Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien) vom 12. Dezember 2025 betrifft die Auslegung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung(2) sowie der Art. 2, 4, 7, 24 und 51 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).

Hintergrund des Ausgangsrechtsstreits ist die katastrophale humanitäre Lage im Gazastreifen infolge der von Israel durchgeführten Militäroperation und der Blockade dieses Gebiets nach den Terroranschlägen der Hamas am 7. Oktober 2023. In diesem Kontext schloss der belgische Staat mit Israel und Jordanien ein Abkommen über die Einrichtung eines Verfahrens zur Evakuierung dreier Personengruppen aus dem Gazastreifen, nämlich belgische Staatsbürger, in Belgien anerkannte Flüchtlinge und Mitglieder ihrer Kernfamilie. Im April 2025 standen auf der Grundlage dieses Abkommens etwa 500Personen auf einer Evakuierungsliste. Am 3. Dezember 2025 umfasste die Liste nur noch 62 Personen, hauptsächlich in Belgien anerkannte Flüchtlinge und/oder Mitglieder ihrer Kernfamilie. Der belgische Staat wies darauf hin, dass er nicht beabsichtige, weitere Personengruppen in sie aufzunehmen, solange nicht alle auf der Evakuierungsliste aufgeführten Personen evakuiert worden seien.

Das Vorabentscheidungsersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen zwei palästinensischen Staatsangehörigen, Frau X und Herrn Y, sowie vier ihrer minderjährigen Kinder(3) (im Folgenden zusammen: Kläger des Ausgangsverfahrens) und dem belgischen Staat. Herr Y hält sich rechtmäßig in Belgien auf und verfügt über eine Arbeitserlaubnis, während Frau X und die in Rede stehenden Kinder im Gazastreifen leben. Am 6. Oktober 2025 genehmigte der belgische Staat Frau X und den Kindern im Rahmen der Familienzusammenführung die Einreise und den Aufenthalt in Belgien. Frau X und die Kinder sitzen aber tatsächlich im Gazastreifen fest.

Die Kläger des Ausgangsverfahrens beantragen vor dem vorlegenden Gericht in erster Linie, den belgischen Staat zu verpflichten, Frau X und die vier Kinder auf die Liste für die Evakuierung aus dem Gazastreifen zu setzen und alle im Hinblick auf eine Familienzusammenführung mit Herrn Y notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Hilfsweise beantragen sie, den belgischen Staat zu verpflichten, die Behörden eines Drittstaats, der Frau X und die vier Kinder an der Einreise in die Union hindert, darüber zu unterrichten, dass sich diese dort aufhalten möchten und über die hierfür erforderlichen Visa verfügen.

Mit der vorliegenden Rechtssache wird u. a. die wichtige Frage aufgeworfen, ob ein Mitgliedstaat diplomatische und konsularische Demarchen gegenüber Drittstaaten unternehmen muss, um die praktische Wirksamkeit des Rechts auf Familienzusammenführung sicherzustellen.

Gemäß ihrem Art. 1 ist Ziel der Richtlinie 2003/86 „die Festlegung der Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten“.

Art. 2 der Richtlinie bestimmt:

Art. 4 Abs. 1 Buchst. a und b der genannten Richtlinie sieht vor:

Kapitel III („Antragstellung und -prüfung“) derselben Richtlinie enthält Art. 5, der bestimmt:

Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 sieht vor:

Nr. 5.1 der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Leitlinien zur Anwendung der Richtlinie 2003/86/EG des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung (KOM [2014] 210 final) (im Folgenden: Leitlinien) lautet:

Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/637(4) hat folgenden Wortlaut:

Art. 5 dieser Richtlinie bestimmt: „Nicht die Unionsbürgerschaft besitzende Familienmitglieder, die nicht vertretene Bürger in einem Drittland begleiten, erhalten konsularischen Schutz im selben Umfang und unter denselben Bedingungen, wie er den nicht die Unionsbürgerschaft besitzenden Familienmitgliedern der Bürger des Hilfe leistenden Mitgliedstaats entsprechend dessen nationalen Rechts und Gepflogenheiten gewährt wird.“

In Art. 9 der genannten Richtlinie heißt es:

Frau X und Herr Y sind miteinander verheiratet. Sie haben fünf Kinder, die zwischen 2013 und 2021 geboren wurden(5). Herr Y erhielt ein Stipendium für ein Postdoktorat an einer belgischen Universität sowie ein Visum für einen Aufenthalt in Belgien und eine Arbeitserlaubnis. Am 3. Mai 2024 verließ er mit seinem Sohn E den Gazastreifen über den Grenzübergang Rafah in Richtung Ägypten. Infolge der Schließung des Grenzübergangs Rafah am 5. Mai 2024 und der Weigerung Ägyptens, seine Grenze für Personen zu öffnen, die den Gazastreifen verlassen, sind Frau X und die vier übrigen Kinder daran gehindert, dieses Gebiet zu verlassen.

Im März 2025 wurde der Grenzübergang Kerem Shalom wieder geöffnet. Der belgische Staat nahm neue diplomatische Verhandlungen mit Israel und Jordanien auf, um die im November 2023 begonnenen und im März 2024 unterbrochenen Evakuierungen fortsetzen zu können. Am Ende dieser Verhandlungen einigten sich Israel, Jordanien und der belgische Staat auf ein Evakuierungsverfahren für die drei in Nr. 2 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Personengruppen und erstellten eine Liste mit etwa 500 zu evakuierenden Personen.

Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass der belgische Staat, sobald er materiell in der Lage ist, eine Evakuierung durchzuführen, die zuständigen israelischen und jordanischen Behörden ersucht, ihm die Anzahl der Personen mitzuteilen, die er konkret evakuieren darf. Die israelischen und jordanischen Behörden sollen diesem Ersuchen jedoch nur willkürlich nachkommen. Im Rahmen des Evakuierungsverfahrens ist der belgische Staat dafür zuständig, den Transport der zur Evakuierung berechtigten Personen aus dem Gazastreifen über Israel und Jordanien nach Belgien sicherzustellen. Dieses Verfahren werfe erhebliche logistische und organisatorische Schwierigkeiten auf, da die belgische Verwaltung über ausreichend qualifiziertes (zumindest teilweise arabischsprachiges) Personal sowie über Reisebusse, Hotelübernachtungen in Jordanien, ein oder mehrere Flugzeuge, medizinische Ausrüstung, Sicherheitsmaßnahmen usw. verfügen müsse. Die Schwierigkeiten würden u. a. durch den Mangel an qualifiziertem Personal vor Ort oder dessen Erschöpfung, die beklagenswerte Ernährungs- und Gesundheitssituation im Gazastreifen(6) sowie die Spannungen in den bei der Evakuierung durchquerten Gebieten(7) noch verschärft.

Frau X und die fünf Kinder des Paares beantragten beim belgischen Ausländeramt (im Folgenden: Amt) die Familienzusammenführung mit Herrn Y. Dieser Antrag wurde nicht persönlich gestellt. Am 6. Oktober 2025 gewährte das Amt Frau X und den fünf Kindern Visa. Diese Visa(8) wurden unter der aufschiebenden Bedingung erteilt, dass die Identität der betroffenen Personen und die Echtheit der ihrem Fernvisumantrag beigefügten Unterlagen bei einem späteren Erscheinen vor einer belgischen Botschaft oder einem belgischen Konsulat überprüft werden.

Am 13. Oktober 2025 baten die Kläger des Ausgangsverfahrens das Krisenzentrum beim belgischen Außenminister (Belgien) darum, „[für Frau X und die vier fraglichen Kinder] die Zustimmung der israelischen Behörden zur Ausreise aus dem Gazastreifen sowie die Zustimmung der ägyptischen und jordanischen Behörden zur Durchreise durch ihr Hoheitsgebiet einzuholen, um beim belgischen Konsulat ein Visum abzuholen und sich anschließend nach Belgien zu begeben … [und so] die Zustimmung des [Amtes] zur Erteilung von Visa zur Familienzusammenführung wirksam werden zu lassen“.

In seiner Antwort vom 21. Oktober 2025 wies das Krisenzentrum auf die Vielzahl von Herausforderungen hin, die die Organisation von Evakuierungen aus dem Gazastreifen, insbesondere in Bezug auf Sicherheit und Logistik, aber auch in administrativer Hinsicht, stelle. Das Krisenzentrum führte weiter aus, dass „vor Durchführung [ihrer] Evakuierung geprüft werden [muss], ob [die in Rede stehenden Personen] vom Amt ein gültiges Visum erhalten haben und ob [sie] die von der belgischen Regierung festgelegten Kriterien [erfüllen], um für eine Evakuierung in Frage zu kommen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt handelt es sich um eine feste Liste von etwa 500 Personen …, die auf der Grundlage zuvor festgelegter Kriterien erstellt worden ist. Diese Liste besteht hauptsächlich aus Mitgliedern der Kernfamilie von Personen, die in Belgien einen anerkannten Flüchtlingsstatus haben. Derzeit konzentrieren wir uns ausschließlich auf die Evakuierung der besagten Gruppe von etwa 500 Personen“.

Mit einer am 21. Oktober 2025 zugestellten einstweiligen Verfügung verklagten die Kläger des Ausgangsverfahrens den belgischen Staat vor dem vorlegenden Gericht. In der mündlichen Verhandlung vom 8. Dezember 2025 vor diesem Gericht bestätigte Herr Y, dass seine Ehefrau und seine Kinder, die im Gazastreifen verblieben seien, nur über ein Zelt verfügten, um sich vor schlechtem Wetter zu schützen. Sie seien gezwungen, die wenigen Lebensmittel, die sie fänden, mit Plastikabfällen zu kochen und sich somit zu vergiften, um sich ernähren zu können. Herr Y. trägt vor, dass seine Kinder ununterbrochen den Schrecken des Krieges ausgesetzt seien, ohne jegliche Ablenkung außer dem Unterricht in einer provisorischen Schule. Eines seiner jüngeren Kinder sei derzeit davon überzeugt, dass er sie absichtlich im Stich gelassen habe, und weigere sich, mit ihm zu sprechen, wenn es Frau X und Herrn Y gelinge, über eine Instant-Messaging-Anwendung miteinander Kontakt aufzunehmen.

Der Anwalt der Kläger des Ausgangsverfahrens wies in dieser Verhandlung darauf hin, dass Herr Y darüber hinaus einen Antrag auf Zuerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt habe. Die Prüfung dieses Antrags durch die zuständige belgische Behörde sei noch nicht abgeschlossen.

Die Kläger des Ausgangsverfahrens beantragten, in erster Linie, den belgischen Staat zu verpflichten, Frau X und ihre vier Kinder auf die von diesem Staat erstellte Evakuierungsliste zu setzen und ihre Evakuierung konkret zu organisieren, sobald die notwendigen Formalitäten erledigt sind, hilfsweise, die israelischen und jordanischen Behörden über ihren Wunsch zu unterrichten, den Gazastreifen zu verlassen, um sich nach Belgien zu begeben. Der belgische Staat beantragte in erster Linie, die Anträge der Kläger des Ausgangsverfahrens für unzulässig, zumindest aber für unbegründet zu erklären.

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts hätte eine Verpflichtung des belgischen Staates, Frau X und die vier in Rede stehenden Kinder nach Belgien zu evakuieren, in Anbetracht der Schwierigkeiten, die eine Evakuierung von Personen aus dem Gazastreifen derzeit mit sich bringe, höchstwahrscheinlich eine übermäßige Last dargestellt(9), wenn zu diesem Zweck kein Verfahren eingerichtet worden wäre. Vorliegend existiere ein solches Verfahren, und mehr als 400 Personen seien bereits in seinen Genuss gekommen. Im Vergleich dazu schienen Frau X und ihre vier Kinder daher „nur wenig ins Gewicht zu fallen“. Eine Verpflichtung des belgischen Staates, Frau X und ihre im Gazastreifen verbliebenen Kinder auf die Evakuierungsliste zu setzen, liefe jedoch auf eine Erhöhung seiner humanitären Belastung hinaus, obwohl er sich spontan dazu entschlossen habe, Unterstützung zu leisten, während andere Staaten dies möglicherweise von vornherein abgelehnt hätten. Daher fragt sich das vorlegende Gericht, ob eine solche Anordnung den belgischen Staat nicht davon abzuschrecken droht, sich in Zukunft – in anderen Krisen- oder Kriegssituationen – ebenso hilfsbereit zu zeigen.

Nach nationalem Recht verfüge der belgische Staat bei der Festlegung der Reihenfolge für die Evakuierung der verschiedenen Personen, die gemäß dem mit Israel und Jordanien ausgehandelten Abkommen evakuiert werden könnten, über einen Ermessensspielraum. In einem solchen Fall unterliege das Handeln des belgischen Staates zwar der Rechtmäßigkeitskontrolle durch die Justiz; diese Kontrolle bleibe aber summarisch und beschränke sich auf offensichtliche Beurteilungsfehler. Im vorliegenden Fall habe der belgische Staat vorbehaltlich einer anderslautenden Schlussfolgerung aus der Auslegung durch den Gerichtshof keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen.

Vor diesem Hintergrund beschloss das Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel), das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Das vorlegende Gericht hat beantragt, über das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen im Eilvorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 107 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu entscheiden.

Der Gerichtshof (Fünfte Kammer) hat am 12. Januar 2026 beschlossen, über die vorliegende Rechtssache im Eilvorabentscheidungsverfahren zu entscheiden. Die Kläger des Ausgangsverfahrens, die belgische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Beteiligten sowie die tschechische, die deutsche, die hellenische, die französische, die italienische und die niederländische Regierung haben in der Sitzung vom 11. Februar 2026 Ausführungen gemacht.

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob sich, wenn ein Mitgliedstaat einer nachgezogenen Person im Einklang mit Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 ein Visum unter der aufschiebenden Bedingung der Überprüfung ihrer Identität erteilt, die Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 der Charta über die Erteilung des Visums hinaus, insbesondere bis zu seiner Aushändigung, erstreckt. Für den Fall, dass der Gerichtshof die erste Frage bejaht, möchte das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage erfahren, ob dieser Mitgliedstaat verpflichtet ist, die durch das Visum begünstigte Person bei der Ausreise aus dem Drittland, in dem sie ihren Wohnsitz hat, zu unterstützen, damit ihr das Visum erteilt werden kann, wenn sie nicht in der Lage ist, dieses Land allein zu verlassen, und ihr Leben dort offensichtlich in Gefahr ist. Bei Bejahung der zweiten Frage fragt das vorlegende Gericht mit seiner dritten Frage, ob der Mitgliedstaat die durch das Visum begünstigte Person in ein Verfahren zur Evakuierung aus einem Drittstaat einbeziehen oder die Behörden eines betroffenen Drittstaats darüber unterrichten muss, dass sich diese Person in die Union begeben möchte, um sich dort aufzuhalten, und über die hierfür erforderlichen Visa verfügt.

Ich werde die Fragen zusammen prüfen. Im Rahmen dieser Prüfung ist zunächst auf das Vorbringen der Verfahrensbeteiligten einzugehen, um anschließend die Bestimmungen der Richtlinie 2003/86 im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs auszulegen. Schließlich werde ich die den Mitgliedstaaten nach dem Unionsrecht obliegenden diplomatischen und konsularischen Aufgaben untersuchen, um meine Prüfung des Inhalts und der Tragweite der durch Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 auferlegten Verpflichtungen zu untermauern.

Die Kläger des Ausgangsverfahrens vertreten die Auffassung, dass sich die Durchführung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 durch einen Mitgliedstaat über die Erteilung eines Visums hinaus – jedenfalls bis zu dessen tatsächlicher Aushändigung – erstrecke. Wenn es unerlässlich sei, den Betroffenen Unterstützung zu leisten, damit diese den Gazastreifen verlassen könnten, und so zu verhindern, dass die persönliche Übergabe des Visums und demzufolge die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung unmöglich gemacht würden, oder um das Leben dieser Betroffenen zu schützen, müsse der betreffende Mitgliedstaat die Unterstützung im Einklang mit Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 sowie den Art. 2, 4, 7 und 24 der Charta leisten.

In Bezug auf Art und Umfang der vom Mitgliedstaat zu leistenden Unterstützung führen die Kläger des Ausgangsverfahrens aus, dass diese in erster Linie darin bestehe, die durch das Visum begünstigte Person in ein vom Mitgliedstaat eingerichtetes Evakuierungsverfahren einzubeziehen. Eine solche Verpflichtung, die nur unter außergewöhnlichen Umständen gelte(11) und sich in ein bestehendes Evakuierungsverfahren einfüge, stelle keine unzumutbare oder übermäßige Belastung dar. Hilfsweise müsse die zu leistende Unterstützung im Fall einer vorübergehend unmöglichen Evakuierung „in einer Unterrichtung der Drittstaaten, die die [nachgezogene] Person an der Einreise in die Union hindern, über die Tatsache [bestehen], dass die [nachgezogene] Person in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einreisen möchte und die Einreise durch diesen gestattet worden ist“.

Die belgische Regierung vertritt die Auffassung, dass zwischen dem durch die Richtlinie 2003/86 geregelten Verwaltungsverfahren zur Erteilung eines Visums und der Gewährung konsularischer Unterstützung für Inhaber eines solchen Visums zu unterscheiden sei, wobei sich eine solche Unterstützung nicht nach dem Unionsrecht bestimme. Aus einer Auslegung der Art. 4, 5 und 10 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 ergebe sich, dass sich die Anwendung dieser Richtlinie nicht über die Bekanntgabe von Entscheidungen wie beispielsweise der am 6. Oktober 2025 ergangenen hinaus erstrecke, mit denen in ein und derselben Entscheidung dem Antrag auf Familienzusammenführung stattgegeben und die Zustimmung des Mitgliedstaats zur Erteilung eines Visums bekundet worden sei. Sofern die betreffenden Personen durch die Anwendung der Richtlinie als solche nicht daran gehindert würden, ihr Visum persönlich in Empfang zu nehmen, gehe diese Anwendung nicht weiter als die Bekanntgabe der Visaerteilung.

Die Gewährung „jede[r] Erleichterung zur Erlangung der vorgeschriebenen Visa“ gemäß Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 komme keiner Verpflichtung der Mitgliedstaaten gleich, eine Unterstützung zu gewähren, die es der durch ein Visum begünstigten Person ermögliche, ihr Wohnsitzland zu verlassen. Außerdem begründe keine Vorschrift des Völker-, Unions- oder nationalen Rechts einen Anspruch auf diese Art von Unterstützung. Eine solche Auslegung könne zudem zu Diskriminierung führen, da ein belgischer Staatsbürger oder ein Unionsbürger in Ermangelung eines Anspruchs auf konsularische Unterstützung von seinem Staatsangehörigkeitsstaat nicht verlangen könne, ihn in eine Rückführungsmaßnahme einzubeziehen, um ihm die Ausreise aus dem Gazastreifen zu ermöglichen. Daher erscheine die Verankerung eines solchen Anspruchs ausschließlich für durch ein Visum zur Familienzusammenführung begünstigte Personen – selbst wenn er auf die beiden in der dritten Vorlagefrage wiedergegebenen konsularischen Unterstützungsmaßnahmen beschränkt wäre – diskriminierend.

Die Kommission ist der Ansicht, eine Prüfung der allgemeinen Systematik der Richtlinie 2003/86 zeige, dass der Gesetzgeber nicht beabsichtigt habe, den Mitgliedstaaten unverhältnismäßige finanzielle oder personelle Verpflichtungen über die in dieser Richtlinie ausdrücklich vorgesehenen hinaus aufzuerlegen. Gemäß Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 seien die Erleichterungen, die der Mitgliedstaat gewähren müsse, um den betroffenen Personen die Erlangung eines Visums zu ermöglichen, grundsätzlich administrativer Natur. Im vorliegenden Fall habe das Nichthandeln seitens des Mitgliedstaats jedoch zur Folge, dass die Abholung der Visa durch Frau X und ihre Kinder unmöglich werde, wodurch die Inanspruchnahme des Rechts auf Familienzusammenführung seiner tatsächlichen Wirkung beraubt werde. In diesem Kontext einer Gefährdung des Lebens von Frau X und ihrer Kinder sei Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 im Licht der Charta, insbesondere ihrer Art. 2, 4, 7 und 24, so auszulegen, dass er eine Verpflichtung des Mitgliedstaats beinhalte, alle ihm zur Verfügung stehenden Mittel einzusetzen, um die Erteilung der Visa zu ermöglichen, ohne diesem Mitgliedstaat jedoch eine übermäßige oder gar unmögliche Belastung aufzuerlegen.

Das Erfordernis, dass der Mitgliedstaat Flexibilität beweise(12), um eine tatsächliche Erteilung des Visums zu ermöglichen, könne nur schwerlich dahin ausgelegt werden, dass es eine Verpflichtung umfasse, die betroffenen Personen auf die Evakuierungsliste zu setzen und sie anschließend nach Belgien zu evakuieren. Hierbei handle es sich um eine übermäßige Belastung, die einem Mitgliedstaat durch die Richtlinie 2003/86, ausgelegt im Licht der Grundrechte, in einer Situation wie der vorliegenden nicht auferlegt werden dürfe. Dagegen könne eine einfache Unterrichtung der Behörden der betroffenen Drittstaaten oder gar ein Ersuchen an die zuständigen Drittstaaten, diesen Personen die Ausreise aus dem Gazastreifen zu gestatten, unter Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie fallen und scheine auf den ersten Blick keine übermäßige Belastung oder besondere Gefahr für den Mitgliedstaat zu beinhalten. Der Mitgliedstaat habe zu beurteilen, ob eine solche Maßnahme in Betracht komme oder sich im Gegenteil negativ auf seine Beziehungen zu diesen Drittstaaten auswirken könne.

In der mündlichen Verhandlung haben die tschechische, die deutsche, die hellenische, die französische, die italienische und die niederländische Regierung einstimmig geltend gemacht, dass die von den Klägern geforderten Schritte diplomatischer Natur seien, während die in Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 vorgesehenen Schritte rein administrativen Charakter hätten. Außerdem ist betont worden, dass eine Weitergabe von Informationen an die Behörden eines Drittstaats zur Mitteilung des Wunsches der Betroffenen, den Gazastreifen zu verlassen, zwar einer „milderen“ Maßnahme gleichkomme, jedenfalls aber eine diplomatische Demarche darstelle, die nicht zu den in dieser Vorschrift vorgesehenen administrativen Verpflichtungen gehöre. Auch der hochförmliche Charakter diplomatischer Kontakte zwischen Staaten ist hervorgehoben worden.

Gemäß ihrem Art. 1 hat die Richtlinie 2003/86 die Festlegung der Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige zum Gegenstand, die sich rechtmäßig im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten. Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass diese Richtlinie die Familienzusammenführung begünstigen und Drittstaatsangehörigen, namentlich Minderjährigen, Schutz gewähren soll. Nach ständiger Rechtsprechung müssen die Bestimmungen der Richtlinie 2003/86 im Licht von Art. 7 und Art. 24 Abs. 2 und 3 der Charta ausgelegt und angewandt werden(13), worauf im zweiten Erwägungsgrund(14) und in Art. 5 Abs. 5 dieser Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Anträge auf Familienzusammenführung unter Berücksichtigung des Wohls der betroffenen Kinder und des Ziels der Förderung des Familienlebens zu prüfen, ebenfalls hingewiesen wird.

Zu bemerken ist jedoch, dass das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen auf die Art. 2 (Recht auf Leben) und 4 (Verbot der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung) der Charta Bezug genommen hat. Deshalb können bei der Durchführung der Richtlinie 2003/86 durch einen Mitgliedstaat je nach den Besonderheiten des Einzelfalls meiner Ansicht nach auch diese Bestimmungen der Charta von Bedeutung sein.

Um die Familienzusammenführung zu begünstigen, erlegt Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 den Mitgliedstaaten präzise positive Verpflichtungen auf, denen klar definierte subjektive Rechte entsprechen. Genauer gesagt gestatten die Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie nach deren Art. 4 Abs. 1 Buchst. a und b die Einreise und den Aufenthalt des Ehegatten des Zusammenführenden sowie der minderjährigen Kinder des Zusammenführenden und seines Ehegatten. Die Mitgliedstaaten müssen somit den Nachzug dieser Familienangehörigen des Zusammenführenden genehmigen, ohne dass sie dabei von ihrem Wertungsspielraum Gebrauch machen könnten, sofern die Bedingungen des Kapitels IV der Richtlinie erfüllt sind(15). Da die Genehmigung der Familienzusammenführung die Grundregel darstellt, sind die in Kapitel IV der Richtlinie 2003/86 genannten Bedingungen eng auszulegen, um weder das Ziel noch die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie zu beeinträchtigen(16).

Art. 5 der Richtlinie 2003/86 sieht die Verfahrensregeln im Zusammenhang mit der Einreichung und der Prüfung des Antrags auf Familienzusammenführung vor. Aus seinem Abs. 1 ergibt sich, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, zum einen die Person zu bestimmen, die berechtigt ist, einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt zum Zweck der Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung zu stellen, und zum anderen die Behörden, die für die Registrierung eines solchen Antrags zuständig sind(17). Darüber hinaus sind dem Antrag auf Familienzusammenführung gemäß diesem Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 1 „Unterlagen beizufügen, anhand derer die familiären Bindungen nachgewiesen werden“. Außerdem heißt es in Abs. 2 Unterabs. 2, dass die Mitgliedstaaten „[z]um Nachweis des Bestehens familiärer Bindungen … gegebenenfalls eine Befragung des Zusammenführenden und seiner Familienangehörigen vornehmen und andere als zweckmäßig erachtete Nachforschungen anstellen [können]“. Wird dem Antrag auf Familienzusammenführung stattgegeben, genehmigt der betreffende Mitgliedstaat schließlich die Einreise des Familienangehörigen des Zusammenführenden und erteilt ihm nach Art. 13 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/86 einen ersten Aufenthaltstitel. Daher müssen die zuständigen nationalen Behörden, bevor sie eine Familienzusammenführung im Rahmen der Richtlinie 2003/86 genehmigen, feststellen, dass zwischen dem Zusammenführenden und dem Drittstaatsangehörigen, zu dessen Gunsten der Antrag auf Familienzusammenführung eingereicht wurde, einschlägige familiäre Bindungen bestehen(18).

Im Urteil Afrin hat der Gerichtshof in diesem Zusammenhang entschieden, dass Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 in Verbindung mit Art. 7 sowie Art. 24 Abs. 2 und 3 der Charta einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der für die Stellung eines Antrags auf Einreise und Aufenthalt zum Zweck der Familienzusammenführung die Familienangehörigen des Zusammenführenden die diplomatische oder konsularische Vertretung(19), die für den Ort ihres Wohnsitzes oder ihres Aufenthalts im Ausland zuständig ist, auch dann persönlich aufsuchen müssen(20), wenn es für sie unmöglich oder übermäßig schwierig ist, sich zu dieser Vertretung zu begeben. Im verfügenden Teil des Urteils heißt es ausdrücklich, dass es dem Mitgliedstaat nach der vorliegenden Auslegung des Unionsrechts unbenommen bleibt, das persönliche Erscheinen dieser Familienangehörigen des Zusammenführenden in einem späteren Stadium des Verfahrens zur Beantragung der Familienzusammenführung zu verlangen(21). In Rn. 59 des Urteils Afrin hat der Gerichtshof daher die Auffassung vertreten, dass der Mitgliedstaat ein solches Erscheinen erleichtern muss, insbesondere durch die Ausstellung konsularischer Dokumente oder freie Grenzübertritte.

Aus der Rechtssache, in der das Urteil Afrin ergangen ist, geht jedoch hervor, dass die fragliche nationale Vorschrift, mit der Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 umgesetzt wird, das persönliche Erscheinen der Familienangehörigen des Zusammenführenden zum Zeitpunkt der Stellung eines Antrags auf Einreise und Aufenthalt im Rahmen einer Familienzusammenführung verlangte und das nationale Recht keine Ausnahmen für Situationen vorsah, in denen ein solches Erscheinen unmöglich oder übermäßig schwierig war. Die Familie des Zusammenführenden lebte aber in einem Konfliktgebiet, nämlich in der Stadt Afrin im Nordwesten Syriens, und lief bei einem Ortswechsel Gefahr, sich einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung auszusetzen oder sogar ihr Leben zu gefährden. Nach nationalem Recht konnten die Betroffenen im fraglichen Mitgliedstaat somit keinen Antrag auf Familienzusammenführung stellen. Unter diesen Umständen hat der Gerichtshof entschieden, dass das Fehlen der erforderlichen Flexibilität, um den Betroffenen zu ermöglichen, ihren Antrag auf Familienzusammenführung tatsächlich rechtzeitig zu stellen, indem die Antragstellung erleichtert und insbesondere der Rückgriff auf Fernkommunikationsmittel zugelassen wird, die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung in der Praxis unmöglich machte und der Richtlinie 2003/86 ihre praktische Wirksamkeit nahm.

In der vorliegenden Rechtssache hat der belgische Staat es Frau X und den fünf Kindern des Paares – anders als in der Rechtssache, in der das Urteil Afrin ergangen ist – gestattet, aus der Ferne einen Antrag auf Familienzusammenführung mit Herrn Y zu stellen. Darüber hinaus ist diesem Antrag am 6. Oktober 2025 stattgegeben worden, und das Amt hat Frau X und ihren fünf Kindern ein Visum unter der aufschiebenden Bedingung gewährt, dass die Identität der Betroffenen und die Echtheit der ihrem Fernvisumantrag beigefügten Unterlagen bei einem späteren Erscheinen vor einer belgischen Botschaft oder einem belgischen Konsulat überprüft werden.

In Anbetracht des Vorstehenden ist das Amt meines Erachtens den Lehren aus dem Urteil Afrin gefolgt und hat angesichts der bedauerlichen humanitären Lage im Gazastreifen die erforderliche Flexibilität bewiesen, um unter den Umständen der Ausgangsrechtssache insbesondere die praktische Wirksamkeit des in Art. 5 der Richtlinie 2003/86 vorgesehenen Verfahrens zur Stellung und Prüfung von Anträgen auf Familienzusammenführung zu gewährleisten. Im vorliegenden Fall scheinen die Anpassungen der vom Amt angenommenen Verfahrensmodalitäten die Genehmigung der Familienzusammenführung ermöglicht zu haben, wobei im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs gleichzeitig sichergestellt worden ist, dass in einem späteren Stadium u. a. die Identität der Betroffenen überprüft wird.

Im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtssache steht nicht die Phase der Genehmigung der Familienzusammenführung, sondern ein späterer Verfahrensabschnitt, nämlich die Phase der (Genehmigung der) Einreise des oder der Familienangehörigen des Zusammenführenden(22). Gemäß Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 ist der betreffende Mitgliedstaat, sobald dem Antrag auf Familienzusammenführung stattgegeben wurde, verpflichtet, die Einreise des oder der Familienangehörigen zu genehmigen und ihnen „jede Erleichterung zur Erlangung der vorgeschriebenen Visa“ zu gewähren.

Wie die Kommission zu Recht bemerkt hat, ist der Ausdruck „gewährt … jede Erleichterung zur Erlangung der vorgeschriebenen Visa“ in der Richtlinie 2003/86 nicht definiert. Darüber hinaus hat der Gerichtshof diesen Ausdruck meines Wissens bisher noch nicht ausgelegt(23). Bereits aus dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie geht jedoch hervor, dass die fragliche Bestimmung darauf abzielt, die Erlangung von Visa ab dem Zeitpunkt zu erleichtern, zu dem die Familienzusammenführung genehmigt worden ist. Sie verlangt insoweit, dass das System zur Erteilung von Visa effizient und zügig funktioniert(24).

Nach meinem Dafürhalten sind die Mitgliedstaaten nach dieser Vorschrift eindeutig nicht nur verpflichtet, alle ungerechtfertigten administrativen Hindernisse zu beseitigen, sondern auch wirksame Verwaltungsverfahren für die Erteilung von Visa einzuführen und anzuwenden, um die praktische Wirksamkeit des Rechts auf Familienzusammenführung sicherzustellen. Eine solche Auslegung wird durch den 13. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/86, der vorsieht, dass die Verfahrensregeln für die Prüfung von Anträgen auf Familienzusammenführung sowie für die Einreise und den Aufenthalt von Familienangehörigen „effizient und angemessen sein [müssen], wobei die normale Arbeitsbelastung der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen ist“, und durch Nr. 5.1 der Leitlinien, in der u. a. auf eine Beschränkung des zusätzlichen Verwaltungsaufwands auf ein Minimum verwiesen wird, gestützt(25).

Hervorzuheben ist, dass, auch wenn die Richtlinie 2003/86, insbesondere ihr Art. 13 Abs. 1, eine konstruktive, ja sogar aktive Zusammenarbeit seitens der Behörden des betreffenden Mitgliedstaats verlangt, diese Zusammenarbeit dennoch administrativer Natur bleibt. Die vorstehende Auslegung wird durch das Urteil Afrin untermauert. In Rn. 59 dieses Urteils hat der Gerichtshof nämlich die Auffassung vertreten, dass, damit „das mit der Richtlinie 2003/86 verfolgte Ziel der Begünstigung der Familienzusammenführung und die Grundrechte, die diese Richtlinie schützen soll, nicht beeinträchtigt werden, … der Mitgliedstaat, wenn er das persönliche Erscheinen der Familienangehörigen des Zusammenführenden in einem späteren Verfahrensabschnitt verlangt“(26), ein solches Erscheinen erleichtern muss, insbesondere durch die Ausstellung konsularischer Dokumente oder freie Grenzübertritte. Festzustellen ist, dass „die Ausstellung konsularischer Dokumente oder freie Grenzübertritte“ rein administrative Maßnahmen darstellen(27). Es handelt sich um Maßnahmen, die unter der alleinigen Zuständigkeit des fraglichen Mitgliedstaats getroffen werden.

Folglich sieht Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 bis zur Phase der tatsächlichen Erteilung des Visums eine uneingeschränkte und kontinuierliche Zusammenarbeit seitens der zuständigen nationalen Behörden mit Personen vor, die Anträge auf Familienzusammenführung stellen. Diese Verpflichtung spiegelt den in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 EUV festgelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und das in Art. 41 der Charta verankerte Recht auf eine gute Verwaltung wider(28). Sie verlangt von den nationalen Behörden jedoch nicht, dass sie außergewöhnliche Maßnahmen oder nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallende Maßnahmen ergreifen.

Eine Verpflichtung, die Kläger des Ausgangsverfahrens aus dem Gazastreifen zu evakuieren oder ihnen durch die Unterrichtung drittstaatlicher Behörden über ihren Wunsch, dieses Gebiet zu verlassen, konsularische Unterstützung zu gewähren(29), würde aber die Ergreifung außerordentlicher Maßnahmen vorschreiben, die den durch Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 auferlegten Erfordernissen administrativer Natur völlig fremd sind(30). Solche Verpflichtungen schreiben nämlich diplomatische oder konsularische Demarchen zwischen einem Mitgliedstaat und einem oder mehreren Drittstaaten vor, die in dieser Richtlinie nicht vorgesehen sind und im Übrigen auch nicht in deren Anwendungsbereich fallen. Ich stelle fest, dass, obwohl die von den Klägern des Ausgangsverfahrens beantragte zweite Anordnung auf den ersten Blick(31) weniger belastend als die erste erscheinen mag(32), dies nichts am diplomatischen bzw. konsularischen Charakter einer solchen Demarche ändert, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/86 fällt. Zudem kommt eine ungerechtfertigte Ausweitung der in der Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen selbst dann nicht in Betracht, wenn diese von den Mitgliedstaaten „leicht“ erfüllt werden könnten (was nicht der Fall ist)(33).

Insoweit ist zu bemerken, dass die Richtlinie 2003/86 auf der Grundlage von Art. 63 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a EG-Vertrag, jetzt Art. 79 AEUV, erlassen worden ist. Daher fällt dieser Rechtsakt unter Titel V des AEU-Vertrags über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und nicht etwa unter Titel V des EU-Vertrags, der allgemeine Bestimmungen über das Auswärtige Handeln der Europäischen Union sowie besondere Bestimmungen über deren Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) enthält(34). Ungeachtet der Tatsache, dass sich die mit diesen politischen Maßnahmen verfolgten Ziele in bestimmten Fällen überschneiden, bestehen Hauptzweck und Gegenstand der Richtlinie 2003/86 darin, eine gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen sicherzustellen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten. Durch die Förderung des Familienlebens trägt diese Richtlinie zur Schaffung soziokultureller Stabilität bei, die die Integration Drittstaatsangehöriger in dem Mitgliedstaat erleichtert(35). Während Maßnahmen, die auf der Grundlage von Art. 79 AEUV erlassen werden, einen „externen“ Aspekt bzw. Teil haben könnten(36), zielt die Richtlinie 2003/86 daher darauf ab, die „interne“ Politik der Union im Bereich der legalen Einwanderung zu stärken(37).

Meiner Ansicht nach würden die fraglichen Verpflichtungen demnach nicht nur über den Wortlaut und das Ziel der Richtlinie 2003/86 hinausgehen, sondern auch in die diplomatischen bzw. konsularischen Tätigkeiten der Mitgliedstaaten eingreifen und das Gleichgewicht der Zuständigkeiten zwischen diesen und der Union grundlegend verändern. Nichts in der Richtlinie 2003/86 deutet darauf hin, dass das die Absicht des Unionsgesetzgebers war.

Zudem ist zu bemerken, dass eine Auslegung der Charta an einer solchen Schlussfolgerung nichts ändern kann. Sobald eine Maßnahme der Mitgliedstaaten nicht in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt, finden die Bestimmungen der Charta nämlich keine Anwendung(38). Insoweit sei darauf hingewiesen, dass die Charta gemäß ihrem Art. 51 Abs. 1 für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union gilt(39). Nach Art. 51 Abs. 2 dehnen die Bestimmungen der Charta die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union in keiner Weise aus. Diese Bestimmungen bestätigen die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der die in der Unionsrechtsordnung garantierten Grundrechte in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden(40).

Die Bestimmungen der Charta gelten für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Bestimmungen der Richtlinie 2003/86 – u. a. von deren Art. 13 Abs. 1. Folglich erstreckt sich, wenn ein Mitgliedstaat im Rahmen einer Familienzusammenführung ein Visum erteilt und verlangt, dass die begünstigte Person bei der persönlichen Übergabe dieses Visums persönlich erscheint, um ihre Identität überprüfen zu können, die Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta über die Erteilung des Visums hinaus, insbesondere bis zu seiner tatsächlichen Aushändigung(41). Denn ohne persönliches Erscheinen und persönliche Übergabe des Visums würde das Ziel von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86, die Einreise des oder der Familienangehörigen zu gestatten, nicht erreicht. Es liefe somit dem Ziel der Richtlinie 2003/86 zuwider, die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, „jede Erleichterung zur Erlangung der vorgeschriebenen Visa“ zu gewähren, allein auf die Visaerteilung unter aufschiebenden Bedingungen zu beschränken, ohne jedoch die Erledigung der Verwaltungsförmlichkeiten zu erleichtern, mit denen sich diese Bedingungen erfüllen lassen.

Demnach ist die erste Frage nach meinem Dafürhalten zu bejahen.

Da es sich bei der Evakuierung der Kläger des Ausgangsverfahrens aus dem Gazastreifen bzw. der Gewährung konsularischer Unterstützung durch die Unterrichtung drittstaatlicher Behörden über ihren Wunsch, dieses Gebiet zu verlassen, nicht um Maßnahmen oder „Aufgaben“ handelt(42), die unter die Richtlinie 2003/86 fallen, stellen sie jedoch keine „Durchführung“ des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta dar(43). Weder die Bestimmungen der Richtlinie 2003/86 noch diejenigen der Charta dürfen in einem Sinne ausgelegt werden, der den Umfang der den Mitgliedstaaten durch Art. 13 Abs. 1 dieser Richtlinie auferlegten Verpflichtungen oder die in den Verträgen vorgesehene Aufteilung der Zuständigkeiten und Aufgaben zwischen der Union und den Mitgliedstaaten künstlich verändern würde(44).

Die Verpflichtung, die konkrete und wirksame Anwendung der in der Richtlinie 2003/86 genannten Rechte zu gewährleisten, genauer gesagt die Verpflichtung, nachziehenden Personen jede Erleichterung zur Erlangung der vorgeschriebenen Visa zu gewähren, schreibt dem Mitgliedstaat, der diese Visa erteilt hat, nicht vor, die begünstigten Personen in ein von ihm eingerichtetes Verfahren zur Evakuierung aus dem Gazastreifen einzubeziehen oder die Behörden eines Drittstaats, der die betreffenden Personen an der Einreise in die Union hindert, darüber zu unterrichten, dass sich diese Personen dort aufhalten möchten und über die hierfür erforderlichen Visa verfügen. Weder der Wortlaut noch die Systematik der Richtlinie 2003/86 oder von Art. 51 der Charta stützen eine solche Auslegung.

Ungeachtet meiner Prüfung der Bestimmungen der Richtlinie 2003/86 und des Begriffs der „Durchführung der Charta“ im Kontext der Fragen des vorlegenden Gerichts halte ich es, um dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort zu geben, für erforderlich, zu untersuchen, ob und gegebenenfalls inwieweit das Unionsrecht die diplomatischen und konsularischen Aufgaben der Mitgliedstaaten regelt.

Mir ist insoweit nur ein einziger Fall bekannt, in dem das Unionsrecht diese Aufgaben regelt. Die Unionsbürgerschaft(45) verleiht nämlich jedem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats in einem Drittland, in dem dieser Mitgliedstaat nicht vertreten ist, das in Art. 20 Abs. 2 Buchst. c AEUV und Art. 46 der Charta verankerte sowie in Art. 23 AEUV konkretisierte Recht auf Schutz durch die diplomatischen und konsularischen Behörden der anderen Mitgliedstaaten unter denselben Bedingungen wie deren Staatsangehörige(46). Darüber hinaus legt die Richtlinie 2015/637(47), die auf der Grundlage von Art. 23 AEUV erlassen worden ist, die Kooperations- und Koordinierungsmaßnahmen fest, die erforderlich sind, um den konsularischen Schutz nicht vertretener Unionsbürger weiter zu erleichtern. Diese Maßnahmen sollen die Rechtssicherheit sowie die wirksame Zusammenarbeit und die Solidarität zwischen den Konsularbehörden stärken(48). Nach Art. 9 Buchst. e der Richtlinie kann der genannte konsularische Schutz die Hilfeleistung u. a. „bei der Unterstützung und Rückführung in Notfällen“ umfassen.

Es ist aber festzustellen, dass die fraglichen Bestimmungen nur Unionsbürger betreffen, die sich im Hoheitsgebiet eines Drittlands aufhalten, in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, nicht vertreten ist, sowie unter bestimmten Umständen die sie begleitenden Familienmitglieder, die keine Unionsbürger sind(49). Dagegen gelten sie nicht für Drittstaatsangehörige, die im Rahmen der Richtlinie 2003/86 Anspruch auf Familienzusammenführung haben. Da die von den Klägern des Ausgangsverfahrens beantragten Anordnungen keine Durchführung der Politik und der Maßnahmen der Union darstellen, findet Art. 10 AEUV über die Nichtdiskriminierung jedenfalls keine Anwendung(50).

Auch wenn Art. 20 Abs. 2 Buchst. c AEUV, Art. 23 AEUV, Art. 46 der Charta und die Richtlinie 2015/637 insoweit unter bestimmten Voraussetzungen ein System der Gleichbehandlung von Angehörigen eines Mitgliedstaats und Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats in einem Drittland einführen, in dem der letztgenannte Mitgliedstaat nicht vertreten ist, regeln sie als solche nicht die konsularischen Beziehungen zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern(51). Im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2015/637 heißt es nämlich, dass „[d]iese Richtlinie … nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Festlegung des Umfangs des Schutzes für ihre eigenen Staatsangehörigen [berührt]“(52). Daher können die fraglichen Bestimmungen nicht so ausgelegt werden, dass sie den Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Rückführung ihrer eigenen Staatsangehörigen in Notfällen auferlegen. Dies gilt erst recht, wenn es sich um Drittstaatsangehörige handelt(53).

Aus dem gleichen Denkansatz heraus hat die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in ihrem Urteil H. F. u. a./Frankreich festgestellt, dass „keine völkerrechtliche (vertragsrechtliche oder gewohnheitsrechtliche) Verpflichtung für Staaten [besteht], ihre Staatsangehörigen zurückzuführen“. Sie hat außerdem bestätigt, dass es im Völkerrecht kein „individuelle[s] Recht auf diplomatischen Schutz“ zugunsten der Angehörigen eines Staates gebe. Nach Ansicht dieses Gerichtshofs liefe ein solches Recht „dem Völkerrecht und der Ermessensbefugnis der Staaten [zuwider]“(54).

In diesem Urteil war der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte aufgerufen, sich zur Tragweite von Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 4 zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, durch das gewisse Rechte und Freiheiten gewährleistet werden, die nicht bereits in der Konvention oder im ersten Zusatzprotokoll enthalten sind(55), zu äußern, wonach niemandem „das Recht entzogen werden [darf], in das Hoheitsgebiet des Staates einzureisen, dessen Angehöriger er ist“(56). Die dem genannten Urteil zugrunde liegende Rechtssache betraf die Weigerung der Französischen Republik, französische Staatsangehörige, die nach dem Sturz des „Islamischen Staates“ zusammen mit ihren Kindern in syrischen Lagern inhaftiert waren, zurückzuführen.

Gleichwohl hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte klargestellt, dass Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 4 Personen, die sich außerhalb des Hoheitsgebiets ihres Staatsangehörigkeitsstaats befinden, zwar kein allgemeines Recht auf Rückführung garantiert, bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände(57) jedoch eine positive Verpflichtung begründen kann, wenn die Weigerung eines Staates, Maßnahmen zu ergreifen, dazu führen würde, dass die betreffende Person in eine Lage versetzt wird, die de facto mit der eines Exilanten vergleichbar ist(58). Bei Bestehen einer solchen Verpflichtung muss, wenn außergewöhnliche Umstände vorliegen, der Entscheidungsprozess im Zusammenhang mit dem Antrag auf Rückführung durch angemessene Garantien gegen Willkür abgesichert werden. Dies kommt in der Einrichtung eines Kontrollmechanismus zum Ausdruck, mit dem sich überprüfen lässt, ob die aus zwingenden Erwägungen des öffentlichen Interesses oder aus rechtlichen, diplomatischen und materiellen Schwierigkeiten hergeleiteten Gründe, die von den Exekutivbehörden rechtmäßig angeführt werden könnten, tatsächlich frei von Willkür sind(59).

Abgesehen davon, dass Art. 3 Abs. 2 des Protokolls Nr. 4 nur für Angehörige der Vertragsstaaten gilt, deutet darüber hinaus nichts darauf hin, dass der Entscheidungsprozess im Zusammenhang mit dem Antrag auf Evakuierung der Kläger des Ausgangsverfahrens nicht durch angemessene Garantien gegen Willkür abgesichert war.

Es sei nämlich in Erinnerung gerufen, dass der Ermessensspielraum, über den der belgische Staat nach nationalem Recht verfügt, den Angaben des vorlegenden Gerichts zufolge der Rechtsmäßigkeitskontrolle durch die Justiz selbst dann nicht entzogen ist, wenn die Kontrolle nach diesem Recht lediglich summarisch ausfällt. Das vorlegende Gericht hat ferner darauf hingewiesen, dass, auch wenn es im nationalen Recht kein subjektives Recht auf konsularische Unterstützung gebe, nach der Rechtsprechung der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof, Belgien) „die Entscheidung der konsularischen Vertretung, gegebenenfalls konsularische Unterstützung zu gewähren, ein individueller Verwaltungsakt ist, der daher ausdrücklich und ordnungsgemäß begründet werden muss. Diese Begründung kann vom Betroffenen bei der Verwaltungsstreitsachenabteilung des Staatsrates im Rahmen einer Nichtigkeitsklage oder vor den ordentlichen Gerichten – u. a. im Rahmen einer Haftungsklage[,d. h. anlässlich einer Rechtmäßigkeitskontrolle durch das eine oder andere dieser Gerichte] – beanstandet werden“(60).

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen vertrete ich die Auffassung, dass das Urteil H. F. u. a./Frankreich weder die Position der Kläger des Ausgangsverfahrens untermauert noch den Geltungsbereich des Unionsrechts auf die von diesen beantragten diplomatischen und konsularischen Maßnahmen ausweiten kann. Eine etwaige gerichtliche Überprüfung des Entscheidungsprozesses der belgischen Behörden liegt nach nationalem Recht im Ermessen des vorlegenden Gerichts.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien) wie folgt zu beantworten: