Umwelt – Luftverschmutzung

Gemeinhin gilt: In claris non fit interpretatio („Ein klarer Wortlaut bedarf keiner Auslegung“). Wenn eine Norm also eine klare Definition eines Begriffs enthält, sollte dessen Verständnis dem Rechtsanwender keine größeren Schwierigkeiten bereiten. In der Realität verhält es sich allerdings ganz anders, und die Rechtspraxis gibt Hart oft Recht, der in Kapitel VII seines berühmten Werks Le concept de droit anhand anschaulicher Beispiele erläutert, dass alle Rechtsnormen ihren Preis in Gestalt von Unklarheiten haben. Diese Realität führt uns somit vor Augen, dass die Welt, in der wir leben, nicht aus einer endlichen Anzahl von Eigenschaften besteht, die sich perfekt vorhersehbar kombinieren lassen. Vielmehr kommt es bisweilen vor, dass selbst scheinbar klare Begriffsbestimmungen Schwierigkeiten bei der Auslegung machen(2).

Genau dies können wir in gewisser Weise im vorliegenden Fall feststellen, der ebenso bedeutsam wie merkwürdig ist. Er wirft die Frage nach der Auslegung eines Begriffs auf, der für das Funktionieren des Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (im Folgenden: EHS) von wesentlicher Bedeutung ist, nämlich des Begriffs „Anlage“. Man könnte meinen, dass die Anwendung dieses Begriffs keine größeren Probleme bereiten dürfte, zumal er in Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87/EG(3) gesetzlich definiert ist. Leider ist dem nicht so, da die Definition, wie wir noch sehen werden, ihrerseits Begriffe enthält, deren Konturen nicht den Grad an Präzision aufweisen, der von einer im Wesentlichen technischen Regelung zu erwarten wäre. Insbesondere wegen der Pflicht, die Emissionen zu verbuchen, die in Anlagen freigesetzt werden, ist es von größter Bedeutung, deren Umfang zu bestimmen.

Die Definition des Begriffs „Anlage“ besteht meines Erachtens aus zwei Teilen. Der erste betrifft Anlagen, in denen eine oder mehrere der in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannten Tätigkeiten durchgeführt werden. Bei dem zweiten Teil geht es im Wesentlichen darum, inwieweit eine industrielle Tätigkeit, die nicht unter diesen Anhang fällt, dennoch einer Anlage zuzuordnen ist, die den EHS-Verpflichtungen unterliegt. Nur dieser zweite Teil wurde bisher vom Gerichtshof ausgelegt.

Für die vorliegende Rechtssache ist der erste Teil der Begriffsbestimmung relevant, da sich hier ein Unternehmen und eine nationale Behörde darüber uneins sind, ob die in der Kartonherstellung bestehende Tätigkeit dieses Unternehmens zur Anlage eines anderen Unternehmens gehört, das Zellstoff herstellt. Wenngleich beide Tätigkeiten unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallen, bleibt unklar, anhand welcher Kriterien zu klären ist, ob sie einer einzigen Anlage zuzuordnen sind oder nicht.

Nach Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 96/61/EG(4) handelte es sich bei einer „Anlage“ um „eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt [wurden], die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang [standen] und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben [konnten]“.

Mit der Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie 2024/795 geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) wird das EHS in der Europäischen Union geschaffen. Gemäß ihrem Art. 2 Abs. 1 gilt sie für die in den Anhängen I und III genannten Tätigkeiten und für die in Anhang II aufgeführten Treibhausgase.

Diese Richtlinie enthält in Art. 3 Begriffsbestimmungen, wobei unter Buchst. b der Begriff „Emissionen“ als „die Freisetzung von Treibhausgasen aus Quellen in einer Anlage“ definiert ist.

Art. 3 Buchst. e definiert eine „Anlage“ als „eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können“.

Art. 3 Buchst. f definiert den Begriff „Betreiber“. Es handelt sich um „eine Person, die eine Anlage betreibt oder besitzt oder der – sofern in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen – die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage übertragen worden ist“.

Gemäß Anhang I Nr. 1 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 fallen Anlagen, bei denen Emissionen aus der Verbrennung von Biomasse während eines Bezugszeitraums im Durchschnitt zu mehr als 95 % der durchschnittlichen gesamten Treibhausgasemissionen beitragen, nicht unter diese Richtlinie.

Nach Art. 2 Nr. 17 der Delegierten Verordnung (EU) 2019/331(5) ist unter einer „Fusion“ „der Zusammenschluss zweier oder mehrerer Anlagen, die bereits über Genehmigungen für Treibhausgasemissionen verfügen, solange sie in technischer Hinsicht verbunden sind, am selben Standort in Betrieb sind und die sich daraus ergebende Anlage einer Genehmigung für Treibhausgasemissionen unterliegt“, zu verstehen.

Nach ihrem Art. 2 Nr. 18 bezeichnet der Begriff „Spaltung“ „die Aufteilung einer Anlage in zwei oder mehrere Anlagen, die von verschiedenen Genehmigungen für Treibhausgasemissionen abgedeckt sind und von verschiedenen Anlagenbetreibern betrieben werden“.

Am 6. November 2024 beschloss das Naturvårdsverket (Amt für Natur- und Umweltschutz, Schweden), die Genehmigung zur Treibhausgasemission für die von der Metsä Board Sverige AB (im Folgenden: Metsä Board) betriebene Kartonfabrik in Husum (Schweden) mit Wirkung zum 31. Dezember 2025 zu widerrufen. Dieser Bescheid beruhte auf der schwedischen Regelung zur Umsetzung der Richtlinie 2003/87, insbesondere auf deren Art. 3 Buchst. e und Anhang I Nr. 1.

Das Amt für Natur- und Umweltschutz war insbesondere der Ansicht, die Kartonfabrik und die auf demselben Gelände gelegene, von der Husum Pulp AB betriebene Zellstofffabrik seien Teil einer einzigen „Anlage“ im Sinne von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87. Das Amt stützte seine Auffassung auf die zwischen den Unternehmen bestehenden technischen und rechtlichen Verflechtungen. Zum einen seien beide Werke durch Rohrleitungen miteinander verbunden, wodurch Metsä Board den Zellstoff, die Wärme und den Strom, die von Husum Pulp produziert würden, nutzen könne. Zum anderen sei Husum Pulp eine Tochtergesellschaft von Metsä Board, die eine 70%ige Beteiligung an ihr halte.

Daher verbuchte das Amt für Natur- und Umweltschutz die CO2-Emissionen beider Fabriken zusammen. Es stellte somit fest, dass diese Emissionen in den Jahren 2019 bis 2023 zu mehr als 95 % aus der Verbrennung von Biomasse stammten, weshalb die Richtlinie 2003/87 nach ihrem Anhang I Nr. 1 Satz 2 auf die einzige Anlage keine Anwendung mehr finde.

Auf die Klage gegen den Bescheid des Amtes für Natur- und Umweltschutz ist sich das Nacka tingsrätt – Mark- och miljödomstolen (Gericht erster Instanz Nacka, Boden- und Umweltgericht, Schweden) im Unklaren darüber, ob die Karton- und die Zellstofffabrik tatsächlich eine einzige Anlage bilden. Dieses Gericht stellt fest, dass nach der Definition in Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 eine Anlage eine ortsfeste technische Einheit sei, in der eine oder mehrere der in Anhang I dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten durchgeführt würden. Auch Tätigkeiten, die nicht unter diesen Anhang fielen, könnten unter bestimmten Voraussetzungen einer Anlage zugeordnet werden. Diese Voraussetzungen habe der Gerichtshof geprüft. Er habe sich aber nie mit der Frage befasst, ob mehrere Tätigkeiten, die unter den genannten Anhang fielen, einer einzigen Anlage zugeordnet werden könnten.

Unter diesen Umständen hat das Nacka tingsrätt – Mark- och miljödomstolen (Gericht erster Instanz Nacka, Boden- und Umweltgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und gemäß Art. 267 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ist am 24. September 2025 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen. Gemäß Art. 50b der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist dieses Ersuchen an das Gericht weitergeleitet worden.

Metsä Board, die finnische und die norwegische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Metsä Board, das Amt für Natur- und Umweltschutz, die norwegische Regierung und die Kommission haben an der mündlichen Verhandlung vom 8. Juli 2026 teilgenommen.

Bevor ich mit meiner Prüfung beginne, erscheint es mir sinnvoll, deren Ausgangspunkt festzulegen. Ich werde mich also zunächst mit der Besonderheit der vorliegenden Rechtssache befassen, was uns helfen wird, den Gegenstand des Klageantrags von Metsä Board im Ausgangsverfahren besser zu verstehen (1). Da der Gerichtshof Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 bereits ausgelegt hat, halte ich es sodann für angebracht, die wesentlichen Züge seiner Rechtsprechung wiederzugeben (2). Schließlich werde ich auf der Grundlage dieser Elemente die Problematik schildern, die für mich den Kern der vorliegenden Rechtssache bildet, und skizzieren, wie ich meine Prüfung vorzunehmen gedenke (3).

Die Tätigkeiten der Zellstoff- und Kartonherstellung sind in Anhang I der Richtlinie 2003/87 aufgeführt. Gemäß Art. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie unterliegen sie dem EHS, sofern bei ihrer Ausübung in Anhang II der Richtlinie aufgeführte Treibhausgasemissionen erzeugt werden(6). Diese Tätigkeiten finden in Anlagen im Sinne von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 statt, die Husum Pulp bzw. Metsä Board gehören.

Nach Anhang I Nr. 1 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 fallen Anlagen, deren Emissionen zu mehr als 95 % aus der Verbrennung von Biomasse herrühren, nicht mehr unter das EHS (im Folgenden: 95%-Regel). Die bei der Zellstoffherstellung in der Anlage von Husum Pulp entstehenden Emissionen überschreiten, wenn auch nur geringfügig, diesen Schwellenwert, so dass diese Anlage aus dem Geltungsbereich des EHS herausfällt. Die Kartonherstellung in der Anlage von Metsä Board erreicht diesen Schwellenwert hingegen bei Weitem nicht und fällt daher grundsätzlich in den Geltungsbereich des EHS. Wären dagegen die Kartonfabrik von Metsä Board und die Zellstofffabrik von Husum Pulp Teil einer einzigen Anlage, was nach Ansicht des Amtes für Natur- und Umweltschutz der Fall ist, wäre der 95%-Schwellenwert überschritten. Dann unterläge die Kartonherstellung nicht mehr dem EHS.

Die Besonderheit des vorliegenden Falles liegt in dem Bestreben von Metsä Board, zu verhindern, dass seine Tätigkeit aus dem EHS herausfällt, ungeachtet der mit dem EHS verbundenen Pflichten zur Überwachung, zur Verbuchung der CO2-Emissionen und zur Abgabe einer entsprechenden Anzahl von Emissionszertifikaten(7). Diese Pflichten werden nämlich durch die wirtschaftlichen Vorteile aufgewogen, die Metsä Board erwarten kann, wenn seine Anlage weiterhin im EHS verbleibt. Dazu Folgendes.

Aus technischer Sicht stammt ein erheblicher Teil der von Metsä Board verbrauchten Energie aus der Zellstofffabrik von Husum Pulp. Diese erzeugt im Rahmen ihrer Produktion einen Energieüberschuss, insbesondere in Form von Wärme, die in Dampf umgewandelt wird, sowie in Form von Strom. Metsä Board hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass der aus der Zellstofffabrik bezogene Dampf 100 % des Energiebedarfs für die Kartonherstellung deckt. Die mit der Erzeugung dieses Dampfes verbundenen Emissionen werden ausschließlich bei Husum Pulp verbucht(8).

Da diese Emissionen aus der Verbrennung von Biomasse herrühren, beträgt ihr Emissionsfaktor grundsätzlich null, so dass sie nicht durch die Abgabe einer entsprechenden Anzahl von Emissionszertifikaten ausgeglichen werden müssen(9). Jedenfalls ist die Fabrik von Husum Pulp, wie bereits erwähnt, wegen der 95%-Regel aus dem Geltungsbereich des EHS herausgefallen. Dieses Unternehmen ist daher nicht verpflichtet, Emissionszertifikate zu erwerben.

Infolgedessen verursacht der Verbrauch des von Husum Pulp erzeugten Dampfes durch Metsä Board keine Emissionen bei diesem Unternehmen(10). Für seine Tätigkeit der Kartonherstellung hat Metsä Board aber Anspruch auf die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten, deren Anzahl auf der Grundlage von „Produkt-Benchmarks“ festgelegt wird. Diese Benchmarks wurden auf der Grundlage eines Durchschnittswerts der Emissionen im Zusammenhang mit dem Wärmebedarf für die Produktion festgelegt(11). Die tatsächlichen Emissionen von Metsä Board liegen deutlich unter dem für die Kartonherstellung festgelegten Wert, was das Unternehmen auf eine Frage in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat. Deshalb verschafft die Anwendung der Benchmarks diesem Unternehmen einen Vorteil, da es die überschüssigen unentgeltlich zugeteilten Zertifikate weiterverkaufen kann(12).

Ich möchte in diesem Zusammenhang darauf hinweisen, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die Regelung für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten einen Anreiz geben soll, effiziente Techniken zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen einzusetzen. Der Nutzen, der sich aus dem Verkauf von Zertifikaten ziehen lässt, die zugeteilt wurden, aber nicht mehr abzugeben sind, wenn der betreffende Betreiber seine Emissionen durch Investitionen in innovative Techniken reduziert hat, ist Bestandteil dieses Anreizes(13).

Der Unionsgesetzgeber war allerdings der Ansicht, dass die Beibehaltung dieses Anreizeffekts in bestimmten Situationen nicht mehr gerechtfertigt erscheine. Dies gilt für Anlagen, in denen fast ausschließlich Biomasse verbrannt wird. Wie wir nämlich in Nr. 25 der vorliegenden Schlussanträge gesehen haben, müssen die daraus resultierenden Emissionen nicht durch die Abgabe von Emissionszertifikaten ausgeglichen werden. Daher konnten Anlagen, bei denen derartige Emissionen einen bestimmten Schwellenwert überschritten, Zufallsgewinne erzielen, weil ihnen eine größere Zahl an Emissionszertifikaten zugeteilt wurde, als für die abgabepflichtigen Emissionen erforderlich waren(14). Aus diesem Grund hat der Unionsgesetzgeber durch die Richtlinie 2023/959 in Anhang I Nr. 1 der Richtlinie 2003/87 einen Satz 2 eingefügt, mit dem die 95%-Regel festgelegt wurde.

In diesem ganz speziellen Kontext macht Metsä Board geltend, ihre Fabrik sei ungeachtet deren technischen und funktionalen Verflechtungen mit der Zellstofffabrik von Husum Pulp eine eigenständige Anlage.

Metsä Board stützt ihr Vorbringen auf die Definition des Begriffs „Anlage“ in Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass diese Definition zweierlei umfasst(15). Zum einen besteht eine Anlage aus einer ortsfesten technischen Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten durchgeführt werden. Zum anderen können in einer solchen Anlage damit verbundene Tätigkeiten stattfinden, die nicht unter diesen Anhang fallen und deshalb als solche nicht dem EHS unterliegen, sofern drei Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens muss die konnexe Tätigkeit mit einer in Anhang I genannten Tätigkeit unmittelbar verbunden sein, zweitens muss sie in einem technischen Zusammenhang mit dieser Tätigkeit stehen, und drittens muss sie Auswirkungen auf deren Emissionen haben können.

Bei der Prüfung dieser Voraussetzungen hat der Gerichtshof geklärt, dass sich die unmittelbare Verbindung in einem technischen Zusammenhang dergestalt niederschlagen muss, dass die Verbindung zwischen den betreffenden Tätigkeiten zur Funktionsfähigkeit des gesamten technischen Ablaufs der unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallenden Tätigkeit beiträgt(16). Daraus folgt im Wesentlichen, dass die verbundenen Tätigkeiten den dem EHS unterliegenden Tätigkeiten der ortsfesten technischen Einheit dienen müssen.

Hingegen hat sich der Gerichtshof nie zur Auslegung des ersten Teils von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 geäußert, in dem die Kriterien festgelegt sind, anhand deren mehrere in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannte Tätigkeiten, wie etwa die Herstellung von Zellstoff und von Karton, einer ortsfesten technischen Einheit und somit einer einzigen Anlage zugeordnet werden können.

Der konkrete Umgang mit den in der vorstehenden Nummer erwähnten Kriterien für den ersten Teil des Begriffs „Anlage“ ist komplex, was die beim Gericht eingereichten schriftlichen Erklärungen bestätigen, die kaum dazu beitragen, den Nebel um diese Problematik zu lichten. Nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der finnischen Regierung und der Kommission stellt die Existenz technischer Verbindungen, ähnlich wie beim zweiten Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87, ein relevantes Kriterium dar. Allerdings gehen ihre Meinungen hinsichtlich der Intensität dieser Verbindungen auseinander. Die norwegische Regierung ist hingegen der Auffassung, eine technische Verbindung zwischen zwei oder mehr in Anhang I dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten sei keine Voraussetzung dafür, diese einer einzigen Anlage zuzuordnen. Bei einer Berücksichtigung dieses Umstands wäre das entscheidende Kriterium aber deren gemeinsame Nutzung durch einen einzigen Betreiber im Sinne von Art. 3 Buchst. f dieser Richtlinie. Die Kommission teilt die Auffassung, dass es entscheidend auf die betriebstechnische Kontrolle durch den Betreiber ankomme. Anhand dieser könne festgestellt werden, ob technisch miteinander verbundene Tätigkeiten einer einzigen Anlage zuzuordnen seien. Nach Ansicht der finnischen Regierung spielt die Person des Betreibers dagegen keine Rolle. In der mündlichen Verhandlung schloss sich das Amt für Natur- und Umweltschutz dem Standpunkt der finnischen Regierung an, während die Kommission ausdrücklich die Ansicht der norwegischen Regierung unterstützte. Dabei nuancierte die Kommission ihr schriftliches Vorbringen dahin gehend, dass eine technische Verbindung nicht zwingend erforderlich sei, um mehrere Tätigkeiten ein und derselben Anlage zuordnen zu können.

Angesichts der Bedeutung des Begriffs „Anlage“ für das Funktionieren des EHS ist es verwunderlich, wie unklar er ist und wie viel Raum er für unterschiedliche Auslegungen lässt. Insoweit geht aus einem Leitfaden der Kommission sowie aus deren schriftlichem und mündlichem Vorbringen hervor, dass die Mitgliedstaaten bei der Definition dieses Begriffs über einen weiten Gestaltungsspielraum verfügten und daher berechtigt seien, uneinheitlich zu verfahren, was die Kombination mehrerer Tätigkeiten in einer einzigen Anlage betreffe(17). Meines Erachtens sollte diese Aussage nuanciert werden.

Die Richtlinie 2003/87 definiert nämlich selbst den Begriff „Anlage“ und überlässt es nicht den Mitgliedstaaten, seine Bedeutung näher zu bestimmen. Ihr Art. 3 Buchst. e verweist insbesondere nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten, sondern verwendet autonome unionsrechtliche Begriffe, die einheitlich auszulegen sind. Darüber hinaus verbietet es das Erfordernis der Gleichbehandlung der dem EHS unterliegenden Wirtschaftsteilnehmer meines Erachtens, dass ein für das Funktionieren des EHS so zentraler Begriff oder dessen Elemente nach dem Belieben der Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt werden(18). Dagegen ist nicht auszuschließen, dass die Anwendung der verschiedenen Begriffe jeweils eine Einzelfallprüfung durch die zuständigen Behörden erfordert, wodurch diesen je nach Komplexität der notwendigen Analyse ein gewisser Beurteilungsspielraum eingeräumt würde.

In meinen Schlussanträgen werde ich den Begriff „Anlage“ näher zu bestimmen haben, wobei ich mich insbesondere der üblichen Auslegungsmethoden bedienen werde. Wie erinnerlich, sind nach ständiger Rechtsprechung bei der Auslegung einer unionsrechtlichen Bestimmung nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden, ohne dass ihr Wortlaut verkannt werden darf(19).

Ich beabsichtige, anhand dieser Grundsätze zu klären, ob der erste Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 vom zweiten Teil abgegrenzt werden muss. In diesem Zusammenhang werde ich untersuchen, ob die Voraussetzungen für die Subsumtion in Anhang I dieser Richtlinie nicht genannter Tätigkeiten unter den Begriff „Anlage“ auch relevant sind, wenn es darum geht, festzustellen, ob mehrere in diesem Anhang genannte Tätigkeiten einer Anlage zuzuordnen sind (B). Im Anschluss an diese Prüfung werde ich speziell den ersten Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 analysieren. Dabei werde ich zum einen den Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ als Kernelement für die Definition des Begriffs „Anlage“ (C) prüfen und zum anderen die Faktoren bewerten, die dessen Anwendungsbereich möglicherweise einschränken (D).

Das so skizzierte Vorgehen wird es mir erlauben, eine gemeinsame Antwort auf alle drei Vorlagefragen zu geben, deren Gegenstand meines Erachtens darin besteht, die Bedeutung des ersten Teils der Definition des Begriffs „Anlage“ sowie die dafür maßgeblichen Kriterien zu bestimmen.

Wie ich sowohl in Nr. 3 als auch in Nr. 30 der vorliegenden Schlussanträge erwähnt habe, besteht Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 nach meinem Dafürhalten aus zwei getrennten Teilen.

Insbesondere lassen die verschiedenen Sprachfassungen der Definition des Begriffs „Anlage“ aus meiner Sicht den Schluss zu, dass die drei Voraussetzungen des zweiten Teils – nämlich die unmittelbare Verbindung zwischen der konnexen Tätigkeit und der in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannten Tätigkeit, der zwischen ihnen bestehende technische Zusammenhang und die Auswirkungen der damit verbundenen Tätigkeit auf die Emissionen – nicht den im ersten Teil behandelten Fall regeln sollen(20).

In diesem Sinne ist der erste Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 auf den Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ fokussiert, in der zwei oder mehr in Anhang I dieser Richtlinie genannte Tätigkeiten durchgeführt werden. Mit anderen Worten: Damit diese Tätigkeiten einer Anlage zugeordnet werden können, müssen sie innerhalb einer solchen Einheit stattfinden.

Der normative Kontext von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 zeigt, dass die Unterscheidung zwischen den beiden Teilen dieser Bestimmung der Logik des EHS entspricht. Soweit im ersten Teil der Definition des Begriffs „Anlage“ auf die in Anhang I der Richtlinie genannten Tätigkeiten Bezug genommen wird, ist dies nämlich das direkte Ergebnis der Abgrenzung des Geltungsbereichs der Richtlinie gemäß deren Art. 2(21). Mit diesem ersten Teil soll folglich der Umfang der Anlagen ermittelt werden, in denen Tätigkeiten stattfinden, die als solche dem EHS unterliegen.

Der zweite Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 sieht hingegen eine Ausweitung des EHS auf Tätigkeiten vor, die nicht in Anhang I dieser Richtlinie aufgeführt sind. Obwohl diese Tätigkeiten nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen, können sie dennoch zur Entstehung von Treibhausgasemissionen beitragen. Wenn sie daher mit einer ortsfesten technischen Einheit verbunden sind, in der Tätigkeiten gemäß Anhang I stattfinden, ist ihre Einbeziehung in das EHS gerechtfertigt(22). Hierbei handelt es sich um eine begrenzte Ausnahme von der in Art. 2 der Richtlinie 2003/87 festgelegten allgemeinen Regel, weshalb insoweit die drei für den zweiten Teil von Art. 3 Buchst. e dieser Richtlinie geltenden Voraussetzungen erfüllt sein müssen.

Infolgedessen ist meines Erachtens eine Anlage im Sinne von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 in erster Linie eine ortsfeste technische Einheit, in der die in Anhang I der Richtlinie genannten Tätigkeiten stattfinden. Andere Tätigkeiten können dieser Einheit und damit derselben Anlage nur ergänzend zugeordnet werden.

Die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung bestätigt, dass die Voraussetzungen ihres zweiten Teils nichts mit der Definition des Begriffs „Anlage“ entsprechend ihrem ersten Teil zu tun haben. Zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens schlug die Kommission vor, als Anlage nur eine „ortsfeste technische Einrichtung, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten stattfinden“, zu betrachten(23), ohne weitere Voraussetzungen vorzusehen. Die Einbeziehung zusätzlicher Tätigkeiten war also nicht geplant.

Das weitere Gesetzgebungsverfahren zeigt, dass die ursprünglich vorgeschlagene Definition des Begriffs „Anlage“ in ihrem Kern unverändert blieb. Diese Definition wurde lediglich um einen zweiten, separaten Teil ergänzt. Auf der Grundlage des Gemeinsamen Standpunkts des Rates(24) erhielt der Kommissionsvorschlag einen Zusatz, um ihn auch auf „andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten …, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können“, auszudehnen. Dieser Zusatz entsprach wörtlich Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 96/61. Damit sollte laut Kommission „das Emissionshandelssystem … auf Tätigkeiten angewandt [werden, die unmittelbar mit den in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Tätigkeiten verbunden sind]“(25).

Für die Feststellung, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Tätigkeiten der Zellstoff- und Kartonherstellung gemäß Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 in einer einzigen Anlage stattfinden, ist daher meines Erachtens anhand des ersten Teils der in dieser Bestimmung vorgesehenen Definition zu prüfen, ob diese Tätigkeiten zusammen einer ortsfesten technischen Einheit zuzuordnen sind.

Die Bedeutung des Ausdrucks „ortsfeste technische Einheit“ lässt sich nicht ohne Weiteres bestimmen. Im Hinblick auf seine Auslegung schlage ich vor, die sich aus diesem Begriff tatsächlich ergebenden Erfordernisse für den möglicherweise bestehenden Zusammenhang zwischen den Tätigkeiten im Sinne von Anhang I der Richtlinie 2003/87 zu ermitteln (1). Sodann beabsichtige ich, seine Bedeutung zu klären (2).

Wie aus den bisherigen Ausführungen insbesondere in den Nrn. 40 bis 43 der vorliegenden Schlussanträge hervorgeht, gelten nach meiner Meinung für den ersten Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 nicht dieselben Voraussetzungen wie für den zweiten Teil dieser Bestimmung.

Diese Feststellung ist meines Erachtens jedoch hinsichtlich der dritten Voraussetzung des zweiten Teils, wonach eine in Anhang I der Richtlinie 2003/87 nicht genannte Tätigkeit Auswirkungen auf die Emissionen haben können muss, sogleich zu relativieren. Diese Voraussetzung hat für den ersten Teil insofern eine gewisse Relevanz, als darin eigentlich die Grenzen des Geltungsbereichs dieser Richtlinie, wie er in deren Art. 2 festgelegt ist, zum Ausdruck kommen. Wie in Nr. 21 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, geht aus diesem Artikel hervor, dass auch eine in Anhang I der Richtlinie 2003/87 aufgeführte Tätigkeit nicht unter das EHS fallen kann, wenn sie keine Emissionen im Sinne von Art. 3 Buchst. b dieser Richtlinie verursacht.

Ich neige auch zu der Auffassung, dass die zweite Voraussetzung des zweiten Teils von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87, die das Vorliegen eines technischen Zusammenhangs zwischen einer in Anhang I dieser Richtlinie genannten Tätigkeit und der damit verbundenen Tätigkeit betrifft, eine umfassendere, dem Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ immanente Voraussetzung widerspiegelt. Da dieser Begriff die Struktur bezeichnet, in der die einer Anlage zuzuordnenden Tätigkeiten stattfinden müssen, beinhaltet er an sich bereits das Erfordernis eines zwischen diesen Tätigkeiten bestehenden gewissen technischen Zusammenhangs.

Diese Schlussfolgerung kann aus meiner Sicht auf eine wörtliche, eine teleologische und eine systematische Auslegung des Ausdrucks „ortsfeste technische Einheit“ gestützt werden.

Nach allgemeinem Sprachgebrauch kann eine „Einheit“ eine Gruppe miteinander verbundener Elemente bezeichnen, wie z. B. die Gliedmaßen des menschlichen Körpers, ein Einzelteil eines homogenen Ganzen, wie z. B. ein Serienprodukt, oder eine technische Struktur, die die Durchführung eines Vorgangs ermöglicht, wie z. B. eine Produktionseinheit(26). Keine dieser linguistischen Definitionen erscheint mir im Kontext der Richtlinie 2003/87 zufriedenstellend. Sie liefern uns gleichwohl nützliche Anhaltspunkte(27).

Zudem definiert eines der den Begriff „Einheit“ ergänzenden Adjektive offenbar die erforderliche Verbindung, indem es eine solche „technischer“ Art verlangt. Das andere Adjektiv konkretisiert die Einheit als „ortsfest“, vermutlich in Abgrenzung zu mobilen oder ambulanten Tätigkeiten.

Zu berücksichtigen ist auch, dass der Begriff „Einheit“ zur Definition des Begriffs „Anlage“ verwendet wird und dass die Tätigkeiten in einer Anlage nicht zwangsläufig homogen sind. Ein solches Erfordernis ergibt sich jedenfalls nicht aus Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87. Vielmehr kann eine ortsfeste technische Einheit im Sinne dieser Bestimmung verschiedenartige Tätigkeiten umfassen, wie sie in Anhang I dieser Richtlinie aufgeführt sind.

Daraus folgt meines Erachtens, dass der Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ Tätigkeiten im Sinne von Anhang I der Richtlinie 2003/87 bezeichnet, die technisch miteinander verbunden sind, ohne dass sie zwangsläufig auf eine gemeinsame Produktion ausgerichtet sein müssen. Es versteht sich von selbst, dass es einer solchen Verbindung nicht bedarf, wenn in einer Anlage nur eine einzige Tätigkeit stattfindet.

Diese Auslegung des ersten Teils von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 wird durch Art. 2 Nr. 17 der Delegierten Verordnung 2019/331 bestätigt, wonach der Zusammenschluss zweier oder mehrerer Anlagen drei Voraussetzungen unterliegt. Gemäß einer dieser Voraussetzungen müssen die betreffenden Anlagen in technischer Hinsicht miteinander verbunden sein. Die Anwendung dieser Bestimmung der Delegierten Verordnung 2019/331 setzt daher voraus, dass eine technische Verbindung zwischen den miteinander zusammenzuschließenden technischen Einheiten und damit zwischen den Tätigkeiten besteht, die in der künftigen gemeinsamen Anlage durchgeführt werden sollen.

Nach alledem bin ich der Ansicht, dass nach dem ersten wie auch dem zweiten Teil der Definition des Begriffs „Anlage“ ein technischer Zusammenhang zwischen den Tätigkeiten vorliegen muss, die einer solchen Anlage zuzuordnen sind, unabhängig davon, ob es sich ausschließlich um Tätigkeiten handelt, die unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallen, oder ob auch Tätigkeiten einzubeziehen sind, die in diesem Anhang nicht aufgeführt sind. In einer Anlage dürfen, anders gesagt, nur technisch miteinander verbundene Tätigkeiten stattfinden.

Das Anforderungsniveau, dem entsprochen werden muss, damit festgestellt werden kann, dass ein technischer Zusammenhang vorliegt, bedarf einer näheren Erläuterung. Insbesondere schlage ich vor, zu prüfen, ob dieses dem Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ immanente Erfordernis mit der ausdrücklichen Voraussetzung für eine Einbeziehung damit verbundener Tätigkeiten, die nicht unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallen, übereinstimmt.

Meines Erachtens lässt sich der Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ grundsätzlich recht flexibel auslegen, da er nicht durch präzise Kriterien abgegrenzt ist(28). Unser Auslegungsspielraum scheint mir aber aufgrund von Elementen eingeschränkt zu sein, die mit der Systematik von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 zusammenhängen.

Wie schon in Nr. 58 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, sind die in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannten Tätigkeiten einer „ortsfesten technischen Einheit“ zuzuordnen, wenn zwischen ihnen ein technischer Zusammenhang besteht. Dies ist beim ersten Teil der Definition des Begriffs „Anlage“ aber nur eine implizite Voraussetzung, während eine solche beim zweiten Teil der Definition ausdrücklich vorgesehen ist. Meine Analyse in den Nrn. 39 bis 47 der vorliegenden Schlussanträge bestätigt, dass es sich um separate Voraussetzungen handelt, die aus meiner Sicht nicht dasselbe bedeuten können. Die Auslegung der ersten Voraussetzung sollte daher nicht dazu führen, dass der zweiten ihre eigenständige Bedeutung genommen wird.

Außerdem ergibt sich aus den Nrn. 43 und 44 der vorliegenden Schlussanträge, dass nach Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 eine in deren Anhang I nicht genannte Tätigkeit nur dann mit einer anderen, in diesem Anhang genannten Tätigkeit verbunden werden kann, wenn beide in einer einzigen ortsfesten technischen Einheit durchgeführt werden. Der Unionsgesetzgeber hat aber durch den Zusatz einer ausdrücklichen Voraussetzung klargestellt, dass in Anhang I nicht genannte Tätigkeiten nur in eine Anlage einbezogen werden dürfen, wenn zwischen ihnen ein technischer Zusammenhang besteht. Dies zeugt nach meinem Dafürhalten von der Absicht, im Rahmen des zweiten Teils von Art. 3 Buchst. e einen qualifizierten Zusammenhang vorzuschreiben. Die hinsichtlich dieses qualifizierten Zusammenhangs geltenden Anforderungen dürften höher sein als diejenigen, die für den nur implizit über den Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ bestehenden Zusammenhang gelten.

Meiner Ansicht nach ergibt sich im Übrigen aus der Systematik der Richtlinie 2003/87 selbst, dass das Erfordernis, wonach zwischen den in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fallenden Tätigkeiten ein Zusammenhang bestehen muss, nicht so streng sein kann wie das vergleichbare Erfordernis, das für den Fall vorgesehen ist, dass Tätigkeiten in eine Anlage einbezogen werden sollen, die sonst nicht in diesen Geltungsbereich fallen würden(29).

Dem Hauptziel des EHS, nämlich der Reduzierung von Emissionen, lassen sich meiner Ansicht nach jedoch keine nützlichen Anhaltspunkte für die Bestimmung des mit dem Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ verbundenen Anforderungsniveaus entnehmen. Die Pflicht, mehrere unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallende Tätigkeiten in einer einzigen Anlage zu bündeln, scheint keine direkten Vorteile für das EHS und insbesondere für das Ziel einer Verringerung der CO2-Emissionen mit sich zu bringen. Denn an der Pflicht zur Verbuchung der durch eine solche Tätigkeit verursachten Emissionen ändert sich nichts, wenn diese Tätigkeit in einer separaten Anlage stattfindet. Insoweit halte ich für irrelevant, dass die Anwendung der EHS-Regeln bei einem extensiven Verständnis vom Umfang einer Anlage vereinfacht werden könnte, wenn mehrere Tätigkeiten etwa mittels Wärmeübertragungen technisch miteinander verbunden sind(30).

Ebenso bin ich wie alle Teilnehmer an der mündlichen Verhandlung der Ansicht, dass die 95%-Regel in Anhang I Nr. 1 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 hierbei keine Rolle spielt. Wie bereits einleitend erwähnt(31), fallen nach dieser Regel Anlagen, deren Emissionen aus der Verbrennung von Biomasse während eines Bezugszeitraums den Schwellenwert von 95 % der Gesamtemissionen überschreiten, nicht mehr in den Geltungsbereich des EHS. Diese Regel spricht weder für noch gegen eine weite Auslegung des Ausdrucks „ortsfeste technische Einheit“.

In der Tat kann die Zusammenfassung zweier Tätigkeiten, von denen eine für sich genommen gemäß der 95%-Regel nicht mehr unter die Richtlinie 2003/87 fällt, zu diametral entgegengesetzten Ergebnissen führen. Entweder wird die 95%-Schwelle wie in unserem Fall weiterhin überschritten, oder sie wird nicht mehr überschritten. Im letzteren Fall unterliegt die gemeinsame Anlage weiterhin dem EHS, was bei der Zuteilung kostenloser Zertifikate zu einer Überkompensation der ersten der beiden Tätigkeiten führen kann. Gegebenenfalls würde der Anreiz zur Reduzierung der Emissionen der zweiten Tätigkeit gemindert(32).

Infolgedessen ist meines Erachtens das Erfordernis eines technischen Zusammenhangs, das sich implizit aus dem Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ ergibt, flexibler auszulegen als die ausdrückliche Voraussetzung in Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87, wonach ein technischer Zusammenhang bestehen muss.

Um konkret zu bestimmen, welche Anforderungen für den Nachweis des technischen Zusammenhangs gelten, auf den im ersten Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 implizit Bezug genommen wird, schlage ich vor, die Rechtsprechung zur Auslegung des zweiten Teils als Ausgangspunkt heranzuziehen.

Nach den Rn. 42 bis 48 des Urteils Granarolo(33) reicht die Existenz einer Verbindung zwischen verschiedenen Tätigkeiten zum Zweck der Energieversorgung nur dann aus, um einen technischen Zusammenhang zu begründen, wenn sie eine spezifische und unterscheidbare Form der Integration in dem der Haupttätigkeit eigenen technischen Ablauf darstellt. Das ist der Fall, wenn diese Verbindung zur Funktionsfähigkeit des gesamten technischen Ablaufs dieser letztgenannten Tätigkeit beiträgt. Aus diesem Urteil geht hervor, dass ein solcher Integrationsgrad erreicht ist, wenn die konnexe Tätigkeit ein Produkt hervorbringt, das für die Ausübung der Haupttätigkeit unverzichtbar ist, so dass diese bei einer Unterbrechung der Lieferung nicht mehr weitergeführt werden könnte(34).

Mit dieser Auslegung des zweiten Teils von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 scheint der Gerichtshof zwei unterschiedliche Voraussetzungen dieses Teils miteinander verschmolzen zu haben, nämlich zum einen die Voraussetzung einer unmittelbaren Verbindung der konnexen Tätigkeit mit der Haupttätigkeit und zum anderen die Voraussetzung eines technischen Zusammenhangs zwischen diesen Tätigkeiten. Insbesondere scheint die Unerlässlichkeit der konnexen Tätigkeit für die Ausübung der Haupttätigkeit eher für eine unmittelbare Verbindung als für einen technischen Zusammenhang zu sprechen, was sich meines Erachtens aus den Urteilen Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ(35) und Granarolo(36) ergibt.

Der Ansatz des Gerichtshofs erklärt nicht nur die restriktive Auslegung des Begriffs „technischer Zusammenhang“, sondern ist nach meiner Ansicht eine weitere Bestätigung dafür, dass diese Auslegung nicht unmittelbar relevant für die Bestimmung des Geltungsbereichs des Ausdrucks „ortsfeste technische Einheit“ sein kann. Die Voraussetzung einer unmittelbaren Verbindung zwischen der konnexen Tätigkeit und der Haupttätigkeit ist dem ersten Teil von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 nämlich fremd. Insbesondere kann meines Erachtens nicht davon ausgegangen werden, dass sie sich implizit aus dem Ausdruck „ortsfeste technische Einheit“ ergibt. Außerdem ist sie eine der Voraussetzungen, die speziell für die Einbeziehung von in Anhang I dieser Richtlinie nicht genannten Tätigkeiten maßgeblich sind. Für sie gilt somit ein höheres Anforderungsniveau als für die Zusammenfassung von Tätigkeiten, die unter diesen Anhang fallen(37).

Unter diesen Umständen sowie unter Berücksichtigung der Erwägungen in den Nrn. 59 bis 67 der vorliegenden Schlussanträge gilt nach meiner Ansicht: Die Existenz einer ortsfesten technischen Einheit, in der zwei unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallende Tätigkeiten stattfinden, setzt voraus, dass die eine Tätigkeit zur Durchführung der anderen beiträgt und dass sich dieser Beitrag in irgendeiner technischen Verbindung zwischen beiden Tätigkeiten niederschlägt.

Was den Gegenstand oder die Art des Beitrags betrifft, neige ich zu der Auffassung, dass die Rechtsprechung zur zweiten Voraussetzung des zweiten Teils von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 entsprechend heranzuziehen ist. Gegebenenfalls wäre zumindest zu verlangen, dass eine der Tätigkeiten zum gesamten technischen Ablauf der anderen beiträgt. Dagegen ist der Grad der Intensität oder der Umfang des Beitrags zwangsläufig geringer, als es für die Einbeziehung von in Anhang I der Richtlinie 2003/87 nicht aufgeführten Tätigkeiten erforderlich ist, und zwar gerade deshalb, weil es sich hier um Tätigkeiten handelt, die beide unter diesen Anhang fallen. Daher muss der Beitrag meines Erachtens nicht qualifiziert oder gar unerlässlich sein. In diesem Sinne stellt es einen Beitrag dar, wenn ein durch eine der Tätigkeiten erzeugtes Vorprodukt für die andere Tätigkeit bereitgestellt wird. Dies kann z. B. die Zufuhr überschüssiger Energie oder der Transfer eines anderen Produkts sein, die bzw. der zur Ausübung der damit verbundenen Tätigkeit genutzt wird. Dagegen dürfte die gemeinsame Nutzung bestimmter Infrastrukturen, die nicht zum Produktionsprozess beitragen, wie etwa ein Gebäude oder ein System zur Beseitigung von Regenwasser, irrelevant sein(38).

Was die Art des technischen Zusammenhangs betrifft, so ist meines Erachtens – ebenfalls in Anlehnung an die Rechtsprechung – die materielle Organisation des Standorts, an dem die betreffenden Tätigkeiten stattfinden, zu berücksichtigen, darunter insbesondere die Installation von Rohrleitungen oder anderen Vorrichtungen, die es ermöglichen, dass zwischen den betreffenden Tätigkeiten ein Transfer ihrer Produkte stattfindet. Vertragliche Vereinbarungen zwischen zwei Unternehmen halte ich in dieser Hinsicht nicht für ausschlaggebend(39).

Die von mir soeben skizzierte Bedeutung des ersten Teils der Definition des Begriffs „Anlage“ reicht sehr weit. Sie erlaubt es, unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallende Tätigkeiten allein deshalb zusammenzufassen, weil ein technischer Zusammenhang zwischen ihnen besteht, unabhängig von der räumlichen Nähe der Betriebsstätten, in denen diese Tätigkeiten stattfinden, oder von der Identität ihrer Eigentümer. Eine solche Bedeutung kann praktische Schwierigkeiten bereiten, da sich die Weiterleitung von in einer Betriebsstätte nebenbei erzeugter Wärme an eine andere Betriebsstätte, die diese Wärme für ihre eigene Produktion nutzt, als wichtige Strategie zur Reduzierung von Emissionen erweist(40).

Der erste Teil dieser Definition stößt meiner Ansicht nach jedoch an zwei Grenzen: Die eine hat mit dem Standort der Betriebsstätten, in denen unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallende Tätigkeiten stattfinden (1), und die andere mit der Person des Betreibers (2) zu tun.

Meines Erachtens ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87, dass die Tätigkeiten einer ortsfesten technischen Einheit – unabhängig davon, ob sie unter Anhang I dieser Richtlinie fallen oder nicht – an ein und demselben Standort stattfinden müssen(41). Zum einen ist ein solches Erfordernis dem Wortlaut der zweiten Voraussetzung des zweiten Teils dieser Bestimmung zu entnehmen, da dort verlangt wird, dass die in Anhang I nicht genannten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang mit den „an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten“ stehen.

Zum anderen wird diese wörtliche Auslegung von Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 durch Art. 2 Nr. 17 der Delegierten Verordnung 2019/331 bestätigt. Wie bereits dargelegt, geht daraus hervor, dass der Zusammenschluss zweier oder mehrerer Anlagen von drei Voraussetzungen abhängt(42). Neben der Existenz einer technischen Verbindung verlangt diese Bestimmung u. a., dass die für den Zusammenschluss vorgesehenen Anlagen am selben Standort in Betrieb sind.

Da der Begriff „Standort“ weder in der Richtlinie 2003/87 noch in der Delegierten Verordnung 2019/331 definiert ist, muss seine Bedeutung zunächst anhand seines üblichen Wortsinns ermittelt werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass in einigen Sprachfassungen der Richtlinie 2003/87 allgemeinere Begriffe verwendet werden, die sich auf an demselben Ort ausgeübte Tätigkeiten beziehen. Im vorliegenden Kontext bezeichnen diese Begriffe – wie der der Begriff „Standort“ – offenbar entweder den Standort einer Industrieanlage, d. h. den Ort, an dem sich eine Fabrik befindet, oder ein größeres Areal, wie z. B. ein Gewerbegebiet, in dem Fabriken, Industrieanlagen oder Unternehmen angesiedelt werden sollen(43).

Wenn ich mich nicht irre, enthält weder die Richtlinie 2003/87 noch die Delegierte Verordnung 2019/331 ausdrückliche Hinweise, anhand deren sich die Bedeutung des Begriffs „Standort“ genauer eingrenzen ließe. Dennoch sollte meines Erachtens die Verwendung eines zu definierenden Begriffs mangels eines Verweises auf nationales Recht, wie bereits erwähnt(44), nicht dem Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Definition des Begriffs überlassen bleiben. Vielmehr ist eine einheitliche Auslegung des Begriffs geboten, um insbesondere die Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer zu gewährleisten. Daher muss die Bedeutung des Begriffs „Standort“ unter Berücksichtigung des Kontexts, in dem er verwendet wird, und der mit dem EHS verfolgten Ziele ermittelt werden.

Wenngleich das Ziel der Reduzierung von Emissionen keinen Einfluss auf die Auslegung des Begriffs „Anlage“ haben dürfte(45), könnte dennoch die Einbeziehung von in Anhang I der Richtlinie 2003/87 nicht genannten Tätigkeiten in das EHS für eine weite Auslegung des Begriffs „Standort“ sprechen.

Im Übrigen führt die Kommission in einem Leitfaden(46) aus, eine enge räumliche Nähe zwischen den Tätigkeiten oder deren Verbindung über nicht öffentliche Verkehrswege deute darauf hin, dass sie an ein und demselben Standort betrieben würden. Dafür spreche auch eine technische Verbindung zwischen verschiedenen Grundstücken oder Arealen, selbst wenn sie weit voneinander entfernt seien.

Trotz dieser Indizien bleibt die räumliche Abgrenzung des Standorts einer Anlage unklar, was im vorliegenden Fall jedoch unproblematisch ist, da die Zugehörigkeit der Zellstoff- und der Kartonfabrik zu ein und demselben Standort offenbar unstrittig ist. Zwar hat Metsä Board in der mündlichen Verhandlung erklärt, beide Fabriken befänden sich auf Grundstücken, die verschiedenen Eigentümern gehörten. Auf Nachfrage hat das Unternehmen aber klargestellt, dass es sich um denselben Standort handle. Die beiden Produktionsstätten liegen dort direkt nebeneinander und sind baulich miteinander verbunden, so dass von außen kaum zu erkennen ist, an welchen Orten die jeweiligen Tätigkeiten durchgeführt werden. Für die Zwecke der vorliegenden Schlussanträge bedarf es daher keiner weiteren Präzisierung der mit dem Begriff „Standort“ verbundenen räumlichen Abgrenzung.

Ich schlage also vor, festzuhalten, dass der Begriff „Standort“ ein Areal, wie etwa ein Gewerbegebiet zur Ansiedlung von Fabriken, Industrieanlagen oder Unternehmen, bezeichnen kann.

Nach meiner Ansicht sind zwar die Voraussetzungen des ersten Teils der Definition des Begriffs „Anlage“ erfüllt, da mehrere in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannte Tätigkeiten technisch miteinander verbunden sind und an ein und demselben Standort stattfinden; diese Tätigkeiten bilden jedoch nicht zwangsläufig eine ortsfeste technische Einheit. Insbesondere sprechen meines Erachtens mehrere Rechtsgründe dafür, dass solche Tätigkeiten nur dann einer solchen Einheit und folglich einer Anlage zugerechnet werden können, wenn sie der Kontrolle eines einzigen Betreibers im Sinne von Art. 3 Buchst. f dieser Richtlinie unterliegen.

Vor einer Prüfung der Gründe, die es rechtfertigen, bei der Festlegung des Umfangs einer Anlage den Betreiber zu berücksichtigen, sollte geklärt werden, welche Person(en) als Betreiber in Betracht kommt/kommen und welches ihre Rolle im Rahmen des EHS ist.

Aus Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 geht hervor, dass die Definition des Begriffs drei Fallkonstellationen umfasst. So gilt als Betreiber eine Person, die eine Anlage betreibt oder besitzt oder der – sofern die Mitgliedstaaten dies zulassen – die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage übertragen worden ist. Die schwedische Regelung scheint diese drei Szenarien umgesetzt zu haben. Aus meiner Sicht überschneiden sie sich weitgehend, da ihnen der gleiche Kerngedanke zugrunde liegt.

Die Rechtsprechung bestätigt diese letzte Aussage nicht ausdrücklich. Aus dem Urteil Granarolo geht jedoch hervor, dass eine Person nur dann als Betreiber einer Anlage gelten kann, wenn sie die tatsächliche Herrschaft über deren Betrieb und damit über die Freisetzung von Treibhausgasemissionen hat. Dabei muss es sich nicht um den Eigentümer handeln. Zwar kann die Kontrolle über den Betrieb einer Anlage das Ergebnis der Ausübung der Rechte durch den Eigentümer der Anlage sein. Es steht ihm aber frei, eine andere Person vertraglich mit dem Betrieb zu betrauen, wobei er ihr u. a. das Recht einräumt, das Produktionsniveau festzulegen. Ein solcher Vertrag kann als Übertragung der ausschlaggebenden wirtschaftlichen Verfügungsmacht über den Betrieb der Anlage gewertet werden(47).

Was den vorliegenden Fall betrifft, so bestätigen diese Erwägungen: Dass Metsä Board eine Mehrheitsbeteiligung an Husum Pulp hält, bedeutet für sich genommen nicht, dass Metsä Board auch der Betreiber in Bezug auf die von Husum Pulp ausgeübte Tätigkeit der Zellstoffherstellung wäre.

Nach meiner Auffassung ergibt sich aus der Systematik der Richtlinie 2003/87, dass das Erfordernis einer tatsächlichen Herrschaft über den Betrieb der Anlage eng mit den Verpflichtungen verbunden ist, die der Betreiber im Rahmen des EHS zu erfüllen hat. Insbesondere dürfte der Unionsgesetzgeber davon ausgegangen sein, dass der Betreiber als der für die Freisetzung der Emissionen der von ihm betriebenen Anlage Verantwortliche in der Lage sein sollte, diese Emissionen zu überwachen und zu melden(48). Diese Verpflichtung ist integraler Bestandteil der Voraussetzungen, von denen die Erteilung einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen an den Betreiber einer Anlage gemäß den Art. 4 bis 6 der Richtlinie 2003/87 abhängt. Ohne eine solche Genehmigung ist die Ausübung der in Anhang I dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten untersagt. Der Anlagenbetreiber muss nach Art. 12 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie bis zum 30. September jedes Jahres auch eine Anzahl von Zertifikaten abgeben, die den Gesamtemissionen dieser Anlage im vorangegangenen Kalenderjahr entspricht. Diese letztere Verpflichtung ist eine der Säulen des EHS(49).

Im Übrigen beruht Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 auf dem Grundsatz des einzigen Betreibers. Aus seinem Wortlaut geht hervor, dass eine Anlage nur von einer einzigen Person betrieben werden darf(50). Ebenso beziehen sich die Art. 4 und 6 dieser Richtlinie im Singular auf den Betreiber einer oder mehrerer Anlagen. Zudem sieht Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie ausdrücklich vor, dass ein und derselbe Betreiber mehrere Anlagen betreiben darf. Umgekehrt ist dort nicht vom Betrieb einer einzigen Anlage durch mehrere Betreiber die Rede.

Ich halte den Grundsatz des einzigen Betreibers für mit der Logik des Systems vereinbar, das der Unionsgesetzgeber geschaffen hat. Dieser wollte einer einzigen Person die Verantwortung für die Erfüllung der Verpflichtungen zuweisen, an die das EHS die Ausübung von Tätigkeiten knüpft, bei denen Treibhausgase freigesetzt werden(51). Übrigens droht dem Betreiber die in Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehene Sanktion, wenn er der Pflicht zur Abgabe einer ausreichenden Anzahl von Emissionszertifikaten nicht nachkommt(52).

Folglich müssen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Erteilung von Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen sicherstellen, dass die als Betreiber einer Anlage benannte Person tatsächlich die Kontrolle über deren Betrieb hat und in der Lage ist, die Verpflichtungen zur Überwachung und Meldung der Emissionen sowie zur Abgabe der Emissionszertifikate zu erfüllen. In Anlehnung an das Vorbringen u. a. der norwegischen Regierung möchte ich betonen, dass den nationalen Behörden nur im Rahmen der Einzelfallprüfung dieser Kriterien ein Beurteilungsspielraum zusteht.

Nachdem ich die Kriterien zur Ermittlung der Person des Betreibers sowie seiner Verpflichtungen eruiert habe, werde ich, wie angekündigt, prüfen, aus welchen Gründen zwei oder mehr in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannte Tätigkeiten nur dann einer ortsfesten technischen Einheit zuzuordnen sind, wenn sie der Kontrolle ein und desselben Betreibers unterliegen.

Auch wenn sich dieses Erfordernis aus dem Wortlaut von Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 nicht ausdrücklich ergibt, neige ich angesichts der dort vorgesehenen Definition zu der Auffassung, dass eine Tätigkeit nur dann einer Anlage zugeordnet werden kann, wenn der Betreiber diese tatsächlich kontrolliert. Mit anderen Worten: Nicht die technische Verbindung zwischen verschiedenen in Anhang I dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten, sondern die dem Betreiber übertragene Kontrolle bestimmt letztlich, ob diese Tätigkeiten einer einzigen Anlage zuzuordnen sind.

Meiner Ansicht nach entspricht diese Auslegung von Art. 3 Buchst. e in Verbindung mit Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 der Systematik und den Zielen dieser Richtlinie.

Insbesondere halte ich das Kriterium der vom Betreiber ausgeübten Kontrolle für einen Aspekt, der im Rahmen des Genehmigungsverfahrens gemäß den Art. 4 bis 6 der Richtlinie 2003/87 zu berücksichtigen ist. Nach diesen Bestimmungen obliegt es dem Anlagenbetreiber, eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen zu beantragen, wobei er in seinem Antrag die Tätigkeiten anzugeben hat, die zu der Anlage gehören, für die er die Verantwortung trägt. Damit der Umfang dieser Verantwortung bestimmt werden kann, muss der Betreiber zwangsläufig der zuständigen Behörde Informationen übermitteln, anhand deren sich überprüfen lässt, ob er den vorgeschriebenen rechtlichen Anforderungen genügt. Wie ich bereits mehrfach betont habe, muss der Betreiber die tatsächliche Herrschaft über den Betrieb der Anlage und damit über die darin durchgeführten Tätigkeiten innehaben und in der Lage sein, die dabei entstehenden Emissionen zu überwachen und zu melden(53).

Zudem beeinträchtigt diese Auslegung von Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 nicht das Ziel einer Reduzierung von Emissionen. Wie in Nr. 64 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, scheint eine Bündelung der unter Anhang I dieser Richtlinie fallenden Tätigkeiten in einer einzigen Anlage keine besonderen Vorteile für die Verwirklichung dieses Ziels mit sich zu bringen. Deshalb dürfte es für die Verwirklichung dieses Ziels unerheblich sein, ob diese Tätigkeiten, wenn sie an ein und demselben Standort stattfinden und technisch miteinander verbunden sind, außerdem einer einzigen Anlage zuzuordnen sind oder nicht.

Diese Auslegung von Art. 3 Buchst. e in Verbindung mit Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 wird meines Erachtens durch mehrere Bestimmungen der Delegierten Verordnung 2019/331 gestützt, mit der die Vorschriften der Richtlinie über die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten an Anlagen ergänzt werden.

Zunächst ergibt sich nach meiner Ansicht aus Art. 2 Nrn. 17 und 18 dieser Verordnung, dass von einer einzigen Anlage, in der Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87 stattfinden, nur dann die Rede sein kann, wenn mehrere Voraussetzungen, wie etwa jene des gemeinsamen Betreibers, erfüllt sind. Diesen Nummern lässt sich entnehmen, dass zwei oder mehr Anlagen von verschiedenen Genehmigungen abgedeckt sein und somit unabhängig voneinander bestehen können, auch wenn sie technisch miteinander verbunden sind und am selben Standort betrieben werden. Nach Art. 2 Nr. 18 der Delegierten Verordnung 2019/331 setzt eine solche Koexistenz voraus, dass verschiedene Anlagen von unterschiedlichen Betreibern betrieben werden. Folglich ist die vom Betreiber ausgeübte Kontrolle ausschlaggebend dafür, ob es sich um eine einzige Anlage oder um mehrere getrennte Anlagen handelt.

Sodann bestätigt Art. 2 Nr. 17 der Delegierten Verordnung 2019/331, dass mehrere unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallende Tätigkeiten nur dann in einer einzigen Anlage zusammengefasst werden dürfen, wenn drei kumulative Voraussetzungen erfüllt sind. Es muss eine technische Verbindung zwischen diesen Tätigkeiten bestehen, ihre Ausübung muss am selben Standort erfolgen, und sie müssen der Kontrolle eines einzigen Betreibers unterliegen, der über eine entsprechende Genehmigung für Treibhausgasemissionen verfügt.

Schließlich beruhen die Vorschriften über die Zuteilung von Emissionszertifikaten speziell für die Herstellung von Zell- oder Holzstoff auf der Prämisse, dass technisch miteinander verbundene Tätigkeiten, wie etwa die Herstellung von Papier und Karton, in getrennten Anlagen stattfinden können. Gemäß Art. 16 Abs. 6 der Delegierten Verordnung 2019/331 in Verbindung mit deren Anhang IV Abschnitt 2.7 Buchst. k sollte die Anzahl der kostenlos zuzuteilenden Zertifikate reduziert werden, wenn der Zellstoff/Holzstoff nicht in Verkehr gebracht, sondern in derselben Anlage oder in technisch angeschlossenen Anlagen zu Papier verarbeitet wird(54).

Diese Bestimmungen untermauern zudem die Auffassung, dass das Ziel der Reduzierung von Emissionen nichts darüber aussagt, ob bei dem Begriff „Anlage“ ausschließlich auf die Existenz technischer Verbindungen zwischen den verschiedenen Tätigkeiten, ohne Rücksicht auf deren Betreiber, abgestellt werden sollte(55).

Im Übrigen hat das Gebot, in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannte Tätigkeiten, die technisch miteinander verbunden sind, nur in einer einzigen Anlage zusammenzufassen, wenn sie einen gemeinsamen Betreiber haben, aus meiner Sicht zwei eng miteinander verknüpfte Funktionen. Es gewährleistet zum einen, dass das EHS den Betriebsbedingungen der Anlagen im Einklang mit der wirtschaftlichen und technischen Realität Rechnung trägt. Zum anderen kann es meines Erachtens eine diese Realität missachtende künstliche Aufteilung der Tätigkeiten verhindern(56).

Eine solche Aufteilung könnte sich aus der Trennung von in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannten Tätigkeiten ergeben, die so eng miteinander verbunden sind, dass ihr eigenständiger Betrieb praktisch nicht möglich ist. Nach meiner Meinung würde eine derartige Trennung jedoch mit dem Begriff des Betreibers als solchem kollidieren. Ich denke dabei an zwei konkrete Szenarien. Im dem einen Fall kontrolliert der Betreiber einer der neu geschaffenen Einheiten infolge technischer Vorkehrungen de facto weiterhin den Betrieb der anderen Einheit. Er behielte also die Herrschaft darüber, so dass meines Erachtens die Erteilung einer separaten Genehmigung an einen anderen Betreiber ausgeschlossen wäre. Im anderen Fall könnte die wechselseitige Abhängigkeit zweier Einheiten es den Betreibern erlauben, sich gegenseitig zu blockieren, so dass keiner von ihnen die Kontrolle über den Betrieb der ihm zugewiesenen Einheit hätte. Diese Betreiber würden gegebenenfalls nicht den Anforderungen von Art. 3 Buchst. f der Richtlinie 2003/87 genügen, was die Ablehnung ihrer Genehmigungsanträge zur Folge hätte.

Auch wenn dem Gericht die Zuständigkeit fehlt, über die Anwendung von Rechtsvorschriften auf den vorliegenden Fall zu entscheiden(57), halte ich dennoch als Antwort auf die sehr konkreten Fragen des vorlegenden Gerichts den Hinweis für sinnvoll, dass die Versorgung einer Anlage durch eine andere Anlage mit Rohstoffen oder mit Energie für sich genommen nicht den Schluss auf deren fehlende Eigenständigkeit zulässt. Dieser Umstand bedeutet insbesondere nicht, dass der Betreiber der aufnehmenden Anlage nicht in der Lage wäre, die wesentlichen Parameter ihres Betriebs, wie etwa das Produktionsniveau, festzulegen(58).

Schließlich können nach meiner Meinung auch andere, dem EHS fremde Gründe eine Trennung von Tätigkeiten, die unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallen und technisch miteinander verbunden sind, im Hinblick auf den Betreiber erforderlich machen.

Wie bereits erwähnt, geht die Bündelung solcher Tätigkeiten in einer einzigen Anlage mit der Erteilung einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen an einen einzigen Betreiber einher(59). In Anbetracht dieses Grundsatzes dürfte das Erfordernis, technisch miteinander verbundene Tätigkeiten unabhängig von den Eigentümern der Fabriken, in denen sie durchgeführt werden, zusammenzufassen, kaum mit dem Recht auf unternehmerische Freiheit vereinbar sein. Angesichts der Rolle des Betreibers, der die tatsächliche Herrschaft über die einzige Anlage haben muss, erscheint ein solches Erfordernis nämlich geeignet, die autonome Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit zu verhindern. Wie Generalanwalt Saugmandsgaard Øe ausgeführt hat, „bezweckt das EHS … nicht …, Transaktionen einzuschränken, die von Unternehmen, die unter das EHS fallende Anlagen betreiben, durchgeführt werden können“(60).

Eine Auslegung des ersten Teils der Definition des Begriffs „Anlage“, die den Betreiber außer Acht ließe, wäre auch wettbewerbsrechtlich problematisch. Dies könnte der Fall sein, wenn an einem einzigen Standort technisch miteinander verbundene Anlagen verschiedenen Unternehmen gehörten und miteinander konkurrierten. Diese Anlagen dürften gegebenenfalls nicht zusammengeschlossen und der Kontrolle eines einzigen Betreibers unterstellt werden, der ihren Betrieb lenken würde.

Ich möchte vorsorglich noch klarstellen, dass aus meiner Sicht der Betreiber kein Unterscheidungsmerkmal für die Ermittlung der Anlagen ist, die unter den zweiten Teil der Definition in Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 fallen. Solange nämlich die in dieser Bestimmung vorgesehenen Zuordnungskriterien – darunter das Kriterium der unmittelbaren Verbindung zwischen der konnexen Tätigkeit und der in Anhang I dieser Richtlinie genannten Tätigkeit – erfüllt sind, erscheint mir eine Aufteilung dieser Tätigkeiten ausgeschlossen. Insbesondere kann die Übertragung des Eigentums an einer Tätigkeit, die nicht unter Anhang I dieser Richtlinie fällt, auf einen anderen Wirtschaftsteilnehmer nicht dazu führen, dass diese Tätigkeit von der Anlage, zu der sie gehört, getrennt würde. Gegebenenfalls wären beide Tätigkeiten weiterhin einer einzigen Anlage zuzuordnen, die der Kontrolle desselben Betreibers unterläge. Erst wenn die Zuordnungskriterien nicht mehr erfüllt sind, hört die gemeinsame Anlage auf zu existieren. Eine gegenteilige Auslegung erscheint mit dem Begriff „Anlage“ und mit dem Ziel der Emissionsreduzierung unvereinbar, da sie es erlauben würde, eine Tätigkeit künstlich dem Geltungsbereich des EHS zu entziehen(61).

Unter diesen Umständen sind meines Erachtens in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannte Tätigkeiten unterschiedlichen ortsfesten technischen Einheiten und somit getrennten Anlagen zuzuordnen, wenn für jede von ihnen eine gesonderte Genehmigung vorliegt, was bedeutet, dass sie der Kontrolle unterschiedlicher Betreiber unterliegen.

Unter Berücksichtigung der Analyse in den vorliegenden Schlussanträgen sollte Art. 3 Buchst. e der Richtlinie 2003/87 meines Erachtens dahin ausgelegt werden, dass zwei oder mehr in Anhang I dieser Richtlinie genannte Tätigkeiten einer einzigen Anlage im Sinne dieser Bestimmung zuzuordnen sind, sofern sie einen technischen Zusammenhang aufweisen und am selben Standort von ein und demselben Betreiber durchgeführt werden, so dass sie einer einzigen ortsfesten technischen Einheit zugehören.

Nach alledem schlage ich vor, dem Nacka tingsrätt – Mark- och miljödomstolen (Gericht erster Instanz Nacka, Boden- und Umweltgericht, Schweden) wie folgt zu antworten: