Richtlinie 1999/70/EG – Paragraf 4 und Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge

Sind nationale Gerichte verpflichtet, unmittelbar wirkende Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auch dann zur Anwendung zu bringen, wenn ihnen dafür im innerstaatlichen Recht keine ausdrückliche Zuständigkeit übertragen worden ist? Mit dieser grundlegenden Frage befasst das irische Arbeitsgericht, der Labour Court in Dublin, den Gerichtshof im Hinblick auf die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für befristete Beschäftigung, wie sie in der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge(2) enthalten sind.

Daneben begehrt der Labour Court Auskunft über die Auslegung zweier zentraler Bestimmungen dieser Rahmenvereinbarung, in denen zum einen der Grundsatz der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer und zum anderen Maßnahmen zur Vermeidung der missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverhältnisse enthalten sind. Der Labour Court fragt außerdem nach der Reichweite seiner Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung nationalen Rechts.

Auf dem Prüfstand steht im vorliegenden Fall – wie schon zuvor in den Rechtssachen Adeneler, Marrosu und Sardino, Vassallo sowie Del Cerro Alonso – der Einsatz befristeter Arbeitsverhältnisse durch Arbeitgeber des öffentlichen Sektors. Dass auch solche Arbeitsverhältnisse in den Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge fallen, hat der Gerichtshof in den genannten Rechtssachen bereits klargestellt(3) .

Den gemeinschaftsrechtlichen Rahmen dieses Falls bildet die Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden: Richtlinie 1999/70)(4) . Mit dieser Richtlinie wird die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden auch: Rahmenvereinbarung) durchgeführt, die am 18. März 1999 zwischen drei allgemeinen branchenübergreifenden Organisationen (EGB, UNICE und CEEP) geschlossen wurde und der Richtlinie als Anhang beigefügt ist.

Insgesamt zielt die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge darauf ab, „die allgemeinen Grundsätze und Mindestvorschriften für befristete Arbeitsverträge und Beschäftigungsverhältnisse“ niederzulegen und dabei „durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse zu verbessern und einen Rahmen zu schaffen, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse verhindert“(5) .

Dabei ist die Rahmenvereinbarung von der Erwägung getragen, „dass unbefristete Verträge die übliche Form des Beschäftigungsverhältnisses zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern darstellen und weiter darstellen werden“(6) . Zugleich erkennt die Rahmenvereinbarung aber an, dass befristete Arbeitsverträge „für die Beschäftigung in bestimmten Branchen, Berufen und Tätigkeiten charakteristisch [sind] und … den Bedürfnissen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer entsprechen [können]“(7) . Die Rahmenvereinbarung geht ferner davon aus, dass „[d]ie aus objektiven Gründen erfolgende Inanspruchnahme befristeter Arbeitsverträge hilft, Missbrauch zu vermeiden“(8) .

Paragraf 1 der Rahmenvereinbarung legt deren Gegenstand fest:

In Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wie folgt niedergelegt:

Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung betrifft die Maßnahmen zur Vermeidung von Missbrauch aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder -verhältnisse:

Schließlich bestimmt Paragraf 8 Nr. 5 der Rahmenvereinbarung:

Die Richtlinie 1999/70 überlässt es den Mitgliedstaaten, die in der Rahmenvereinbarung verwendeten, jedoch nicht genau definierten Begriffe entsprechend ihrem nationalen Recht und/oder ihrer nationalen Praxis zu definieren, vorausgesetzt, diese Definitionen entsprechen inhaltlich der Rahmenvereinbarung(9) . Auf diese Weise soll der jeweiligen Situation der einzelnen Mitgliedstaaten und den Umständen bestimmter Branchen und Berufe einschließlich saisonaler Tätigkeiten Rechnung getragen werden(10) .

Art. 3 der Richtlinie 1999/70 legt als Zeitpunkt für ihr Inkrafttreten den Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften fest, also den 10. Juli 1999.

Die Mitgliedstaaten sind gemäß Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 1999/70 verpflichtet, „die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft [zu setzen], die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens am 10. Juli 2001 nachzukommen“, oder sich spätestens zu diesem Zeitpunkt zu vergewissern, „dass die Sozialpartner im Wege einer Vereinbarung die erforderlichen Vorkehrungen getroffen haben“. Sofern notwendig, kann den Mitgliedstaaten bei besonderen Schwierigkeiten oder im Fall einer Durchführung mittels eines Tarifvertrags nach Konsultation der Sozialpartner gemäß Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie eine zusätzliche Umsetzungsfrist von höchstens einem Jahr gewährt werden. Im Fall Irlands wurde jedoch von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht.

Neben der Richtlinie 1999/70 und der Rahmenvereinbarung ist noch auf die Sozialvorschriften des EG-Vertrags, namentlich auf Art. 137 EG und Art. 139 EG, hinzuweisen.

Art. 137 EG lautet auszugsweise wie folgt:

Außerdem ist in Art. 139 EG u. a. Folgendes bestimmt:

Die Richtlinie 1999/70 wurde durch das Gesetz Nr. 29 aus dem Jahr 2003 zum Schutz von Arbeitnehmern bei befristeter Beschäftigung(11) (im Folgenden: Gesetz von 2003) in irisches Recht umgesetzt. Dieses Gesetz trat am 14. Juli 2003 in Kraft.

Aus Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes von 2003 folgt, dass befristet beschäftigte Arbeitnehmer in Bezug auf ihre Beschäftigungsbedingungen einschließlich des Entgelts und der Pensionsregelung nicht schlechter behandelt werden dürfen als vergleichbare Dauerbeschäftigte. In Bezug auf die Altersvorsorge gilt das Verbot der Schlechterstellung gemäß Art. 6 Abs. 5 des Gesetzes von 2003 jedoch nur für befristet beschäftigte Arbeitnehmer, deren normale wöchentliche Arbeitszeit nicht weniger als 20 % der normalen Arbeitszeit eines vergleichbaren Dauerbeschäftigten beträgt.

Aus Art. 9 Abs. 1 des Gesetzes von 2003 folgt, dass der befristete Arbeitsvertrag eines Arbeitnehmers, der zum Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes von 2003 oder danach sein drittes Jahr ununterbrochener Beschäftigung bei einem Arbeitgeber vollendet hat, nur einmal und für die Dauer von höchstens einem Jahr befristet verlängert werden darf. Gemäß Art. 9 Abs. 3 jenes Gesetzes sind gegen Abs. 1 verstoßende Bedingungen in einem Arbeitsvertrag unwirksam(12), und der Arbeitsvertrag gilt als auf unbestimmte Dauer geschlossen.

Ein Arb eitgeber kann von den genannten Vorgaben der Art. 6 und 9 des Gesetzes 2003 abweichen, wenn es dafür sachliche Gründe gibt(13) . Welche Gründe als sachliche Gründe angesehen werden können, wird in Art. 7 dieses Gesetzes näher bestimmt.

Nach Art. 14 des Gesetzes von 2003 muss eine Beschwerde gegen einen Arbeitgeber, mit der ein Verstoß gegen dieses Gesetz gerügt wird, in erster Instanz bei einem Rechtskommissar, dem so genannten „Rights Commissioner“(14), erhoben werden; die Beschwerde kann von einem Arbeitnehmer oder – mit dessen Zustimmung – von einer Gewerkschaft erhoben werden, der dieser Arbeitnehmer angehört. Der Rights Commissioner entscheidet über Beschwerden nach Anhörung der Parteien, wobei er die in Art. 14 Abs. 2 des Gesetzes vorgesehenen Maßnahmen anordnen kann. Er ist u. a. berechtigt, dem Arbeitgeber die Zahlung einer angemessenen Entschädigung von bis zu zwei Jahresgehältern des Beschwerdeführers aufzuerlegen.

Art. 15 des Gesetzes von 2003 sieht vor, dass die Parteien gegen die Entscheidung des Rights Commissioner beim Labour Court Klage erheben können. Gegen das Urteil des Labour Court kann sodann ein auf Rechtsfragen beschränktes Rechtsmittel beim High Court eingelegt werden. Die Entscheidung des High Court ist abschließend und endgültig.

Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts sind sowohl der Rights Commissioner als auch der Labour Court nur entscheidungsbefugt, soweit ihnen ihre Zuständigkeit gesetzlich übertragen worden ist. Keiner von beiden besitzt eine ausdrückliche Zuständigkeit für die Entscheidung über einen Anspruch, der auf eine unmittelbar wirkende Bestimmung des Gemeinschaftsrechts gestützt ist, es sei denn, dass diese in den Anwendungsbereich von Rechtsvorschriften fällt, die ihrerseits dem Rights Commissioner bzw. dem Labour Court eine Zuständigkeit übertragen.

In seinem Vorlagebeschluss weist das vorlegende Gericht außerdem auf folgende Besonderheiten des irischen öffentlichen Dienstrechts hin.

Die Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes Irlands werden entweder als Beamte oder als außerplanmäßige Bedienstete eingestellt.

Die Ernennung zum Beamten erfolgt auf der Grundlage eines öffentlichen Auswahlverfahrens, wobei die Einstellung von befristet Beschäftigten auf Beamtenstellen untersagt ist. Hingegen erfolgt die Einstellung außerplanmäßiger Bediensteter entweder auf der Grundlage eines öffentlichen Auswahlverfahrens oder auf lokaler Ebene und kann auch Gegenstand einer Befristung sein.

Die einschlägigen Rechtsvorschriften über die Versorgungsansprüche im öffentlichen Dienst Irlands sehen für Beamte und außerplanmäßige Bedienstete unterschiedliche Systeme vor. Auch die Rechtsvorschriften über die Entlassung von Beamten und außerplanmäßigen Bediensteten unterscheiden sich erheblich. In der Praxis wirken sich diese Unterschiede dahin aus, dass der Arbeitsplatz eines Beamten erheblich sicherer ist als der eines außerplanmäßigen Bediensteten. Hingegen wurden andere, früher bestehende Unterschiede, etwa im Hinblick auf die Krankenversicherung, inzwischen abgeschafft.

IMPACT ist eine Gewerkschaft, die die Interessen von Angehörigen des öffentlichen Dienstes in Irland vertritt. Im Ausgangsrechtsstreit steht IMPACT als Vertreterin von insgesamt 91 ihrer Mitglieder mehreren irischen Ministerien gegenüber, bei denen die betroffenen Gewerkschaftsmitglieder (im Folgenden auch: die Beschwerdeführer) jeweils als außerplanmäßige Bedienstete auf der Grundlage von aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverhältnissen unterschiedlicher Dauer beschäftigt sind oder waren.

Die befristeten Arbeitsverhältnisse der Beschwerdeführer haben allesamt vor dem 14. Juli 2003 begonnen und über diesen Zeitpunkt hinaus fortgedauert. Einige Beschwerdeführer waren weniger als drei Jahre ununterbrochen bei den jeweiligen Ministerien beschäftigt und fordern dementsprechend lediglich die gleichen Beschäftigungsbedingungen wie vergleichbare Dauerbeschäftigte. Andere Beschwerdeführer waren mehr als drei Jahre ununterbrochen beschäftigt; sie fordern nicht nur gleiche Beschäftigungsbedingungen, sondern beanspruchen darüber hinaus auch unbefristete Arbeitsverhältnisse.

Hintergrund für den Rückgriff auf die befristeten Arbeitsverhältnisse war entweder die Deckung eines zeitweiligen Bedarfs oder das Fehlen einer dauerhaft gesicherten Finanzierung der betreffenden Stellen. Nach allgemeiner Praxis der betroffenen Ministerien wurden die befristeten Arbeitsverhältnisse jeweils um Zeiträume verlängert, die von 12 bis 24 Monaten reichten. Unmittelbar vor dem Inkrafttreten des Gesetzes von 2003 verlängerte allerdings das Außenministerium die Arbeitsverhältnisse einiger der Beschwerdeführer um befristete Zeiträume von bis zu acht Jahren.

Vor der Rechtskommissarin (Rights Commissioner) machten die Beschwerdeführer, vertreten durch IMPACT, eine Verletzung ihres Rechts auf Gleichbehandlung geltend, weil sie insbesondere nicht das gleiche Entgelt und die gleichen Versorgungsansprüche wie Beamte erhalten hätten; Beamte sind nach Ansicht der Beschwerdeführer vergleichbare Dauerbeschäftigte. Außerdem rügten die Beschwerdeführer die wiederholte befristete Verlängerung ihrer befristeten Arbeitsverhältnisse durch die betroffenen Ministerien als missbräuchlich.

Für den Zeitraum vom 10. Juli 2001 bis zum 14. Juli 2003 – dies ist der Zeitraum vom Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 1999/70 bis zu ihrer tatsächlichen Umsetzung in Irland – stützten die Beschwerdeführer ihre Forderungen auf die Paragrafen 4 und 5 der Rahmenvereinbarung und beriefen sich auf deren unmittelbare Wirkung. Für die Zeit nach dem 14. Juli 2003 beriefen sich die Beschwerdeführer auf Art. 6 des Gesetzes von 2003.

Die betroffenen Ministerien bestritten schon die Zuständigkeit der Rechtskommissarin, über die Beschwerden zu befinden, soweit sie auf die Richtlinie 1999/70 gestützt seien. Die Rechtskommissarin könne nur über Beschwerden entscheiden, mit denen ein Verstoß gegen das einschlägige nationale Recht gerügt werde. Hilfsweise machten die Ministerien geltend, dass die Paragrafen 4 und 5 der Rahmenvereinbarung nicht unbedingt und hinreichend genau seien und dass sich Einzelne deshalb vor nationalen Gerichten nicht auf sie berufen könnten. Darüber hinaus habe ein befristet beschäftigter Arbeitnehmer nach Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung keinen Anspruch auf das gleiche Entgelt und die gleichen Versorgungsbezüge wie ein vergleichbarer Dauerbeschäftigter.

Die Rechtskommissarin bejahte ihre Zuständigkeit auch im Hinblick auf den Zeitraum zwischen dem Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 1999/70 und dem Tag ihrer tatsächlichen Umsetzung in Irland. Außerdem ging sie davon aus, der in Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung enthaltene Grundsatz der Nichtdiskriminierung in Bezug auf die Beschäftigungsbedingungen erfasse auch das Entgelt und die Versorgungsansprüche. Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung entfalte unmittelbare Wirkung, Paragraf 5 hingegen nicht.

Demzufolge hielt die Rechtskommissarin nur das nicht auf Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung gestützte Vorbringen der Beschwerdeführer für begründet. Die Ministerien hätten die Rechte der Beschwerdeführer sowohl aus nationalem Recht als auch aus der Richtlinie 1999/70 verletzt, indem sie ihnen schlechtere Beschäftigungsbedingungen als vergleichbaren Dauerbeschäftigten zugestanden hätten. Als vergleichbare Dauerbeschäftigte sah die Rechtskommissarin dabei die Beamten an.

Gestützt auf Art. 14 Abs. 2 des Gesetzes von 2003 sprach die Rechtskommissarin den Beschwerdeführern finanzielle Entschädigungen zu, die sich je nach Einzelfall auf 2 000 bis 40 000 Euro beliefen. Außerdem gab sie den jeweiligen Ministerien auf, auf die Beschwerdeführer Beschäftigungsbedingungen anzuwenden, welche denen vergleichbarer Dauerbeschäftigter entsprechen. Einigen Beschwerdeführern sprach die Rechtskommissarin schließlich das Recht auf ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zu Bedingungen zu, die nicht schlechter sein dürften als die für vergleichbare Dauerbeschäftigte geltenden.

Gegen die Entscheidung der Rechtskommissarin erhoben die betroffenen Ministerien Klage zum Labour Court Dublin. IMPACT erhob Widerklage gegen die Entscheidung der Rechtskommissarin, soweit darin festgestellt worden war, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung nicht unmittelbar anwendbar sei.

Mit Beschluss vom 12. Juni 2006, beim Gerichtshof eingegangen am 19. Juni 2006, hat der Labour Court Dublin sein Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben neben IMPACT und den im Ausgangsrechtsstreit beklagten irischen Ministerien die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften schriftliche und mündliche Erklärungen abgegeben. Darüber hinaus hat die niederländische Regierung schriftliche Erklärungen abgegeben.

Mit seiner ersten Frage möchte der Labour Court im Wesentlichen wissen, ob ein nationales Gericht verpflichtet ist, unmittelbar wirkende Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zur Anwendung zu bringen, wenn ihm hierzu zwar im innerstaatlichen Recht keine ausdrückliche Zuständigkeit verliehen worden ist, es aber die Zuständigkeit zur Anwendung eines zu jenen Vorschriften ergangenen nationalen Umsetzungsgesetzes besitzt und dem Einzelnen ansonsten die unmittelbare Berufung auf jene Vorschriften nur vor anderen innerstaatlichen Gerichten und nur unter weniger günstigen Bedingungen möglich wäre.

Diese Frage mag zunächst ungewöhnlich anmuten. Zu ihrem besseren Verständnis bedarf es eines Blicks auf das System der Gerichtszuständigkeiten in Irland.

Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts sind in Irland die Rights Commissioners und der Labour Court nur entscheidungsbefugt, soweit ihnen ihre Zuständigkeit gesetzlich übertragen worden ist. Keiner von beiden besitzt indes eine ausdrückliche Zuständigkeit, über Ansprüche zu entscheiden, die auf eine unmittelbar wirkende Bestimmung des Gemeinschaftsrechts gestützt sind, es sei denn, dass diese Bestimmung in den Anwendungsbereich von Rechtsvorschriften fällt, die ihrerseits den Rights Commissioners bzw. dem Labour Court eine Zuständigkeit übertragen.

Unter Verweis hierauf haben die betroffenen Ministerien als Beklagte des Ausgangsrechtsstreits die Zuständigkeit der Rechtskommissarin und des Labour Court bestritten, über die Rechtsbehelfe der Beschwerdeführer zu entscheiden, soweit diese unmittelbar auf die Richtlinie 1999/70 gestützt sind.

Von praktischer Bedeutung ist dieses Zuständigkeitsproblem für den Zeitraum vor dem 14. Juli 2003, in dem die Richtlinie 1999/70 noch nicht in irisches Recht umgesetzt war. Genau für diesen Zeitraum berufen sich nämlich die Beschwerdeführer unmittelbar auf jene Richtlinie und die ihr beigefügte Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge.

Weder die Richtlinie 1999/70 noch die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge enthält eine eigene Zuständigkeitsregelung für Streitigkeiten über die aus ihnen hergeleiteten Ansprüche. Vielmehr verweist Paragraf 8 Nr. 5 der Rahmenvereinbarung insoweit ausdrücklich auf die einzelstaatlichen gesetzlichen und tarifvertraglichen Bestimmungen und Gepflogenheiten.

Ausgangspunkt für die Beantwortung der dem Gerichtshof gestellten Frage ist somit der Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten(15) : Nach ständiger Rechtsprechung ist mangels einer einschlägigen Gemeinschaftsregelung die Bestimmung der zuständigen Gerichte und die Ausgestaltung von Verfahren, die den Schutz der dem Bürger aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten(16) .

Im Sinne dieser Verfahrensautonomie ist es grundsätzlich nicht Aufgabe des Gerichtshofs, bei der Lösung von Zuständigkeitsfragen mitzuwirken, die die Qualifizierung einer bestimmten, auf dem Gemeinschaftsrecht beruhenden Rechtslage im Bereich der nationalen Gerichtsbarkeit aufwerfen kann(17) .

Aus dem Gebot der Gemeinschaftstreue (Art. 10 EG) folgt jedoch, dass die Mitgliedstaaten – einschließlich der innerstaatlichen Gerichte – im Rahmen ihrer Verfahrensautonomie verpflichtet sind, den Schutz der Rechte zu gewährleisten, die Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsen(18) ; für den wirksamen Schutz dieser Rechte sind die Mitgliedstaaten in jedem Einzelfall verantwortlich (19) .

Darin kommt der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes zum Ausdruck, der nach ständiger Rechtsprechung ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts ist und zu den in der Gemeinschaft geschützten Grundrechten gehört(20), also auch von den Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts zu beachten ist(21) .

Um aber die gemeinschaftsrechtlich begründeten Individualrechte in jedem Einzelfall wirksam zu schützen, muss dem Einzelnen in angemessener Weise Zugang zu den innerstaatlichen Gerichten gewährt werden. Dieser Zugang wird sowohl durch die Festlegung der Gerichtszuständigkeiten als auch durch die Verfahrensmodalitäten für die jeweils zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe maßgeblich bestimmt. Insoweit besteht kein wesentlicher Unterschied zwischen Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen: Eine ungünstige Ausgestaltung des Verfahrens kann nämlich den Zugang des Einzelnen zu den innerstaatlichen Gerichten ebenso sehr erschweren wie eine ungünstige Zuständigkeitsregelung.

Sowohl die Zuständigkeiten als auch die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, dürfen deshalb nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Klagen ( Grundsatz der Gleichwertigkeit bzw. Äquivalenz ), und sie dürfen die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren ( Grundsatz der Effektivität )(22) .

An diesen Maßstäben der Gleichwertigkeit und der Effektivität ist zu prüfen, ob es mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar wäre, in einem Fall wie dem vorliegenden die Zuständigkeit der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit (bestehend aus den Rights Commissioners und dem Labour Court) hinsichtlich der unmittelbar auf die Richtlinie 1999/70 bzw. die Rahmenvereinbarung gestützten Ansprüche für die Zeit vor dem 14. Juli 2003 zu verneinen und die Beschwerdeführer statt dessen zu deren Durchsetzung auf Klagen vor den ordentlichen irischen Gerichten zu verweisen.

Dabei obliegt es dem vorlegenden Gericht, das allein eine unmittelbare Kenntnis der Verfahrensmodalitäten für Klagen im Bereich des innerstaatlichen Rechts besitzt, zu prüfen, ob den Grundsätzen der Gleichwertigkeit und der Effektivität im konkreten Einzelfall Genüge getan ist. Der Gerichtshof kann jedoch dem vorlegenden Gericht im Hinblick auf die von diesem vorzunehmende Prüfung die nötigen Hinweise zu den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben geben(23) .

Zunächst ist im Hinblick auf den Grundsatz der Effektivität zu prüfen, ob den Beschwerdeführern nicht die Ausübung ihrer aus der Richtlinie 1999/70 bzw. aus der Rahmenvereinbarung fließenden Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert würde, wenn man ihnen für den Zeitraum vor dem 14. Juli 2003 den Zugang zur irischen Arbeitsgerichtsbarkeit verwehren würde und sie statt dessen auf den Rechtsweg zu den ordentlichen irischen Gerichten verwiese.

Die bloße Tatsache, dass in einem Mitgliedstaat bestimmte Ansprüche nicht vor allen innerstaatlichen Gerichten eingeklagt werden können, sondern einer bestimmten Gerichtsbarkeit vorbehalten sind, begründet für sich allein noch keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Effektivität. Vielmehr kann eine gewisse Spezialisierung innerhalb eines Gerichtssystems einem legitimen Bedürfnis entsprechen; sie dient der möglichst effizienten Organisation der Rechtspflege und ist aus zahlreichen Mitgliedstaaten in den unterschiedlichsten Ausprägungen bekannt.

Soweit ersichtlich, ließe jedenfalls das Verfahren vor den ordentlichen irischen Gerichten im Grundsatz durchaus eine unmittelbare Berufung auf Bestimmungen der Richtlinie 1999/70 bzw. der Rahmenvereinbarung zu. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts könnten die Beschwerdeführer dort nämlich den irischen Staat in seiner Eigenschaft als ihrem Arbeitgeber verklagen und auf diese Weise unmittelbar Rechtsschutz wegen der behaupteten Verletzung ihrer Rechte aus der Richtlinie begehren(24) ; keineswegs wären sie dort nur auf Sekundärrechtsschutz in Form von Schadensersatzansprüchen gegen den irischen Staat wegen verspäteter Umsetzung der Richtlinie 1999/70 beschränkt(25) .

Der vorliegende Fall zeichnet sich allerdings durch die Besonderheit aus, dass die Beschwerdeführer ihre gemeinschaftsrechtlich begründeten Ansprüche gegenüber ihrem Arbeitgeber sowohl für die Zeit vor dem 14. Juli 2003 – also vor der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 in irisches Recht – als auch für die Zeit danach geltend machen.

Zwar leiten die Beschwerdeführer ihre Ansprüche für die Zeit vor dem 14. Juli 2003 unmittelbar aus der Richtlinie bzw. aus der Rahmenvereinbarung her, während sie sich für den Zeitraum ab dem 14. Juli 2003 auf das zur Umsetzung der Richtlinie ergangene irische Gesetz von 2003 stützen. Unabhängig von diesen formal unterschiedlichen Rechtsgrundlagen beanspruchen sie aber sowohl für die Zeit vor dem 14. Juli 2003 als auch für die Zeit danach denselben Schutz als befristet Beschäftigte, der letztlich stets auf die Richtlinie 1999/70 zurückgeht.

Wäre nun den Beschwerdeführern eine unmittelbare Berufung auf die Richtlinie 1999/70 für die Zeit vor deren Umsetzung nur vor den ordentlichen irischen Gerichten möglich, nicht aber vor der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit, so wären sie faktisch gezwungen, zwei parallele Verfahren anzustrengen, um den ihnen kraft Gemeinschaftsrechts zustehenden Schutz zu erlangen: ein erstes vor den ordentlichen Gerichten für die Zeit bis zur – verspäteten – Umsetzung der Richtlinie in irisches Recht und ein zweites vor der Arbeitsgerichtsbarkeit für die Zeit danach.

Die beklagten irischen Ministerien wenden ein, die Beschwerdeführer hätten eine solche Doppelbelastung vermeiden können, wenn sie von vornherein nur vor den ordentlichen irischen Gerichten geklagt hätten. Sie behaupten, die Zuständigkeiten der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit seien fakultativ(26), und die Beschwerdeführer seien somit nicht verpflichtet gewesen, sich für den Zeitraum ab dem 14. Juli 2003 an die Rechtskommissarin und an den Labour Court zu wenden. Vielmehr hätten sie alle ihre Ansprüche bei den ordentlichen irischen Gerichten einklagen können, gleichviel, ob sie den Zeitraum vor oder nach dem 14. Juli 2003 betreffen.

Letzteren Ausführungen ist IMPACT in der mündlichen Verhandlung mit Nachdruck entgegengetreten. Nach Ansicht von IMPACT ist die Zuständigkeit der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit gemäß dem Gesetz von 2003 obligatorischer Natur. Jedenfalls habe die Befassung der ordentlichen Gerichte mit Streitigkeiten über befristete Beschäftigung bislang keinerlei praktische Bedeutung erlangt.

Es ist nicht Aufgabe des Gerichtshofs, in diesem Streit über die Auslegung des innerstaatlichen Rechts Stellung zu beziehen. Denn im Rahmen der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Gemeinschaftsgerichten und den Gerichten der Mitgliedstaaten hat der Gerichtshof in Bezug auf den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in den sich die Vorabentscheidungsfragen einfügen, von den Feststellungen des vorlegenden Gerichts auszugehen(27) . Der Vorlagebeschluss deutet darauf hin, dass die Zuständigkeit der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit nach dem Gesetz von 2003 obligatorischer Natur ist(28) .

Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer tatsächlich zwei Prozesse vor unterschiedlichen Gerichtsbarkeiten führen müssten, um in den vollen Genuss des Schutzes zu kommen, der ihnen als befristet Beschäftigten gemäß der Richtlinie 1999/70 bzw. der Rahmenvereinbarung zusteht. Eine solche Doppelbelastung mit zwei Prozessen und den jeweils mit ihnen verbundenen Besonderheiten und Risiken würde den Beschwerdeführern die wirksame Durchsetzung ihres gemeinschaftsrechtlich garantierten Schutzes als befristet Beschäftigten übermäßig erschweren. Mit dem Grundsatz der Effektivität ist dies nicht vereinbar.

Selbst wenn aber die Zuständigkeit der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit nur fakultativer Natur sein sollte, wäre jedenfalls zu bedenken, dass es sich hierbei um die spezialisierte Gerichtsbarkeit handelt, die der irische Gesetzgeber im Zuge der Umsetzung der Richtlinie 1999/70 eigens mit der Lösung von arbeitsrechtlichen Rechtsstreitigkeiten aus befristeter Beschäftigung betraut hat. Vor einer solchen spezialisierten Gerichtsbarkeit muss die Durchsetzung des Schutzes, den die Richtlinie befristet Beschäftigten gewährt, umfassend möglich sein. Im Kern handelt es sich dabei auch stets um denselben Schutz, gleichviel, ob er sich unmittelbar oder nur mittelbar – vermittelt durch das nationale Umsetzungsgesetz – aus der Richtlinie ergibt(29) .

Ein Auseinanderfallen der Gerichtszuständigkeiten für die Anwendung der Richtlinie einerseits und ihres nationalen Umsetzungsgesetzes andererseits würde die effektive Durchsetzung des gemeinschaftsrechtlich gebotenen Schutzes für die betroffenen Arbeitnehmer deutlich erschweren. Auch die unmittelbare Wirkung des Gemeinschaftsrechts, die im Fall der Säumnis nationaler Stellen der effektiven Durchsetzung der aus dem Gemeinschaftsrecht fließenden Rechte des Einzelnen dient(30), würde auf diese Weise entwertet.

Der Grundsatz der Effektivität erfordert, dass vor einem Gericht, dem die Anwendung der nationalen Umsetzungsvorschriften zu einer Richtlinie obliegt, auch die unmittelbar aus dieser Richtlinie für Zeiträume vor ihrer Umsetzung folgenden Ansprüche durchgesetzt werden können.

Der Grundsatz der Gleichwertigkeit ist eine Ausprägung des allgemeinen Grundsatzes der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung, der verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, es sei denn, dass eine derartige Behandlung objektiv gerechtfertigt ist(31) .

Die von den Beschwerdeführern vor der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit eingelegten Rechtsbehelfe dienen, wie bereits ausgeführt, der Durchsetzung ihres gemeinschaftsrechtlich garantierten Schutzes als befristet Beschäftigte(32) . Wie bereits erwähnt, handelt es sich dabei sowohl für die Zeit vor dem 14. Juli 2003 als auch für die Zeit danach um denselben Schutz, der letztlich auf die Richtlinie 1999/70 zurückgeht, gleichviel, ob er sich unmittelbar oder nur mittelbar – vermittelt durch das nationale Umsetzungsgesetz – aus der Richtlinie ergibt.

Sollen also die Beschwerdeführer zur Durchsetzung eines Teils ihrer Rechte – jener Rechte, die den Zeitraum vor dem 14. Juli 2003 betreffen – auf Klagen gegen ihren Arbeitgeber vor den ordentlichen Gerichten verwiesen werden, so sind – entgegen der Auffassung der beklagten Ministerien – eben diese Klagen auf ihre Gleichwertigkeit mit bei der Arbeitsgerichtsbarkeit einzulegenden Rechtsbehelfen zu überprüfen. Denn mit beiden Arten von Rechtsbehelfen soll derselbe, aus der Richtlinie folgende Schutz für befristet Beschäftigte durchgesetzt werden, und der Grundsatz der Gleichwertigkeit gebietet, dass die Bedingungen für eine unmittelbar auf die Richtlinie gestützte Klage nicht weniger günstig sind als die Bedingungen für eine auf das nationale Umsetzungsgesetz gestützte.

Dabei hat das vorlegende Gericht sowohl den Gegenstand als auch die wesentlichen Merkmale der angeblich vergleichbaren Rechtsbehelfe zu prüfen, die das innerstaatliche Recht vorsieht; es hat die jeweiligen Verfahrensmodalitäten in ihrem Gesamtzusammenhang zu würdigen, also die Stellung der anwendbaren Vorschriften im gesamten Verfahren, außerdem den Verfahrensablauf und die Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen zu berücksichtigen(33) .

Der Grundsatz der Gleichwertigkeit ist beispielsweise verletzt, wenn der Betreffende, der sich auf ein durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenes Recht beruft, zusätzliche Kosten und längere Fristen in Kauf nehmen muss, als wenn er lediglich einen Anspruch nach innerstaatlichem Recht geltend machen würde(34) .

Im vorliegenden Fall bestehen nach den im Vorlagebeschluss gemachten Angaben deutliche Unterschiede zwischen den Rechtsbehelfen, die befristet Beschäftigte wie die Beschwerdeführer bei einem Rights Commissioner bzw. beim Labour Court einerseits und bei den ordentlichen irischen Gerichten andererseits gegen ihren Arbeitgeber einlegen können.

So werden Verfahren vor den ordentlichen irischen Gerichten als erheblich förmlicher, komplexer, kostspieliger und zeitaufwändiger dargestellt. Es werden Gerichtsgebühren erhoben, für den Fall des Unterliegens besteht ein Kostenrisiko, und die Prozessvertretung der Parteien kann nicht Gewerkschaften bzw. Arbeitgeberverbänden übertragen werden, sondern ist Anwälten vorbehalten(35) . Demgegenüber unterliegen Beschwerden vor dem Rights Commissioner und dem Labour Court einem einfacheren Verfahren, in dem die Parteien sich durch eine beliebige Person vertreten lassen können, insbesondere durch eine Gewerkschaft oder einen Arbeitgeberverband; es werden weder Kosten auferlegt noch Gerichtsgebühren erhoben.

Zwar haben die beklagten irischen Ministerien vor dem Gerichtshof diese Darstellung und Bewertung des iris chen Verfahrensrechts teilweise bestritten. Insoweit genügt jedoch der Hinweis, dass es nicht Sache des Gerichtshofs ist, im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens zu entscheiden, ob die Auslegung nationaler Vorschriften durch das vorlegende Gericht richtig ist(36) . Vielmehr hat der Gerichtshof im Rahmen der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Gemeinschaftsgerichten und den Gerichten der Mitgliedstaaten in Bezug auf den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in den sich die Vorabentscheidungsfragen einfügen, von den Feststellungen des vorlegenden Gerichts auszugehen(37) .

Ausgehend von der Darstellung des vorlegenden Gerichts stellen sich im vorliegenden Fall die möglichen Rechtsbehelfe vor den ordentlichen irischen Gerichten, in ihrer Gesamtheit betrachtet, als weniger vorteilhaft dar als solche vor dem Rights Commissioner und dem Labour Court. Insbesondere ziehen sie für Personen in der Situation der Beschwerdeführer ein höheres finanzielles Risiko nach sich und gestatten ihnen nicht, sich vor Gericht durch Gewerkschaften vertreten zu lassen.

Bei der Geltendmachung ihrer unmittelbar auf das Gemeinschaftsrecht gestützten Ansprüche für die Zeit vor Umsetzung der Richtlinie 1999/70 wären die Betroffenen somit schlechter gestellt als für die Zeit danach hinsichtlich der Geltendmachung ihrer auf das irische Umsetzungsgesetz gestützten Ansprüche.

Sofern man die Zuständigkeit der irischen Arbeitsgerichtsbarkeit für die Zeit ab dem 14. Juli 2003 als obligatorisch ansieht, kann eine Schlechterstellung von Arbeitnehmern wie den Beschwerdeführern auch darin gesehen werden, dass sie – wie bereits in anderem Zusammenhang erwähnt(38) – faktisch gezwungen wären, zwei parallele Verfahren anzustrengen, um den ihnen kraft Gemeinschaftsrechts zustehenden Schutz zu erlangen: ein erstes vor den ordentlichen Gerichten für die Zeit bis zur Umsetzung der Richtlinie 1999/70 und ein zweites vor der Arbeitsgerichtsbarkeit für die Zeit danach. Würden sie hingegen ihre Ansprüche nur auf das Gesetz von 2003 und nicht zusätzlich auch auf das Gemeinschaftsrecht stützen, so bedürfte es nur eines Gerichtsverfahrens, für das auf jeden Fall der Rechtsweg zur irischen Arbeitsgerichtsbarkeit offen stünde.

Die Schlechterstellung der Beschwerdeführer kann nicht etwa damit gerechtfertigt werden, dass es für den Zeitraum vor dem 14. Juli 2003 kein irisches Umsetzungsgesetz zur Richtlinie 1999/70 gab, das die Zuständigkeit der Arbeitsgerichtsbarkeit hätte begründen können. Denn ein Mitgliedstaat kann nicht Einzelnen seine Säumnis bei der Umsetzung einer Richtlinie entgegenhalten(39) .

Es würde somit gegen den Grundsatz der Gleichwertigkeit verstoßen, den Beschwerdeführern für die Zeit vor dem 14. Juli 2003 den Zugang zur irischen Arbeitsgerichtsbarkeit zu verwehren und sie statt dessen auf den Rechtsweg vor den ordentlichen irischen Gerichten zu verweisen.

Nach den vorstehenden Ausführungen verstieße es also sowohl gegen den Grundsatz der Effektivität als auch gegen den Grundsatz der Gleichwertigkeit, befristet Beschäftigte wie die Beschwerdeführer für die Zeit vor dem 14. Juli 2003 auf den Rechtsweg zu den ordentlichen irischen Gerichten zu verweisen und ihnen den Zugang zur irischen Arbeitsgerichtsbarkeit zu verwehren.

Aus dem Gebot der Gemeinschaftstreue (Art. 10 EG) folgt, dass das vorlegende Gericht die Bestimmungen über seine eigene Zuständigkeit sowie die Verfahrensmodalitäten für die bei ihm anhängigen Klagen so weit wie möglich im Sinne eines effektiven Schutzes der den Einzelnen aus der Richtlinie 1999/70 und der Rahmenvereinbarung erwachsenden Rechte auszulegen hat(40) .

Wie sich aus dem Vorlagebeschluss ergibt, sieht der Labour Court im vorliegenden Fall auch Spielraum für eine derartige gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung seiner Zuständigkeit, die es ihm erlauben würde, sich nicht nur für den Zeitraum ab dem 14. Juli 2003, sondern auch für die Zeit davor für zuständig zu erklären und dabei die unmittelbar wirkenden Vorschriften der Richtlinie 1999/70 bzw. der Rahmenvereinbarung zur Anwendung zu bringen.

Unter diesen Umständen ist das vorlegende Gericht nach den Grundsätzen der Gleichwertigkeit und der Effektivität verpflichtet, die unmittelbar wirkenden Vorschriften der Richtlinie 1999/70 bzw. der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Ausgangsrechtsstreit zur Anwendung zu bringen, um in jedem Einzelfall einen wirksamen Schutz der aus diesen Vorschriften folgenden Individualrechte sicherzustellen(41) .

Als Zwischenergebnis bleibt somit festzuhalten:

Die zweite Frage ist nur für den Fall gestellt, dass die erste, wie von mir vorgeschlagen(42), bejaht wird. Mit dieser zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Paragrafen 4 Nr. 1 und 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge unmittelbar anwendbar sind, so dass Einzelne sich vor Gericht auf diese Vorschriften berufen können.

Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass Richtlinienbestimmungen unmittelbare Wirkung entfalten können(43) : In Ermangelung fristgemäß erlassener Umsetzungsmaßnahmen kann sich der Einzelne gegenüber allen nicht richtlinienkonformen innerstaatlichen Vorschriften auf diejenigen Bestimmungen einer Richtlinie berufen, die inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind; er kann sich auf diese Bestimmungen auch berufen, soweit sie so geartet sind, dass sie Rechte festlegen, die der Einzelne dem Staat gegenüber geltend machen kann(44) . Unmittelbar wirkende Richtlinienbestimmungen können auch gegenüber dem Staat in seiner Eigenschaft als Arbeitgeber ins Feld geführt werden(45) .

Diese Rechtsprechung lässt sich ohne Weiteres auf Rahmenvereinbarungen übertragen. Mag nämlich auch deren Inhalt zwischen den Sozialpartnern auf Gemeinschaftsebene ausgehandelt sein (Art. 139 Abs. 1 EG), so sind sie doch integraler Bestandteil der zu ihrer Durchführung erlassenen Richtlinien des Rates (Art. 139 Abs. 2 EG in Verbindung mit Art. 137 EG) und teilen deren Rechtsnatur.

Der Gerichtshof hatte zwar bereits Gelegenheit, die hier in Frage stehenden Bestimmungen der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge auszulegen(46), zu ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit hat er sich jedoch noch nicht geäußert(47) .

Der erste Teil der zweiten Frage (Frage 2 Buchst. a) ist der unmittelbaren Wirkung von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge gewidmet. Dort ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer niedergelegt.

Diskriminierungsverbote stellen einen der klassischen Anwendungsfälle der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts dar. Dies gilt nicht nur für die im Primärrecht – insbesondere in den Grundfreiheiten und in Vorschriften wie Art. 141 EG – enthaltenen Diskriminierungsverbote(48), sondern auch für solche Diskriminierungsverbote, die der Gemeinschaftsgesetzgeber im Sekundärrecht aufgestellt hat, namentlich in einigen arbeits- und sozialrechtlichen Richtlinien(49) .

Dennoch bestreiten im vorliegenden Fall die beklagten irischen Ministerien die unmittelbare Wirkung des Verbots der Diskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer. Erstens sind sie der Auffassung, dieses Diskriminierungsverbot sei inhaltlich zu unbestimmt; dies zeige sich etwa an der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe und an der Bezugnahme auf den Pro-rata-temporis-Grundsatz in Paragraf 4 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung. Zweitens machen sie unter Verweis auf Nr. 3 jener Vorschrift geltend, das Diskriminierungsverbot sei nicht unbedingt, da es noch der Festlegung von Anwendungsmodalitäten durch die Mitgliedstaaten bedürfe.

Beide Argumente überzeugen mich nicht.

Was zunächst Paragraf 4 Nr. 3 der Rahmenvereinbarung anbelangt, so sind die von den Mitgliedstaaten festzulegenden „Modalitäten“ keineswegs eine Voraussetzung für die Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung. Ich stimme dem vorlegenden Gericht zu, dass diese Anwendungsmodalitäten lediglich die Durchsetzung des Diskriminierungsverbots und seine Verwirklichung im Arbeitsalltag erleichtern sollen (50) .

Solche Anwendungsmodalitäten können verfahrenstechnischer Art sein, sie können aber auch inhaltliche Bestimmungen oder Leitlinien enthalten, welche die praktischen Konsequenzen aus dem Diskriminierungsverbot ziehen oder seine Auswirkungen veranschaulichen, etwa mit Hilfe von Regelbeispielen. Auf diese Weise lässt sich der jeweiligen Situation in den Mitgliedstaaten und den besonderen Umständen bestimmter Branchen und Berufe Rechnung tragen(51), sei es in staatlichen Rechtsvorschriften oder in Tarifverträgen.

Aus der bloßen Tatsache, dass solche Anwendungsmodalitäten festzulegen sind, kann nicht gefolgert werden, das Diskriminierungsverbot stehe unter einem Vorbehalt und der Einzelne könne sich ohne die besagten Modalitäten nicht auf das Diskriminierungsverbot berufen(52) . Werden keine Anwendungsmodalitäten festgelegt, so folgt vielmehr der gebotene Mindestschutz für befristet beschäftigte Arbeitnehmer aus der Rahmenvereinbarung selbst.

Allgemein gilt, dass die unmittelbare Wirkung einer Richtlinienvorschrift nicht schon deshalb ausgeschlossen ist, weil die Richtlinie den Mitgliedstaaten zu ihrer Umsetzung einen gewissen Gestaltungsspielraum einräumt(53) . Ein solcher Spielraum liegt vielmehr in der Natur der Richtlinie, die gemäß Art. 249 Abs. 3 EG nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlässt. Entscheidend für die unmittelbare Anwendung der jeweils in Frage stehenden Bestimmung muss deshalb sein, ob ihr Inhalt hinreichend bestimmt ist(54) und sie von jedem Gericht angewendet werden kann(55) .

Dies ist im vorliegenden Fall gewährleistet. Das Diskriminierungsverbot gemäß Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung ist eine Ausprägung des allgemeinen Grundsatzes der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung und soll Arbeitnehmer davor schützen, dass sie aufgrund ihrer Stellung als befristet Beschäftigte gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten im Hinblick auf ihre Beschäftigungsbedingungen schlechter behandelt werden. Die Anwendung solcher Vorgaben auf den Einzelfall gehört zu den klassischen Aufgaben von Gerichten im Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts.

Der bloße Umstand, dass eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts wie das hier in Frage stehende Diskriminierungsverbot als „Grundsatz“ bezeichnet wird und darin unbestimmte Rechtsbegriffe wie der der „Arbeitsbedingungen“ oder „Beschäftigungsbedingungen“ verwendet werden, spricht nicht gegen ihre inhaltliche Bestimmtheit und damit gegen ihre unmittelbare Wirkung(56) . Vielmehr können etwaige Zweifelsfragen bei der Auslegung solcher Begriffe im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens geklärt werden(57) .

Ebenso wenig schließt im vorliegenden Fall der Verweis auf „sachliche Gründe“, die eine unterschiedliche Behandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und vergleichbaren Dauerbeschäftigten rechtfertigen können (vgl. Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung), die unmittelbare Wirkung des Diskriminierungsverbots aus. Vielmehr entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass die bloße Möglichkeit, in Ausnahmefällen von Richtlinienbestimmungen abzuweichen, deren unmittelbarer Wirkung nicht entgegensteht(58) .

Die Möglichkeit einer Differenzierung aus sachlichen bzw. objektiven Gründen ist im Rahmen aller gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbote anerkannt(59) . Ihre ausdrückliche Erwähnung im Wortlaut der Rahmenvereinbarung ist nicht mehr als ein deklaratorischer Zusatz, der eine Selbstverständlichkeit ausspricht und die inhaltliche Klarheit des Diskriminierungsverbots in keiner Weise beeinträchtigt.

Eine ähnlich klarstellende Funktion erfüllt die Bezugnahme auf den Pro-rata-temporis-Grundsatz, mit dem Zusatz „wo dies angemessen ist“, in Paragraf 4 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung. Auch mit ihr wird letztlich nur zum Ausdruck gebracht, was ganz allgemein aus dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung folgt: Befristet beschäftigten Arbeitnehmern dürfen bei den Beschäftigungsbedingungen nicht ohne sachlichen Grund Vorteile vorenthalten werden, die vergleichbaren Dauerbeschäftigten gewährt werden. Die begrenzte Verweildauer von befristet Beschäftigten im Dienst ihres Arbeitgebers kann jedoch gerade ein solcher sachlicher Grund sein, ihnen bestimmte Vorteile nicht in vollem Umfa ng, sondern nur anteilig ( pro rata temporis ) zu gewähren(60) . Ob und wann dies der Fall ist, ist eine Frage der Beurteilung der konkreten Umstände des Einzelfalls. An der inhaltlichen Klarheit des Diskriminierungsverbots ändert jedenfalls auch der Hinweis auf den Pro-rata-temporis-Grundsatz nichts.

Insgesamt erfüllt somit der in Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung niedergelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung alle Voraussetzungen für seine unmittelbare Anwendung.

Bei der Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung wird sich das vorlegende Gericht allerdings zu vergewissern haben, dass die im öffentlichen Dienst Irlands tätigen Beamten tatsächlich als vergleichbare Dauerbeschäftigte im Verhältnis zu befristet beschäftigten außerplanmäßigen Bediensteten wie den Beschwerdeführern angesehen werden können. Dies hängt von einer Gesamtbewertung aller Umstände des Einzelfalls ab. Nur am Rande sei in diesem Zusammenhang bemerkt, dass beispielsweise die Gemeinschaftsgerichte im Hinblick auf den europäischen öffentlichen Dienst die Vergleichbarkeit von Beamten und anderen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften verneint haben(61) .

Ergänzend sei noch auf die Rechtsfolgen eines etwaigen Verstoßes gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung hingewiesen: Nach ständiger Rechtsprechung sind die Vergünstigungen, die die Mitglieder der begünstigten Gruppe erhalten, auf die Mitglieder der benachteiligten Gruppe zu erstrecken, solange keine Maßnahmen zur Wiederherstellung der Gleichbehandlung erlassen worden sind; das nationale Gericht ist gehalten, eine diskriminierende nationale Bestimmung außer Anwendung zu lassen, ohne dass es ihre vorherige Aufhebung durch den Gesetzgeber beantragen oder abwarten müsste, und auf die Mitglieder der benachteiligten Gruppe eben die Regelung anzuwenden, die für die Mitglieder der anderen Gruppe gilt(62) .

Mit dem zweiten Teil seiner zweiten Frage (Frage 2 Buchst. b) begehrt der Labour Court Auskunft darüber, ob Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge unmittelbare Wirkung entfaltet. Diese Vorschrift verpflichtet die Mitgliedstaaten, eine oder mehrere der dort aufgezählten Maßnahmen zur Vermeidung der missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder -verhältnisse zu ergreifen.

Sowohl IMPACT als auch die Kommission sind der Meinung, dass Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung unmittelbar Anwendung finden kann. Während aber IMPACT ohne Einschränkungen von der unmittelbaren Wirkung dieser Vorschrift ausgeht, ist die Kommission zurückhaltender: Die Vorschrift entfalte nur insoweit unmittelbare Wirkung, als die Verlängerung befristeter Arbeitsverträge oder -verhältnisse eines sachlichen Grundes bedürfe; dies gelte jedenfalls dann, wenn der betreffende Mitgliedstaat innerhalb der Umsetzungsfrist keine anderen mit Paragraf 5 Nr. 1 vereinbaren Maßnahmen ergriffen habe.

Demgegenüber lehnen sowohl die beklagten irischen Ministerien als auch das vorlegende Gericht eine unmittelbare Wirkung generell ab; sie verweisen auf den weiten Ermessensspielraum, den diese Vorschrift den Mitgliedstaaten belässt.

Ich sage gleich, dass ich letztere Auffassung für vorzugswürdig halte.

Sicherlich geht die Rahmenvereinbarung von der Erwägung aus, dass feste Beschäftigungsverhältnisse einen wichtigen Aspekt des Arbeitnehmerschutzes darstellen, während der wiederholte Rückgriff auf befristete Arbeitsverträge als eine Quelle potenziellen Missbrauchs zu Lasten der Arbeitnehmer gilt und zu einer Präkarisierung der Lage der Beschäftigten beiträgt(63) . Deshalb war es das Ziel der Sozialpartner, „einen Rahmen [zu] schaffen, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse verhindert“(64) .

Zu diesem Zweck wird allerdings den Mitgliedstaaten in Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung lediglich die sehr allgemein gehaltene Verpflichtung auferlegt, eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen in ihr nationales Recht aufzunehmen, sofern dort noch keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen bestehen:

Damit sind die Mitgliedstaaten zwar verpflichtet, in ihrem innerstaatlichen Recht mindestens eine der in Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a bis c genannten Maßnahmen zur Vermeidung von Missbrauch effektiv und mit verbindlicher Wirkung vorzusehen(65), die Rahmenvereinbarung legt jedoch nicht genau fest, welche. Vielmehr lässt sie den Mitgliedstaaten die Wahl zwischen den drei Arten von Maßnahmen, die gleichberechtigt nebeneinander stehen und von denen sie nach freiem Ermessen eine oder mehrere in wirksamer und dem Richtlinienziel entsprechender Weise(66) umzusetzen haben. Auf diese Weise soll der jeweiligen Situation in einem Mitgliedstaat sowie den Umständen bestimmter Branchen und Berufe Rechnung getragen werden(67) .

Ein Mitgliedstaat muss deshalb nicht notwendigerweise die erste der drei zur Auswahl gestellten Maßnahmen ergreifen. Nichts hindert ihn daran, statt sachlicher Gründe lediglich die maximale Gesamtdauer für aufeinanderfolgende Arbeitsverhältnisse oder die maximal zulässige Anzahl der Verlängerungen befristeter Arbeitsverhältnisse festzulegen, um Missbräuchen auf diese Weise vorzubeugen.

Ebenso wenig folgt aus dem Nichtergreifen der beiden anderen denkbaren Maßnahmen, dass sich die Wahlmöglichkeiten des betreffenden Mitgliedstaats mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 1999/70 notwendigerweise auf die erste Maßnahme verengt hätten. Mit Ablauf der Umsetzungsfrist steht lediglich fest, dass der betreffende Mitgliedstaat seiner Umsetzungspflicht nicht nachgekommen ist. Da jedoch kein Rangverhältnis zwischen den drei in Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a bis c der Rahmenvereinbarung vorgesehenen Maßnahmen besteht, kann die unmittelbare Anwendbarkeit dieser Vorschrift oder einzelner Bestandteile dieser Vorschrift nicht aus der bloßen Säumnis des Mitgliedstaats bei der Umsetzung der Richtlinie gefolgert werden.

Anders als die Kommission meint, stellt das Erfordernis eines sachlichen Grundes für die Verlängerung befristeter Arbeitsverhältnisse auch nicht eine Art kleinsten gemeinsamen Nenner dar, der sich im Fall mangelhafter Umsetzung als Mindestgehalt aus der Vorschrift des Paragrafen 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung herausdestillieren ließe.

Denn nur die erste der drei zur Auswahl stehenden Maßnahmen führt, wenn sie ins nationale Recht übernommen wird, überhaupt zu einem Erfordernis sachlicher Gründe für die Verlängerung befristeter Arbeitsverträge oder -verhältnisse. Demgegenüber bringen die beiden anderen Maßnahmen nicht notwendigerweise einen solchen Rechtfertigungszwang mit sich. Solange nämlich eine im Einklang mit der Richtlinie festgelegte maximale Gesamtdauer bzw. eine maximal zulässige Anzahl von Verlängerungen nicht überschritten wird, kann ein befristetes Arbeitsverhältnis selbst in Ermangelung eines sachlichen Grundes verlängert werden, ohne dass dem die Rahmenvereinbarung entgegenstünde.

Zwar wird in Nr. 7 der Allgemeinen Erwägungen der Rahmenvereinbarung besonders hervorgehoben, dass die aus objektiven Gründen(68) erfolgende Inanspruchnahme befristeter Arbeitsverträge hilft, Missbrauch zu vermeiden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass befristete Arbeitsverträge überhaupt nur zulässig wären, wenn objektive Gründe für eine Befristung vorliegen, und dass sie in Ermangelung objektiver Gründe automatisch als missbräuchlich anzusehen wären. Sonst wären die in Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. b und c der Rahmenvereinbarung vorgesehenen Maßnahmen überflüssig.

Ich füge hinzu, dass auch aus dem Ausnahmecharakter befristeter Arbeitsverhältnisse(69) nichts anderes folgt. Zwar geht die Rahmenvereinbarung zweifellos von der Prämisse aus, dass unbefristete Arbeitsverträge die übliche Form des Beschäftigungsverhältnisses sind(70) und dass befristete Arbeitsverträge, wie der Gerichtshof betont, „nur unter bestimmten Umständen“ den Bedürfnissen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern entsprechen(71) . Dies bedeutet jedoch nicht, dass es stets eines sachlichen Grundes für den Abschluss oder die Verlängerung befristeter Arbeitsverhältnisse bedürfte. Den Ausnahmecharakter befristeter Arbeitsverhältnisse können die Mitgliedstaaten in ihrem nationalen Recht auch auf andere Weise zum Ausdruck zu bringen, namentlich durch die Festlegung einer maximalen Gesamtdauer (Paragraf 5 Abs. 1 Buchst. b) oder einer maximal zulässigen Anzahl von Verlängerungen (Paragraf 5 Abs. 1 Buchst. c).

Ganz allgemein ähnelt der vorliegende Fall also nicht so sehr der von der Kommission zitierten Rechtssache Francovich – der dort in Frage stehenden Richtlinie ließ sich jedenfalls hinsichtlich des Schutzumfangs ein Mindestgehalt entnehmen(72) – als vielmehr der vom Labour Court angeführten Rechtssache Von Colson und Kamann, in der den Mitgliedstaaten keine bestimmte Maßnahme vorgeschrieben war und ihnen ferner ein weiter Ermessensspielraum hinsichtlich der Art der zu ergreifenden Maßnahmen verblieb(73) .

Insgesamt erfüllt somit Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung nicht die Voraussetzungen für seine unmittelbare Anwendung.

Würde man hingegen die unmittelbare Anwendbarkeit von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung in dem von der Kommission vorgeschlagenen Sinne bejahen, so wäre sicherzustellen, dass der Schutz der betroffenen Arbeitnehmer gebührend berücksichtigt wird. Zwar enthält die Rahmenvereinbarung keine allgemeine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Umwandlung befristeter Arbeitsverhältnisse in unbefristete vorzusehen(74), doch widerspräche es dem Schutzzweck der Rahmenvereinbarung, wenn die betroffenen Arbeitnehmer allein aufgrund einer rechtswidrigen Befristung ihrer Arbeitsverträge sofort ihre Arbeitsplätze verlieren würden.

Unabhängig davon, ob sich Einzelne unmittelbar auf Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung berufen können, kann jedoch der säumige Mitgliedstaat gemäß dem Urteil Francovich und unter den dort aufgestellten Voraussetzungen verpflichtet sein, Bürgern den durch die nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 1999/70 etwa entstandenen Schaden zu ersetzen(75) .

Mit seiner dritten Frage begehrt das vorlegende Gericht Auskunft darüber, ob es Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung einem Mitgliedstaat in seiner Eigenschaft als Arbeitgeber im Zeitraum vom Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 1999/70 bis zum Inkrafttreten des nationalen Umsetzungsgesetzes erlaubt, bestehende befristete Arbeitsverträge um vergleichsweise lange Befristungszeiträume – im vorliegenden Fall: bis zu acht Jahren – befristet zu verlängern.

Hintergrund dieser Frage ist die Befürchtung, dass den betroffenen Arbeitnehmern durch die Verlängerung ihrer Arbeitsverträge um derart lange Befristungszeiträume kurz vor Inkrafttreten des irischen Umsetzungsgesetzes der Schutz des Gesetzes von 2003 sowie der Rahmenvereinbarung entzogen wurde.

Das vorlegende Gericht bittet den Gerichtshof, diese Frage „in Anbetracht“ seiner Antworten auf Frage 1 und Frage 2 Buchst. b zu erörtern. Ich lege deshalb den folgenden Ausführungen die Prämisse zugrunde, dass Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung, wie oben ausgeführt(76), nicht unmittelbar anwendbar ist.

Kommt eine unmittelbare Anwendung der Vorschrift nicht in Betracht, so kann Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung als solcher der Verlängerung der in Frage stehenden befristeten Arbeitsverhältnisse um bis zu acht Jahre nicht entgegengehalten werden.

Nichts anderes ergibt sich bei Berücksichtigung des Frustrationsverbots , auf das sowohl das vorlegende Gericht als auch IMPACT hingewiesen haben.

Zwar sind alle nationalen Stellen verpflichtet, zur Verwirklichung des durch eine Richtlinie vorgeschriebenen Zieles beizutragen. Diese Pflicht folgt aus Art. 10 EG und Art. 249 Abs. 3 EG in Verbindung mit der Richtlinie selbst(77) . Schon während der Umsetzungsfrist einer Richtlinie sind deshalb die Mitgliedstaaten verpflichtet, alles zu unterlassen, was geeignet wäre, die Erreichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Zieles ernstlich zu gefährden(78) . Erst recht muss dies nach Ablauf der Umsetzungsfrist gelten, wenn eine über das bloße Frustrationsverbot hinausgehende positive Pflicht für alle Träger öffentlicher Gewalt besteht, die Verwirklichung des Richtlinienziels aktiv zu fördern.

Mit der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverhältnisse soll aber lediglich ein Rahmen geschaffen werden, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse verhindert (vgl. Paragraf 1 Buchst. b und Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung).

Gegen dieses Ziel, geeignete Rahmenbedingungen zu schaffen, konnte das irische Außenministerium in seiner Eigenschaft als öffentlicher Arbeitgeber nicht allein dadurch verstoßen, dass es einzelne befristete Arbeitsverhältnisse kurz vor Inkrafttreten des nationalen Umsetzungsgesetzes nochmals befristet verlängerte, und sei es auch um vergleichsweise lange Befristungszeiträume.

Sicherlich sollen die von den Mitgliedstaaten gemäß Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung zu ergreifenden Maßnahmen im Ergebnis dazu führen, dass Missbräuche auch im Einzelfall wirksam vermieden werden(79) . Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinba rung zielt jedoch nicht darauf ab, unabhängig von den in Buchst. a bis c vorgesehenen Maßnahmen ein individuelles Missbrauchsverbot zu schaffen. Folglich kann ein derartiges Missbrauchsverbot für Einzelfälle auch nicht unter Berufung auf das Frustrationsverbot oder die Kooperationspflicht der innerstaatlichen Stellen (Art. 10 EG in Verbindung mit Art. 249 Abs. 3 EG) aus der Rahmenvereinbarung abgeleitet werden.

Wollte man vor einer ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie 1999/70 in nationales Recht in jedem Einzelfall die Verlängerung bestehender befristeter Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Sektor auf ihre etwaige Missbräuchlichkeit überprüfen, so würde dies in Wirklichkeit auf eine unmittelbare Anwendung von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung hinauslaufen, wofür jedoch – wie gezeigt(80) – die Voraussetzungen nicht erfüllt sind.

Zusammenfassend gilt deshalb:

Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob ein nationales Gericht aufgrund seiner Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung innerstaatlichen Rechts gehalten ist, das verspätet erlassene nationale Umsetzungsgesetz zu einer Richtlinie dahin auszulegen, dass es auf den Zeitpunkt des Ablaufs der Umsetzungsfrist dieser Richtlinie zurückwirkt.

Diese Frage ist nur für den Fall gestellt, dass die erste oder die zweite Frage verneint wird. Außerdem ergibt sich aus der Begründung des Vorlagebeschlusses, dass es dem vorlegenden Gericht allein um eine etwaige Rückwirkung von Art. 6 des Gesetzes von 2003 geht, in dem der Grundsatz der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer in irisches Recht umgesetzt wird.

Da ich vorschlage, nicht nur die erste Frage zu bejahen, sondern auch die zweite, jedenfalls soweit sie den Grundsatz der Nichtdiskriminierung betrifft (Frage 2 Buchst. a)(81), bedarf die vierte Frage keiner Erörterung. Dementsprechend mache ich die folgenden Ausführungen lediglich hilfsweise.

Nach ständiger Rechtsprechung trifft den nationalen Richter die Pflicht, bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts dieses so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks einer Richtlinie auszulegen, um das in ihr festgelegte Ergebnis zu erreichen und so Art. 249 Abs. 3 EG nachzukommen(82) .

Dabei verlangt der Grundsatz der richtlinienkonformen Auslegung, dass die nationalen Gerichte unter Berücksichtigung des gesamten nationalen Rechts und unter Anwendung seiner Auslegungsmethoden alles tun, was in ihrer Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit der jeweiligen Richtlinie zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem von der Richtlinie verfolgten Ziel übereinstimmt(83) . Hierzu haben sie den Beurteilungsspielraum, den ihnen das nationale Recht einräumt, voll auszuschöpfen(84) .

Die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung wird allerdings durch die allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere durch den Grundsatz der Rechtssicherheit und das Rückwirkungsverbot begrenzt; auch darf sie nicht als Grundlage für eine Auslegung des nationalen Rechts contra legem dienen(85) .

Die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts scheinen mir in einem Fall wie dem vorliegenden nicht zwingend gegen die Erzeugung einer Rückwirkung von Art. 6 des Gesetzes von 2003 im Wege der Auslegung zu sprechen, jedenfalls nicht in einem vertikalen Rechtsverhältnis, in dem sich ein Arbeitnehmer gegenüber einem Arbeitgeber des öffentlichen Sektors auf den Grundsatz der Nichtdiskriminierung beruft.

Zwar verbietet es aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht der Grundsatz der Rechtssicherheit im Allgemeinen, den Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsakts auf einen Zeitpunkt vor dessen Veröffentlichung zu legen; dies kann aber ausnahmsweise dann anders sein, wenn ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist(86) . Eine solche Ausnahme könnte in einem Fall wie dem vorliegenden angenommen werden.

Zum einen ist nämlich die fristgemäße Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht ohne Zweifel ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel. Zum anderen könnten sich öffentliche Stellen in einem Fall wie dem vorliegenden schwerlich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Ihr etwaiges Vertrauen auf das Fortgelten der früheren nationalen Rechtslage kann nicht schutzwürdig sein, war doch der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet, seine innerstaatliche Rechtslage spätestens mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 1999/70 dem Gemeinschaftsrecht anzupassen.

Da somit die Änderung der Rechtslage – hier: die gemeinschaftsrechtlich gebotene Einführung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung – für öffentliche Arbeitgeber absehbar war, ist ihnen eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gestattet(87) . Diese Betrachtungsweise ist auch deshalb geboten, weil die Anerkennung von Vertrauensschutz für öffentliche Arbeitgeber letztlich die widersinnige Folge hätte, dass der säumige Mitgliedstaat sein eigenes gemeinschaftsrechtswidriges Verhalten Einzelnen entgegenhalten dürfte(88) .

Allerdings bedarf es im vorliegenden Fall keiner abschließenden Erörterung, ob die rückwirkende Anwendung des nationalen Umsetzungsgesetzes gegebenenfalls gemeinschaftsrechtlich geboten sein kann und ob allgemeine Rechtsgrundsätze ihr entgegenstehen. Denn jedenfalls kann der Grundsatz der richtlinienkonformen Auslegung ein nationales Gericht nicht zwingen, sein innerstaatliches Recht contra legem rückwirkend anzuwenden.

Im vorliegenden Fall weist der Labour Court auf eine nach irischem Recht bestehende „starke Vermutung“ gegen die Rückwirkung von Gesetzen hin. Diese Vermutung könne nur durch den klaren und eindeutigen Wortlaut der betreffenden Vorschrift selbst oder durch klare und zwingende Anhaltspunkte in anderen Vorschriften des jeweiligen Gesetzes widerlegt werden. Zwar schließe der Wortlaut von Art. 6 des Gesetzes von 2003 seine Auslegung im Sinne einer Rückwirkung nicht ausdrücklich aus. Es gebe aber auch keine eindeutigen Anhaltspunkte zugunsten einer solchen Rückwirkung. Deshalb sei es nach den Auslegungsregeln des irischen Rechts nicht möglich, der Vorschrift rückwirkende Geltung beizumessen.

Diese Angaben deuten darauf hin, dass der Labour Court es im vorliegenden Fall für contra legem hielte, das innerstaatliche Recht rückwirkend anzuwenden(89) . Ist dies der Fall, so kann jenes Gericht auch nicht kraft Gemeinschaftsrechts verpflichtet sein, eine solche Rückwirkung im Wege der richtlinienkonformen Auslegung zu erzeugen.

Ergänzend ist jedoch daran zu erinnern, dass die Pflicht des nationalen Richters zur richtlinienkonformen Auslegung nicht auf das Umsetzungsgesetz zur jeweiligen Richtlinie beschränkt ist, sondern sich auf das gesamte nationale Recht erstreckt und somit auch das bereits zuvor bestehende nationale Recht umfasst(90) .

Sollte also das irische Recht vor dem 14. Juli 2003 eine Rechtsvorschrift oder auch nur einen allgemeinen Rechtsgrundsatz gekannt haben, wonach beispielsweise diskriminierendes, missbräuchliches oder sittenwidriges Verhalten eines Arbeitgebers gegenüber seinen Arbeitnehmern verboten ist, so wäre das vorlegende Gericht verpflichtet, diese Rechtsvorschrift oder diesen Rechtsgrundsatz unter Beachtung des Wortlauts und des Zwecks der Richtlinie 1999/70 richtlinienkonform auszulegen und anzuwenden(91) und dabei insbesondere den hier in Frage stehenden Grundsatz der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer gebührend zu berücksichtigen (Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge).

Kann hingegen das von der Richtlinie 1999/70 vorgeschriebene Ziel nicht im Wege der Auslegung erreicht werden, so verpflichtet das Gemeinschaftsrecht die Mitgliedstaaten gemäß dem Urteil Francovich und unter den dort aufgestellten Voraussetzungen zum Ersatz der den Bürgern durch die Nichtumsetzung jener Richtlinie etwa verursachten Schäden(92) .

Zusammenfassend gilt also:

Mit seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob zu den Beschäftigungsbedingungen im Sinne von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung auch Bedingungen eines Arbeitsvertrags gehören, welche die Vergütung und die Versorgungsbezüge betreffen.

Diese hoch umstrittene Frage ist nur für den Fall gestellt, dass die erste oder die vierte Frage bejaht werden. Angesichts meines Vorschlags zur Beantwortung der ersten Frage(93) bedarf die fünfte Frage der Erörterung.

Nicht nur IMPACT und die Kommission, sondern auch das vorlegende Gericht sind der Auffassung, dass die Beschäftigungsbedingungen im Sinne der Rahmenvereinbarung auch die Vergütung und die Versorgungsbezüge umfassen. Hingegen nehmen die beklagten irischen Ministerien und vor allem die Regierung des Vereinigten Königreichs mit Nachdruck den diametral entgegengesetzten Standpunkt ein, so wie dies übrigens auch Generalanwalt Poiares Maduro in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Del Cerro Alonso vor einem Jahr getan hat(94) .

Im Wesentlichen dreht sich der Streit um Zweierlei: Zum einen besteht Uneinigkeit darüber, wie der Begriff der Beschäftigungsbedingungen als solcher zu verstehen ist, auch im Vergleich zu anderen arbeits- und sozialrechtlichen Richtlinien der Gemeinschaft. Zum anderen bestehen Meinungsunterschiede über die Reichweite der Rechtsgrundlage für die Richtlinie 1999/70 angesichts des Umstands, dass Art. 139 Abs. 2 EG Beschlüsse des Rates zur Durchführung von Rahmenvereinbarungen nur in den durch Art. 137 EG erfassten Bereichen erlaubt, zu denen jedoch das Arbeitsentgelt ausdrücklich nicht gehört (vgl. Art. 137 Abs. 5 EG). Mit beiden Aspekten befasse ich mich nachfolgend im Einzelnen.

Der Begriff der Beschäftigungsbedingungen, wie er im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung in Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge gebraucht wird, schließt Geldleistungen wie die hier in Frage stehenden Vergütungen und Versorgungsbezüge weder ausdrücklich ein noch aus.

In einigen jüngeren arbeits- und sozialrechtlichen Vorschriften hat der Gemeinschaftsgesetzgeber ausdrücklich klargestellt, dass der dort verwendete Begriff der Beschäftigungsbedingungen das Arbeitsentgelt einschließt (95) . Jedoch bedeutet das Fehlen einer solchen ausdrücklichen Regelung im vorliegenden Fall nicht zwingend, dass das Arbeitsentgelt vollständig aus dem Anwendungsbereich von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung ausgeschlossen wäre.

Auch die frühere Rechtsprechung zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen, nach der sich der Begriff der Arbeitsbedingungen in der Richtlinie 76/207 – vor ihrer Änderung durch die Richtlinie 2002/73 – nicht auf das Arbeitsentgelt erstreckte(96), lässt sich nicht ohne Weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen. Denn jene Rechtsprechung erklärt sich maßgeblich aus der Existenz der Richtlinie 75/117/EWG(97), die im Hinblick auf das Arbeitsentgelt eine Spezialregelung zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen enthielt(98) und deren Anwendungsbereich von dem der Richtlinie 76/207 abzugrenzen war. Hingegen stellt sich im vorliegenden Fall kein derartiges Abgrenzungsproblem zu einem parallel existierenden Rechtsakt.

Der Begriff der Beschäftigungsbedingungen im Sinne von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge bedarf der Auslegung. Dabei sind nach ständiger Rechtsprechung nicht nur der Wortlaut dieser Vorschrift zu berücksichtigen, sondern auch der Zusammenhang, in dem sie steht, und die Ziele, die mit der Regelung verfolgt werden, zu der sie gehört(99) .

Ausweislich ihres Paragrafen 1 Buchst. a soll die Rahmenvereinbarung durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse verbessern(100) . Darin kommen grundlegende Ziele der Sozialpolitik der Gemeinschaft zum Ausdruck, wie sie insbesondere in Art. 136 Abs. 1 EG niedergelegt sind, namentlich die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie die Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes. Dieselben Ziele klingen auch schon in der Präambel des EU-Vertrags(101) und des EG-Vertrags(102) an, ebenso in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer(103) und in der Europäischen Sozialcharta(104) .

Im Lichte dieser sozialpolitischen Zielsetzung gehört das Verbot der Diskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer zu den Grundsätzen des Sozialrechts der Gemeinschaft, die nicht eng ausgelegt werden dürfen(105) . Schon dies spricht gegen einen kategorischen Ausschluss finanzieller Gesichtspunkte wie der Vergütung und der Versorgungsbezüge aus dem Anwendungsbereich des Diskriminierungsverbots.

Auch der praktische Wert des Diskriminierungsverbots im Arbeitsleben würde erheblich geschmälert, wenn sich dieses Verbot nur auf solche Beschäftigungsbedingungen bezöge, die nichts mit dem Arbeitsentgelt zu tun haben. So mag es zwar für die betroffenen befristet beschäftigten Arbeitnehmer nicht unwichtig sein, etwa im Hinblick auf die Berufskleidung und die Arbeitsgeräte mit vergleichbaren Dauerbeschäftigten gleich behandelt zu werden. Von ungleich größerer Bedeutung für die Lebens- und Arbeitsbedingungen dieser Arbeitnehmer ist es jedoch, finanziell nicht schlechter gestellt zu werden als ihre unbefristet beschäftigten Kollegen. Dieses Schutzbedürfnis spricht gegen eine Beschränkung des Anwendungsbereichs des Diskriminierungsverbots allein auf Beschäftigungsbedingungen, die keinerlei Bezug zum Arbeitsentgelt haben.

Dass sich der Anwendungsbereich des Diskriminierungsverbots auch auf Geldleistungen erstrecken kann, zeigt im Übrigen die Bezugnahme auf den Pro-rata-temporis-Grundsatz in Paragraf 4 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung. Dieser Grundsatz kann überhaupt nur auf teilbare Leistungen Anwendung finden, zu denen vor allem Geldleistungen wie Gehälter, Lohnzuschläge und bestimmte Prämien gehören.

Nach alledem sprechen sowohl der Sinn und Zweck von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung als auch der Regelungszusammenhang dieser Vorschrift für eine Einbeziehung der Vergütung und der Versorgungsbezüge in den Begriff der Beschäftigungsbedingungen.

Was allerdings speziell die Versorgungsbezüge anbelangt, so bedarf dies noch einer Einschränkung: Als Beschäftigungsbedingungen im Sinne von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung können solche finanziellen Bedingungen eines Arbeitsvertrags nur dann angesehen werden, wenn sie Leistungen betreffen, die den Charakter eines vom Arbeitgeber gewährten Ruhegehalts oder einer Betriebsrente haben, nicht hingegen Leistungen der allgemeinen gesetzlichen Systeme der sozialen Sicherheit.

Ein Blick auf die Rechtsprechung zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen zeigt, dass nur erstere Leistungen zum Arbeitsverhältnis gehören und auf dessen Grundlage gewährt werden(106) . Diese Rechtsprechung lässt sich auf die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge übertragen. Denn mit dieser Rahmenvereinbarung bezweckten die Sozialpartner nicht, Fragen der gesetzlichen Regelung der sozialen Sicherheit zu regeln; vielmehr haben sie anerkannt, dass solche Fragen der Entscheidung der Mitgliedstaaten unterliegen(107) .

Zu prüfen bleibt, ob höherrangiges Recht der Einbeziehung der Vergütung und der Versorgungsbezüge in den Begriff der Beschäftigungsbedingungen gemäß Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge entgegensteht.

Der Anwendungsbereich von Bestimmungen des Sekundärrechts kann nicht weiter reichen als der ihrer jeweiligen Rechtsgrundlage(108) . Um dies sicherzustellen, ist das Sekundärrecht im Einklang mit dem Primärrecht auszulegen und anzuwenden; denn nach ständiger Rechtsprechung ist, wenn eine Vorschrift des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts mehr als eine Auslegung zulässt, die Auslegung, bei der die Bestimmung mit dem EG-Vertrag vereinbar ist, derjenigen vorzuziehen, die zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem Vertrag führt(109) .

Dementsprechend ist Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, in dem der unbestimmte Begriff der Beschäftigungsbedingungen verwendet wird, unter Beachtung der Grenzen auszulegen, die sich gegebenenfalls aus der Rechtsgrundlage der Richtlinie 1999/70 ergeben.

Rechtsgrundlage für den Erlass der Richtlinie 1999/70 war Art. 139 Abs. 2 EG, der dem Rat in den durch Art. 137 EG erfassten Bereichen eine Kompetenz zur Durchführung der auf Gemeinschaftsebene geschlossenen Vereinbarungen der Sozialpartner überträgt. Zu diesen Bereichen gehören gemäß Art. 137 Abs. 1 Buchst. b EG die Arbeitsbedingungen , wobei allerdings Art. 137 Abs. 5 EG wiederum das Arbeitsentgelt vom Anwendungsbereich jener Vorschrift ausnimmt.

Der Begriff des (Arbeits-)Entgelts als solcher kann, wie ein Blick auf den benachbarten Art. 141 Abs. 2 EG zeigt, denkbar weit ausgelegt werden und neben den üblichen Grund- oder Mindestlöhnen und -gehältern auch alle sonstigen Vergütungen umfassen, die der Arbeitgeber aufgrund des Dienstverhältnisses dem Arbeitnehmer unmittelbar oder mittelbar in bar oder in Sachleistungen zahlt.

Die Auslegung dieses Begriffs allein gibt jedoch noch keinen Aufschluss darüber, was es bedeutet, dass Art. 137 EG gemäß seinem fünften Absatz für das Arbeitsentgelt „nicht gilt“. Insoweit sind die systematische Stellung von Art. 137 Abs. 5 EG sowie der Sinn und Zweck dieser Vorschrift mit zu berücksichtigen.

Als Ausnahmetatbestand ist Art. 137 Abs. 5 EG, wie der Gerichtshof jüngst im Urteil Del Cerro Alonso festgestellt hat, eng auszulegen(110) . Die Bestimmung kann also nicht dahin verstanden werden, dass sie alles vom Anwendungsbereich des Art. 137 EG ausnimmt, was einen irgendwie gearteten Bezug zum Arbeitsentgelt hat; ansonsten würden zahlreiche in Art. 137 Abs. 1 EG aufgezählte Sachgebiete praktisch bedeutungslos(111) .

Sinn und Zweck von Art. 137 Abs. 5 EG ist es vielmehr in erster Linie, die Tarifautonomie der Sozialpartner vor Beeinträchtigungen zu schützen. Dies zeigt nicht zuletzt auch der enge Zusammenhang des Arbeitsentgelts mit den übrigen von der Gemeinschaftskompetenz ausgenommenen Sachgebieten: Koalitionsrecht, Streikrecht und Aussperrungsrecht sind besonders in Bezug auf die Festlegung des Arbeitsentgelts von Bedeutung; dementsprechend werden sie in Art. 137 Abs. 5 EG in einem Atemzug mit dem Arbeitsentgelt genannt.

Außerdem zielt Art. 137 Abs. 5 EG darauf ab, eine gemeinschaftsweite Vereinheitlichung der in den Mitgliedstaaten jeweils geltenden Lohnniveaus durch den Gemeinschaftsgesetzgeber zu verhindern. Eine solche – gegebenenfalls auch nur teilweise – Einebnung der nationalen, regionalen und betrieblichen Unterschiede in den Lohnniveaus durch den Gemeinschaftsgesetzgeber würde nämlich einen tiefen Eingriff in den Wettbewerb zwischen den auf dem Binnenmarkt tätigen Unternehmen darstellen. Sie würde auch weit über die von Art. 137 Abs. 1 EG bezweckten Unterstützungs- und Ergänzungsmaßnahmen der Gemeinschaft zur Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Sozialpolitik hinausgehen.

Vor diesem Hintergrund verwehrt es Art. 137 Abs. 5 EG beispielsweise dem Gemeinschaftsgesetzgeber, durch die Festlegung von Mindestlöhnen auf das Lohnniveau in den Mitgliedstaaten Einfluss zu nehmen. Ebenso wenig dürfte der Gemeinschaftsgesetzgeber etwa einen jährlichen Inflationsausgleich vorsehen, eine Obergrenze für die jährlichen Lohnsteigerungen einführen oder die Höhe der Überstundenvergütung sowie von Schicht-, Feiertags- und Nachtarbeitszuschlägen regeln.

Hingegen hindert Art. 137 Abs. 5 EG den Gemeinschaftsgesetzgeber nicht daran, Regelungen mit finanziellen Auswirkungen zu treffen, etwa in Bezug auf die Arbeitsbedingungen (Art. 137 Abs. 1 Buchst. b EG) oder im Hinblick auf die Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer (Art. 137 Abs. 1 Buchst. a EG). So kann die Gemeinschaft zum Beispiel Vorgaben für das nationale Arbeitsrecht machen, die zu einem Anspruch des Arbeitnehmers auf bezahlten Jahresurlaub führen(112) .

Im selben Sinne hat der Gerichtshof jüngst im Urteil Del Cerro Alonso auch klargestellt, dass Art. 137 Abs. 5 EG lediglich die Höhe des Arbeitsentgelts dem Zuständigkeitsbereich des Gemeinschaftsgesetzgebers entzieht(113) ; er hat hinzugefügt, dass es auch weiterhin ausschließlich den zuständigen Stellen in den jeweiligen Mitgliedstaaten obliegt, die Höhe der verschiedenen Bestandteile des Entgelts von Arbeitnehmern festzulegen(114) .

Ob hingegen das innerhalb eines Mitgliedstaats festgelegte Entgelt oder einzelne Bestandteile desselben bestimmten Arbeitnehmern oder Gruppen von ihnen im Rahmen der ihnen gewährten Arbeitsbedingungen zusteht, ist eine Frage, die in den Anwendungsbereich von Art. 137 Abs. 1 Buchst. b EG sowie der auf seiner Grundlage erlassenen Richtlinien fällt(115) .

Durch die Einführung von Diskriminierungsverboten wie in Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge(116) wird nämlich nicht in die Festlegung der Höhe der Löhne als solche auf nationaler oder regionaler Ebene oder auch unternehmensintern eingegriffen. Es wird lediglich sichergestellt, dass bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern im Hinblick auf ihre Arbeits- bzw. Beschäftigungsbedingungen vor Benachteiligungen geschützt werden, auch vor Benachteiligungen finanzieller Art. Diskriminierungsverbote dieser Art sind ein wesentlicher Bestandteil der Unterstützungs- und Ergänzungsmaßnahmen der Gemeinschaft zur Sozialpolitik der Mitgliedstaaten, die auch Art. 137 Abs. 5 EG nicht zu verbieten bezweckt.

In der mündlichen Verhandlung hat die Regierung des Vereinigten Königreichs eingewandt, befristet Beschäftigten müssten lediglich die gleichen Vergütungsbestandteile gewährt werden wie vergleichbaren Dauerbeschäftigten, aber nicht notwendigerweise in der gleichen Höhe. Nach dem Urteil Del Cerro Alonso garantiere Art. 137 Abs. 5 EG den zuständigen nationalen Stellen und den Tarifpartnern die Freiheit, die Höhe der jeweiligen Vergütungsbestandteile für befristet Beschäftigte und vergleichbare Dauerbeschäftigte unterschiedlich festzulegen.

Diese Auffassung teile ich nicht. Zwar überbelässt Art. 137 Abs. 5 EG den zuständigen nationalen Stellen und den Tarifpartnern die Festlegung der Höhe der einzelnen Vergütungsbestandteile, doch kann diese Vorschrift nicht ihrerseits als Vorwand für eine Diskriminierung zwischen bestimmten Gruppen von Arbeitnehmern dienen. Vielmehr haben die zuständigen nationalen Stellen und die Tarifpartner bei der Ausübung der ihnen gemäß Art. 137 Abs. 5 EG vorbehaltenen Befugnisse das Gemeinschaftsrecht zu beachten(117), nicht zuletzt die allgemeinen Rechtsgrundsätze wie beispielsweise den Grundsatz der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung. Folglich kommt eine Ungleichbehandlung der befristet Beschäftigten gegenüber Dauerbeschäftigten in Bezug auf die Höhe der jeweiligen Vergügungsbestandteile nur dort in Betracht, wo sie sachlich gerechtfertigt ist. Nichts anderes bringt übrigens Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung zum Ausdruck, wie auch der Verweis auf den Pro-rata-temporis-Grundsatz in Paragraf 4 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung.

Insgesamt steht Art. 137 Abs. 5 EG nicht der Einbeziehung der Vergütung und der Versorgungsbezüge in den Begriff der Beschäftigungsbedingungen gemäß Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge entgegen.

Zusammenfassend gilt deshalb:

Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Labour Court Dublin wie folgt zu antworten: