§ 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG gebietet bei getrennt kalkulierten Grund- und Leistungsgebühren ebenso wie bei …

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist nach einer teilweisen Antragsrücknahme § 3 der Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 7. Dezember 2022 (bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises Cuxhaven vom 22.12.2022, S. 390 ff. und zum 1.1.2023 in Kraft getreten - AGS -) über die Abfallgebührensätze.

Der Antragsgegner betreibt gemäß § 1 Abs. 2 seiner Abfallbewirtschaftungssatzung vom 7. Dezember 2022 (bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises Cuxhaven vom 22.12.2022, S. 332 ff. und zum 1.1.2023 in Kraft getreten - ABS -) die Abfallbewirtschaftung als öffentliche Einrichtung. Er kann sich dabei ganz oder teilweise Dritter bedienen. Zu den Bereichen der öffentlichen Einrichtung, in denen sich der Antragsgegner Dritter bedient, gehören gemäß § 1 Abs. 3 ABS ein Müllkraftwerk, Deponien und diverse Annahmestellen. Der Antragsgegner hat mit den Unternehmen, die diese Dienstleistungen vornehmen, jeweils Verträge geschlossen.

Die Stadt A-Stadt und andere Gemeinden des Antragsgegners setzten gemäß § 4 Abs. 2, 2a ABS und § 10 Abs. 1, 1a AGS bis Ende des Jahres 2023 im Namen des Antragsgegners auf Grundlage der Abfallgebührensatzung sowie der Abfallbewirtschaftungssatzung des Antragsgegners Abfallgebühren fest.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin mehrerer Mietobjekte im Gebiet der Stadt A-Stadt. Die Stadt A-Stadt setzte gegenüber der Antragstellerin für diese Mietobjekte mit Bescheiden vom 27. Januar 2023 für das Jahr 2023 u. a. jeweils eine "Grundgebühr Müllabfuhr" und Volumengebühren für Restabfall und Bioabfall fest, insgesamt in Höhe von 25.191,68 EUR. Gegen diese Gebührenbescheide erhob die Antragstellerin Klagen beim Verwaltungsgericht Stade, über die noch nicht entschieden worden ist.

In § 3 AGS ist geregelt:

"§ 3 Gebühr für den Anschluss an die öffentliche Abfallentsorgung(1) Die Grundgebühr für die an die öffentliche Abfallbewirtschaftung angeschlossenen Grundstücke gem. § 5 Abs. 6 der Abfallbewirtschaftungssatzung beträgt je Nutzungseinheit für private Haushaltungen i. S. des § 3 Abs. 6 der Abfallbewirtschaftungssatzung jährlich 65,76 EURO. Die Grundgebühr beträgt je Nutzungseinheit für sonstige Herkunftsbereiche i. S. des § 3 Abs. 5 der Abfallbewirtschaftungssatzung jährlich 70,08 EURO.(2) Die Volumengebühr für Restabfall beträgt jährlich bei vierzehntäglicher Leerung (26 Abfuhren pro Jahr) für private Haushaltungen je 10 l-Behältervolumen 12,60 EURO, bei vierwöchentlicher Leerung je 10 l-Behältervolumen 6,30 EURO. Die Volumengebühr für Restabfall beträgt jährlich bei vierzehntäglicher Leerung (26 Abfuhren pro Jahr) für sonstige Herkunftsbereiche je 10 l-Behältervolumen 12,60 EURO, bei vierwöchentlicher Leerung je 10 l-Behältervolumen 6,30 EURO.(3) Für private Haushaltungen sowie für sonstige Herkunftsbereiche beträgt bei Großbehältern mit 1,1 m3 Füllvolumen die Jahresvolumengebühr für Restabfall für das unter Berücksichtigung der Anzahl der Leerungen zur Verfügung stehende Jahresbehältervolumen 48,46 EURO/m3; wird der verwendete Behälter nicht vom Landkreis gestellt, beträgt die Jahresvolumengebühr 43,98 EURO/m3. (4) Für private Haushaltungen sowie für sonstige Herkunftsbereiche beträgt bei Großbehältern über 1,1 m3 Füllvolumen die Jahresvolumengebühr für Restabfall für das unter Berücksichtigung der Anzahl der Leerungen zur Verfügung stehende Jahresbehältervolumen 43,98 EURO/m3. Für Müllpresscontainer ist die doppelte Volumengebühr zu entrichten. (5) Die Volumengebühr für Bioabfall beträgt jährlich bei vierzehntäglicher Leerung (26 Abfuhren pro Jahr) für private Haushaltungen je 10 l-Behältervolumen 7,08 EURO. Die Volumengebühr für Bioabfall beträgt jährlich bei vierzehntäglicher Leerung (26 Abfuhren pro Jahr) für sonstige Herkunftsbereiche je 10 l-Behältervolumen 12,00 EURO.(6) Die Gebühr für die Abfallentsorgung beträgt für zusätzlich zu erwerbende Abfallsäcke für vorübergehend verstärkt angefallenen Restabfallfür jeden Beistellsack mit 60 l-Füllvolumen 5,50 EUROfür jeden Beistellsack mit 80 l-Füllvolumen 7,40 EURO.Beistellsäcke mit 80 l-Füllvolumen werden nur noch angeboten, bis vorhandene Restbestände verbraucht sind."

Die Gebühren für den Anschluss an die öffentliche Abfallentsorgung haben sich gegenüber der vorherigen Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 15. April 2020 (Amtsblatt des Landkreises Cuxhaven vom 14.5.2020, S. 139 ff.) erhöht, und zwar u. a. für private Haushaltungen die Grundgebühr von 47,28 EUR auf 65,76 EUR jährlich, die Volumengebühr für Restabfall je 10 l-Behältervolumen bei vierzehntäglicher Leerung von 9,84 EUR auf 12,60 EUR jährlich, bei vierwöchentlicher Leerung von 4,92 EUR auf 6,30 EUR jährlich und die Volumengebühr für Bioabfall je 10 l-Behältervolumen von 5,52 EUR auf 7,08 EUR jährlich.

Dem Kreistag des Antragsgegners lagen bei der Beschlussfassung über die Abfallgebührensatzung am 7. Dezember 2022 neben der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 vom 27. Oktober 2022 als Anlagen u. a. der Satzungsentwurf, eine Übersicht über die Abfallentsorgungsgebühren für private Haushalte und eine Zusammenfassung der betriebswirtschaftlichen Gebührenkalkulation für die Jahre 2023 und 2024 in zwei Teilen vor. In der Sitzungsvorlage wird die Erhöhung der Abfallgebühren begründet. Darin wird u. a. erläutert, dass der Neukalkulation ein zweijähriger Kalkulationszeitraum für die Jahre 2023 und 2024 zugrunde gelegt werde und dass Unterdeckungen aus vorherigen Kalkulationszeiträumen bis 2020 in Höhe von rund 280.000 EUR pro Jahr in die Kalkulation einfließen würden.

Im Normenkontrollverfahren hat der Antragsgegner außerdem eine "Nachberechnung der Abfallwirtschaft Kalkulationszeitraum 2018 - 2020" vorgelegt. Darin werden Kostenüber- und -unterdeckungen aus vorangegangenen Zeiträumen aufgeschlüsselt und das Ergebnis der Nachberechnung zusammenfassend dargestellt. Außerdem hat der Antragsgegner dem Gericht ein "Arbeitspapier Betriebswirtschaftliche Gebührenkalkulation für die Abfallwirtschaft im Landkreis L. -Stadt Jahre 2023 bis 2024" von November 2022 vorgelegt. Darin sind Aufstellungen von Kosten auf Grundlage der mit den Unternehmen geschlossenen Verträge enthalten. Die Nachberechnung und das Arbeitspapier lagen dem Kreistag bei der Beschlussfassung nicht vor.

Die Antragstellerin hat am 4. April 2023 zwei Normenkontrollanträge, nämlich einerseits gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 AGS und § 3 AGS und andererseits gegen § 3 Abs. 4 bis 6 ABS gestellt. Der Antragstellerin ist mit richterlicher Verfügung vom 28. Mai 2026 mitgeteilt worden, dass der sinngemäß gegen den Gebührenmaßstab in § 2 Abs. 1 Satz 2 AGS sowie § 3 Abs. 4 bis 6 ABS gerichtete Normenkontrollantrag unzulässig sein dürfe. Daraufhin hat die Antragstellerin diesen Antrag zurückgenommen. Den Normenkontrollantrag gegen § 3 AGS erhält sie aufrecht.

Die Antragstellerin trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:

Dem Gericht sei das Original der ausgefertigten Abfallgebührensatzung vom 7. Dezember 2022 nicht vorgelegt worden. Sie bestreite, dass diese Fassung mit der bekanntgemachten Fassung übereinstimme.

Der drastische Anstieg der Abfallgebühren werde in der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 für den Kreistag vom 27. Oktober 2022 mit einem Anstieg des jährlichen Gebührenbedarfs um rund 4,6 Mio. EUR, d. h. um rund 35 % begründet. Dies liege extrem weit über der gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 NAbfG zulässigen Übersteigung des Gebührenaufkommens gegenüber den Aufwendungen um bis zu 10 %. Die Begründung für diese Erhöhung in der Sitzungsvorlage sei schon in sich nicht stimmig und beschränke sich auf pauschale Schlagwörter. Soweit 44 % der Gebührenerhöhung mit der allgemein hohen Inflation, teilweise exorbitanten Steigerungen von Energie- und Personalkosten und Steigerungen durch Preisanpassungsklauseln begründet würden, möge sich eine hohe Inflation bei wirksam vereinbarten - was zu prüfen wäre - Preisanpassungsklauseln auswirken, könne aber nicht doppelt zur Begründung von Gebührenerhöhungen herangezogen werden. Personalkostensteigerungen lägen nicht über, sondern eher unter einer Inflationsrate. Personalkostensteigerungen bei den Vertragspartnern führten in der Regel nicht zu Erhöhungen von deren Preisen. Verträge, um derartige Behauptungen durch das Gericht überprüfen zu lassen, lägen nicht vor. Die allgemein kalkulierten Kostensteigerungen könnten nur insoweit gebührenrelevant sein, wie sie von den Vertragspartnern an den Antragsgegner weitergegeben werden könnten. Die Energiekosten sänken schon wieder.

Es werde mit Nichtwissen bestritten, dass es Kostensteigerungen durch Preisanpassungsklauseln in den Verträgen gebe, wie vom Antragsgegner pauschal behauptet, zumal in der Regel solche Klauseln unwirksam seien.

Soweit 10 % der Gebührenerhöhung mit einer Steigerung der Bio- und Grünabfälle begründet würde, erscheine dies fraglich.

46 % des gestiegenen Gebührenbedarfs würden mit angeblichen Positionen begründet, die schon mathematisch nicht stimmig seien.

Es sei zu beanstanden, dass eine Unterdeckung aus den vorherigen Kalkulationszeiträumen bis 2020 mit rund 0,28 Mio. EUR/a in die Kalkulation für 2023 und 2024 eingeflossen sein solle. Dabei bleibe offen, in welchem Zeitraum diese Unterdeckung von insgesamt 0,56 Mio. EUR eingetreten sein solle, wann und wie sie ermittelt worden sei. Eine Unterdeckung bis einschließlich 2020 hätte in den Jahren 2021 und 2022 berücksichtigt werden müssen. Falls dies geschehen sei, dürfe dies nicht doppelt in Ansatz gebracht werden.

Die Schwärzungen von Kalkulationsgrundlagen im Arbeitspapier seien unzulässig.

Es werde mit Nichtwissen bestritten, dass dem Kreistag bei der Beschlussfassung die Zusammenfassung der Gebührenkalkulation 2023 und 2024, die Nachberechnung für die Kalkulation 2018 bis 2020 und das Arbeitspapier zur Gebührenkalkulation 2023 und 2024 vorgelegen hätten und dass die Kreistagsmitglieder den erhöhten Gebührenbedarf und die Berücksichtigung der Unterdeckungen hätten nachvollziehen können. Der Antragsgegner habe auch im Verfahren keine umfangreiche Kalkulation vorgelegt. Von der betriebswirtschaftlichen Gebührenkalkulation seien nur die ersten 29 Seiten vorgelegt worden.

Die Antragstellerin beantragt,

§ 3 der am 7. Dezember 2022 beschlossenen und am 1. Januar 2023 in Kraft getretenen Abfallgebührensatzung des Antragsgegners für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er trägt zur Begründung im Wesentlichen vor:

Die in § 3 AGS festgelegten Gebührenhöhen bezüglich der Grundgebühr und der Leistungsgebühren seien nicht zu beanstanden. Den Gebühren liege eine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation zugrunde, die dem Kreistag bei Beschlussfassung vorgelegen habe. Weder die Nachkalkulation 2018 bis 2020 noch das Arbeitspapier zur Gebührenkalkulation 2023 und 2024 seien Inhalt der Gebührenkalkulation 2023 und 2024. Dementsprechend seien diese den Mitgliedern des Kreistages bei Beschlussfassung über die Gebührenkalkulation 2023 und 2024 nicht vorzulegen gewesen. Das Arbeitspapier diene nur zur Vorbereitung der Erstellung der Gebührenkalkulation. Die erfolgten Schwärzungen seien zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen erfolgt.

Die Gebührenkalkulation selbst stelle das Ergebnis und die Zusammenfassung unterschiedlicher Positionen dar. Es sei keinesfalls erforderlich, dass sämtliche ihm, dem Antragsgegner, vorliegenden Daten und Informationen zum Gegenstand der Gebührenkalkulation gemacht würden. Sinn und Zweck der Gebührenkalkulation sei es, die bekannten Daten komprimiert zusammenzufassen und ausgehend hiervon eine Prognose für den zukünftigen Gebührenkalkulationszeitraum zu erstellen. Eine Vorlage der alten bzw. neuen Verträge erfolge aus Gründen der Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht.

Die den festgelegten Gebührensätzen in § 3 AGS zugrundeliegende Gebührenkalkulation weise für die einzelnen Gebührentatbestände die Gebührensatzobergrenze aus. Der Kreistag habe diese Gebührenkalkulation in seiner Sitzung vom 7. Dezember 2022 zur Kenntnis genommen und habe die Gebühren nicht oberhalb der in der Gebührenkalkulation ausgewiesenen Gebührensatzobergrenze, die zu einer Kostendeckung führe, beschlossen.

Bei der im Arbeitspapier benannten prozentualen Steigerung um 35 % (rd. 4,6 Mio. EUR) handele es sich um die gesamte Steigerung des Gebührenbedarfs im Kalkulationszeitraum. Lediglich 2 Mio. EUR resultierten aus Preissteigerungseffekten, was einer Steigerung des Gebührenbedarfs um rd. 16 % entspreche.

Sofern die Antragstellerin die Kostensteigerung von 44 % rüge, sei die Gebührenkalkulation für die Abfallwirtschaft im Landkreis L. -Stadt für den Kalkulationszeitraum 2023 und 2024 unter Berücksichtigung der in seinen, des Antragsgegners, Verträgen geregelten Preisgleitklauseln erfolgt. In den Preisgleitklauseln der abgeschlossenen Verträge würden unterschiedliche Indizes wie etwa Personalkosten, Dieselkraftstoff, elektrischer Strom, etc. mit vertraglich vereinbarten Gewichtungen berücksichtigt. Dabei führten u. a. auch Personalkostensteigerungen zu einer Erhöhung der Entgelte für seine Abfallwirtschaft. Die Prognose der Entwicklung der vertraglich vereinbarten Indizes erfolge unter Berücksichtigung der für den Kalkulationszeitraum erwarteten Steigerungen der o. g. Indizes. Über die Preissteigerungen hinaus, die sich aus den Preisgleitklauseln der abgeschlossenen Verträge in einem Basisjahr ergäben, würden in der Gebührenkalkulation auch die aus den eigenen Personalkosten resultierenden Preissteigerungen berücksichtigt. Insgesamt ergebe sich ein Effekt aus Preissteigerungen von rd. 2.032.000 EUR (44 %). Davon seien annäherungsweise 50 % auf Personalkostensteigerungen, etwa 25 % auf Dieselkraftstoffsteigerungen, ca. 15 % auf die Steigerung von Strom und Fernwärmekosten und rd. 10 % auf Steigerungen von technischen Kosten zurückzuführen.

Sofern die Antragstellerin die 10 %ige Steigerung im Bereich der Bio- und Grünabfälle rüge, sei darauf hinzuweisen, dass rd. 445.000 EUR (10 %) der Kostensteigerungen auf Mengeneffekte im Bereich Bio- und Grünabfall zurückzuführen seien.

Die Mengen des Kalkulationszeitraumes 2021 und 2022 seien zu einem Zeitpunkt prognostiziert worden, zu dem die Sammlung der Bioabfälle im Landkreis L. -Stadt noch nicht eingeführt gewesen sei. Sammlung, Transport und Verwertung von Bio- und Grünabfall erfolge überwiegend durch Dritte. In den Verträgen mit diesen Dritten seien mengenabhängige Entgelte (z.B. Euro/Leerung, Euro/Mg, Euro/Behälter x Jahr) vereinbart.

Sofern die Antragstellerin weitere Preissteigerungen in Höhe von 2.072.000 EUR (46 %) rüge, werde auf die Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 verwiesen. In dieser werde ausführlich ausgeführt, dass die Kostensteigerungen auf ein Bündel von Einzeleffekten zurückzuführen seien.

Die in der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 dargestellten Ursachen seien nicht abschließend. So gebe es auch Kostensteigerungen im Bereich der Verwaltung/IT und im Bereich der Gebührenveranlagung durch die Gemeinden.

§ 12 Abs. 2 Satz 3 NAbfG komme vorliegend nicht zur Anwendung.

Die Antragstellerin rüge zu Unrecht, dass er, der Antragsgegner, die Unterdeckung aus den vorherigen Kalkulationszeiträumen bis 2020 nicht in dem Kalkulationszeitraum 2023 und 2024, sondern in dem Kalkulationszeitraum 2021 und 2022 hätte berücksichtigen müssen. Das Ergebnis einer abgelaufenen Kalkulationsperiode könne erst in der darauffolgenden Kalkulationsperiode berücksichtigt werden. Im Übrigen ergebe sich aus § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG, dass der Satzungsgeber drei Jahre Zeit für die Feststellung habe, ob ausgleichsfähige Über- oder Unterdeckungen vorliegen.

Der Antragsgegner hat im Verlaufe des Verfahrens auf richterliche Verfügungen die Kalkulation weiter erläutert.

Die streitige Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 7. Dezember 2022 ist am 31. Dezember 2024 nach Inkrafttreten einer neuen Abfallgebührensatzung vom 27. November 2024 zum 1. Januar 2025 außer Kraft getreten. Inzwischen ist auch jene Abfallgebührensatzung nach Inkrafttreten der aktuell geltenden Abfallgebührensatzung vom 18. Juni 2025 zum 1. Januar 2026 außer Kraft getreten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Das Verfahren ist einzustellen, soweit die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gegen § 2 Abs. 1 AGS und § 3 Abs. 4 bis 6 ABS zurückgenommen hat (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

Der noch verbliebene Normenkontrollantrag, § 3 AGS für unwirksam zu erklären, ist zulässig und begründet.

I.

Der Normenkontrollantrag gegen § 3 AGS ist zulässig.

Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, dass § 3 AGS mit dem Inkrafttreten der AGS vom 27. November 2024 am 1. Januar 2025 außer Kraft getreten ist.

Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von dem Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus. Ist die angegriffene Norm während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt dieser aber zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein. Dies ist etwa der Fall, wenn über in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach der außer Kraft getretenen Vorschrift zu entscheiden ist, z. B. weil noch über die Rechtmäßigkeit eines gegenüber dem Antragsteller ergangenen, noch nicht bestandskräftigen Gebührenbescheides zu entscheiden ist (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022- 9 KN 15/17 - juris Rn. 45).

Dieser Fall liegt hier vor. Die gegenüber der Antragstellerin ergangenen Gebührenbescheide vom 9. Januar 2023 sind noch nicht bestandskräftig. Die dagegen beim Verwaltungsgericht erhobenen Klagen sind noch anhängig. Die Klageverfahren sind im Hinblick auf das Normenkontrollverfahren ausgesetzt worden. Die Rechtmäßigkeit der Bescheide hängt demnach von der Gültigkeit der Gebührensätze in § 3 AGS ab. Diese Regelung entfaltet somit noch Rechtswirkungen.

Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, da sie als gebührenpflichtige Eigentümerin mehrerer Mietobjekte im Geltungsbereich der Abfallgebührensatzung zu deren Adressatenkreis gehört und zu Abfallgebühren auf der Grundlage dieser Satzungen herangezogen wird.

Der Normenkontrollantrag ist auch fristgerecht erhoben worden. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 4. April 2023 und somit gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der am 22. Dezember 2022 im Amtsblatt des Landkreises Cuxhaven bekanntgemachten Abfallgebührensatzung gestellt.

II.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Die Abfallgebührensatzung des Antragsgegners ist formell rechtmäßig (dazu unter 1.). Jedoch verstoßen die Gebührensätze in § 3 AGS gegen höherrangiges Recht und sind unwirksam (dazu unter 2.). Dies führt zur Unwirksamkeit der gesamten im Amtsblatt des Antragsgegners vom 22. Dezember 2022 bekanntgemachten und zum 1. Januar 2023 in Kraft getretenen Abfallgebührensatzung des Antragsgegners, die daher gemäß § 47 Abs. 5 VwGO für unwirksam zu erklären ist (dazu unter 3.).

1.

Es bestehen keine Anhaltspunkte für Form- oder Verfahrensfehler bei Erlass der Abfallgebührensatzung.

Die Antragstellerin rügt ohne Erfolg, das Original der Ausfertigung der Abfallgebührensatzung vom 7. Dezember 2022 sei dem Gericht nicht übersandt worden.

Sollte sie damit bestreiten wollen, dass die Abfallgebührensatzung ordnungsgemäß ausgefertigt worden sei, bestehen hierfür keine Anhaltspunkte. In der amtlichen Bekanntmachung der Satzung im Amtsblatt des Landkreises Cuxhaven Nr. 42 vom 22. Dezember 2022 ist der Ausfertigungsvermerk durch den Landrat M. -Stadt enthalten. Außerdem hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 4. Juli 2023 eine Kopie der Abfallgebührensatzung mit dem Ausfertigungsvermerk übersandt.

Der Senat hatte deshalb keine Veranlassung, sich das Original der Satzung mit Ausfertigungsvermerk vorlegen zu lassen. Im Übrigen wäre es der Antragstellerin vorbehalten gewesen, bei dem Antragsgegner Einsicht in das Original der Satzungsausfertigung zu nehmen oder einen Beweisantrag zu stellen.

2.

Die Regelung über die Gebührensätze in § 3 AGS ist jedoch materiell-rechtlich unwirksam. Denn die Gebührensätze für die Grund- und Leistungsgebühren beruhen nicht auf einer Gebührenkalkulation, die den landesrechtlichen Vorgaben gemäß § 12 NAbfG i. V. m. § 5 NKAG für die Kalkulation von Abfallgebühren entspricht.

Nach der Senatsrechtsprechung setzt die Festlegung des (Grund-)Gebührensatzes einer Abfallgebühr gemäß § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG und § 5 Abs. 3 NKAG eine Gebührenkalkulation voraus, die der Ermittlung der zulässigen Gebührensatzobergrenze innerhalb des Kalkulationszeitraums dient. Sie muss die rechtlichen Anforderungen, die das Niedersächsische Abfallgesetz und das Niedersächsische Kommunalabgabengesetz an eine Gebührenkalkulation stellen, erfüllen und fällt formell in die Kompetenz des Kreistags. Das bedeutet, dass der Satzungsgeber die Gebührensätze nur auf der Grundlage einer Kalkulation, die er sich zu eigen macht, ermessensfehlerfrei durch Satzung festlegen kann. Aus der Gebührenkalkulation müssen sich dabei die Gründe für die Festlegung der Gebührensätze ergeben. Das setzt voraus, dass die Kalkulation die kalkulatorischen Leitentscheidungen widerspiegelt (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 58 m. w. N.).

Erforderlich ist ein Rechenwerk, das als Ergebnis den zu beschließenden Gebührensatz ergibt. Es müssen zumindest die zentralen Positionen des Rechenwerks sowie etwaige Leitentscheidungen des Satzungsgebers ausgewiesen werden. Nähere Aufschlüsselungen der zentralen Positionen müssen entweder im Rechenwerk ausdrücklich enthalten oder aber zumindest auf Nachfrage ohne weiteres verfügbar sein. Die Stufen bzw. Einzelheiten der Berechnung müssen für die Ratsmitglieder in sich schlüssig und aus sich heraus verständlich dargestellt sein, wobei sich Einzelheiten auch erst aus Anlagen ergeben dürfen (vgl. Senatsurteile vom 16.7.2015 - 9 LB 117/12 - juris Rn. 26 und vom 24.9.2013 - 9 LB 22/11 - juris Rn. 41).

Eine diesen Anforderungen entsprechende Gebührenkalkulation setzt auf der ersten Stufe voraus, dass für den ein- oder mehrjährigen Kalkulationszeitraum die ansatzfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG i. V. m. § 12 Abs. 2 - 5 NAbfG ermittelt werden. Dies verlangt in einem ersten Schritt die Ermittlung der nach den genannten Vorschriften ansatzfähigen Kosten, die voraussichtlich in dem gewählten Kalkulationszeitraum für die gebührenpflichtigen Leistungen entstehen werden (= Vorauskalkulation). Insofern sind in die ansatzfähigen Kosten diejenigen Kosten einzustellen, die sich als nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermittelnden Kosten der öffentlichen Einrichtung erweisen. Auszusondern sind diejenigen Kosten, die nicht durch die gebührenpflichtige Leistungserstellung bedingt sind, sei es, weil es sich um Kosten von Leistungen an andere Verwaltungseinheiten oder weil es sich um Kosten für sonstige sachfremde Leistungen handelt (zu letzterem: Senatsurteil vom 3.5.2021 - 9 KN 162/17 - juris Rn. 242). Sodann ist in einem zweiten Schritt durch eine Nachberechnung zu ermitteln, ob in vergangenen Kalkulationszeiträumen Über- oder Unterdeckungen entstanden sind, die gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG im künftigen Kalkulationszeitraum ausgeglichen werden müssen oder sollen und deshalb zusätzlich in die Kalkulation einzubeziehen wären. Schließlich sind auf der zweiten Stufe die umlagefähigen Kosten nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen gültigen Gebührenmaßstabs auf alle Benutzer der Einrichtung leistungsgerecht zu verteilen, wobei die satzungsrechtlich ermittelten Maßstabseinheiten zugrunde zu legen sind (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 59 m. w. N.).

Die Kalkulation einer Benutzungsgebühr, die - wie hier - neben einer Leistungsgebühr auch eine Grundgebühr umfasst, erfordert jeweils eine gesonderte Gebührenkalkulation für die Grundgebühr einerseits und die Leistungsgebühr(en) andererseits, die erkennen lässt, wie hoch der Anteil der variablen und der invariablen Kosten (sog. Fixkosten) an den veranschlagten Gesamtkosten ist und in welcher Höhe die invariablen Kosten über die Grundgebühr abgedeckt werden sollen. Denn unter einer Grundgebühr ist eine Benutzungsgebühr zu verstehen, die für die Inanspruchnahme der Lieferungs- bzw. Betriebsbereitschaft einer Einrichtung erhoben wird. Mit ihr sollen die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten (Fixkosten) ganz oder teilweise abgegolten werden. Dazu rechnen etwa die Kosten für das Vorhalten von Fahrzeugen, die Kosten für Abfallbehälter und Mülldeponien, Unterhaltungs- und Instandsetzungskosten, kalkulatorische Kosten (Abschreibungen, Zinsen), Verwaltungskosten und insoweit anteilig Personalkosten. Diese Kosten dürfen ganz oder teilweise bei der Aufwandsermittlung berücksichtigt werden. Nicht hingegen dürfen in die Kalkulation der Grundgebühr abfallmengenabhängige, sogenannte variable Kosten eingestellt werden. Dies gilt auch in den Fällen einer Quersubventionierung nach § 12 Abs. 5 NAbfG. Nach dieser Vorschrift (früher: § 12 Abs. 4 NAbfG) können die Aufwendungen für die Entsorgung getrennt überlassener Abfälle - wie etwa Sperrabfall - einbezogen werden in die Ermittlung der Aufwendungen für die Entsorgung ungetrennt überlassener Abfälle, also der Restabfälle. Nicht darin enthalten ist jedoch die Ermächtigung des Trägers der Abfallentsorgungseinrichtung, variable, also abfallmengenabhängige Kosten der nicht über einen getrennten Gebührensatz refinanzierten Teilleistungsbereiche in die Kalkulation der Grundgebühr einzustellen. Vielmehr ist hinsichtlich jedes Teilleistungsbereichs der Fixkostenanteil nachvollziehbar zu bestimmen. Nur dieser Teil der Kosten kann dann (ganz oder teilweise) den sog. Fixkosten zugeordnet und über die Grundgebühr als Teil der einheitlichen Abfallgebühr abgerechnet werden (vgl. Senatsurteile vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 60 und vom 12.10.2012 - 9 KN 47/10 - juris Rn. 49).

Gemessen daran ist die Gebührenkalkulation für die Jahre 2023 und 2024 zwar zulässig auf einen mehrjährigen Kalkulationszeitraum von zwei Jahren bezogen. Sie spiegelt auch die kalkulatorischen Leitentscheidungen wider und ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin hinsichtlich des Rechenwerks für die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen im Rahmen der Vorauskalkulation ansatzfähigen Kosten gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG unter Beachtung der besonderen Maßgaben des § 12 Abs. 2 - 5 NAbfG schlüssig. Auch die Ermittlung der Gebührensätze für die Grund- und Leistungsgebühren ist nachvollziehbar (dazu unter a)). Die Gebührenkalkulation weist aber einen inhaltlichen Fehler auf, weil eine Kostenüberdeckung aus dem Kalkulationszeitraum für die Jahre 2015 bis 2017 berücksichtigt worden ist, die wegen der gesetzlichen Frist zum Ausgleich von Über- und Unterdeckungen innerhalb von 3 Jahren nach ihrer Feststellung nicht mehr in dem hier maßgeblichen Kalkulationszeitraum für die Jahre 2023 und 2024 ausgeglichen werden durfte (dazu unter b)). Hierbei handelt es sich um einen methodischen Fehler, der zu einem Verstoß gegen § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG und zur Unwirksamkeit der Gebührensätze in § 3 AGS führt (dazu unter c)).

a)

Die Gebührenkalkulation für die Jahre 2023 und 2024 entspricht grundsätzlich den oben dargelegten allgemeinen Anforderungen an eine Gebührenkalkulation (dazu unter aa)). Zudem hat der Antragsgegner beanstandungsfrei in dem ersten Schritt auf der ersten Stufe die ansatzfähigen Kosten für den Kalkulationszeitraum 2023 und 2024, die den in § 3 AGS geregelten Gebührensätzen zugrunde gelegt worden sind, ermittelt (dazu unter bb)). Die Ermittlung der einzelnen Gebührensätze ist ebenfalls nachvollziehbar (dazu unter cc)).

aa)

In der Zusammenfassung der betriebswirtschaftlichen Gebührenkalkulation für die Jahre 2023 und 2024, die der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 als Anlage 3a bei der Beschlussfassung des Kreistags am 7. Dezember 2022 vorgelegen hat, werden die Grundlagen für die betriebswirtschaftliche Gebührenkalkulation sowie die Herangehensweise und die maßgeblichen Erwägungen textlich und tabellarisch dargestellt.

Aus diesen Ausführungen können die zentralen Positionen des Rechenwerks in Umsetzung der abfallpolitischen Leitlinien für die Vorauskalkulation der Jahre 2023 und 2024 nachvollzogen werden.

Die Gebührensätze in § 3 AGS sind für den zweijährigen Kalkulationszeitraum 2023 und 2024 kalkuliert. Dies entspricht der zeitlichen Regelbegrenzung auf drei Jahre in § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG und ist nicht zu beanstanden.

Der Antragsgegner hat zu Recht gesonderte Gebührenkalkulationen für die Grund- und Leitungsgebühren vorgenommen. Denn er erhebt zwei Grundgebühren für private Haushaltungen und sonstige Herkunftsbereiche (§ 3 Abs. 1 AGS) sowie Gebühren für die Inanspruchnahme von verschiedenen Leistungen, nämlich Volumengebühren für Restabfall (§ 3 Abs. 2 bis 4 AGS), eine Volumengebühr für Bioabfall (§ 3 Abs. 5 AGS) und eine Gebühr für die Abfallentsorgung für zusätzlich zu erwerbende Abfallsäcke für vorübergehend verstärkt angefallenen Restabfall (§ 3 Abs. 6 AGS).

In Nr. 5.3 Abs. 3 der Zusammenfassung der betriebswirtschaftlichen Gebührenkalkulation für die Jahre 2023 und 2024 wird u. a. für die ermittelten Gebührensätze davon ausgegangen, dass die Grundgebühren insgesamt etwa 29,6 % der Gesamtkosten für private Haushalte und etwa 19,9 % der Gesamtkosten für sonstige Herkunftsbereiche abdecken. Gegen diese Entscheidung bestehen keine Bedenken (vgl. auch Senatsurteil vom 12.10.2012 - 9 KN 47/10 - juris Rn. 59 zur Pauschalierung bei der Bemessung der Grundgebühr nach unterschiedlichen Benutzergruppen). Nach § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG soll der Anteil der Grundgebühren am Gebührenaufkommen nur in begründeten Fällen 50 % der Gesamtkosten übersteigen. Dies hat der Antragsgegner beachtet.

bb)

Es bestehen keine Bedenken gegen die in der Gebührenkalkulation in Ansatz gebrachten Kosten für den Kalkulationszeitraum 2023 und 2024 i. H. v. 17.193.167 EUR (ohne Berücksichtigung vergangener Kalkulationsperioden).

Die Gebührenkalkulation ergibt sich aus der "Gebührenübersicht nach abfallpolitischen Verrechnungen" (Anlage 3a zur Sitzungsvorlage Nr. 334/2022, Ziffer 3. der Zusammenfassung der betriebswirtschaftlichen Gebührenkalkulation für die Jahre 2023 und 2024, S. 22 f. = Bl. 321 f. GA). Die Gebührensätze in § 3 AGS stimmen mit den dort in Spalte 12 als Ergebnis des Rechenwerks aufgeführten Gebühren (in EUR je Maßeinheit) überein. Aus der Spalte 13 ergeben sich die den Grund- und Leistungsgebühren jeweils anteilig zugeordneten Kosten (insgesamt absolute Kosten ohne Rundung: 17.473.437 EUR). Dieser Betrag setzt sich zusammen aus den ermittelten Gesamtkosten i. H. v. 17.193.167 EUR pro Jahr zzgl. 280.270 EUR pro Jahr als "Ausgleich Ergebnis vergangener Kalkulationsperioden").

Letzteres folgt aus der Tabelle "Gesamtkosten der Abfallwirtschaft - Betriebswirtschaftliche Verrechnungslogik I" in der Zusammenfassung der betriebswirtschaftlichen Gebührenkalkulation für die Jahre 2023 und 2024 (S. 30 = Anlage 3b zur Sitzungsvorlage Nr. 334/2022; Bl. 254 GA), wo die absoluten Kosten pro Jahr nach zeitraumabhängigen (fixen) und mengenabhängigen (variablen) Kosten sowie nach Leistungs-/Kostenbereichen und nach Kosten pro Mengeneinheit tabellarisch dargestellt werden. Die dort aufgelisteten Kosten entsprechen den in dem "Arbeitspapier Betriebswirtschaftliche Gebührenkalkulation für die Abfallwirtschaft im Landkreis L. -Stadt Jahre 2023 bis 2024" von November 2022 (S. 4 bis 18) aufgeführten Kosten auf Grundlage der mit Dritten geschlossenen Verträge. Anhaltspunkte dafür, dass diese Kosten fehlerhaft zugrunde gelegt worden wären, bestehen auch unter Berücksichtigung der nur pauschalen Einwände der Antragstellerin nicht. Zwar hat der Antragsgegner einzelne Kostenpositionen aus den Verträgen geschwärzt. Jedoch sind die jeweiligen Gesamtkosten für die einzelnen Leistungsbereiche und die Preissteigerungen ausgewiesen. Der Senat hat keine Veranlassung, diese Beträge anzuzweifeln. Der Vorlage ungeschwärzter Aufstellungen der Entgelte bzw. der Verträge bedarf es deshalb nicht. Ebenfalls bestehen keine Bedenken gegen die zugrunde gelegten Kosten der Verwaltung (S. 19 des Arbeitspapiers).

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin lässt sich aus diesen Unterlagen die Steigerung des Gebührenbedarfs gegenüber der Vorperiode um 35 % hinreichend nachvollziehen.

Der Antragsgegner hat die Steigerung in der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 mit mehreren Faktoren begründet.

Als Gründe für einen Anteil von 44 % an dem gestiegenen Gebührenbedarf von 35 % hat er die allgemein hohe Inflation, die teilweise exorbitanten Steigerungen von Energiekosten, die erfolgten und absehbaren Steigerungen der Personalkosten und zahlreicher anderer Positionen, die sich über die vertraglichen Preisanpassungsklauseln direkt auf die vom Landkreis an seine Vertragspartner zu zahlenden Preise - insbesondere für das Einsammeln und die Entsorgung der Abfälle - auswirken würden, angegeben.

Der Senat hat keine Anhaltspunkte dafür, dass in der Gebührenkalkulation Kosten enthalten wären, die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen nicht hätten angesetzt werden können.

Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner voraussichtliche Entgelte für die Inanspruchnahme, privater Dienstleister und Einrichtungen auf vertraglicher Grundlage im Kalkulationszeitraum voraussichtlich zahlen wird, in die Gebührenkalkulation 2023 und 2024 eingestellt hat.

Im Rahmen einer Gebührenkalkulation ansatzfähig sind alle gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ermittelten Aufwendungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die in einem hinreichend engen Zusammenhang mit der Leistung Abfallentsorgung stehen, die also für die Aufgabenwahrnehmung getätigt werden. Nach Maßgabe des § 5 Abs. 2 Satz 4 Halbsatz 1 NKAG gehören zu diesen Aufwendungen u. a. auch Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen. Fremdleistungsentgelte können in die Gebührenkalkulation eingestellt werden, wenn eine rechtliche Zahlungsverpflichtung der Gebühren erhebenden Gebietskörperschaft gegenüber dem die Fremdleistungen erbringenden Dritten besteht und sich dessen Entgelt in dem vom kostenbezogenen Erforderlichkeitsprinzip vorausgesetzten Rahmen bewegt (vgl. Senatsurteil vom 16.7.2015 - 9 LB 117/12 - juris Rn. 34).

Hiernach durfte der Antragsgegner im erfolgten Umfang Fremdleistungsentgelte in die Kalkulation einstellen, weil er sich bei dem Betrieb der Abfallbewirtschaftungseinrichtung im Wesentlichen Dritter bedient.

Der Antragsgegner nimmt mit Ausnahme der Verwaltungskosten Fremdleistungen in Anspruch, für die er vertraglich vereinbarte Entgelte entrichtet (vgl. § 1 Abs. 2 und 3 ABS). Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die in der Gebührenkalkulation berücksichtigten Fremdleistungsentgelte zu hoch angesetzt worden wären, etwa weil die Verträge keine Preisanpassungsklauseln enthielten oder unwirksam wären und deshalb keine rechtliche Zahlungsverpflichtung des Antragsgegners bestünde.

Gemäß § 28 Abs. 1 KomHKVO muss dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen eine öffentliche Ausschreibung oder eine beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb vorausgehen, wenn nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. Hier sind u. a. neue Ausschreibungen der Einsammelleistungen erfolgt (vgl. S. 2 Abs. 3 der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022). Im Übrigen würde ein etwaiger Verstoß gegen Vergabevorschriften auch nicht zur Nichtigkeit der Verträge führen (vgl. Senatsurteile vom 16.7.2015 - 9 LB 117/12 - juris Rn. 35 und vom 22.6.2009 - 9 LC 409/06 - juris Rn. 32 m. w. N.).

Für die Frage der Wirksamkeit der Verträge ist auch ohne Belang, ob Preisrecht anwendbar ist und ggf. bei Vertragsschluss gegen § 3 die Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen i. V. m. § 2 Abs. 2 und 3 des Preisklauselgesetzes verstoßen worden ist. Denn eine Verletzung der Vorgaben der genannten Verordnung und der Vorschriften des Preisklauselgesetzes führte ebenfalls nicht zur Nichtigkeit des Vertrages, sondern lediglich dazu, dass die den Preis betreffende vertragliche Regelung nichtig wäre und der preisrechtlich zulässige Preis an die Stelle des preisrechtlich unzulässigen treten würde (vgl. Senatsurteile vom 16.7.2015 - 9 LB 117/12 - juris Rn. 35 und vom 22.6.2009 - 9 LC 409/06 - juris Rn. 35 m. w. N.).

Hinsichtlich des vom Antragsgegner in die Kalkulationen eingestellten Fremdleistungsentgelts liegt auch kein Verstoß gegen das kostenbezogene Erforderlichkeitsprinzip vor. Die sich aus diesem Prinzip ergebende Grenze für die Höhe des Fremdleistungsentgelts ist im Regelfall erst dann überschritten, wenn das Fremdleistungsentgelt außer Verhältnis zu den von dem Dritten erbrachten Leistungen steht, es also - auch unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Beklagten - als unangemessen und sachlich nicht mehr vertretbar anzusehen ist. Von der Angemessenheit des Fremdleistungsentgelts kann in der Regel nur ausgegangen werden, wenn das Zustandekommen und die Höhe des Entgelts den insoweit maßgeblichen Vorschriften entsprechen (vgl. Senatsurteil vom 16.7.2015 - 9 LB 117/12 - juris Rn. 36).

Wie ausgeführt sind hier den Vertragsschlüssen Vergabeverfahren gemäß § 28 Abs. 1 KomHKVO vorausgegangen. Ist dem genüge getan, sind die vereinbarten Entgelte wettbewerbs- und marktgerecht. Durch das System des Wettbewerbs im Ausschreibungsverfahren wird garantiert, dass das Entgelt nicht zu Lasten der Gebührenpflichtigen überhöht ausfällt (vgl. Senatsurteil vom 24.6.1998 - 9 L 2722/96 - juris Rn. 11).

Nichts anderes gilt, soweit die Antragstellerin die Wirksamkeit etwaiger Preisanpassungsklauseln in diesen privaten Verträgen bezweifelt.

Zwar würde - wie ausgeführt - der preisrechtlich zulässige Preis an die Stelle des preisrechtlich unzulässigen treten, wenn die den Preis betreffende vertragliche Regelung nichtig wäre. Ausgehend von dem Erforderlichkeitsprinzip lässt sich aber jedenfalls nicht feststellen, dass der Antragsgegner keinerlei Erwägungen über die Notwendigkeit einer gebührenauslösenden Maßnahme angestellt hätte, dass er sich erkennbar von tatsächlich oder rechtlich unhaltbaren Annahmen oder Prognosen hätte leiten lassen oder dass sachfremde Überlegungen den Ausschlag gegeben hätten (vgl. zu dieser Grenze VGH BW, Urteil vom 22.10.1998 - 2 S 399/97 - juris Rn. 114).

Es ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin unerheblich, ob die Energiekosten seit 2023 gesunken sind und der Verbraucherindex abgefallen ist. Es liegt in der Natur der Sache, dass mit Prognosen immer die Ungewissheit ihres Eintritts verbunden ist. Unerheblich ist deshalb, ob die Prognose durch die spätere tatsächliche Entwicklung bestätigt oder widerlegt wird. Maßgeblich ist, dass die bei der Ermittlung der ansatzfähigen Aufwendungen angestellten Wertungen und Prognosen auf begründeten Annahmen beruhen und der Satzungsgeber sich innerhalb des ihm zuzubilligenden Einschätzungsspielraums bewegt hat. Dieser Einschätzungsspielraum ist etwa dann überschritten, wenn sich der Satzungsgeber bei der Gebührenkalkulation von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen oder er unrichtige Kalkulationsmethoden angewendet oder unzutreffende Daten verwendet hat (vgl. Senatsurteil vom 16.7.2015 - 9 LB 117/12 - juris Rn. 32; vgl. auch ThürOVG, Urteil vom 18.7.2024 - 4 KO 698/17 - juris Rn. 60). Hierfür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte.

Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, der drastische Anstieg der Abfallgebühren von rund 35 % liege über der Grenze von 10 % gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 NAbfG. Nach dieser Vorschrift darf das veranschlagte Gebührenaufkommen die Aufwendungen um bis zu 10 vom Hundert übersteigen. Diese Grenze betrifft aber nicht den zulässigen Anstieg eines Gebührenbedarfs, sondern das Verhältnis des veranschlagten Gebührenaufkommens zu den in Ansatz gebrachten Aufwendungen und ist hier eingehalten.

Soweit die Antragstellerin meint, eine 10 %ige Steigerung der Bio- und Grünabfälle erscheine fraglich, hat der Antragsgegner in der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 nachvollziehbar zur Begründung ausgeführt, diese Steigerung ließe sich auf Mengeneffekte zurückführen, d. h. darauf, dass insbesondere die Menge an Bio- und Grünabfällen, die in den nächsten Jahren zu erwarten sei, höher sein werde als ursprünglich angenommen.

Die Antragstellerin beanstandet auch ohne Erfolg, dass der Anteil von 46 % an der Steigerung des Gebührenbedarfs schon mathematisch nicht stimmig sei. Die Antragstellerin übersieht, dass die Ursachen, die der Antragsgegner in der Sitzungsvorlage für die Steigerung von rund 46 % des erhöhten Gebührenbedarfs aufgeführt hat, nicht abschließend sind.

b)

Die Kalkulation der Gebührensätze in § 3 AGS ist aber inhaltlich fehlerhaft, weil der Antragsgegner eine nicht mehr ausgleichsfähige Überdeckung in Höhe von 32.151,75 EUR aus vorangegangenen Kalkulationszeiträumen berücksichtigt hat und der Kreistag in Unkenntnis dieses Ansatzes in der Kalkulation für 2023 und 2024 eine niedrigere (560.540,05 EUR) als die tatsächlich ausgleichsfähige Unterdeckung (592.691,79 EUR) berücksichtigt hat.

In der Gebührenkalkulation ist auf der ersten Stufe in einem zweiten Schritt durch eine Nachberechnung zu ermitteln, ob in vergangenen Kalkulationszeiträumen Über- oder Unterdeckungen entstanden sind, die gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG im künftigen Kalkulationszeitraum ausgeglichen werden müssen oder sollen und deshalb zusätzlich in die Kalkulation einzubeziehen wären (vgl. Senatsurteil vom 18.9.2025 - 9 LC 112/22 - juris Rn. 88).

Vorliegend ist in der dem Kreistag vorgelegten Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 (S. 2) mitgeteilt worden, dass ein Ausgleich von Unterdeckungen aus vorherigen Kalkulationszeiträumen bis 2020 mit rd. 280.000 EUR/a in die Kalkulation einfließe. Dieser Betrag deckt sich mit den Jahresbeträgen, die in der Anlage 3b zur Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 in die insgesamt kalkulierten Gesamtkosten i. H. v. 17.473.437 EUR einbezogen wurden (vgl. Anlage 7.1, S. 254 GA).

Dem Kreistag war aber nicht bekannt, aus welchen vorangegangenen Kalkulationsperioden der angegebene "Ausgleich" stammte, wie dieser ermittelt wurde und dass im Ergebnis eine höhere als die angegebene Unterdeckung ausgleichsfähig war.

aa)

Der Antragsgegner hat in der im Normenkontrollverfahren vorgelegten "Nachberechnung der Abfallwirtschaft Kalkulationszeitraum 2018 - 2020" allerdings zunächst richtig eine ausgleichsfähige Unterdeckung für diesen Kalkulationszeitraum in Höhe von 592.691,79 EUR ermittelt.

(1)

Für die Ermittlung ausgleichspflichtiger bzw. -fähiger Über- oder Unterdeckungen nach Ablauf eines ggfs. mehrjährigen Kalkulationszeitraums kommt es gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG nicht auf einen Abgleich des im Voraus kalkulierten mit dem tatsächlichen Gebührenaufkommen oder auf das Ergebnis einer Einnahme-/Überschussrechnung als Abgleich von tatsächlich erzielten Einnahmen und tatsächlichen Ausgaben ein- und desselben Jahres an. Denn die niedersächsische Vorschrift stellt ausdrücklich - ähnlich wie die meisten vergleichbaren Vorschriften in anderen Bundesländern - darauf ab, ob die tatsächlichen von den kalkulierten Kosten abweichen, nicht dagegen auf ein Abweichen der tatsächlichen Gebühreneinnahmen von den tatsächlichen Kosten. Insofern darf eine Kostenunterdeckung nicht mit einem "negativen Betriebsergebnis" gleichgesetzt werden (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 106 m. w. N.). Kostenüber- bzw. -unterdeckungen im ausgleichsrechtlichen Sinne sind nur kalkulationsbedingte Differenzen zwischen Soll- und Ist-Ergebnissen. Sie entstehen, wenn sich nachträglich herausstellt, dass entweder die kalkulierten Kosten oder aber die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung (Maßstabseinheiten) höher oder niedriger als geplant ausfallen und daher die kalkulierten von den tatsächlichen Kosten bzw. Maßstabseinheiten abweichen (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022, a. a. O. Rn. 103). Zu vergleichen sind deshalb nach Ablauf einer Kalkulationsperiode die festgestellten tatsächlichen Kosten/Aufwendungen (und Maßstabseinheiten) mit den zuvor für diesen Kalkulationszeitraum kalkulierten Kosten (und Maßstabseinheiten) (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022, a. a. O., Rn. 103, 113).

Hier hat der Antragsgegner in der Nachberechnung für den dreijährigen Kalkulationszeitraum 2018 bis 2020 nachvollziehbar eine Unterdeckung in Höhe von 592.691,79 EUR ermittelt. In der "Nachberechnung der Abfallwirtschaft Kalkulationszeitraum 2018 - 2020" wird erläutert, wie die Nachberechnung aufgebaut ist und wie das Ergebnis der Nachberechnung ermittelt wird (S. 1). Es heißt dort zunächst unter 2.:

"Generell werden im Rahmen der Nachberechnung das Ist-Ergebnis 1 und das Plan-Ergebnis 1 gegenübergestellt. Das Ist-Ergebnis 1 entspricht den Ist-Gebühreneinnahmen, also den tatsächlich veranlagten Maßstabseinheiten bewertet mit den vorkalkulierten Gebührensätzen, abzüglich der festgestellten tatsächlichen Ist-Kosten. Das Plan-Ergebnis 1 entspricht den Plan-Gebühreneinnahmen, also den geplanten Maßstabseinheiten bewertet mit den vorkalkulierten Gebührensätzen, abzüglich der ursprünglich kalkulierten gebührenfähigen Kosten.Die Differenz aus Ist-Ergebnis 1 und Plan-Ergebnis 1 ergibt das Ergebnis 1 vor Berücksichtigung der einberechneten Kostenüber- bzw. -unterdeckung.In einem weiteren Berechnungsschritt zur Ermittlung des gebührenrelevanten Ergebnisses des abgelaufenen Kalkulationszeitraums (Ergebnis 2) sind deshalb noch die Kostenüberdeckungen oder Kostenunterdeckungen aus Vorperioden, welche in die Gebührenkalkulation des Gebührenkalkulationszeitraums einberechnet wurden, zu berücksichtigen. Bei der Ermittlung dieses gebührenrelevanten Ergebnisses sind Kostenüberdeckungen hinzuzurechnen und Kostenunterdeckungen abzuziehen."

Weiter heißt es auf Seite 2 der Nachberechnung:

"Die Ist-Gebühreneinnahmen werden im Ist auf Basis der tatsächlich veranlagten Maßstabseinheiten und der vorkalkulierten Gebührensätze für den Kalkulationszeitraum 2018 - 2020 ermittelt. Die Ermittlung der Ist-Gebühreneinnahmen ist in Anhang 1 dargestellt.Die Ermittlung der gebührenfähigen Ist-Kosten bei der Erstellung der Nachberechnung erfolgt nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten und der kostenrechnerischen Struktur der Gebührenkalkulation 2018 - 2020. Die Ermittlung ist in Anhang 2 dargestellt.Die Plan-Gebühreneinnahmen ergeben sich aus den geplanten Maßstabseinheiten bewertet mit den vorkalkulierten Gebührensätzen. Die Ermittlung der Plan-Gebühreneinnahmen ist in Anhang 3 dargestellt.Bezüglich der Plan-Kosten wird auf den Anhang 4 verwiesen, der die Werte der Gebührenkalkulation 2018 - 2020 darstellt.In die Gebührenkalkulation 2018 - 2020 wurde eine Kostenüberdeckung aus Vorperioden in Höhe von 3.438.898,81 € eingereicht. Zur Ermittlung der Kostenüberdeckung bzw. Kostenunterdeckung am Ende des Kalkulationszeitraumes 2018 - 2020 wurde zusätzlich eine Kostenüberdeckung von 32.151,75 € berücksichtigt."

Dieser Erläuterung und der Grafik (S. 2 der Nachberechnung), in der die vorstehende Vorgehensweise abgebildet wird, lässt sich entnehmen, dass im Einklang mit der dargelegten Senatsrechtsprechung nach Ablauf der dreijährigen Kalkulationsperiode 2018 bis 2020 die für diesen Zeitraum kalkulierten Gesamtkosten mit den festgestellten tatsächlichen Gesamtkosten verglichen sowie die (insgesamt) kalkulierten Maßstabseinheiten mit den tatsächlichen Maßstabseinheiten - jeweils bewertet mit den Gebührensätzen - abgeglichen worden sind.

Die Höhe der ermittelten Unterdeckung ist auch rechnerisch nachvollziehbar.

In einer Tabelle in der Nachberechnung (S. 4) sind unter "4. Ergebnis" (Zeile 2, Kosten) die "Ist-Kosten" 2018 - 2020 (also die tatsächlichen Kosten) in Höhe von 34.188.041,08 EUR mit den "Plan-Kosten" 2018 - 2020 (also den kalkulierten Kosten) in Höhe von 32.912.545,35 EUR verglichen worden. Die in einer gesonderten Spalte ausgewiesene Differenz ergibt in Zeile 2, dass die tatsächlichen Kosten die kalkulierten Kosten im Kalkulationszeitraum 2018 - 2020 um 1.275.495,74 EUR überstiegen haben.

Außerdem sind in Zeile 1 die tatsächlichen mit den kalkulierten Maßstabseinheiten - jeweils multipliziert mit den (festgelegten) Gebührensätzen - für die Jahre 2018 bis 2020 verglichen worden, und zwar die "Ist"-Gebühreneinnahmen (Maßstabseinheiten x Gebührensätze) in Höhe von 30.156.450,48 EUR mit den "Plan"-Gebühreneinnahmen in Höhe von 29.473.646,54 EUR. Dies hat zu einer Differenz zwischen den kalkulierten und den tatsächlichen Maßstabseinheiten in Höhe von 682.803,95 EUR geführt.

Sodann hat der Antragsgegner die in Zeile 1 ermittelte Differenz in Höhe von 1.275.495,74 EUR wegen höherer tatsächlicher Kosten der in Zeile 1 ermittelten Differenz bei den Maßstabseinheiten in Höhe von 682.803,95 EUR wegen der größeren Anzahl von tatsächlichen Maßstabseinheiten gegenübergestellt und auf diese Weise insgesamt eine Unterdeckung im Kalkulationszeitraum 2018 bis 2020 in Höhe von 592.691,79 EUR ermittelt ("Ergebnis 1" in Zeile 3 der Tabelle auf S. 4 der Nachberechnung).

Diese Unterdeckung aus dem Kalkulationszeitraum 2018 bis 2020 war gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der zum 1. April 2017 in Kraft getretenen Neufassung innerhalb der auf ihre Feststellung folgenden drei Jahre ausgleichsfähig, also in dem hier maßgeblichen Kalkulationszeitraum 2023 bis 2024.

(2)

Der Antragsgegner hat weiter methodisch zu Recht die ausgleichsfähige Unterdeckung aus 2018 bis 2020 jeweils anteilig den Grund- und Leistungsgebühren zugeordnet und entsprechend ausgeglichen, was bei einer Erhebung von Grund- und Leistungsgebühren den Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG entspricht.

Der Senat hat bislang offengelassen, ob ein Ausgleich etwaiger Über-/Unterdeckungen aus einer abgelaufenen Kalkulationsperiode für Grund- und Zusatzgebühren getrennt zu ermitteln wäre (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 115 unter Hinweis auf Brüning in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 74. Erg.-Lfg., März 2026, § 6 Rn. 105b).

Der Senat stellt angesichts der vorliegenden Verfahrensweise durch den Antragsgegner klar, dass die landesgesetzliche Regelung in § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG bei getrennt kalkulierten Grund- und Leistungsgebühren ebenso wie bei Sondergebühren für unterschiedliche Teilleistungsbereiche gebietet, dass ein Ausgleich von Über- und Unterdeckungen anteilig für Grund- und Leistungsgebühren getrennt berücksichtigt werden muss (vgl. auch Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 105b; Naumann, KStZ 2004, 190, 191).

Sieht eine Satzung für die Inanspruchnahme von Teilleistungen (z. B. Bio- und Restmüllabfuhr) Sondergebühren nach verschiedenen (ggf. auch gleichartigen) Maßstäben vor, so kommt es gebührenrechtlich faktisch zu einer rechtlichen Trennung in mehrere Teileinrichtungen. In diesem Falle müssen für die jeweiligen (teilleistungsbezogenen) Gebühren auch besondere Gebührensätze festgesetzt werden. Das erfordert im Grundsatz getrennte Gebührenkalkulationen mit jeweils besonderen Ermittlungen der Kosten und Maßstabseinheiten. Entscheidet sich also der Satzungsgeber für eine Differenzierung nach Leistungsbereichen, so ist er - auch ungeachtet des Umstandes, dass die öffentliche Einrichtung als eine einheitliche öffentliche Einrichtung betrieben wird - im Rahmen der Gebührenkalkulation und Gebührenfestsetzung gehalten, die Kosten für den jeweiligen Leistungsbereich zu ermitteln und nur diese dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten bei der für den speziellen Leistungsbereich festzusetzenden Gebühr zu berücksichtigen (vgl. Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 211a ff. m. w. N.). Umfasst die Benutzungsgebühr neben einer Leistungsgebühr auch eine Grundgebühr, erfordert die Kalkulation der Benutzungsgebühr jeweils eine gesonderte Gebührenkalkulation für die Grundgebühr einerseits und die Leistungsgebühr andererseits, die erkennen lässt, wie hoch der Anteil der variablen und der invariablen Kosten (sog. Fixkosten) an den veranschlagten Gesamtkosten ist und in welcher Höhe die invariablen Kosten über die Grundgebühr abgedeckt werden sollen (vgl. Senatsurteil vom 12.10.2012 - 9 KN 47/10 - juris Rn. 49).

Ist für Grund und Leistungsgebühren ebenso wie für jede Sondergebühr eine getrennte Kalkulation vorzunehmen, muss auch ein Ausgleich von Überdeckungen- und Unterdeckungen entsprechend getrennt erfolgen (vgl. Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 726d; vgl. auch OVG SH, Urteil vom 15.5.2017 - 2 KN 1/16 - juris Rn. 69). Bei Grund- und Zusatzgebühren ist zu unterscheiden, ob die Über- und Unterdeckung bei den Vorhalte- oder den Verbrauchskosten eingetreten ist (vgl. Brüning in Driehaus, a. a. O., Rn. 105b). Die Erforderlichkeit eines getrennten Ausgleichs von Über- und Unterdeckungen für jede Sondergebühr und die Grundgebühr folgt auch aus dem Grundsatz der Leistungsproportionalität. Wird die öffentliche Einrichtung in Teilleistungsbereiche aufgeteilt und ist eine unterschiedliche Nutzung bis hin zur Nichtnutzung möglich, dann folgt hieraus, dass der Nutzer eines Teilleistungsbereichs nicht mit Kosten belastet werden darf, die einem von ihm nicht genutzten Teilleistungsbereich zuzuordnen sind (vgl. Brüning in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 211).

Vor diesem Hintergrund hat der Antragsgegner beanstandungsfrei für die Grund- und Leistungsgebühren in § 3 AGS jeweils gesondert die ausgleichsfähige Unterdeckung anteilig berücksichtigt. Nach der Zusammenfassung der Gebührenkalkulation (Anlage 3a zur Sitzungsvorlage Nr. 334/2022) hat er gemäß Ziffer 5.5 in den Anlagen 7.2 - 7.22 mit der "Verrechnungslogik I" für jeden Leistungsbereich sowie nach Ziffer 5.6 in den Anlagen 8.2 - 8.24 mit der "Verrechnungslogik II" bei den Grundgebühren und den unterschiedlichen Leistungsgebühren Ergebnisse vergangener Kalkulationsperioden anteilig ausgewiesen und berücksichtigt.

Die dargestellte Vorgehensweise entspricht deshalb dem Grunde nach den Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der ab dem 1. April 2017 geltenden Fassung.

bb)

Der Antragsgegner hat in der Gebührenkalkulation 2023 und 2024 aber statt der für den Kalkulationszeitraum 2018 bis 2020 ermittelten Unterdeckung von 592.691,79 EUR (= 296.345,90 EUR pro Jahr) lediglich eine Unterdeckung in Höhe von 560.540,05 EUR (= 280.270 EUR pro Jahr) ausgeglichen. Er hat ausweislich der Nachberechnung für 2018 bis 2020 eine Kostenüberdeckung i. H. v. 32.151,75 EUR "aus Vorjahren", d. h. aus vorangegangenen Kalkulationszeiträumen verrechnet. Dies steht jedoch nicht im Einklang mit § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG. Denn diese Kostenüberdeckung konnte nicht mehr in dem hier maßgeblichen Kalkulationszeitraum 2023 und 2024 ausgeglichen werden.

Der Antragsgegner hat erst im Normenkontrollverfahren in seinem Schriftsatz vom 31. März 2026 erklärt, dass die (verrechnete) Kostenüberdeckung in Höhe von 32.151,75 EUR aus dem Kalkulationszeitraum 2015 bis 2017 stamme. Diese Überdeckung beruhe hinsichtlich dieser Kalkulationsperiode auf einer ursprünglich prognostischen Überdeckung in Höhe von 3.438.838,18 EUR, da zum Zeitpunkt der Gebührenkalkulation Ende 2017 das tatsächliche Jahresergebnis noch nicht festgestanden habe. Vor diesem Hintergrund habe erst im Rahmen der im Jahre 2022 erfolgten Nachberechnung festgestellt werden können, dass das Ergebnis für die Kalkulationsperiode 2015 bis 2017 um 32.151,75 EUR zu niedrig gewesen sei. Entsprechend der Feststellung im November 2022 sei die festgestellte Überdeckung in die nächstmögliche Gebührenkalkulation (Periode 2023 bis 2024) eingerechnet worden.

Diese Verfahrensweise verstößt gegen Landesrecht. Die Kostenüberdeckung aus der Kalkulationsperiode 2015 bis 2017 hätte gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der seit dem 1. April 2017 geltenden Fassung nach Ende des Kalkulationszeitraums innerhalb der auf ihre Feststellung folgenden drei Jahre ausgeglichen werden müssen. Sie hätte bereits im Jahr 2018 festgestellt und daher spätestens bis 2021 ausgeglichen werden müssen.

Eine Übertragung von nicht mehr ausgleichsfähigen Überdeckungen auf die nächste Kalkulationsperiode ist nach der Senatsrechtsprechung ausgeschlossen, weil der Ausgleich innerhalb der gesetzlichen Frist wirksam werden muss. Es steht nicht im Ermessen des Satzungsgebers, ob er Überdeckungen aus nicht mehr ausgleichspflichtigen Vorjahren einstellt (vgl. Senatsurteile vom 18.9.2025 - 9 LC 112/22 - juris Rn. 92; vom 3.5.2021 - 9 KN 162/17 - juris Rn. 283).

Dem kann der Antragsgegner nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Kostenüberdeckung habe erst im Rahmen der im Jahre 2022 erfolgten Nachberechnung festgestellt werden können und erst ab diesem Zeitpunkt der Feststellung habe die dreijährige Ausgleichsfrist zu laufen begonnen.

Denn die Feststellung einer Kostenüber- oder -unterdeckung gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG hat grundsätzlich innerhalb eines Jahres nach Ablauf der Kalkulationsperiode zu erfolgen (dazu unter (1)). Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass eine Nachberechnung für den Kalkulationszeitraum 2015 bis 2017 nicht innerhalb eines Jahres nach Ablauf dieser Kalkulationsperiode hätte vorgenommen werden können, hier im Verlaufe des Jahres 2018, und eine ausgleichspflichtige Überdeckung dabei nicht feststellbar gewesen wäre (dazu unter (2)).

(1)

Die Feststellung von Über- oder Unterdeckungen aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der seit dem 1. April 2017 geltenden Fassung kann nicht zeitlich unbegrenzt getroffen werden. Sie hat innerhalb eines Jahres nach Ablauf des jeweiligen Kalkulationszeitraums zu erfolgen.

In § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG ist zwar nicht ausdrücklich geregelt, innerhalb welcher Frist die Feststellung erfolgen muss. Die Vorschrift ist jedoch nach ihrer Historie (dazu unter (a)), dem Willen des Gesetzgebers (dazu unter (b)) und nach ihrem Sinn und Zweck (dazu unter (c)) dahingehend auszulegen, dass die Feststellung von Über- oder Unterdeckungen aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum innerhalb eines Jahres nach Ende des jeweiligen Kalkulationszeitraums zu erfolgen hat.

(a)

Ursprünglich war in § 5 Abs. 2 NKAG (Ausgangsfassung vom 8.2.1973, NdsGVBl. 1973, S. 41) keine Regelung über die Kalkulationsperiode oder den Ausgleich von Kostenüber- oder - unterdeckungen nach Ablauf eines Kalkulationszeitraums vorhanden.

In § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG in der zum 1. Januar 1992 in Kraft getretenen Fassung (3. Gesetz zur Änderung des NKAG vom 17.12.1991, NdsGVBl. 1991, S. 363) wurde erstmalig geregelt, dass der Gebührenberechnung ein Kalkulationszeitraum zu Grunde gelegt werden kann, der drei Jahre nicht übersteigen soll. Es wurde außerdem eine neue Regelung in § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG 1992 eingeführt, wonach - wenn am Ende eines Kalkulationszeitraums die tatsächlichen von den kalkulierten Kosten abweichen - die Kostenüberdeckungen innerhalb des nächsten Kalkulationszeitraums auszugleichen sind und Kostenunterdeckungen im nächsten Kalkulationszeitraum ausgeglichen werden sollen. Nach § 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG 1992 darf auch bei ein- oder zweijähriger Kalkulation der folgende Zeitraum für den Ausgleich bis zu drei Jahren betragen.

Diese frühere Gesetzesfassung stellte für den Ausgleich von Kostenüber- oder - unterdeckungen aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum nicht auf einen bestimmten Beginn des Ausgleichszeitraums ab. Vielmehr war nach dieser Gesetzesfassung der Ausgleich aufgrund einer Nachberechnung/Nachkalkulation innerhalb einer Frist von drei Jahren zu treffen.

Erst mit der Änderung dieser Vorschrift durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und anderer Gesetze vom 2. März 2017 (NdsGVBl. 2017, 48) wurde der Beginn des dreijährigen Ausgleichszeitraums an den Zeitpunkt der Feststellung von Kostenüber- oder -unterdeckungen nach Ende des vorherigen Kalkulationszeitraum geknüpft. Nach dem heutigen § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG in der seit dem 1. April 2017 geltenden Fassung reicht es nunmehr aus, dass die ermittelten Kostenüber- bzw. - unterdeckungen nicht mehr innerhalb von drei Jahren nach Ende des Kalkulationszeitraums, sondern innerhalb der auf ihre Feststellung folgenden drei Jahre ausgeglichen werden (vgl. Senatsurteil vom 3.5.2021 - 9 KN 162/17 - juris Rn. 277).

Mit der Einführung dieser Bestimmung ist demnach der Beginn der Ausgleichsfrist zwar zeitlich nach hinten verschoben worden (hierzu im Einzelnen: Senatsurteil vom 3.5.2021 - 9 KN 162/17 - juris Rn. 281 ff.). Der Kalkulationszeitraum von regelmäßig bis zu drei Jahren und der Ausgleichszeitraum von längstens drei Jahren sind jedoch nicht verlängert worden. Schon diese Entstehungsgeschichte spricht dafür, dass die Feststellung zeitnah nach Abschluss des vorherigen Kalkulationszeitraums zu erfolgen hat. Denn § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG stellt eine Ausnahme zur strikten Periodengerechtigkeit von Gebühren dar (vgl. Senatsurteil vom 3.5.2021, a. a. O., Rn. 276). Könnte die Feststellung von Kostenüber- oder -unterdeckungen aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum zu einem beliebigen Zeitpunkt getroffen werden, hätte dies eine uneingeschränkte zeitliche Verschiebung und damit faktisch eine unendliche Verlängerung des Ausgleichszeitraums zur Folge. Dies widerspräche dem in der Vorschrift vorgegebenen Zeitrahmen von bis zu drei Jahren für den Kalkulations- und den Ausgleichszeitraum. Aus der Entstehungsgeschichte des § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG ergibt sich auch nicht, dass die Feststellung innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren getroffen werden dürfte. Denn der Zeitpunkt der Feststellung von Kostenüber- oder -unterdeckungen aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum ist gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG nicht an die Dauer des nachfolgenden Kalkulationszeitraums geknüpft. Im Übrigen würde ein solches Verständnis faktisch auf eine Ausgleichsfrist von sechs Jahren hinauslaufen. Dies geben der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht her.

(b)

Dass die Feststellung von Kostenüber- oder -unterdeckungen aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG innerhalb des nachfolgenden Jahres zu treffen ist, ergibt sich auch aus den jeweiligen Gesetzesbegründungen.

Nach der Begründung der Landesregierung zu den damals neu eingefügten Regelungen in § 5 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 NKAG durch das Dritte Gesetz zur Änderung des NKAG vom 17. Dezember 1991 (NdsGVBl. 1991, S. 363; zur Einführung von § 5 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 NKAG vgl. Senatsurteil vom 3.5.2021 - 9 KN 162/17 - juris Rn. 276) impliziert der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff grundsätzlich eine zeitliche Begrenzung auf die (damals übliche) Rechnungsperiode von einem Jahr. Daraus folgt, dass der Gesetzgeber ursprünglich von dem für den betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff geltenden Jahresprinzip ausging.

Aus der Gesetzesbegründung zum Dritten Gesetz zur Änderung des NKAG vom 17. Dezember 1991 ergibt sich weiter, dass mit der zum 1. Januar 1992 in Kraft getretenen Fassung des § 5 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 NKAG das für den betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff geltende Jahresprinzip gelockert und den Kommunen die Möglichkeit eines Kalkulationszeitraums von bis zu drei Jahren gegeben werde solle. Eine weitere zeitliche Ausdehnung war ausdrücklich nicht gewollt. In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, dass einer Gebührenkalkulation keine unbegrenzte Geltungsdauer beigelegt werden könne, folge schon aus dem Wesen der Gebühr, wonach der jeweiligen Gebührenbelastung eine zeitlich in etwa entsprechende Benutzung der öffentlichen Einrichtung gegenüberstehen müsse. Da sich die Kosten einer öffentlichen Einrichtung trotz gewissenhafter Schätzung im Voraus nie exakt ermitteln ließen, brächten es die Unwägbarkeiten jeder Kalkulation zwangsläufig mit sich, dass nach Ablauf eines Kalkulationszeitraums Gebührenüber- oder -unterdeckungen nicht zu vermeiden seien. In der Praxis hätten sich verschiedene Verfahren des Vortrags von Überschüssen und Fehlbeträgen in der Kalkulation der Benutzungsentgelte zur Versachlichung der entgeltpolitischen Situation bewährt. Nachdem das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in mehreren Entscheidungen (Urteile vom 25.10.1989 - 9 L 32-35/89 - und vom 24.1.1990 - 9 L 43/89 -) auf das Fehlen einer gesetzlichen Regelung hinsichtlich der zulässigen Kalkulationsperiode sowie der rechtlichen Anforderungen an den zeitlichen Ausgleich der aufgrund der Unsicherheit von Prognosen eintretenden Kostenüberbzw. -unterdeckungen hingewiesen habe, solle die aufgezeigte Regelungslücke im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit dahingehend geschlossen werden, dass zunächst das für den betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff geltende Jahresprinzip gelockert und den Kommunen die Möglichkeit eines Kalkulationszeitraums von bis zu drei Jahren gegeben werde. Innerhalb des gewählten Kalkulationszeitraums seien auch Überschüsse aus der abgelaufenen Kalkulationsperiode auszugleichen bzw. sollten Fehlbeträge ausgeglichen werden. Daraus folge, dass nach Ablauf des jeweils - nach den örtlichen Gegebenheiten - gewählten Kalkulationszeitraums, der ein, zwei oder drei Jahre betragen könne, im Wege einer Nachkalkulation festzustellen sei, inwieweit die tatsächlich entstandenen von den ursprünglich kalkulierten gebührenfähigen Kosten abweichen, damit die danach festgestellten Kostenüber- oder -unterdeckungen im Rahmen der nächsten Gebührenkalkulation ausgeglichen würden. Dabei obliege es dem kommunalen Ermessen zu bestimmen, in welchem zeitlichen Rahmen und mit welchen Beträgen innerhalb der gewählten (mehrjährigen) Kalkulationsperiode jeweils ein Ausgleich des Ergebnisses des abgelaufenen Kalkulationszeitraums erfolgen solle (vgl. LT-Ds. 12/2275 S. 16 und 17; hierzu auch Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 108).

Demnach hat der Gesetzgeber mit der Gesetzesänderung zum 1. Januar 1992 beabsichtigt, die zeitliche Begrenzung auf die (damals übliche) Rechnungsperiode von einem Jahr zu lockern und sowohl den Kalkulationszeitraum als auch den Ausgleichszeitraum jeweils auf bis zu drei Jahre zu erweitern, weil er es in das Ermessen der Kommune stellen wollte, ob sie einen ein- oder mehrjährigen Kalkulationszeitraum wählt und ob sie Über- oder Unterdeckungen in der Gebührenkalkulation für das Folgejahr ausgleichen will oder innerhalb eines Zeitraums von bis drei Jahren. Der Gesetzgeber hat die Zeiträume ausdrücklich begrenzt, weil einer Gebührenkalkulation keine unbegrenzte Geltungsdauer beigelegt werden könne und der jeweiligen Gebührenbelastung eine zeitlich in etwa entsprechende Benutzung der öffentlichen Einrichtung gegenüberstehen müsse.

Eine zeitliche Begrenzung für die Feststellung von Über- oder Unterdeckungen aus dem vorherigen Kalkulationszeitraum gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG auf ein Jahr ergibt sich schließlich aus der Gesetzesbegründung zu dem zum 1. April 2017 geänderten § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG. Darin wird ausgeführt, dass nach dem zurzeit geltenden Satz 3 Überdeckungen oder Unterdeckungen in den nächsten drei Jahren nach Beendigung des Kalkulationszeitraums auszugleichen seien beziehungsweise ausgeglichen werden sollten. Faktisch verblieben den Kommunen aber nur zwei Jahre für einen Ausgleich. Denn die Feststellungen einer Kostenüberdeckung oder einer Kostenunterdeckung könnten erst aufgrund einer durchgeführten Nachkalkulation getroffen werden, die oft erst in der Mitte des nächsten Jahres nach Ende der Kalkulationsperiode erfolgen könne. Aufgrund der jetzt im Gesetzentwurf enthaltenen Formulierung werde es den Kommunen ermöglicht, tatsächlich einen Zeitraum von drei Jahren für den Ausgleich auszuschöpfen (vgl. LT-Drs. 17/5422, S 13; Senatsurteil vom 3.5.2021 - 9 KN 162/17 - juris Rn. 279).

Demnach ging der Gesetzgeber im Jahr 2017 davon aus, dass die Feststellung einer Kostenüber- oder -unterdeckung aufgrund einer Nachberechnung/Nachkalkulation in dem Jahr nach Ablauf des Kalkulationszeitraums erfolgt. Denn ob eine ausgleichspflichtige Über- oder ausgleichsfähige Unterdeckung gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG besteht, kann regelmäßig erst nach Ablauf des Kalkulationszeitraums für diesen ermittelt werden, z. B. im Zusammenhang mit dem Jahresabschluss (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 103). Dem Gesetzgeber kam es darauf an, dass ein Kalkulationszeitraum von drei Jahren tatsächlich ausgenutzt werden kann, um Kostenüber- und -unterdeckungen aus dem vorangegangenen Kalkulationszeitraum auszugleichen. Ziel dagegen war es nicht, durch eine beliebig lange Zeit für die Feststellung von Kostenüber- und -unterdeckungen aus dem abgelaufenen Kalkulationszeitraum den Ausgleich uneingeschränkt weit hinauszuschieben.

(c)

Für eine Frist von einem Jahr nach Ablauf der Kalkulationsperiode für die Feststellung von Kostenüber- oder -unterdeckungen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG sprechen schließlich auch unabhängig von der Gesetzesbegründung Sinn und Zweck der Vorschrift.

Eine unbefristete Möglichkeit der Feststellung von Über- oder Unterdeckungen aus dem vorangegangenem Kalkulationszeitraum verstieße gegen den Grundsatz der Periodengerechtigkeit. Nach diesem Grundsatz dürfen die Gebührenpflichtigen grundsätzlich nur mit denjenigen Kosten belastet werden dürfen, die den Nutzungen in der betreffenden Kalkulationsperiode entsprechen (vgl. Senatsurteil vom 18.9.2025 - 9 LC 112/22 - juris Rn. 92 m. w. N.). Hiervon lässt § 5 Abs. 2 Satz 3 NAG eine zeitlich begrenzte Ausnahme zu, die eng auszulegen und systematisch im Zusammenhang mit § 5 Abs. 2 Satz 1 NKAG zu sehen ist, wonach die Kosten der Einrichtungen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln sind.

Wie der Senat bereits verdeutlicht hat, kann eine ausgleichspflichtige Über- oder ausgleichsfähige Unterdeckung gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG regelmäßig erst nach Ablauf des Kalkulationszeitraums für diesen ermittelt werden, z. B. im Zusammenhang mit dem Jahresabschluss. Der Jahresabschluss ist sowohl nach den rechtlichen Vorgaben für eine ordnungsgemäße Buch- und Betriebsführung für Einzelkaufleute und Personengesellschaften (§§ 242, 243 Abs. 3 HGB) sowie Kapitalgesellschaften (§ 264 Abs. 1 HGB) als auch nach den für Kommunen in Niedersachsen geltenden haushaltsrechtlichen Vorgaben der §§ 129, 130 NKomVerfG innerhalb des folgenden Jahres nach Ende des Geschäfts-/Wirtschafts/Haushaltsjahres zu den jeweils bestimmten Fristen aufzustellen. Damit soll die tatsächliche Finanz- und Vermögenslage anhand einer Bilanz sowie Gewinn- und Verlustrechnung (haushaltsrechtlich: Ergebnis- und Finanzrechnung sowie Bilanz, vgl. § 128 Abs. 2 NKomVerfG) ermittelt werden. Nichts anderes kann für die Nachberechnung gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG gelten, die ebenfalls dazu dient, im Folgejahr nach Ablauf der Kalkulationsperiode zu ermitteln, ob die kalkulierten Kosten und Maßstabseinheiten von den tatsächlichen Kosten und Maßstabseinheiten abweichen. Soweit der Gesetzgeber keine ausdrückliche gesetzliche Frist bestimmt hat, heißt dies - wie bereits unter b) dargestellt - nicht, dass für die Feststellung von Über- oder Unterdeckungen keine Frist gelten sollte, sondern dass ähnlich wie nach § 243 Abs. 3 HGB die Grundsätze eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs zu wahren sind und der Jahresabschluss zeitnah im Folgejahr zu erfolgen hat. Insofern wird - soweit nicht ausdrücklich kürzere gesetzliche Fristen gelten - in der Rechtsprechung und Kommentarliteratur für den Jahresabschluss im Anwendungsbereich des § 243 Abs. 3 HGB eine Höchstfrist von einem Jahr nach Abschluss des Wirtschaftsjahres als angemessen angesehen (vgl. etwa Heymann, HGB, 3. Auflage, online-Kommentar, § 243 Rn. 22).

Sollte der niedersächsische Landesgesetzgeber für die Feststellung von Kostenüber- oder - unterdeckungen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG einen längeren Zeitraum als ein Jahr nach Ende des Kalkulationszeitraums für zulässig erachten, bedürfte dies einer ausdrücklichen gesetzlichen Klarstellung.

Gegen die Auslegung einer Frist für die Feststellung von Über- oder Unterdeckungen innerhalb eines Jahres nach Ablauf des Kalkulationszeitraums spricht entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht die Folge, dass es bei einer solchen Auslegung nicht möglich wäre, die Gebühren in aufeinanderfolgenden dreijährigen Kalkulationszeiträumen zu kalkulieren. Aus § 5 Abs. 2 Sätze 2 und 3 NKAG ergibt sich nicht, dass dies möglich sein müsste. § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG gibt lediglich vor, dass der Gebührenberechnung ein Kalkulationszeitraum zugrunde gelegt werden kann, der drei Jahre nicht übersteigen soll (hierzu Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 726b). Diese Entscheidung steht im Ermessen der Kommune. Es steht ihr frei, einen dreijährigen oder kürzeren Kalkulationszeitraum zu wählen. Stellt sie allerdings fest, dass ein Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG innerhalb der auf die Feststellung von Über- oder Unterdeckungen folgenden drei Jahre bei einem Kalkulationszeitraum von erneut drei Jahren nicht möglich wäre, obliegt es ihr, die anschließenden Kalkulationszeiträume dergestalt zu wählen, dass eine Kostenüber- bzw. -unterdeckung gleichwohl fristgerecht ausgeglichen werden kann.

Demnach hätte der Antragsgegner innerhalb eines Jahres nach Ablauf des Kalkulationszeitraums 2015 bis 2017, also im Jahr 2018, eine Nachkalkulation durchführen und eine etwaige Kostenüber- oder -unterdeckung feststellen müssen und eine festgestellte Überdeckung spätestens im Jahr 2021 ausgleichen müssen. Ein Ausgleich in dem hier für die Gebührensätze in § 3 AGS relevanten Kalkulationszeitraum 2023 und 2024 war nicht mehr möglich.

(2)

Der Antragsgegner trägt ohne Erfolg vor, die in der Nachberechnung enthaltene Überdeckung aus dem Kalkulationszeitraum 2015 bis 2017 hätte im Jahr 2018 noch nicht festgestellt werden können.

Es kommt nicht darauf an, wann die Gemeinde die Kostenüber- bzw. -unterdeckung tatsächlich feststellt, sondern wann sie festzustellen war (vgl. auch Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - Rn. 105). Der Antragsgegner hat außerdem nicht substantiiert dargelegt, warum eine Nachberechnung nicht bereits im Jahr 2018 möglich gewesen wäre.

Im Übrigen muss - wenn eine Betriebsabrechnung, aus der sich die tatsächlichen Kosten und Maßstabseinheiten ergeben können, vor Beginn des Kalkulationszeitraums, in dem die Über-/Unterdeckungen letztmalig berücksichtigt werden können, noch nicht vorliegt - auf Schätzungen zurückgegriffen werden (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 104 und 118; Brüning in Driehaus, a. a. O., Rn. 105b; zum Zurückgreifen auf Schätzungen, wenn im Zeitpunkt der Kalkulation für den nächsten Bemessungszeitraum noch keine Betriebsabrechnung vorliegt, aus der sich etwaige Kostenüberdeckungen ergeben auch BVerwG, Urteil vom 27.11.2019 - 9 CN 1.18 - juris Rn. 41).

c)

Die Berücksichtigung nicht mehr ausgleichsfähiger Überdeckungen aus vorangegangenen Kalkulationsperioden in der Gebührenkalkulation ist ein methodischer Fehler, der zu einem Verstoß gegen § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG und zur Unwirksamkeit der Gebührensätze in § 3 AGS führt.

Fehler bei der Entscheidungsfindung über einen Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG sind anders als bloße Rechenfehler nur durch eine nachgeholte, fehlerfreie Entscheidung in Kenntnis der ausgleichspflichtigen bzw. -fähigen Über- oder Unterdeckungen heilbar (vgl. Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 121 m. w. N.; grundlegend Senatsurteil vom 17.7.2012 - 9 LB 187/09 - juris Rn. 32; siehe auch Senatsurteil vom 3.5.2021- 9 KN 162/17 - juris Rn. 296).

Insoweit ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass Fehler bei der Entscheidungsfindung über einen fristgerechten Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG dazu führen, dass es nach Ablauf der Ausgleichsfrist an einer wirksamen Festlegung der Gebührensätze im dritten, ausgleichpflichtigen Jahr fehlt. Zu solchen Fehlern bei der Entscheidungsfindung gehört die Unkenntnis über auszugleichende Kostenüber- oder - unterdeckungen ebenso wie der bewusst oder irrtümlich unterlassene Ausgleich einer Überdeckung oder die auf unrichtiger Grundlage getroffene Entscheidung über einen Ausgleich ansatzfähiger Unterdeckungen spätestens im dritten Jahr. Für diese, sich unmittelbar aus der landesgesetzlichen Ausgleichspflicht ergebende Rechtsfolge kommt es auch nicht darauf an, in welcher Höhe sich ein eventueller Ausgleich auf die Höhe des Gebührensatzes ausgewirkt hätte, also ob der Gebührensatz bei einer fehlerfreien Ausgleichsentscheidung im Ergebnis nur geringfügig überhöht wäre bzw. unterhalb einer Fehlertoleranzgrenze läge. Die Fehlerfolgenregelung in § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG findet keine Anwendung, da sie sich auf Fehler im Rechenvorgang bezieht. Demgegenüber betrifft die Entscheidung über das "ob", "wie" und "wann" eines Ausgleichs von Über- oder Unterdeckungen abgelaufener Kalkulationszeiträume nicht die rein rechnerische Ermittlung der prognostizierten Kosten für die bevorstehende Gebührenperiode. Vielmehr gibt § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG für die Entscheidung über den fristgerecht zu treffenden Ausgleich im Einzelnen vor, wie mit Kostenüber- und Kostenunterdeckungen zu verfahren ist, belässt es dabei aber der Ermessensentscheidung des Ortsgesetzgebers, wann der Ausgleich innerhalb des zur Verfügung stehenden Dreijahreszeitraums bewirkt werden soll. Insofern hat die gesetzliche Verpflichtung, die als Folgen einer vorangegangenen Prognose entstandenen Über- oder Unterdeckungen gegenüber den Gebührenpflichtigen zeitnah (d.h. innerhalb von drei Jahren) auszugleichen, keinen unmittelbaren Bezug zu der konkret anstehenden Gebührenkalkulation für ein bestimmtes Gebührenjahr. Hinzu kommt, dass insbesondere die Entscheidung, ob, wann und in welcher Höhe eine etwaige Unterdeckung ausgeglichen werden soll, vom beschließenden Rat eine bewusste Entscheidungsfindung mit weitreichender finanzieller Tragweite verlangt. Entscheidet er sich gegen den grundsätzlich durchzuführenden Ausgleich ansatzfähiger Kostenunterdeckungen aus vergangenen Kalkulationszeiträumen oder nur für einen teilweisen Ausgleich spätestens im dritten Jahr, können diese Unterdeckungen auch später nicht mehr ausgeglichen werden. Fehler bei der Entscheidungsfindung über einen Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG sind daher anders als bloße Rechenfehler nur durch eine nachgeholte, fehlerfreie Entscheidung in Kenntnis der ausgleichspflichtigen Über- oder Unterdeckungen heilbar (vgl. Senatsurteil vom 3.5.2021 - 9 KN 162/17 - juris Rn. 296 m. w. N.).

Hier liegt ein solcher Fehler bei der Entscheidungsfindung vor.

Dem Kreistag war im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung über die Abfallgebührensatzung nicht bewusst, dass eine Überdeckung aus Vorjahren von 32.151,75 EUR zu Unrecht ausgeglichen worden ist und dementsprechend für den maßgeblichen Kalkulationszeitraum 2023 und 2024 eine höhere Unterdeckung ausgleichsfähig gewesen wäre.

Dies konnte er nicht anhand der ihm bei seiner Beschlussfassung vorliegenden Unterlagen erkennen. Denn die für die Entscheidungsfindung erforderliche Nachberechnung für den Kalkulationszeitraum 2018 bis 2020 hat ihm nicht vorgelegen (zum Erfordernis eines Verrechnungsbeschlusses bei der Verrechnung von Kostenüber- oder -unterdeckungen aus verschiedenen Kalkulationsperioden auch Lichtenfeld in Driehaus, a. a. O., § 6 Rn. 726g).

Dem Kreistag sind zwar neben der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 vom 27. Oktober 2022 der Satzungsentwurf (Anlage 1), eine Übersicht der gängigen Gebühren für private Haushalte nach Behältergröße (Anlage 2) und die Zusammenfassung "Betriebswirtschaftliche Gebührenkalkulation für die Abfallwirtschaft im Landkreis L. -Stadt Jahre 2023 bis 2024" von November 2022 (Teil 1 als Anlage 3a, S. 1 bis 29, und Teil 2 als Anlage 3b (S. 30 bis 75) vorgelegt worden.

Aus diesen Unterlagen ist aber nicht erkennbar, welche Über- und Unterdeckungen aus welchen Kalkulationszeiträumen der Antragsgegner in der Kalkulation ausgeglichen hat.

In der Sitzungsvorlage Nr. 334/2022 wird auf der Seite 2 zwar ausgeführt, dass der Ausgleich von Unterdeckungen aus den vorherigen Kalkulationszeiträumen bis 2020 mit rund 280.000 EUR/a in die Kalkulation einfließe. In einer Tabelle unter Ziffer 3 der dem Kreistag vorliegenden Zusammenfassung von November 2022 (Bl. 303 GA) wird ebenfalls nur der Betrag von 280.000 EUR pro Jahr "Über-/Unterdeckung 2018 - 2020" aufgeführt. Aus dieser Information haben die Mitglieder des Kreistags jedoch nicht die Ermittlung der Höhe dieser Unterdeckung nachvollziehen können. Es ist für sie nicht erkennbar gewesen, aus welchen Kalkulationszeiträumen die ausgewiesene Kostenunterdeckung stammte. Sie haben nicht überprüfen können, welche Über- bzw. Unterdeckungen aus welchen Kalkulationszeiträumen verrechnet worden sind.

Erst in der im Normenkontrollverfahren vorgelegten "Nachberechnung der Abfallwirtschaft Kalkulationszeitraum 2018 - 2020" werden Über- und Unterdeckungen aus den vorangegangenen Zeiträumen aufgeschlüsselt und lässt sich der vorgenommene Ausgleich nachvollziehen. Diese Nachberechnung hat dem Kreistag aber nicht vorgelegen. Im Übrigen wird auch aus der Nachberechnung nicht erkennbar, aus welchem Kalkulationszeitraum die berücksichtigte Kostenüberdeckung in Höhe von 32.151,75 EUR stammt ("zuzüglich Kostenüberdeckung aus Vorjahren", S. 34). Der Antragsgegner hat erst in seinem Schriftsatz vom 31. März 2026 klargestellt, dass diese Kostenüberdeckung der Kalkulationsperiode 2015 bis 2017 zuzuordnen sei.

Konnte der Kreistag des Antragsgegners die wirkliche Höhe der ausgleichsfähigen Kostenüber- bzw. -unterdeckungen aus den vorangegangenen Kalkulationszeiträumen bei der Beschlussfassung über die Gebührensätze 2023 und 2024 nicht kennen, führt bereits dieser Mangel in der Entscheidungsfindung dazu, dass es an einer wirksamen Festlegung der im Normenkontrollverfahren streitigen Gebührensätze in der hier streitigen Abfallgebührensatzung im ausgleichspflichtigen Zeitraum 2023 und 2024 fehlt (vgl. auch Senatsurteil vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17- juris Rn. 120).

Der vorliegende Fall unterscheidet sich insoweit von dem Fall, den der Senat in seinem Urteil vom 3. Mai 2021 (- 9 KN 162/17 -) entschieden hat. In jenem Fall hat der Senat keinen Fehler bei der Entscheidungsfindung über einen Ausgleich nach § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG angenommen, weil dort die Besonderheit bestand, dass der Rat die allein noch ausgleichspflichtige, im Wege der Nachkalkulation ermittelte Überdeckung kannte und ausgleichen wollte (juris Rn. 298). Im vorliegenden Fall kannte der Kreistag des Antragsgegners dagegen die ausgleichsfähige Unterdeckung nicht und konnte deshalb nicht über einen Ausgleich der Unterdeckung entscheiden.

Zu keiner anderen Einschätzung führt der Umstand, dass die Gebührensätze in § 3 AGS aufgrund einer zu niedrig angesetzten Unterdeckung im Ergebnis nicht überhöht sind.

Der Antragsgegner wendet insoweit ohne Erfolg ein, die Berücksichtigung des Betrages von 32.951,75 EUR wirke sich ausschließlich gebührenmindernd aus und führe zu einem entsprechend geringeren Gebührenbedarf und damit zu niedrigeren Gebühren, die in den einzelnen Gebührensätzen bei Nichtberücksichtigung des Betrages von 32.151,75 EUR zwischen 0,01 EUR und 0,07 EUR höher ausgefallen wären.

Maßgeblich ist wie dargelegt, dass den Mitgliedern des Kreistages dieser Umstand nicht bewusst gewesen ist. Sie konnten deshalb auch nicht darüber entscheiden, ob ein etwaiger begründeter Ausnahmefall vorliegen würde, um von einem Ausgleich einer höheren Unterdeckung abzusehen. Auf die Auswirkungen auf die Höhe der Gebührensätze kommt es im Übrigen - wie zuvor ausgeführt - nicht an (vgl. Senatsurteil vom 17.7.2012 - 9 LB 187/09 - juris Rn. 31).

3.

Aufgrund des untrennbaren Gesamtzusammenhangs, in dem die aufgrund des Verstoßes gegen § 5 Abs. 2 Satz 3 NKAG unwirksamen Regelungen der Gebührensätze in § 3 AGS mit den übrigen Regelungen in der Abfallgebührensatzung des Antragsgegners stehen, ist die Abfallgebührensatzung insgesamt gemäß § 47 Abs. 5 VwGO für unwirksam zu erklären.

Es liegt nach der Senatsrechtsprechung grundsätzlich in der Dispositionsmaxime eines Antragstellers, ob er eine einzelne Satzungsregelung oder die Satzung insgesamt zum Gegenstand des Normenkontrollverfahrens macht. Der gestellte Antrag ist wegen der auch im Normenkontrollverfahren anzuwendenden Vorschrift des § 88 VwGO Ausgangspunkt für die Prüfung durch das Normenkontrollgericht. Steht eine im Normenkontrollverfahren angegriffene einzelne Satzungsregelung derart untrennbar in einem Gesamtzusammenhang mit dem übrigen Normgefüge, dass eine Teilnichtigkeit ausscheidet, muss das Normenkontrollgericht jedoch wegen des (auch) objektiven Charakters des Normenkontrollverfahrens über den angegriffenen Teil hinaus auch die nicht angegriffenen Teile der Satzung für unwirksam erklären (vgl. Senatsurteile vom 16.6.2022 - 9 KN 15/17 - juris Rn. 124 und vom 10.11.2014 - 9 KN 316/13 - juris Rn. 103 m. w. N.).

Dies ist hier der Fall. Die von der Antragstellerin angegriffenen Gebührensätze in § 3 AGS sind der grundlegende Teil des gesamten Normengefüges und Mindestinhalt gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG. Mit ihnen werden die Gesamtkosten der Abfallbeseitigungseinrichtung des Antragsgegners finanziert. Daher ist hier die Abfallgebührensatzung des Antragsgegners vom 7. Dezember 2022 insgesamt für unwirksam zu erklären.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO. Die Antragstellerin trägt gemäß § 155 Abs. 2 VwGO die Kosten des Verfahrens, soweit sie den Normenkontrollantrag gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 AGS sowie § 3 Abs. 4 bis 6 ABS zurückgenommen hat. Der Senat bewertet den Streitwert für diesen Normenkontrollantrag mit 5.000 EUR (siehe auch den Streitwertbeschluss). Der Antragsgegner unterliegt im Hinblick auf den Normenkontrollantrag gegen § 3 AGS. Der Streitwert für diesen Normenkontrollantrag bemisst sich nach der Höhe der in der Antragsschrift vom 4. April 2023 aufgelisteten, mit Bescheiden der Stadt A-Stadt vom 27. Januar 2023 erhobenen Müllgebühren in Höhe von 25.191,68 EUR (siehe Streitwertbeschluss). Hieraus ergibt sich für die Antragstellerin ein Kostenanteil in Höhe von 1/6 und für den Antragsgegner in Höhe von 5/6.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.