlichen Apotheke genehmigt wurde, und machte geltend, das Gutachten der Österreichischen Apothekerkammer sei nicht korrekt.

Im Rahmen des erstinstanzlichen Verfahrens wies das vorlegende Gericht diese Beschwerde ab. Es war der Auffassung, dass die Voraussetzungen für die Errichtung einer neuen öffentlichen Apotheke vorlägen.

Der mit einer Revision befasste Verwaltungsgerichtshof (Österreich) hob das Erkenntnis des vorlegenden Gerichts auf und führte dazu aus, dass zu prüfen sei, ob die demografischen Besonderheiten zu einem Mangel in der Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln führen könnten. Die Rechtssache wurde somit an das vorlegende Gericht zurückverwiesen.

Das vorlegende Gericht holte daraufhin ein zweites Gutachten bei der Österreichischen Apothekerkammer ein. Darin ging diese wiederum davon aus, dass ein tatsächlicher Bedarf für die Errichtung einer neuen öffentlichen Apotheke gegeben sei, da das Versorgungspotenzial für beide betroffenen Apotheken 11 000 Personen und damit 5 500 für jede von ihnen übersteige.

Unter diesen Umständen hat das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Österreich) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Am 2. Oktober 2020 hat der Gerichtshof auf eine nach Stellungnahme des Generalanwalts und des Berichterstatters ergangene Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs hin ein Auskunftsersuchen an das vorlegende Gericht gerichtet. Darin ist das vorlegende Gericht um Klarstellung gebeten worden, welche Verbindung zwischen einer Vorschrift des Unionsrechts – außer den Bestimmungen der Charta – und der im Ausgangsverfahren in Frage stehenden nationalen Gesetzgebung bestehen könne.

In seiner am 29. Oktober 2020 beim Gerichtshof eingegangenen Antwort hat sich das vorlegende Gericht erstens darauf berufen, dass sich die Sachlage des Ausgangsverfahrens in gleicher Weise darstelle wie jene, die dem Urteil vom 19. Dezember 2019, Comune di Bernareggio (C-465/18, EU:C:2019:1125), zugrunde gelegen habe, da es hier wie dort unter dem Aspekt der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit nach dem AEU-Vertrag um einen rein innerstaatlichen Sachverhalt gegangen sei. In der Rechtssache, in der das genannte Urteil ergangen sei, sei der Gerichtshof von einer Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens ausgegangen, da die in Rede stehende Regelung auch Wirkungen entfalten könne, die sich nicht auf einen einzigen Mitgliedstaat beschränkten. Zweitens hat das vorlegende Gericht darauf hingewiesen, dass mit der Erteilung bzw. Nichterteilung einer Konzession für die Errichtung einer öffentlichen Apotheke zahlreiche Folgewirkungen verbunden seien, wobei es u. a. auf die Wirkungen verwiesen hat, die sich aus der Anwendung von Art. 3 sowie Art. 40 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel (ABl. 2001, L 311, S. 67) sowie aus Art. 45 Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie 2005/36 ergäben.

Am 13. November 2020 hat der Präsident des Gerichtshofs nach Stellungnahme des Generalanwalts und des Berichterstatters entschieden, das der vorliegenden Rechtssache zugrunde liegende Vorabentscheidungsersuchen nicht zuzustellen.

Nach Art. 53 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung kann der Gerichtshof, wenn er für die Entscheidung über eine Rechtssache offensichtlich unzuständig ist oder wenn ein Ersuchen offensichtlich unzulässig ist, nach Anhörung des Generalanwalts jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden, ohne das Verfahren fortzusetzen.

Diese Bestimmung ist in der vorliegenden Rechtssache anzuwenden.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das in Art. 267 AEUV vorgesehene Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen (Beschluss vom 19. März 2020, Boé Aquitaine, C-838/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:215, Rn. 13 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Die Notwendigkeit, zu einer dem nationalen Gericht dienlichen Auslegung des Unionsrechts zu gelangen, macht es erforderlich, dass dieses Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in dem sich seine Fragen stellen, darlegt oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen diese Fragen beruhen. Der Gerichtshof ist nämlich nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom nationalen Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung einer Unionsvorschrift zu äußern (Beschluss vom 19. März 2020, Boé Aquitaine, C-838/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:215, Rn. 14 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Der Gerichtshof hebt auch die Notwendigkeit hervor, dass das nationale Gericht die genauen Gründe angibt, aus denen es die Auslegung des Unionsrechts für fraglich und die Vorlage von Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof für erforderlich hält (Beschluss vom 19. März 2020, Boé Aquitaine, C-838/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:215, Rn. 15 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Da die Vorlageentscheidung als Grundlage für das Verfahren vor dem Gerichtshof dient, ist es nämlich unerlässlich, dass das nationale Gericht in der Vorlageentscheidung selbst den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen des Ausgangsrechtsstreits erläutert und ein Mindestmaß an Erläuterungen zu den Gründen für die Wahl der Unionsbestimmungen, um deren Auslegung es ersucht, und zu dem Zusammenhang gibt, den es zwischen diesen Bestimmungen und den nationalen Rechtsvorschriften sieht, die auf den bei ihm anhängigen Rechtsstreit anzuwenden sind (Beschluss vom 19. März 2020, Boé Aquitaine, C-838/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:215, Rn. 16 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Diese Anforderungen an den Inhalt eines Vorabentscheidungsersuchens sind ausdrücklich in Art. 94 der Verfahrensordnung aufgeführt, von dem das vorlegende Gericht im Rahmen der in Art. 267 AEUV vorgesehenen Zusammenarbeit Kenntnis haben sollte und den es sorgfältig zu beachten hat (Beschluss vom 19. März 2020, Boé Aquitaine, C-838/19, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:215, Rn. 17).

Somit muss nach Art. 94 der Verfahrensordnung jedes Vorabentscheidungsersuchen „eine kurze Darstellung des Streitgegenstands und des maßgeblichen Sachverhalts, wie er vom vorlegenden Gericht festgestellt worden ist, oder zumindest eine Darstellung der tatsächlichen Umstände, auf denen die Fragen beruhen“, „den Wortlaut der möglicherweise auf den Fall anwendbaren nationalen Vorschriften und gegebenenfalls die einschlägige nationale Rechtsprechung“ sowie „eine Darstellung der Gründe, aus denen das vorlegende Gericht Zweifel bezüglich der Auslegung oder der Gültigkeit bestimmter Vorschriften des Unionsrechts hat, und den Zusammenhang, den es zwischen diesen Vorschriften und dem auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Recht herstellt“, enthalten.

Diese Anforderungen spiegeln sich in der letzten Fassung der Empfehlungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen (ABl. 2019, C 380, S. 1) wider, deren Nr. 15 im Wesentlichen die Bestimmungen von Art. 94 der Verfahrensordnung wiedergibt.

Im vorliegenden Fall genügt die Vorlageentscheidung den genannten Anforderungen offensichtlich nicht.

Das vorlegende Gericht beschränkt sich in der Vorlageentscheidung nämlich auf die Feststellung, dass es sich beim Apothekengesetz, wie sich dessen § 67 entnehmen lasse, um ein Gesetz zur Umsetzung zahlreicher Richtlinien handle, so dass diese Regelung eine Umsetzung von Unionsrecht darstelle. Das vorlegende Gericht stellt allerdings nicht klar, welche dieser Richtlinien auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbar sein soll.

Auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs hin hat sich das vorlegende Gericht darauf berufen, dass eine ähnliche Sachlage wie in der Rechtssache vorliege, in der das Urteil vom 19. Dezember 2019, Comune di Bernareggio (C-465/18, EU:C:2019:1125), ergangen sei. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts beschäftigen sich das Ausgangsverfahren und die Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen ist, unter dem Aspekt der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit nach dem AEU-Vertrag mit innerstaatlichen Sachverhalten. In Rn. 33 des Urteils sei der Gerichtshof nämlich davon ausgegangen, dass, obwohl der Ausgangsrechtsstreit mit keinem Element über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats hinausweise, ein Vorabentscheidungsersuchen, bei dem es um die Auslegung von die Grundfreiheiten betreffenden Vorschriften des Vertrags gehe, für zulässig erachtet werden könne, da sich nicht ausschließen lasse, dass in anderen Mitgliedstaaten ansässige Staatsangehörige Interesse daran gehabt hätten oder hätten, von diesen Freiheiten Gebrauch zu machen, um in dem Mitgliedstaat, der die betreffende nationale Regelung erlassen habe, Tätigkeiten auszuüben, und folglich diese unterschiedslos auf Inländer wie auf Staatsangehörige der anderen Mitgliedstaaten anwendbare Regelung Wirkungen entfalten könne, die sich nicht auf diesen Mitgliedstaat beschränken.

Hierzu ist festzustellen, dass der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Sachverhalt, wie er sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, zu unterscheiden ist von dem Sachverhalt in der Rechtssache, in der das Urteil vom 19. Dezember 2019, Comune di Bernareggio (C-465/18, EU:C:2019:1125), ergangen ist. Zunächst wurde der Antrag auf Errichtung einer neuen öffentlichen Apotheke im vorliegenden Fall von der Bezirkshauptmannschaft Linz-Land positiv beschieden, im Gegensatz zu dem Antrag in der Rechtssache, in der das angeführte Urteil ergangen ist, der zurückgewiesen wurde. Sodann lässt sich den Rn. 7 und 8 des vorliegenden Beschlusses entnehmen, dass sowohl das vorlegende Gericht als auch der Verwaltungsgerichtshof das erste im Ausgangsverfahren in Rede stehende Gutachten geprüft und daraus Schlussfolgerungen zu der Frage abgeleitet haben, ob die Voraussetzungen für die Errichtung einer neuen öffentlichen Apotheke erfüllt sind. Obgleich das vorlegende Gericht der Auffassung ist, dass die Interessen der Entscheidungsorgane der mit der Erstellung eines Gutachtens beauftragten Berufsorganisation den Interessen der Berufsgruppe der Bewerber um eine Konzession tendenziell entgegengesetzt sind, ist schließlich festzustellen, dass sowohl das erste als auch das zweite der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Gutachten zu dem Ergebnis gekommen sind, dass ein tatsächlicher Bedarf für die Errichtung einer neuen öffentlichen Apotheke besteht, so dass dem Antrag von AW stattgegeben wurde. Folglich bleibt der Umstand, dass entgegengesetzte Interessen bestehen könnten, die ein Hindernis für die Niederlassungsfreiheit darstellen könnten, im Gegensatz zu dem Sachverhalt in der Rechtssache, in der das Urteil vom 19. Dezember 2019, Comune di Bernareggio (C-465/18, EU:C:2019:1125), ergangen ist, rein hypothetisch und ganz offensichtlich ohne Zusammenhang zu dem Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, wie er vom vorlegenden Gericht beschrieben wurde.

Aus diesen Gesichtspunkten ergibt sich, dass ein Zusammenhang zwischen dem Ausgangsverfahren und der Niederlassungsfreiheit zumindest künstlich konstruiert wäre und in jedem Fall nicht dargetan ist.

Was das Ersuchen um Auslegung der Art. 15 bis 17 und 47 der Charta angeht, ist darauf zu verweisen, dass die Bestimmungen der Charta gemäß deren Art. 51 Abs. 1 ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union für die Mitgliedstaaten gelten (Urteil vom 19. November 2019, TSN und AKT, C-609/17 und C-610/17, EU:C:2019:981, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Der Vorlageentscheidung lässt sich jedoch nichts entnehmen, was dafür spräche, dass der Ausgangsrechtsstreit die Auslegung oder die Anwendung von Bestimmungen des Unionsrechts außer der Charta beträfe. Wie in Rn. 24 des vorliegenden Beschlusses ausgeführt wurde, beschränkt sich die Vorlageentscheidung auf die Angabe, dass es sich beim Apothekengesetz um eine Regelung zur Umsetzung zahlreicher Richtlinien handle, ohne klarzustellen, welche dieser Richtlinien im vorliegenden Fall anwendbar sein soll.

In seiner Antwort auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs begründet das vorlegende Gericht eine Umsetzung des Unionsrechts über das in Rn. 25 des vorliegenden Beschlusses genannte Vorbringen hinaus mit dem Verweis auf die Konsequenzen, die an die Konzession für die Errichtung einer öffentlichen Apotheke bzw. deren Ablehnung geknüpft sind. Insoweit führt es u. a. die Konsequenzen aus der Anwendung verschiedener Bestimmungen zweier Richtlinien an, nämlich der Richtlinie 2001/83 und der Richtlinie 2005/36. Diese Richtlinien beschäftigen sich aber, wie sich ihrem Titel entnehmen lässt, mit dem Gemeinschaftskodex für Humanarzneimittel bzw. der Anerkennung von Berufsqualifikationen. Von den genannten Richtlinien bezieht sich keine auf die Frage der Konzession für die Errichtung einer neuen öffentlichen Apotheke. Darüber hinaus ist festzustellen, dass ein Zusammenhang zwischen diesen Richtlinien und der Niederlassungsfreiheit hypothetisch ist. Folglich fehlt es an einem Zusammenhang zwischen den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften und dem Unionsrecht.

Damit ist im Ergebnis festzuhalten, dass das vorlegende Gericht keine Gesichtspunkte vorträgt, die die Annahme stützen könnten, dass der Gegenstand des Ausgangsverfahrens die Auslegung oder die Anwendung einer Regelung des Unionsrechts außer der Charta beträfe. Folglich ist eine Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung der Art. 15 bis 17 und 47 der Charta nicht dargetan.

Was schließlich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anbelangt, so ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass dieser Teil der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts ist, die durch eine nationale Regelung zu wahren sind, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt oder dieses durchführt (Urteil vom 6. März 2014, Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Da das vorlegende Gericht eine Darlegung versäumt, der sich über den Nachweis eines hinreichenden Zusammenhangs entnehmen ließe, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen oder dieses umsetzen, ist im Ergebnis festzuhalten, dass eine Zuständigkeit des Gerichtshofs zur Auslegung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im vorliegenden Fall ebenfalls nicht dargetan ist.

Unter diesen Umständen ist auf der Grundlage von Art. 53 Abs. 2 der Verfahrensordnung festzustellen, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der vom Landesverwaltungsgericht Oberösterreich vorgelegten Fragen offensichtlich unzuständig ist.

Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.