Normenkontrolle gegen Veränderungssperre für Photovoltaik-Sondergebiet KI-Titel

Vf. 6-VIII-22 (HS) 7-VIII-22 (e.A.)

DER VERFASSUNGSGERICHTSHOF

DES FREISTAATES SACHSEN

IM NAMEN DES VOLKES

Beschluss

In den Verfahren der Normenkontrolle auf kommunalen Antrag und über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

der Gemeinde Oberschöna, vertreten durch den Bürgermeister Rico Gerhardt, An der Hauptstraße 10, 09600 Oberschöna,

Verfahrensbevollmächtigte: Petersen Hardraht Pruggmayer

Rechtsanwälte Steuerberater PartGmbB,

Königstraße 1, 01097 Dresden,

hat der Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen durch den Präsidenten des Verfas- sungsgerichtshofes Matthias Grünberg, den Richter Uwe Berlit, die Richterinnen Beatrice Betka, Simone Herberger, Elisa Hoven und die Richter Klaus Kühlborn, Klaus Schurig, Ste- fan Ansgar Strewe und Andreas Wahl

am 10. Februar 2022

beschlossen:

A.

Mit ihrem am 24. Januar 2022 bei dem Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen eingegangenen und mit Schreiben vom 9. Februar 2022 ergänzten Antrag auf kommunale Normenkontrolle wendet sich die Antragstellerin gegen den Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2021 (1 B 279/21). Zugleich beantragt sie, den angegriffenen Beschluss vorläufig außer Vollzug zu setzen.

I.

Am 20. Januar 2021 beantragte die M. GmbH & Co. KG (im Folgenden: W. KG) einen Vorbescheid nach § 9 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen im Gemeindegebiet der Antragstellerin.

Die Antragstellerin beschloss am 25. März 2021 die Aufstellung eines Bebauungsplans „Sondergebiet Photovoltaik“. Zur Sicherung des Bebauungsplans beschloss sie eine Veränderungssperre, die im Amtsblatt am 27. Mai 2021 bekanntgemacht wurde.

Unter dem 28. Juni 2021 reichte die W. KG vor dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht einen mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (1 B 279/21) verbundenen Normenkontrollantrag (1 C 69/21) gegen die Veränderungssperre ein.

Mit Bescheid vom 6. August 2021 lehnte der Landkreis Mittelsachsen den Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides der W. KG vom 20. Januar 2021 ab, weil diesem die Veränderungssperre entgegenstehe.

Mit angegriffenem Beschluss vom 20. Dezember 2021 setzte das Sächsische Oberverwaltungsgericht die vom Gemeinderat der Antragstellerin am 25. März 2021 beschlossene Veränderungssperre für das ,,Sondergebiet Photovoltaik Kleinschirma“ vorläufig, bis zur Rechtskraft der Entscheidung des Gerichts über den von der W. KG erhobenen Normenkontrollantrag im Verfahren 1 C 69/21, außer Vollzug. Die angegriffene Veränderungssperre werde sich voraussichtlich als unwirksam erweisen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre habe die Antragstellerin über keine hinreichend konkreten Planungsabsichten verfügt. Eine Veränderungssperre dürfe erst beschlossen werden, wenn die Planung, deren Sicherung sie dient, ein Mindestmaß dessen erkennen lasse, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein solle. Aus dem am 25. März 2021 gefassten Aufstellungsbeschluss ergebe sich zwar die Festsetzung eines ,,Sondergebiets Photovoltaik“ gemäß § 11 Abs. 2 SächsBauNVO, es fehle aber an einer hinreichenden Konkretisierung dieser Festsetzung. So umfasse das Plangebiet insgesamt ca. 230 ha und damit einen nicht unerheblichen Teil der Außenbereichsflächen des Ortsteils Kleinschirma, von denen nach dem Inhalt des Protokolls der Gemeinderatssitzung vom 25. März 2021 aber nur 90 ha für eine Photovoltaiknutzung vorgesehen seien. Art. 14 Abs. 1 GG gebiete es zu verhindern, dass die Entwicklung eines Grundstücks für einen nicht unerheblichen Zeitraum gestoppt werde, obwohl für den betroffenen Grundstückseigentümer nicht erkennbar sei, was mit der Sperre im Hinblick auf sein Grundstück erreicht werden solle. Es sei weder ersichtlich noch substantiiert vorgetragen, dass das gesamte Plangebiet für eine Photovoltaiknutzung vorgesehen sei. Der W. KG drohe auch ein schwerer Nachteil, denn sie habe in Bezug auf die grundsätzlich im Außenbereich privilegiert zulässige Errichtung von Windenergieanlagen nicht nur bereits umfängliche Planungskosten aufgewandt, ihr drohten auch weitere schwerwiegende wirtschaftliche Nachteile, weil ein Genehmigungsverfahren im Falle der Antragsablehnung bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache nach Ablehnung des Vorbescheidsantrags und im Hinblick darauf, dass die Veränderungssperre erst mit Ablauf von zwei Jahren außer Kraft trete, keine Aussicht auf Erfolg biete.

II.

Die Antragstellerin beantragt,

den Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. Dezember 2021 (1 B 279/21) aufzuheben, hilfsweise die Sache an das Sächsische Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Der Antrag sei zulässig, insbesondere liege ein tauglicher Antragsgegenstand vor, weil Art. 90 SächsVerf auch Richterrecht umfasse. Zwar gebe der Wortlaut dies nicht her, zur Vermeidung von Rechtsschutzlücken ergebe sich die Erstreckung jedoch aus der teleologischen Auslegung der Norm. Der angegriffene Beschluss treffe in seinen tragenden Elementen keine einzelfallbezogene Wertentscheidung, sondern entfalte hinsichtlich der Voraussetzungen an eine wirksame Veränderungssperre eine gesetzesüberschreitende richterrechtliche Dimension. Hinzu komme, dass jüngst eine Reihe von ähnlichen Entscheidungen des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts zu vergleichbaren Sachverhalten ergangen sei. Hielte man am Wortlaut fest, böte Art. 90 SächsVerf in einem Fall wie dem vorliegenden, in welchem erst durch die Anwendung des § 14 Abs. 1 BauGB abstrakt-generelles Unrecht entstehe, keinen Rechtsschutz. Gegen eine Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO existiere kein weiterer ordentlicher Rechtsbehelf. Im Tenor der angegriffenen Entscheidung liege ein allgemeinverbindlicher Text mit klarer Anordnungsfunktion nach außen, der strukturell einem Gesetz gleichzusetzen sei. Folglich handele es sich um neues Richterrecht. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht setze neue Maßstäbe hinsichtlich der Aufhebung von Veränderungssperren in einem Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO, indem es von der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht gedeckte Anforderungen an die hinreichende Konkretisierung der Veränderungssperre fordere. Ferner senke das Gericht den Maßstab hinsichtlich einer Außervollzugsetzung nach § 47 Abs. 6 VwGO, indem es freiwillig getätigte Planungskosten ohne Beachtung der Unzumutbarkeit und Irreversibilität abstrakt-generell als schweren Nachteil charakterisiere. Es sei der Wert der städtebaulichen Gestaltungsfreiheit, welcher der gemeindlichen Planungshoheit immanent sei, hingegen unberücksichtigt geblieben. Die beanstandete Entscheidung präge das Rechtsgebiet der „Planungssicherheit kommunaler Aufstellungsbeschlüsse über Bebauungspläne“. Im Ergebnis greife das in der angegriffenen Entscheidung ausgeformte Richterrecht in den Kernbereich der Planungshoheit (Art. 82 Abs. 2 Satz 2 SächsVerf) der Antragstellerin ein, ohne dass dies verfassungsrechtlich gerechtfertigt wäre.

Mit Schreiben vom 9. Februar 2022 führt die Antragstellerin ergänzend aus, dass vorliegend die Grenzlinie zu einer eigenständigen, gleichsam normativen Rechtsetzung überschritten sei. Der angegriffene Beschluss weise normative Elemente auf, weil er – gestützt auf § 47 Abs. 6 i.V.m. Abs. 5 Satz 2 VwGO – allgemeinverbindlich die gemeindliche Veränderungssperre vorläufig außer Kraft setze. Die Rechtsetzung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts bilde die lückenfüllende ober- und höchstrichterliche Rechtsprechung zu § 14 Abs. 1 BauGB fort, weshalb Richterrecht vorliege.

Das Staatsministerium der Justiz und für Demokratie, Europa und Gleichstellung hat Gelegenheit gehabt, zum Verfahren Stellung zu nehmen. Die W. KG hält den Antrag für unzulässig; es liege bereits kein tauglicher Antragsgegenstand vor. Jedenfalls sei der Antrag offensichtlich unbegründet.

B.

Der Antrag ist unzulässig, weil er sich nicht auf ein im Wege der Normenkontrolle auf kommunalen Antrag rügefähiges Gesetz bezieht.

1. Gemäß Art. 90 SächsVerf, § 7 Nr. 8, § 36 Abs. 1 SächsVerfGHG können kommunale Träger der Selbstverwaltung den Verfassungsgerichtshof mit der Behauptung anrufen, dass ein Gesetz die Bestimmungen des Artikels 82 Abs. 2 SächsVerf oder der Artikel 84 bis 89 SächsVerf verletze. Der Begriff „Gesetz“ umfasst Gesetze im formellen Sinn und alle sonstigen untergesetzlichen Rechtsnormen mit Außenwirkung (vgl. Scheffczyk in:

BeckOK, BVerfGG, Stand Dezember 2021, § 91 Rn. 13), wenn sie dem sächsischen Landesrecht zuzuordnen sind (Kaplonek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 90 Rn. 6).

Gerichtliche Entscheidungen können im Verfahren der Normenkontrolle auf kommunalen Antrag hingegen grundsätzlich weder insgesamt noch hinsichtlich einzelner Begründungselemente Gegenstand der Überprüfung sein (vgl. Bethge in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand Juli 2021, § 91 Rn. 32; Scheffczyk in: BeckOK, BVerfGG, Stand Dezember 2021, § 91 Rn. 19; vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. August 2016 – 2 BvR 2953/14 – juris Rn. 19; Beschluss vom 14. Oktober 2013 – 2 BvR 1961/13, 2 BvR 1962/13, 2 BvR 1976/13 – juris Rn. 3). Selbst höchstrichterliche Urteile sind kein Gesetzesrecht und erzeugen keine damit vergleichbare Rechtsbindung (Diehm in:

Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl., § 91 Rn. 12; vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. August 2016 – 2 BvR 2953/14 – juris Rn. 19; Beschluss vom 15. Juli 2015 – 2 BvR 2292/13 – juris Rn. 70 ff.).

Zwar wird, worauf die Beschwerdeführerin hinweist, in der verfassungs- und verfassungsprozessrechtlichen Literatur die Auffassung vertreten, dass aus Rechtsschutzgründen und im Hinblick auf die bestehenden (faktischen) Bindungswirkungen auch Richterrecht als zulässiger Gegenstand einer Normenkontrolle auf kommunalen Antrag nach Art. 90 SächsVerf in Betracht kommt (Kaplonek in: Baumann-Hasske, Die Verfassung des Freistaates Sachsen, 4. Aufl., Art. 90 Rn. 6; vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. August 2016 – 2 BvR 2953/14 – juris Rn. 21 mit Verweis auf: Löwer in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl., § 70 Rn. 77; Voßkuhle in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl., Art. 93 Rn. 198; die Zulässigkeit bei Gewohnheitsrecht, nicht aber bei Richterrecht bejahend Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl., Art. 93 Rn. 74; verneinend: Scheffczyk in:

BeckOK, BVerfGG, Stand Dezember 2021, § 91 Rn. 19; Diehm in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl., § 91 Rn. 12). Da durch eine generelle Anerkennung der Rechtsnormqualität gerichtlicher Entscheidungen jedoch die vom Verfassungsgeber vorgenommene Beschränkung der Normenkontrolle auf kommunalen Antrag auf (materielle) Gesetze unterlaufen würde, kann dies allenfalls für dem Landesrecht zuzuordnendes gesetzesvertretendes Richterrecht gelten, das ein bestimmtes Rechtsgebiet prägt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. August 2016 – 2 BvR 2953/14 – juris Rn. 21 unter Verweis auf das Arbeitskampfrecht; BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2015 – 2 BvR 2292/13 – juris Rn. 70). Beruht eine gerichtliche Entscheidung hingegen auf der bloßen Auslegung und mithin Anwendung bestehenden Gesetzesrechts, fehlt dieser Entscheidung die Qualität einer selbständigen, im Wege der Normenkontrolle auf kommunalen Antrag rügefähigen Rechtsnorm (BVerfG, Beschluss vom 22. August 2016 – 2 BvR 2953/14 – juris Rn. 22); das rechtskonkretisierende oder -fortbildende und in diesem Sinne Recht „schaffende“ Moment jeder gerichtlichen Entscheidung jedenfalls ist weder materielle Normsetzung im Sinne des Art. 90 SächsVerf noch Richterrecht.

2. Nach diesen Grundsätzen ist der angegriffene Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts weder insgesamt noch hinsichtlich einzelner der Rechtsanwendung zugrundeliegender Rechtssätze der Begründung tauglicher Antragsgegenstand eines Normenkontrollantrages nach § 36 SächsVerfGHG.

Bei dem angegriffenen Beschluss handelt es sich weder um ein materielles Gesetz noch um gesetzesersetzendes, ein bestimmtes Rechtsgebiet prägendes Richterrecht. Die Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts beruht auf der Anwendung des § 14 Abs. 1 BauGB und damit bereits bestehenden Gesetzesrechts. Davon unabhängig prägt sie im Unterschied z.B. zu der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zum Arbeitskampfrecht auch in der Gesamtschau mit den weiteren von der Antragstellerin angeführten Entscheidungen des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts kein bestimmtes Rechtsgebiet. Dass durch die mangelnde Angreifbarkeit der beanstandeten gerichtlichen Entscheidung im Rahmen der Normenkontrolle auf kommunalen Antrag verfassungswidrige Rechtsschutzlücken entstünden, ist schon allein mit Blick auf das noch anhängige Hauptsacheverfahren als prozessuale Möglichkeit, um vor den Fachgerichten die Korrektur behaupteter Verfassungsverstöße zu erreichen, nicht ersichtlich.

III.

Mit der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

IV.

Der Verfassungsgerichtshof ist zu dieser Entscheidung einstimmig gelangt und trifft sie daher durch Beschluss nach § 10 Abs. 1 SächsVerfGHG i.V.m. § 24 BVerfGG.

V.

Die Entscheidung ist kostenfrei (§ 16 Abs. 1 Satz 1 SächsVerfGHG).

gez. Grünberg

gez. Berlit

gez. Betka

gez. Herberger

gez. Hoven

gez. Kühlborn

gez. Schurig

gez. Strewe

gez. Wahl