Die Vorgaben des Gebäudeenergiegesetzes für Neubauten sind auf den Austausch von Bauteilen an im sozialen …

Die Klägerin begehrt zuletzt noch die Erteilung einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung zum Austausch eines Doppelkasten-Fensters gegen ein Isolierglasfenster eines Wärmekoeffizienten von Uw=0,953 W/(m2·K)

Sie ist Eigentümerin des Grundstücks L… in 6...Berlin-Mitte (nachfolgend: Vorhabengrundstück). Das mit einem Mehrfamilienhaus (nachfolgend: Vorhabengebäude) bebaute Vorhabengrundstück ist im Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 des Baugesetzbuchs für das Gebiet „Müllerstraße Nord“ im Bezirk Mitte von Berlin vom 18. November 2022 (GVBl. S. 635; Erhaltungsverordnung) belegen. Nach deren § 2 bedarf u.a. die Änderung baulicher Anlagen der erhaltungsrechtlichen Genehmigung.

Die Klägerin beantragte am 29. November 2023 die Erteilung einer erhaltungsrechtlichen Genehmigung für Maßnahmen der Modernisierung, Instandsetzung und Instandhaltung in einer 78,19 m2 großen Wohnung im Vorderhaus, Erdgeschoss links, des Vorhabengebäudes.

Das Bezirksamt Mitte von Berlin (nachfolgend: Bezirksamt) genehmigte durch Bescheid gemäß § 173 BauGB vom 18. Oktober 2023 eine modernisierende Instandsetzung der wohnungsbezogenen Elektrik und eine Strangsanierung für Wasser/Abwasser. Hinsichtlich sieben weiterer Maßnahmen (Austausch des Bodens in der Küche [Asbestsanierung], Austausch der Böden in Dielen und allen Zimmern [Sonstige in PVC], Austausch der Wohnungsinnentüren, Austausch folgender Badezimmerelemente: Waschbecken einzeln und Badewanne eingebaut, Verlegung der Sanitäranschlüsse, Austausch des Bodens im Badezimmer (Fliese), Austausch des Fliesenspiegels im Badezimmer) gab das Bezirksamt an, sie könnten durchgeführt werden, da eine Mietpreiswirksamkeit für sie rechtlich ausgeschlossen sei. Zur Überprüfung der im Antrag gemachten Angaben werde gemäß § 36 Verwaltungsverfahrensgesetz von folgenden Nebenbestimmungen Gebrauch gemacht: Nach Beendigung der Maßnahmen seien geeignete Nachweise in Form von Nachher-Fotos über die durchgeführten Maßnahmen im Stadtentwicklungsamt, Fachbereich Stadtplanung vorzulegen. Die Einreichung von Fotos könne per E-Mail erfolgen.

Demgegenüber wurden folgende bauliche Maßnahmen nicht genehmigt: Einbau wandhängendes WC im Badezimmer (Punkt 10 des Bescheides), Einbau Strukturheizkörper als Handtuchwärmer im Badezimmer (Punkt 11 des Bescheides) sowie Austausch Doppelkasten-Fenster im Schlafzimmer in ein ISO-Fenster mit U-Wert 0,95 W/(m2·K) (Punkt 12 des Bescheides). Zur Begründung führte das Bezirksamt insoweit an, die unter Punkt 10 und 11 genannten baulichen Maßnahmen erhöhten den Wohnwert des Objekts, was die Attraktivität der Wohneinheit erhöhe und damit die Möglichkeiten der Vermarkung verbessere sowie eine höhere Angebotsmiete begründe. Bei diesen Maßnahmen handele es sich nicht um die Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustandes, für den gemäß § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB ein Anspruch auf eine erhaltungsrechtliche Genehmigung bestünde. Die unter Punkt 12 genannten Maßnahme übersteige die Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes.

Den am 13. November 2023 erhobenen Widerspruch der Klägerin wies das Bezirksamt durch Bescheid vom 5. Februar 2024 zurück. Die Ausstattung einer durchschnittlichen Wohnung in einem sozialen Erhaltungsgebiet sei nicht mit den Standards im Neubau zu vergleichen. Aus den Anforderungen im Neubausegment könne ein Anspruch auf Genehmigung nicht hergeleitet werden. Die Wohnung erfülle die an sie bauordnungsrechtlich gestellten Mindestanforderungen. Die Maßnahmen seien im Übrigen generell geeignet, eine Verdrängungsgefahr für Teile der Wohnbevölkerung auszulösen. Die beabsichtigte Ausführung des ISO-Fensters übersteige die Mindestanforderungen nach dem Gebäudeenergiegesetz; dadurch bestehe kein Anspruch auf Genehmigung. Es sei dem Gesetzgeber ausdrücklich darum gegangen, zwar einerseits mögliche rechtliche Hindernisse für die energetische Sanierung abzubauen, durch die Begrenzung dieser Sanierung auf die energetische Mindeststandards indes gleichzeitig den Schutz der Wohnbevölkerung zu gewährleisten. Dadurch sei ein schonender Ausgleich zwischen Milieuschutz und Klimaschutz geschaffen worden. Für die hier maßgeblichen Fenster gelte ein Uw-Wert von 1,3 W/(m2·K). Ein Einbau darauf beschränkter Fenster weise auch eine geringere Verdrängungsgefahr auf. Die Höhe der auf die Mieter umzulegenden Kosten falle geringer aus. In dem Erhaltungsgebiet bestehe eine erheblicher Verdrängungsdruck; es gebe eine deutliche Aufwertungsdynamik und eine stark gestiegene Konkurrenzsituation. 50 vom Hundert der Haushalte lebten schon über zehn Jahre dort. Die Mieten seien gering. Es bestehe vermehrt eine Tendenz zur baulichen Aufwertung. Ein atypischer Einzelfall liege im Falle der von der Klägerin beantragten Maßnahmen nicht vor.

Mit ihrer am 16. Februar 2024 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren ursprünglich vollständig weiterverfolgt.

Der Beklagte hat durch Schriftsatz vom 10. Oktober 2025 im Hinblick auf das Urteil der Kammer vom 2. April 2025 – VG 19 K 351/23 – erklärt, dass Ziffer 10 und 11 sowie die Nebenbestimmung bezüglich der Vorlage der Fotos des angefochtenen Bescheids vom 18. Oktober 2023 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 5. Februar 2024 aufgehoben werden und dem Kläger die beantragte Genehmigung für den Einbau eines wandhängendes WC und den Einbau eines Handtuchheizkörper im Badezimmer der Wohnung der L… 24, Vorderhaus, EG links, 6...Berlin-Mitte erteilt wird.

Die Klägerin hat den Rechtsstreit in diesem Umfang für erledigt erklärt; der Beklagte hat sich dieser Erklärung angeschlossen.

Hinsichtlich des von ihr zuletzt noch verfolgten Fenstertausches führt die Klägerin aus, der Genehmigungstatbestand des § 172 Abs. 4 Nr. 1a BauGB soll eine energetische Sanierung von Bestandsgebäuden ermöglichen, selbst wenn dadurch die Ziele des Milieuschutzes tangiert würden. Maßstab für die genehmigungsfähigen Maßnahmen nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB sei dabei der Standard, den das Gebäudeenergiegesetz für den Neubau vorschreibe bzw. zulasse. Zum Teil vertretene abweichende Auffassungen, die den für Bestandsgebäude geforderten Standard im Rahmen des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1a BauGB zugrunde legen wollten, seien auf die Energieeinsparverordnung (EnEV) bezogen gewesen. Darüber hinaus sei die Anwendung des Neubaustandards auch in der Sache angemessen, weil der Schutzzweck von § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1a BauGB gerade darin bestehe, das große klimapolitische Interesse an der energetischen Sanierung des Gebäudebestands auch in Milieuschutzgebieten zu verwirklichen. Nur so könne sichergestellt werden, dass Milieuschutzgebiete nicht auf Dauer Quartiere mit einem energetischen Substandard blieben, selbst wenn dies dazu führen sollte, dass die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Gebiet gefährdet werde. Für eine energetische Sanierungsberechtigung bis zum Neubaustandard spreche auch der Vergleich zum Genehmigungstatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB. Für den dort relevanten zeitgemäßen Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung müssten auch die bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen berücksichtigt werden. Diese Mindestanforderungen gälten auch für den Neubau. Zudem seien bei der Beurteilung des zeitgemäßen Ausstattungszustandes einer durchschnittlichen Wohnung im Bundesgebiet auch Neubauten einzubeziehen.

Hinsichtlich der einzuhaltenden energetischen Standards für Fenster im Neubau enthalte das GEG keine festen Vorgaben. § 10 Abs. 1 GEG regele lediglich allgemein, dass Neubauten als Niedrigstenergiegebäude zu errichten sind. Dies beinhalte, dass der Jahres-Primärenergiebedarf für Heizung, Warmwasserbereitung, Lüftung und Kühlung bei einem neu zu errichtenden Wohngebäude das 0,55-fache des Jahresprimärenergiebedarf eines vergleichbaren Referenzgebäudes nicht überschreiten dürfe, vgl. § 15 Abs. 1 GEG. Nach der Fiktionswirkung des § 31 Abs. 1 GEG gelte letztgenannte Anforderung als erfüllt, wenn die Voraussetzungen nach Anlage 5 des GEG eingehalten würden. In Anlage 5 sei unter Ziffer 2 zu den Bauteilanforderungen für Fenster geregelt, dass diese – um die Fiktionswirkung zu ermöglichen – einen Wärmedurchgangskoeffizienten (U-Wert) von weniger oder gleich 0,9 W/m²K haben müssten. Das GEG gebe – auch hier maßgeblich – für neu zu errichtende Wohngebäude mitnichten vor, dass nur Fenster mit einem U-Wert von 1,3 W/m²K verbaut werden sollten. Der in Anlage 5 des GEG genannte U-Wert von 0,9 W/m²K sei keine Mindestanforderung. Dieser Wert werde bereits nur als ein Element genannt, um die Fiktionswirkung zu erreichen. Den Eigentümern bleibe es unbenommen, die gesetz- liche Pflicht für neu zu errichtende Wohngebäude – maximal das 0,55-fache des Jahres-Primärenergiebedarfs eines vergleichbaren Referenzgebäudes – auch auf andere Weise, z.B. durch höhere energetische Standards der Fenster, zu erfüllen. Ein U-Wert von „weniger oder gleich 0,9 W/(m2·K) könne auch nach Anlage 5 des GEG ausdrücklich bei den Fenstern erzielt werden. Das Gesetz öffne in Anlage 5 damit selbst die Tür für noch energieschonendere Maßnahmen. Dies erscheine auch konsequent, wenn die grundlegende Anforderung an Neubauten die Herstellung eines Niedrigenergiegebäudes sei. Schon außerhalb von sozialen Erhaltungsgebieten seien CO2-Einsparungen im Gebäudebestand nur schwer zu erreichen.

Die engere Auslegung des Beklagten, die die für Neubaugebäude geltenden Standards nicht anwenden wolle, stehe im Widerspruch zu dem Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts und den Klimaschutzzielen des Bundes nach § 3 Klimaschutzgesetz. Angesichts der immer weiter steigenden Anzahl an Milieuschutzgebieten und dem dort vorhandenen großen Anteil alter Bestandsgebäude (59% der Gebäude in Baualtersklasse bis 1919) mit erheblichem energetischen Sanierungspotential sei eine weitergehende Auslegung des § 172 Abs. 4 S. 3 Nr. 1a BauGB im Interesse des Klimaschutzes unumgänglich.

Die Maßnahme sei jedenfalls zu genehmigen, weil eine Verdrängungsgefahr nicht bestehe. Die gegenüber den Eigentümern restriktive Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es für die Versagung einer Genehmigung ausreiche, wenn die Baumaßnahme generell geeignet sei, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu ändern und aufgrund ihrer Vorbildwirkung geeignet sei, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die tendenziell die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich ziehe, sei durch die extensive Nutzung des Instruments der Erhaltungsverordnung – von rein städtebaulichen Zielsetzungen abgewandt – als Instrument der allgemeinen Marktpreisregulierung überholt. Die rein abstrakte Definition der Verdrängungsgefahr durch das Bundesverwaltungsgericht sei zudem noch in Unkenntnis des Entstehens und der Entwicklung des sozialen Mietrechts ergangen und vor dem Hintergrund des in § 556d Abs. 1 BGB ausdrücklich bestimmten Mieterhöhungsspielraums überholt. Im Falle einer – wie hier – Sanierung einer leerstehenden Wohnung sei eine abstrakte Verdrängungsgefahr der Modernisierung jedenfalls nicht geben. Denn eine negative Vorbildwirkung komme nicht in Betracht. In einer Marktsituation wie in Berlin seien bereits Marktdynamiken entwickelt, in denen auf ein Mietangebot hunderte oder gar tausende Interessentenanfragen binnen weniger Stunden folgten. Auch das Erhaltungsrecht erlege dem Vermieter keine einkommensbezogenen Bindungen hinsichtlich der Mieterauswahl auf. Eine Anmietung von Wohnungen durch einkommensstärkere Mieter werde in der Marktsituation ohnehin und ungeachtet dessen erfolgen, ob die Wohnungen zuvor bereits vermietet gewesen seien. Damit könne eine Genehmigungsversagung bei Leerstandsanierung von vorneherein nicht zur Erreichung der Ziele des sozialen Erhaltungsgebietes beitragen. Dies gelte umso mehr bei einer auf sozial abgefederte Mietpreisgestaltung bedachten marktführenden Vermieterin wie der Klägerin. Eine Umschichtung der sozialen Bevölkerungsstruktur sei bereits im Grundgesetz angelegt; sie folge aus Art. 11 GG. Aus einem Mietpreissteigerungspotenzial folge – anders als der Widerspruchsbescheid meine – ohnehin noch keine städtebauliche Auswirkung. Denn auch wenn eine angestammte Bevölkerung verbleibe, könnten sich deren städtebauliche Bedürfnisse ändern. Die erhaltungsrechtlichen Genehmigungstatbestände seien kein Instrument der Mietpreisregulierung. Davon abgesehen, sei der Einbau eines besseren Fensters für die – für die Belastung des Mieters maßgebliche Warmmiete – neutral. Die Einsparungen seien höher als die modernisierungsbedingte Umlage. Selbst bei isolierter Betrachtung des Fenstertausches und ohne Berücksichtigung etwaiger Fördersummen amortisiere sich die Maßnahme über die reduzierten Heizkosten nach allgemeiner Auffassung in kurzer Zeit bzw. spätestens nach zehn bis 15 Jahren. Dieser Zeitraum bleibe hinter dem im Bundesgebiet üblichen Verbleibenszeitraum eines Mieters in seiner Wohnung zurück. Die zu erwartenden Kostensteigerungen für Energie würden in Zukunft im Zweifel zu einer noch schnelleren Amortisation führen. Gerade soweit künftig einzubauende Heizungen verpflichtend mit einem Anteil an erneuerbaren Energien in Höhe von 65 v.H. betrieben werden müssten, werde der geringere Energieverbrauch bei besserer Dämmung durchschlagen.

Die Klägerin beantragt zuletzt,

den Beklagten unter Aufhebung der Ziffer 12 des Bescheides des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 18. Oktober 2023 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 5. Februar 2024 zu verpflichten,

ihr die am 29. September 2023 beantragte Genehmigung für den Austausch des Doppelkasten- Fensters gegen ein ISO-Fenster mit einem Uw-Wert = 0,95 W/(m2·K). im Schlafzimmer der Wohnung Nr. 5...im Vorderhaus, Erdgeschoss links im Objekt L… in 6… Berlin-Mitte zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die verbliebene Klage abzuweisen.

Das beantragte Doppelkastenfenster überschreite die Mindestanforderungen des GEG, so dass kein Anspruch auf erhaltungsrechtliche Genehmigung bestehe. Soweit sich die Klägerin auf Anlage 5 des GEG beziehe, seien diese Werte nur bei Neubauvorhaben anzuwenden. Für Änderungen an bestehenden Gebäuden gelte die Anlage 7 des GEG, die geringere Anforderungen stelle.

Der Verwaltungsvorgang der Beklagten hat vorgelegen und ist Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Die Entscheidung ergeht jeweils im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter an Stelle der Kammer und ohne mündliche Verhandlung, § 87a Abs. 2, Abs. 3 und § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -.

Das Verfahren war einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, § 92 Abs. 3 VwGO in entsprechender Anwendung.

Die verbliebene zulässige Klage hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der begehrten erhaltungsrechtlichen Genehmigung zum Einbau eines Fensters mit dem U-Wert 0,95 oder – in ihrem Antrag als Minus enthalten – auf abermalige Entscheidung über ihren Antrag. Der dies versagende Bescheid des Bezirksamtes Mitte von Berlin vom 18. Oktober 2023 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 5. Februar 2024 und nach Maßgabe der schriftsätzlichen Anpassung vom 16. Oktober 2025 ist, soweit er noch Gegenstand der verbliebenen Klage ist, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO.

1. Die von der Klägerin beantragten Maßnahmen sind gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in Verbindung mit § 2 Satz 1 der Erhaltungsverordnung genehmigungsbedürftig. Denn es handelt sich bei den Vorhaben um Änderungen einer baulichen Anlage in dem durch § 1 der Erhaltungsverordnung bestimmten Gebiet.

Nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Im Land Berlin tritt an die Stelle der Satzung nach § 172 Abs. 1 BauGB eine Rechtsverordnung, die von dem zuständigen Bezirksamt erlassen wird (vgl. § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB in Verbindung mit § 30 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuchs – AGBauGB Bln –). Eine solche Rechtsverordnung liegt mit der oben genannten Erhaltungsverordnung vor.

Bedenken gegen die Wirksamkeit der Erhaltungsverordnung bestehen nicht. Die Erhaltungsverordnung gibt insbesondere hinreichend bestimmt an, in welchem Gebiet (vgl. § 1 der Erhaltungsverordnung in Verbindung mit der Anlage) und aus welchem der in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Gründe, nämlich zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB), das erhaltungsrechtliche Genehmigungserfordernis statuiert worden ist (vgl. insbesondere § 2 der Erhaltungsverordnung sowie deren Titel). Dies ist ausreichend, weil die weitere Konkretisierung erst auf der zweiten Stufe des Verfahrens erfolgt, auf der über die Zulässigkeit etwaiger Veränderungen entschieden wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987 – BVerwG 4 C 26.85 – juris Rn. 10; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. März 2014 – OVG 2 B 7.12 – juris Rn. 18; VG Berlin, Urteil vom 8. September 2015 – VG 19 K 125.15 – juris Rn. 21, und Beschluss vom 17. November 2020

– VG 19 L 315/20 – juris Rn. 27). Auch die Klägerin hat die Wirksamkeit der Erhaltungsverordnung nicht in Zweifel gezogen.

Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung, wie er sich aus § 1 der Erhaltungsverordnung in Verbindung mit der Anlage ergibt.

Die geplanten Maßnahmen stellen Änderungen einer baulichen Anlage dar.

Der Begriff der (baulichen) Änderung setzt voraus, dass die innere oder äußere Bausubstanz der Anlage berührt wird (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautz-berger, BauGB, 160. EL August 2025, § 172 Rn. 105a m.w.N.). Der Genehmigungsvorbehalt gilt zudem nur für Vorhaben, die erhaltungsrechtlich relevant sind. Nicht erfasst werden demnach Änderungen baulicher Anlagen, die von vornherein nicht geeignet sind, sich auf das Erhaltungsziel auszuwirken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2004 – BVerwG 4 B 85.04 – juris Rn. 3; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 157. EL Nov. 2024, § 172 Rn. 101a, 106). Keiner Genehmigung bedürfen demnach Maßnahmen der baulichen Instandhaltung und Instandsetzung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2004 – BVerwG 4 B 85.04 – juris Rn. 3; OVG Berlin, Urteil vom 10. Juni 2004 – OVG 2 B 3.02 – juris Rn. 34 f.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 160. EL August 2025, § 172 Rn. 106 m.w.N.).

Davon ausgehend stellen die beantragten Maßnahmen eine genehmigungsbedürftige Änderung einer baulichen Anlage dar. Die Auswechslung des Fensters als Außenbauteil stellt einen Eingriff in die Außenhülle der baulichen Anlage dar (vorausgesetzt bei OVG Berlin, Urteil vom 10. Juni 2004 – OVG 2 B 3.02 – juris Rn. 34). Es fehlt auch nicht an der erhaltungsrechtlichen Relevanz. Der Maßnahme kann die grundsätzliche Eignung, das Ziel der Erhaltungsverordnung negativ zu beeinflussen, nicht abgesprochen werden. Sie können sich auf die Miethöhe auswirken und sind daher milieuschutzrechtlich grundsätzlich relevant (dazu im Einzelnen unten; vgl. auch VG Berlin, Beschluss vom 17. November 2020 – VG 19 L 315/20 – juris Rn. 28).

2. Die erforderliche erhaltungsrechtliche Genehmigung gebührt der Klägerin auf keiner der in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen; auch ein Anspruch auf Neubescheidung besteht nicht.

a) Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung nach dem besonderen gebundenen Genehmigungstatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB. Danach ist eine Genehmigung zu erteilen, wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Anpassung an die baulichen oder anlagentechnischen Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes oder der Energieeinsparverordnung vom 24. Juli 2007 (BGBl. I S. 1519), die zuletzt durch Artikel 257 der Verordnung vom 19. Juni 2020 (BGBl. I S. 1328) geändert worden ist, wenn diese nach § 111 Absatz 1 des Gebäudeenergiegesetzes weiter anzuwenden ist, dient. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Die für die energetische Modernisierung maßgeblichen Vorgaben bestimmen sich im Fall des Vorhabens der Klägerin nach dem Gebäudeenergiegesetz – GEG –. Das am 18. Oktober 2023 beantragte Vorhaben der Klägerin unterfällt nicht mehr der am 1. November 2020 außer Kraft getretenen Energieeinsparverordnung (vgl. § 111 Abs. 1 GEG). Anforderungen an ein bestehendes Gebäude stellt das Gebäudeenergiegesetz in § 48 GEG auf. Satz 1 dieser Vorschrift bestimmt: Soweit bei beheizten oder gekühlten Räumen eines Gebäudes Außenbauteile im Sinne der Anlage 7 erneuert, ersetzt oder erstmalig eingebaut werden, sind diese Maßnahmen so auszuführen, dass die betroffenen Flächen des Außenbauteils die Wärmedurchgangskoeffizienten der Anlage 7 nicht überschreiten. In Satz 2 heißt es: Ausgenommen sind Änderungen von Außenbauteilen, die nicht mehr als 10 Prozent der gesamten Fläche der jeweiligen Bauteilgruppe des Gebäudes betreffen. Auf dieser rechtlichen Grundlage wahrt das Vorhaben der Klägerin bereits die für ein solches Vorhaben an ihrem Gebäude überhaupt in Betracht kommenden Mindestanforderungen nicht (unter aa). Ob angesichts des Umfangs der Maßnahme überhaupt energetische Mindestanforderungen gelten, auf die sich die Klägerin berufen kann, lässt das Gericht offen (unter bb).

aa) Der für die Erneuerung, den Ersatz oder den erstmaligen Einbau gegen Außenluft abgrenzender Fenster und Fenstertüren nach § 48 Satz 1 GEG maßgebliche Höchstwert der Wärmedurchgangskoeffizienten von Außenbauteilen bei Änderung an bestehenden Gebäuden wird in Anlage 7 Nummer 2a GEG für – wie im Fall der Klägerin – Wohngebäude und Zonen von Nichtwohngebäuden mit Raum-Solltemperatur ≥ 19 °C auf Uw = 1,3 W/(m2·K) bestimmt. Der so zulässige Höchstwert ihres Wärmedurchgangskoeffizienten ist – spiegelbildlich – bauliche Mindestanforderung des Außenbauteils Fenster im Falle seiner Erneuerung. Den erforderlichen und zulässigen Wert von Uw = 1,3 W/(m2·K) überfüllt das von der Klägerin vorgesehene Fenster mit einem Uw = 0,95 W/(m2·K) erheblich; bereits damit ist der durch die Mindestanforderungen umschriebene gesetzliche Rahmen der im sozialen Erhaltungsgebiet zulässigen technisch möglichen und klimapolitisch wünschenswerten Maßnahmen verlassen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin sind demgegenüber nicht die – grundsätzlich strengeren – Vorgaben des Gebäudeenergiegesetzes für Neubauten auf den Austausch von Bauteilen an im sozialen Erhaltungsgebiet belegenen Bestandsgebäuden anzuwenden. Im sozialen Erhaltungsgebiet darf, soweit § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB reicht, nur so viel modernisiert werden, wie auch bei bestehenden Immobilien modernisiert werden muss; erhaltungsrechtlich darf nicht ein Standard erreicht werden, der energieeinsparrechtlich für einen – hier fehlenden – Neubau vorgesehen ist.

Die Kammer nimmt zwar für die Auslegung des in dem vorangehenden Erlaubnistatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB maßgeblichen Tatbestandsmerkmals „zeitgemäßer Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung“ an, dass weder ausschließlich Neubauten noch ausschließlich (mietspiegelrelevante) Mietwohnungen in den Blick zu nehmen sind, sondern vielmehr auf den Durchschnitt aller Wohnungen abzustellen ist und es insoweit – auch – auf den in Neubauten verwirklichten Standard ankommt. Diese Auslegung gründet indes auf der besonderen heuristisch-normativen Wendung des konkreten Tatbestandes. Sie berücksichtigt, dass weder das Tatbestandsmerkmal einer durchschnittlichen Wohnung bestimmt werden kann, wenn bestimmte Baualtersklassen pauschal ausgeblendet werden, noch – auf eine solch durchschnittliche Wohnung bezogen – das Merkmal eines zeitgemäßen Ausstattungszustand ausgefüllt werden kann, wenn solche rezenten Fälle von Erstausstattung ausgeblendet werden, die zeitgenössische Wohnungsausstattung gerade aufzuzeigen geeignet sind. Insbesondere besteht für eine Reduktion der dem Wortsinne nach weiteren Fassung des Tatbestandes auf solche Vergleichsfälle, die aus dem Bestand und zudem in mietspiegelrelevanten Wohnungen ermittelt werden, kein Anlass. Auch das Ziel des Genehmigungstatbestandes, die Ausbildung und (dauerhafte) Verfestigung von Substandards unterhalb einer – regelmäßig eines Zeitpunkts ihres Außerkrafttretens entbehrenden – Erhaltungsverordnung zu vermeiden, wird verfehlt, wenn gerade standardsetzende Maßnahmen von vorneherein unberücksichtigt bleiben. Nur vor diesem Hintergrund ist auch das weitere Tatbestandsmerkmal „unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen“ dahingehend auszulegen, dass nicht nur die an Veränderungen baulicher Anlagen, sondern auch an den Neubau zu stellende Anforderungen – als normativer Ausdruck der Zeitgemäßheit solcher Maßnahmen – berücksichtigt werden können.

Diese Erwägungen beanspruchen für die Auslegung des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB keine Geltung. Diese Vorschrift bezieht sich vielmehr ausdrücklich nur auf eine Anpassung an die baulichen oder anlagentechnischen Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes oder der Energieeinsparverordnung; für eine weitere normative Wertung ist kein Raum. In Bezug genommen – und insoweit in den Dienst des sozialen Erhaltungsrechts gestellt – werden nur solche energieeinsparrechtlichen Standards, die gesetzlich ausdrücklich bestimmt sind. Für eine Immobilie im Bestand geltend die Standards für den Bestand – nicht mehr.

Diese Bestimmung und Beschränkung des Genehmigungstatbestandes entspricht auch der in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gekommenen Wertung des Gesetzgebers. Die Vorschrift ist im Gesetzgebungsverfahren auf Beschlussempfehlung des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (15. Ausschuss) in das Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts eingefügt worden (BT-Drs. 17/13272, S. 4 lit. a) Ziff. 1 lit. h)). Die Ergänzung hat folgende Begründung erfahren (BT-Drs. 17/13272, S. 17):

Eine der größten Herausforderungen für die Energiewende liegt im Gebäudebestand. Deshalb gilt es gerade für diesen Bereich, mögliche rechtliche Hemmnisse für die energetische Sanierung abzubauen. Nach dem Ergebnis der Sachverständigenanhörung besteht insoweit Handlungsbedarf im Bereich der Milieuschutzsatzung (§ 172 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 BauGB). Der Änderungsvorschlag greift dies auf, indem er in Anlehnung an den Genehmigungstatbestand des § 172 Absatz 4 Satz 3 Nummer 1 BauGB („bauordnungsrechtliche Mindestanforderungen“) auch für den Fall, dass Maßnahmen zur Erfüllung energieeinsparrechtlicher Mindestanforderungen ergriffen werden, einen Genehmigungsanspruch schafft. Um den Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in Milieuschutzgebieten weiterhin zu gewährleisten, soll der Genehmigungsanspruch auf solche Maßnahmen beschränkt sein, die sich auf die Erfüllung der Mindestanforderungen nach der Energieeinsparverordnung beschränken.

Danach war es Ziel des Gesetzgebers, auch Erhaltungsgebiete für energetische Modernisierungsmaßnahmen behutsam zu öffnen, diese Öffnung aber durch eine Beschränkung auf Mindestanforderungen – seinerzeit – nach der Energieeinsparverordnung in Ausgleich mit den sozialen Erhaltungszielen zu bringen. Diese von dem Gesetzgeber ausdrücklich vorgenommene gesetzesunmittelbare Abwägung würde jedenfalls in Richtung eines weitgehenden Übergewichts der energetischen Belange verschoben, wenn nicht der (rechtlich maßgebliche) Standard von Mindestanforderungen für eine durchgeführte Sanierung zugrunde gelegt würde, sondern der (lediglich hypothetische) Standard für einen tatsächlich nicht vorliegenden Neubau. Für eine derartige Prägung seiner Wertung und eine teilweise Ablösung des Genehmigungstatbestandes von den unmittelbar maßgeblichen energetischen Vorgaben auf – durch eine weitere eigenständige, nicht im Gesetz selbst angelegten normative Wertung vermittelten – weitergehenden Anforderungen bedürfte es eines Anhalts in der Gesetzesbegründung. Dieser fehlt.

Der von dem Gesetzgeber nicht weiter vorgesehene Vermittlungsschritt auf die Geltung weitergehender energetischer Anforderungen und damit die erhaltungsrechtliche Zulässigkeit solchen Anforderungen genügender (kostspieligerer) Maßnahmen ist auch nicht im Wege einer verfassungs- bzw. klimaschutzkonformen Auslegung unter Beachtung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021 – 1 BvR 2658/18 u.a. – geboten. Bereits innerhalb des rechtlichen Rahmens dieser Entscheidung ist weder dem Gesetzgeber noch sonst staatlichen Stellen aufgegeben, den Klimaschutzzielen absoluten Vorrang einzuräumen. Das Bundesverfassungsgericht stellt vielmehr ausdrücklich fest, Art. 20a GG genieße keinen unbedingten Vorrang gegenüber anderen Belangen, sondern sei im Konfliktfall in einen Ausgleich mit anderen Verfassungsrechtsgütern und Verfassungsprinzipien zu bringen; dabei nehme das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel zu. Eine derartige Abwägung hat der Gesetzgeber in § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB vorgenommen. Die Anknüpfung an die jeweils geltenden – ihrerseits veränderlichen – energieeinsparrechtlichen Mindeststandards gestaltet auch die zulässigen Maßnahmen im sozialen Erhaltungsgebiet veränderlich aus und trägt – in Übereinstimmung mit der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung – der Dynamik des Klimawandels und seinem zunehmenden Gewicht Rechnung. Eine verfassungsrechtliche Anforderung, im Rahmen des Verweises auf die Standards des ebenfalls dem Bundesgesetzgeber obliegenden Gebäudeenergierechts dessen Übereinstimmung mit verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht nur vorauszusetzen, sondern selber neu abzuwägen, besteht nicht.

Es begegnet auch in der Sache keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken – mag es auch umweltpolitisch weder alternativlos sein noch überhaupt sachlich vorzugswürdig erscheinen –, dass der Gesetzgeber innerhalb sozialer Erhaltungsgebiete den benannten gebundenen Genehmigungsanspruch von Bauherren hinsichtlich der Durchführung energetischer Modernisierungsmaßnahmen auf die fachgesetzlichen Mindestanforderungen beschränkt hat. Das Ergebnis seiner Abwägung ist dem Gesetzgeber nicht vorgegeben. In welchem Zusammenhang er die insgesamt bestehenden und sich verstärkenden klimaschutzpolitischen Handlungspflichten stärker akzentuiert und wo er anderen gesetzgeberischen Ziel größere Bedeutung zumisst, bleibt dem in seinen Entscheidungen auch nicht durch einen Belang besonderen Gewichts schlechterdings determinierten Gesetzgeber überlassen. Die gesetzliche Regelung stellt jedenfalls in (noch) genügender Weise sicher, dass soziale Erhaltungsgebiete nicht vollständig von der gebotenen energetischen Modernisierung abgekoppelt werden und durchgehend einen Gebäudebestand aufweisen, der – auch wo Erneuerungen stattgefunden haben – grundsätzlich nicht einmal dem jeweiligen energetischen Mindeststandard genügt, also – gemessen an jeweiligen gesetzlichen Vorgaben – einen Substandard herausbildet. Zudem bleiben weitergehende energetische Modernisierungsmaßnahmen außerhalb des benannten Genehmigungstatbestandes innerhalb des durch § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB allgemein eröffneten (begrenzten) Rahmen möglich. Ob die begrenzte Offenheit des Erhaltungsgebiets für energetische Modernisierungen von dem jeweils berufenen Normgeber bei der Entscheidung über die Festsetzung weiterer Erhaltungsgebiete zu berücksichtigen ist und ggf. dem Umfang solcher Erhaltungsgebiete Grenzen setzen kann, kann bei gleichbleibender gesetzlicher Regelung und zunehmender Virulenz von Klimaschutzbelangen künftig aufgeworfen sein, führt aber nicht zu einer abweichenden Auslegung der für solche festgesetzten Erhaltungsgebiete durch den Gesetzgeber hinlänglich eindeutig bestimmten Vorgaben.

Soweit die Klägerin sinngemäß einwendet, das soziale Erhaltungsrecht hindere die zu Zwecken des Klimaschutzes gebotenen Maßnahmen, erkennt sie zudem nicht, dass die Zusammenhänge zwischen dem sozialen Erhaltungsrecht und klima- und umweltschutzpolitischen Belange jedenfalls vielschichtig sind. Das soziale Erhaltungsrecht bezweckt über die Bewahrung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung insbesondere den Erhalt einer bestimmten städtebaulichen Struktur und darüber eine fortbestehende Übereinstimmung zwischen der bereits geschaffenen, bestehenden Infrastruktur und den Wohnbedürfnissen der in diesem Gebiet lebenden Bevölkerung. Der jeweilige Normgeber kann damit auch berücksichtigen, dass durch einen in Ermangelung von Vorgaben des sozialen Erhaltungsrechts ungezügelten Wandel bestimmter städtischer Bereiche seinerseits Klimakosten – etwa das Erfordernis baulicher Anpassungen innerhalb der Gebietsinfrastruktur oder gebietsübergreifend eine Versiegelung weiterer Flächen wegen einer aus dem gewandelten Gebiet herausgreifenden Wohnraumnachfrage – entstehen können und diese in einer Gesamtbetrachtung (u.a.) der beschränkten energetischen Modernisierungsfähigkeit solcher Gebiete gegenüberzustellen sind.

bb) Bei dieser Sachlage bedarf es keiner Entscheidung, ob die Klägerin für ihre Maßnahme überhaupt die Erfüllung energetischer Mindestanforderungen beanspruchen kann. Die Vorgabe des § 48 Satz 2 GEG bindet die Pflicht zur Einhaltung energetischer Mindestanforderungen nach einer Zehn-Prozent-Klausel an den Umfang der Maßnahme. Der Einhaltung energetischer Mindestanforderungen bedarf es nur, wenn überhaupt zehn Prozent der Fläche des jeweiligen Außenbauteils eines Gebäudes erneuert werden. Werden demnach Fenster erneuert, dann ist nur eine solche Maßnahme mindestanforderungspflichtig, die mindestens zehn Prozent der Fenster als maßgebliches Außenbauteil erfassen. Dies ist bei dem Vorhaben der Klägerin, das nur einem Fenster bei einem Mehrfamilienhaus gilt, nicht der Fall. Werden an den Austausch des Fensters – jedenfalls für sich genommen – keine Anforderungen gestellt, so nimmt die Klägerin erstens eine Maßnahme vor, zu der sie – mangels Modernisierungspflicht - nach dem Gebäudeenergiegesetz erstens nicht verpflichtet ist, und die sich zweitens nicht im Rahmen der Mindestanforderungen nach dem Gebäudeenergiegesetz bewegen, weil solche Anforderungen überhaupt nicht bestehen.

Die Kammer hat in der Vergangenheit bereits, aber auch lediglich die erste dieser beiden Fragen dahingehend entschieden, dass dem Anwendungsbereich des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB nicht allein solche Maßnahmen unterfallen, zu deren Durchführung der Eigentümer nach der EnEV bzw. dem GEG verpflichtet ist (so aber Beckmann, Energetische Sanierung von Gebäuden in sozialen Erhaltungsgebieten nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, BauR 2016, 1090, 1096). Vielmehr unterstellen der Norm auch Maßnahmen zur Energieeinsparung, die der Eigentümer freiwillig nach Maßgabe der EnEV (vgl. § 9 der Norm) bzw. des GEG (vgl. § 48 GEG) durchführt (vgl. schon VG Berlin, Urteil vom 29. Dezember 2022 – VG 19 K 218/20 – S. 11 d. amtl. Abdr.; Beschluss vom 13. November 2020 – VG 19 L 288/20 – juris Rn. 23 jew. m.w.N.; so auch Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 160. EL August 2025 § 172 Rn. 194). Eine einschränkende Auslegung dahingehend, dass der Anwendungsbereich der Norm nur dann eröffnet wäre, wenn nach den Vorgaben des bzw. aufgrund des Gebäudeenergiegesetzes eine Pflicht zum Handeln bestünde, lässt sich zum einen dem Wortlaut der Regelung nicht entnehmen. Zum anderen gebietet auch der Sinn und Zweck der Vorschrift eine Erstreckung auf freiwillige Maßnahmen zur Herstellung des jeweiligen Mindeststandards.

Ob darüber hinaus – als zweite Frage – auch solche Maßnahmen der Modernisierung privilegiert sein sollen, zu denen der Bauherr nicht nur nicht verpflichtet ist, sondern für die die in § 48 Satz 1 in Verbindung mit Anlage 7 GEG bestimmten Mindestanforderungen mangels hinreichenden Umfangs von vorneherein nicht eingreifen, ist durch diese Rechtsprechung nicht, auch nicht der Wertung nach und aus Gründen der Konsistenz, bereits beantwortet. Stellt § 48 Satz 2 GEG bestimmte Vorhaben, auch soweit sie (ggf. freiwillig) durchgeführt werden, von Mindestanforderungen frei, dann gelten für ein solches konkretes Vorhaben die von § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB vorausgesetzten Mindestanforderungen nach dem Gebäudeenergiegesetz gerade nicht; eine Anpassung an diese Mindestanforderungen kommt – bei unbefangenem Verständnis – dem Wortlaut nach nicht in Betracht. Allerdings erscheint es nach Sinn und Zweck der erhaltungsrechtlichen Vorschrift zweifelhaft, ob tatsächlich ein gewisser Umfang der Modernisierungen bezogen auf die Größe des Gebäudes erreicht werden muss. Sähe man dies so, würden sukzessive Modernisierungen erschwert, Modernisierungen durch den vermietenden Sondereigentümer einer oder weniger Einheiten innerhalb eines Mehrfamilienhauses verunmöglicht und würden im Übrigen Vermieter in umfassende Modernisierungsmaßnahmen getrieben, die erhaltungsrechtlich erhebliche Rückwirkungen auf die Stabilität der Mietverhältnisse auf dem Modernisierungsgrundstück haben könnten. Doch erscheint ein erweitertes Verständnis des Wortlauts dahingehend nicht ausgeschlossen, dass das Merkmal der Anpassung an die Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes bauteilbezogen und nicht vorhabenbezogen auslegt wird, also auch ein Vorhaben als der Anpassung an diese Mindestanforderungen dienend verstanden wird, das ihm wegen der Bagatellklausel des § 48 Satz 2 GEG nicht unterliegt. Es kommt – so verstanden – in Betracht, nicht nur die freiwillige Modernisierung, sondern auch die freiwillige Erfüllung der Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes dem Tatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB zuzuordnen. Einer Entscheidung darüber bedarf es in diesem Verfahren nicht.

b) Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf eine Genehmigung gemäß § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient. Diese Maßgaben werden für energetische Modernisierungsmaßnahmen durch die vorrangige spezielle Vorschrift des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB verdrängt. Der Gesetzgeber hat mit dieser Vorschrift abschließend bestimmt, welche Maßnahmen energetischer Modernisierung im sozialen Erhaltungsgebiet zulässig sind, und einer nicht an den verbindlichen Vorgaben des Gebäudeenergiegesetz orientierenden abweichenden Bestimmung und Berücksichtigung eines zeitgemäßen Ausstattungszustandes die Grundlage entzogen. Der Genehmigungstatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB entfaltet, soweit er Vorhaben dem Grunde nach erfasst, Sperrwirkung gegenüber dem allgemeinen Modernisierungstatbestand der Nr. 1. An dieser Sperrwirkung ändert es nichts, wenn für ein Vorhaben – etwa, weil es zu klein ist (§ 48 Satz 2 GEG) – bauliche oder anlagetechnische Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes nicht gelten und deshalb eine Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1a BauGB nicht in Betracht kommen sollte (dazu oben unter b) bb). Dass der gesetzliche Genehmigungstatbestand für energetische Modernisierung im sozialen Erhaltungsgebiet bei bestimmten Vorhaben nicht zur Genehmigung führt heißt nicht, dass eine andere Rechtsgrundlage zu suchen ist, sondern allein, dass solche Vorhaben nicht durch einen benannten Genehmigungstatbestand erhaltungsrechtlich privilegiert und damit nur nach der allgemeinen Regel des § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB zuzulassen sind.

c) Eine Genehmigung kommt schließlich nicht auf Grundlage von § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB in Betracht. Nach dieser Norm darf die erhaltungsrechtliche Genehmigung in den Fällen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Daraus folgt: Bedarf es der Versagung der Genehmigung für den benannten Zweck nicht, kommt jedenfalls im Ermessensweg die Erteilung der Genehmigung in Betracht (vgl. zu § 250 Abs. 4 Satz 1 BauGB zuletzt VG Berlin, Urteil vom 9. Oktober 2025 – VG 19 K 211/22 – S. 23 d. amtl. Abdr.). Auf dieser rechtlichen Grundlage scheidet die Erteilung der begehrten Genehmigung aus. Denn der Versagungsgrund ist erfüllt.

Der Versagungsgrund aus § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB liegt vor, wenn ein Vorhaben geeignet ist, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen, und wenn eine solche Verdrängung aus den besonderen städtebaulichen Gründen nachteilige Folgen haben würde (vgl. dazu sowie zum Folgenden BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 – BVerwG 4 C 2.97 – juris Rn. 18). Die Prüfung betrifft daher im Wesentlichen die Frage, ob die bauliche Maßnahme einen sachlich begründeten Anlass zu der Sorge gibt, dass die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nachteilig verändert wird (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 160. EL August 2025, § 172 BauGB Rn. 175). Da das Ziel der Erhaltungsverordnung die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet ist, ist es für die Erteilung oder Versagung der Genehmigung nicht entscheidend, ob durch die konkrete Maßnahme die davon betroffenen Bewohner tatsächlich verdrängt werden. Es reicht vielmehr aus, wenn die Baumaßnahme generell geeignet ist, eine solche Verdrängungsgefahr auszulösen. Die Erhaltungsverordnung dient als städtebauliches Instrument nicht – jedenfalls nicht unmittelbar – dem Schutz einzelner konkreter Bewohner, sondern dem allgemeineren und längerfristigen Ziel, die Struktur der Wohnbevölkerung zu erhalten. Dieses Planungsziel kann nur bei Anknüpfung an objektive und dauerhafte Gegebenheiten erreicht werden, die durch eine Maßnahme in der Regel verändert werden. Deshalb kommt die Versagung der Genehmigung auch dann in Betracht, wenn die Wohnung, an der bauliche Veränderungen vorgenommen werden sollen, derzeit leer steht oder wenn die davon betroffenen derzeitigen Bewohner mit der Baumaßnahme einverstanden sind. Da eine einzelne Maßnahme innerhalb eines größeren Erhaltungsgebiets kaum jemals zu einer städtebaulich ins Gewicht fallenden Änderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung führen wird, darf die Maßnahme auch nicht isoliert gesehen werden. Es kommt vielmehr darauf an, ob die einzelne Maßnahme aufgrund ihrer Vorbildwirkung geeignet ist, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die tendenziell die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich zieht. Ob eine Baumaßnahme zu einer allgemeinen Verdrängung führen kann, ist aufgrund einer Prognose der künftigen Entwicklung zu beantworten (BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 – juris Rn. 18 f.). Dabei darf sich das Bezirksamt auf nach der Lebenserfahrung typische Entwicklungen stützen, muss diese aber nachvollziehbar darlegen.

Diese von der Kammer in ständiger Rechtsprechung zugrunde gelegten Maßstäbe haben unvermindert Bestand. Aus dem nicht näher für die Situation des Erhaltungsgebiet konturierten Einwand der Klägerin, der Beklagte setze das soziale Erhaltungsrecht nicht mehr zu städtebaulichen Zielsetzungen, sondern als Instrument der allgemeinen Marktpreisregulierung ein, folgt nichts Anderes. Genehmigungs- bzw. Versagungsgründe sind nach Reichweite und Zweck des das jeweilige Genehmigungserfordernisses auslösenden Verbotstatbestandes zu bestimmen; die gesetzlichen Maßstäbe für die Genehmigung richten sich nicht nach Fällen, in denen eine Genehmigungspflicht innerhalb des gesetzlichen Rahmens nicht besteht, sondern nur durch eine (unzulässige) Ausweitung des Genehmigungserfordernisses begründet werden kann. Würde – was auch aus dem Vorbringen der Klägerin für ihr Klagebegehren nicht ersichtlich wird – das soziale Erhaltungsrecht zu nicht mehr durch die gesetzliche Grundlage gedeckten städtebaufremden Zwecken gebraucht werden, führte dies nicht dazu, dass die Anforderungen an eine Genehmigung abzusenken wären, sondern dazu, dass es einer Genehmigung nicht bedürfte.

Auch die seitherige Entwicklung des (bürgerlich-rechtlichen) sozialen Mietrechts erweist die von dem Bundesverwaltungsgericht zum (öffentlich-rechtlichen) sozialen Erhaltungsrecht entwickelten Maßstäbe der Versagung nicht als überholt. Erhaltungs- und Mietrecht sind im Ausgangspunkt rechtlich voneinander getrennt und – wie die Klägerin zu Recht einwendet – auch ihrem Sinn und Zweck nach nicht aufeinander bezogen. Davon zu trennen ist, dass in tatsächlicher Hinsicht Anpassungen des Mietniveaus innerhalb eines Erhaltungsgebietes den Wandel der überkommenen geschützten Bevölkerungsstruktur und des städtebaulichen Gebietsrahmens zu prägen und wesentlich zu beschleunigen geeignet sind. Änderungen, insbesondere Verschärfungen, des sozialen Mietrechts, die auch die Miethöhe begrenzen, können diese Entwicklung dämpfen; dies kann auf die Eignung einer bestimmten baulichen Veränderung, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (allgemein) zu verändern, einwirken. Warum aber damit der Maßstab, dass die Verdrängungsgefahr generell – und nicht konkret im Einzelfall – zu bestimmen ist, in Frage stehen soll, ist nicht ersichtlich und hat auch die Klägerin nicht aufzuzeigen vermocht. Soweit der Gesetzgeber gemäß § 556d Abs. 1 BauGB bei Neubegründung von Mietverhältnissen die Miete zu Beginn auf einen Betrag beschränkt, der die ortsübliche Vergleichsmiete übersteigt, folgt aus diesen zur Dämpfung von Neuvermietungsmieten bestimmten Vorgaben weder normativ, dass der Gesetzgeber mietrechtlich mit Bindungswirkung für das zweckverschiedene Städtebaurecht einen bestimmten verdrängungsneutralen Spielraum begründen wolle, noch umgekehrt, dass städtebaulich vorausgesetzt werden könnte, dass bereits das soziale Mietrecht die Entwicklung der Neuvermietungsmieten und die wirtschaftlichen Anreize, bestehende Mietverhältnisse durch neue zu ersetzen, solcherart domestiziere, dass eine Verdrängungseignung baulicher Maßnahmen nicht mehr generell bestimmt werden könne.

Die Klägerin wendet schließlich auch nicht erfolgreich ein, dass die Durchführung von Maßnahmen im Zuge einer Leerstandssanierung allgemein ungeeignet sei, bestehende Wohnbevölkerung zu verdrängen. Das soziale Erhaltungsrecht fordert schon deshalb eine gleichmäßige Betrachtung baulicher Maßnahmen in bewohnte Wohnungen und im Leerstand, weil eine Privilegierung der Leerstandssanierung – oder gar deren Dispens von wesentlichen erhaltungsrechtlichen Einschränkungen – Anreize für Teilnehmer am Immobilienmarkt, Wohnungen „leerzuziehen“ und bestehende Mietverträge zu lösen wäre, zu setzen und in besonderen Maße geeignet wäre, die von dem sozialen Erhaltungsrecht gerade einzuhegende Verdrängungsdynamik zu befördern; die generelle zustandsabgewandte Betrachtung der Verdrängungseignung ist der Auslegung des § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB von Sinn und Zwecke der gesetzlichen Regelung schon deshalb normativ vorgegeben. Soweit die Klägerin meint, wegen der allgemeinen Marktdynamik in Berlin könne eine einzelne bauliche Maßnahme nicht zur Verdrängung führen, weil sie auf jedes Wohnungsangebot hunderte Anfrage erhalten, zeigt sie ein – vom sozialen Mietrecht nicht gebremstes – Marktgeschehen auf und schließt aus tatsächlichen Umständen, die den Bedarf (auch) nach Instrumenten des sozialen Erhaltungsrechts begründen können, zirkulär auf die Genehmigungsfähigkeit der Maßnahme. Die Klägerin hält allein dem gesetzlich-gedanklichen Ausgangspunkt des sozialen Erhaltungsrecht, dass innerhalb eines schon dynamisierten Marktgeschehens bauliche Änderungen in besonderem Maße (zusätzlich) verdrängungsgeeignet sind, ihre sinngemäße eigene Einschätzung entgegen, dass, wo Verknappung an Mietwohnungen herrsche, sich ohnehin ungebremst Verdrängung entfalten könnte. Zudem hat sich die Beurteilung, ob eine bestimmte Maßnahme geeignet ist, zur Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung beizutragen, danach zu richten, wie – unter anderem durch Ausstattungsmerkmale und Modernisierungsumlage bestimmte – Mietpreise innerhalb des rechtlichen Rahmens des sozialen Mietrechts, auf den sich auch die Klägerin bezieht, rechtmäßig gebildet werden, nicht jedoch darauf, welche diesen Vorgaben nicht genügende exzessive Marktpreisbildung tatsächlich erfolgt.

An diesen Bestand habenden rechtlichen Maßstäben gemessen, ist der begehrte Fenstertausch zu versagen.

Das verbliebene Vorhaben ist allgemein geeignet, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung (mit) hervorzurufen. Die dem eingrenzenden Genehmigungstatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 a) BauGB zugrunde liegende gesetzgeberische Wertung, dass energetische Modernisierungsmaßnahmen in besonderem Maße (generell) auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung einzuwirken geeignet sind, wird nach den für Satz 1 der Vorschrift maßgeblichen konkreten Maßstäben bestätigt. Die Klägerin gibt selbst an, dass durch die Auswechselung lediglich eines Fensters die monatliche Miete um 15,00 Euro anwächst. Es handelt sich damit um eine besonders mietpreissensible Maßnahme. Dabei ist nicht allein absolut darauf abzustellen, dass allein eine Erhöhung der Miete um 15,00 Euro bereits der für anderthalb Quadratmeter Mietfläche zu entrichtenden Miete entspricht; vielmehr zeigt sich das Gewicht der Maßnahme in relativem Vergleich der Mietpreiserhöhung zu dem lediglich vorgesehenen Austausch eines Fensters in einem Zimmer. Bezogen auf die Größe des Schlafzimmers entspricht eine Modernisierungsumlage von 15 Euro einer Mieterhöhung von ca. 1 Euro je qm Wohnfläche des modernisierungsbetroffenen Raums. Dass in der Vorhabenwohnung nur die Auswechslung eines Fensters zur Genehmigung gestellt worden ist – und weitere Fenster offenbar bereits ausgewechselt sind -, spielt in der erforderlichen generellen, von der Häufigkeit der Maßnahmen in einer Wohnung unabhängigen Betrachtung der Eignung der Maßnahme, auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung einzuwirken, keine Rolle. Die in § 48 Satz 2 GEG ausgedrückte Wertung, dass es sich bei der einer Maßnahmen dieses Umfangs um eine energetische Bagatellmodernisierung handele, ist – schon der unterschiedlichen Schutzzwecke der verschiedenen Rechtsgebieten zuzuordnenden Normen wegen – auf das Erhaltungsrecht nicht zu übertragen.

Eine verdrängende Wirkung ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der mit der Auswechslung des Außenbauteils verbundenen Modernisierungskosten und der hieran anknüpfenden zivilrechtlichen Gestattung einer höheren Miete Energieeinsparkosten entgegenstünden. Das Gericht geht schon im Ausgangspunkt nicht davon aus, dass eine nach dem Antrag der Klägerin sichere Erhöhung der Mietkosten und durch Folgewirkung bedingte (unsichere) Einsparungen an Energiekosten gegeneinander saldiert werden können. Darüber hinaus hat die Klägerin über den Verweis auf allgemeine Erhebungen nicht konkret auf das Vorhaben bezogen die von ihr angenommenen konkreten Einsparungen der mietbezogenen Wärmekosten aufgezeigt, sondern nur auf allgemeine Studien verwiesen. Vollends kommt eine Saldierung auch deshalb nicht in Betracht, weil die Eignung einer Maßnahme, auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung Einfluss zu nehmen, nicht rein schematisch bestimmt werden kann. Insbesondere die künftige Entwicklung der Energiekosten, die von einer Vielzahl politischer und ökonomischer Variablen innerhalb dynamisch in Wandlung begriffener, volatil gewordener Energiemärkte abhängig sind, kann nicht im Ansatz verlässlich prognostiziert werden. Damit muss auch der verständige Nutzer der Wohnung im Erhaltungsgebiet nicht zu der Einschätzung gelangen, dass die Mietmehrkosten auf absehbare Zeit aufgewogen werden; die erhaltungsrechtlich bedeutsame Möglichkeit eines psychologischen Einflusses der Mieterhöhung auf eine Wohnortentscheidung bestimmter Zielgruppe bleibt ungebrochen.

Soweit die Klägerin darauf abhebt, das von ihr zu verbauende Fenster sei nur unwesentlich teurer als ein Fenster, das nur den den Mindestanforderungen entsprechenden Wert Uw=1,3 W/(m2·K) erreiche, führt dies zu nichts zu anderem. Die Bewertung des Kostenunterschiedes ist dem Gericht schon deshalb entzogen, weil die Klägerin dazu nicht konkret vorgebracht, insbesondere Vergleichspreise nicht ermittelt und benannt hat. Davon abgesehen, ist für diese Vergleichsbetrachtung kein Raum. Denn die verdrängende Wirkung eines Vorhabens im sozialen Erhaltungsgebiet, für das ein benannter Tatbestand des § 172 Abs. 4 Satz 3 BauGB nicht eingreift, ist nicht durch einen Vergleich dieser Maßnahme mit einer solchen hypothetischen Alternativmaßnahme, für die ein Genehmigungsanspruch besteht, die aber nicht gerade durchgeführt werden soll, festzustellen, sondern im Vergleich der Verwirklichung dieses Vorhabens mit seiner Nichtverwirklichung.

Die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung durch eine energetische Modernisierungsmaßnahme der von der Klägerin vorgesehenen Wertigkeit in einer solchen Wohnung besteht auch konkret in dem Erhaltungsgebiet Müllerstraße Nord. Die Festsetzung des Erhaltungsgebietes ruht auf der Vertiefenden Untersuchung zur Prüfung der Anwendungsvoraussetzungen einer Sozialen Erhaltungsverordnung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 2 Nummer 2 BauGB zur Erhaltung der Wohnbevölkerung für das Untersuchungsgebiet „Müllerstraße Nord“ der Landesweiten Planungsgesellschaft mbH vom Mai 2022 (nachfolgend: Untersuchungsbericht). Der Untersuchungsbericht gelangte zu der Einschätzung, dass für Teile der Gebietsbevölkerung ein relevantes Verdrängungspotential vorhanden sei. Dies gelte insbesondere für Ein-Personen-Haushalte, Haushalte mit Kindern sowie Haushalte mit hoher Mietbelastung und einkommensschwache Haushalte (Untersuchungsbericht, S. 53 ff., 78 ff.). Solche Haushalte verfügen im Erhaltungsgebiet über ein besonderes Gewicht; im Vergleich zu den Werten für Berlin und den Bezirk Mitte war zum Zeitpunkt der vorbereitenden Untersuchung im Erhaltungsgebiet eine deutlich erhöhte Armutsgefährdungsquote von 32 % gegeben (Untersuchungsbericht, S. 67); der Anteil einkommensarmer Haushalte überschritt die gesamtstädtischen und bezirklichen Vergleichswerte deutlich (Untersuchungsbericht, S. 79). Auch wiesen bereits zu diesem Zeitpunkt 41 % der Haushalte eine als hoch zu qualifizierende Warmmietbelastung von mindestens 30 % auf (Untersuchungsbericht, S. 64 f.), obgleich die Angebotsmieten den bezirklichen – nicht jedoch den landesweiten – Vergleichswert nicht unerheblich unterschritten (Untersuchungsbericht, S. 38, 42). 58% der Alleinerziehenden und 69% der Familien mit Kindern im Erhaltungsgebiet waren im Untersuchungszeitpunkt von Einkommensarmut betroffen (Untersuchungsbericht, S. 80). Die besonderen Einschränkungen der ökonomischen Situation dieser Gruppen begründeten eine erhöhte Verdrängungsgefährdung (Untersuchungsbericht, aaO). Gerade das bauliche Aufwertungspotenzial, etwa durch energetische Modernisierungsmaßnahme, schätzte die vorbereitende Untersuchung als hoch ein (Untersuchungsbericht, S. 33 ff., 37). Insbesondere bestand im Untersuchungsgebiet zum Untersuchungszeitpunkt in allen Baualtersklassen noch ein großes Potenzial zur energetischen Modernisierung durch das Austauschen von einfachen Fenstern hin zu Wärmeschutzverglasung (Untersuchungsbericht, S. 33). Modernisierungsmaßnahmen an Fenstern hatten mit einem Anteil von einem Viertel den größten Anteil an dem im Erhaltungsgebiet durchgeführten Sanierungsmaßnahmen (Untersuchungsbericht, S. 49). Das Vorhaben der Klägerin betrifft damit eine Maßnahme, die für sich genommen in dem Erhaltungsgebiet besondere Verdrängungseignung aufweist, in einer Wohnung, die – bei einer Größe von 78qm – gerade (auch) solchen Gruppen zu dienen bestimmt ist, die zu dem besonders verdrängungsgefährdeten Teil der Bevölkerung rechnet. Dass sich an den Befunden der (erst) 2022 durchgeführten vorbereitenden Untersuchung zwischenzeitlich etwas zu Gunsten der Klägerin geändert haben könnte, macht die Klägerin selbst nicht geltend und ist – zugleich mit Blick auf die bekannten allgemeinen Entwicklungstendenzen des Wohnungsmarktes im Lande Berlin – auch sonst nicht ersichtlich.

Die Verdrängung würde auch aus besonderen städtebaulichen Gründen nachteilige Folgen haben. Nach dem Ergebnis der vorbereitenden Untersuchung wies das Erhaltungsgebiet im Untersuchungszeitpunkt eine hohe Übereinstimmung zwischen Bevölkerungsstruktur und Wohnraumangebot hinsichtlich Haushaltsgröße und Wohnungsschlüssel, Mietniveau und Einkommen sowie Ausstattung und Wohnzufriedenheit auf. Insbesondere die nachfragegerechte Wohnungsbelegung droht nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Untersuchungsberichts verloren zu gehen. Damit drohe auch die soziale Mischung im Untersuchungsgebiet verloren zu gehen (Untersuchungsbericht, S. 83). Ändern sich die Zielgruppen der sozialen Infrastruktur in dem Erhaltungsgebiet, ist auch nachvollziehbar damit zu rechnen, dass die im Untersuchungszeitpunkt festgestellte grundsätzliche Übereinstimmung zwischen Bedarf und Versorgung (Untersuchungsbericht, S. 83) nicht aufrechterhalten bleibt und Folgeinvestitionen in die Ertüchtigung oder Änderung der bestehenden sozialen Infrastruktur am Maßstab der abweichenden Bedarfe einer geänderten Bevölkerungsstruktur erforderlich werden.

Die Versagung der erhaltungsrechtlichen Genehmigung durch den Beklagten erweist sich auch nicht als ermessensfehlerhaft. § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB schließt es zwar nicht aus, dass die Genehmigung trotz Vorliegens einer Verdrängungsgefahr und damit eines Versagungsgrundes gleichwohl nach pflichtgemäßem Ermessen erteilt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997, a.a.O., Rn. 23). Dies hat der Beklagte erkannt (vgl. Widerspruchsbescheid S. 6). Damit der Ermessensspielraum der Behörde überhaupt eröffnet ist, bedarf es jedoch einer atypischen Fallgestaltung im Einzelfall (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Juni 2004 – BVerwG 4 C 1.03 – juris Rn. 51, und vom 18. Juni 1997, a.a.O., Rn. 23; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. März 2018 – OVG 2 N 64.15 – S. 12 d. amtl. Abdr.). Ein atypischer Sonderfall ist hier jedoch nicht gegeben, der Beklagte hat das Vorliegen einer Atypik zu Recht verneint. Die Klägerin hat greifbare Anhaltspunkte für eine atypische Fallgestaltung nicht aufzuzeigen vermocht (vgl. zur Darlegungslast OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Februar 2023 – OVG 10 N 48/20 –S. 8 d. amtl. Abdr.). Solche drängen sich auch sonst nicht auf. Soweit die Klägerin bereits andere Fenster in der Wohnung ausgetauscht haben sollte, nimmt dies der Modernisierung eines weiteren verbliebenen Fensters nicht von vorneherein ihr erhaltungsrechtliches Gewicht. Die allgemeinen Ausführungen der Klägerin zur Entwicklung des Miet- und Wohnungsmarktes in Berlin führen nicht auf besondere Umstände, die einen atypischen (Einzel-)Fall zu begründen geeignet wären, sondern ruhen auf der Annahme gerade typischer Marktentwicklungen, die von dem Erhaltungsrecht unberührt bleiben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO (hinsichtlich des streitig verbliebenen Teils des Rechtsstreits) und § 161 Abs. 2 VwGO (hinsichtlich des von der unstreitigen Erledigung umfassten Teils des Rechtsstreits); insoweit entsprach es billigem Ermessen, dem Beklagten die Kosten aufzuerlegen, der dem Anliegen der Klägerin in diesem Umfang zu Recht vollständig abgeholfen hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und Satz 2 VwGO. Hinsichtlich der auf den von der übereinstimmenden Erledigungserklärung umfassten – dem Beklagten zur Last fallenden – Teil der Kosten bedarf es einer Entscheidung über die (nur vorläufige) Vollstreckbarkeit nicht. Insoweit ist die Entscheidung gemäß § 168 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 VwGO ohne gerichtlichen Ausspruch (sofort) vollstreckbar.

Das Gericht erklärt die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig, weil diese mit Blick auf die durch das Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Person im Zeitpunkt der Bestellung für erforderlich gehalten werden durfte und es den Klägern nicht zumutbar war, das Verfahren selbst zu führen.

Ein Grund, die Berufung zuzulassen, ist nicht gegeben. Insbesondere fehlt es an einer grundsätzlichen Bedeutung der Sache (vgl. §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf

5.000,00 Euro

festgesetzt.