Assoziierungsabkommen EWG – Türkei

Rechtssache C-89/18

A

gegen

Udlændinge- og Integrationsministeriet

(Vorabentscheidungsersuchen des Østre Landsret [Landgericht der Region Ost, Dänemark])

1. Zwischen den Individualrechten, die das Unionsrecht garantiert, und der nationalen Identität der Mitgliedstaaten, zu deren Achtung, wie sich aus Art. 4 Abs. 2 EUV ergibt, die Union sich auch verpflichtet hat, kann ein Konflikt entstehen. In einem solchen Fall muss der Gerichtshof eine notwendige, aber schwierige Abwägung dieser beiden a priori widerstreitenden Interessen vornehmen, indem er den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anwendet. Dies ist die Aufgabe, die ihm im Rahmen dieses Vorabentscheidungsersuchens erneut zukommt, in dem er darüber zu entscheiden hat, ob von der Ehefrau eines türkischen Arbeitnehmers, der ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats integriert ist, für die Erlangung eines Aufenthaltstitels zum Zweck der Familienzusammenführung mit ihrem türkischen Ehemann zulässigerweise, ohne dessen Rechte im Hoheitsgebiet der Union zu verletzen, der Nachweis verlangt werden kann, dass das Paar eine engere Verbindung zum Aufnahmemitgliedstaat als zu seinem Herkunftsstaat hat.

I. Einführung

2. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, A, ist eine türkische Staatsangehörige, die in der Türkei geboren ist und am 24. Mai 1983 B heiratete, der ebenfalls die türkische Staatsangehörigkeit besitzt. Das Paar bekam, bevor es sich am 24. Juni 1998 scheiden ließ, vier Kinder, die in der Türkei geboren sind. Am 7. Januar 1999 heiratete B eine deutsche Staatsangehörige mit Wohnsitz in Dänemark. Als Ehegatte einer Unionsbürgerin wurde B ab dem 6. Juli 1999 ein Aufenthaltstitel für Dänemark erteilt. Im Jahr 2006 wurde ihm nach den dänischen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG () eine Daueraufenthaltserlaubnis gewährt. Die vier Kinder aus der Verbindung zwischen A und B erhielten in Dänemark ebenfalls eine Aufenthaltserlaubnis aufgrund der Familienzusammenführung mit B.

3. Die Ehe zwischen B und seiner deutschen Frau wurde am 25. Juni 2009 geschieden. B verheiratete sich am 28. August 2009 in Dänemark erneut mit A. Am 3. September 2009 beantragte A beim Udlændingeservice (Ausländerdienst) einen Aufenthaltstitel für Dänemark auf der Grundlage ihrer Eheschließung mit B, der unstreitig Arbeitnehmer ist.

4. Der Ausländerdienst lehnte diesen Antrag am 26. Mai 2010 gemäß dem zu dem Zeitpunkt, an dem die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Entscheidung ergangen ist, geltenden § 9 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 7 des Udlændingeloven (Ausländergesetz) () ab, der wie folgt lautet: „1. Auf Antrag kann eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden: 1) einem Ausländer im Alter von über 24 Jahren, der mit einer Person im Alter von über 24 Jahren mit festem Wohnsitz in Dänemark in ehelicher oder nichtehelicher Gemeinschaft wohnt, die … d) seit mehr als drei Jahren eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis in Dänemark besitzt, … 7. Eine Aufenthaltserlaubnis … nach Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b bis d kann, sofern nicht besondere zwingende Gründe … entgegenstehen, nur erteilt werden, wenn die Verbindung der Ehegatten bzw. der in nichtehelicher Lebensgemeinschaft Zusammenlebenden, insgesamt betrachtet, zu Dänemark enger ist als ihre Verbindung zu einem anderen Land, insgesamt betrachtet.“

5. Mit Entscheidung vom 30. September 2010 wies das Ministerium die Beschwerde von A gegen die Entscheidung vom 26. Mai 2010 mit der Begründung zurück, dass A und B das Verbindungserfordernis, wonach die Verbindung der Ehegatten zu Dänemark auf der Grundlage einer Gesamtbewertung stärker sein müsse als die zu einem Drittland, nicht erfüllten. Nachdem es auf das geltende Recht und die Voraussetzungen für die Anwendung und Bewertung dieser Verbindung hingewiesen hatte, prüfte das Ministerium, ob die Ehegatten A und B eine stärkere Verbindung zu Dänemark als zur Türkei haben, indem es eine Abwägung der Verbindung von B zu Dänemark und zu seinem Herkunftsland sowie der Verbindung von A zu ihrem Herkunftsland vornahm. Da der Antrag von A keine besonderen persönlichen oder medizinischen Gründe erkennen ließ, die die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis trotz fehlender Verbindung zu Dänemark rechtfertigen könnten, lehnte das Ministerium den Antrag von A ab und forderte sie und ihre beiden jüngsten Kinder auf, ihr Familienleben in der Türkei zu führen und fortzusetzen.

6. Am 10. März 2014 erhob A beim Ret i Aalborg (Gericht erster Instanz Aalborg, Dänemark) Klage auf Aufhebung dieser Entscheidung und beantragte die Überprüfung ihres Antrags auf Familienzusammenführung. Die Rechtssache wurde am 26. Mai 2014 an das Københavns Byret (Stadtgericht Kopenhagen, Dänemark) verwiesen, das sie wiederum am 14. Dezember 2016 an das vorlegende Gericht verwies, da das nationale Recht es den erstinstanzlichen Gerichten erlaubt, Rechtssachen, die Grundsatzfragen aufwerfen, an das Landgericht zur Entscheidung im ersten Rechtszug zu verweisen. A beantragte die Aufhebung der Entscheidung vom 30. September 2010 () und eine erneute Prüfung ihres Antrags auf Familienzusammenführung.

7. Das vorlegende Gericht führt aus, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/80), der dem am 12. September 1963 in Ankara von der Türkei einerseits und von den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichneten und durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 () im Namen der Gemeinschaft geschlossenen, genehmigten und bestätigten Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei beigefügt sei, anwendbar sei, da B unstreitig ein türkischer Arbeitnehmer sei. Nach diesem Artikel dürften die Mitgliedstaaten jedoch „für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen“. Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 habe es keine mit § 9 Abs. 7 des Ausländergesetzes vergleichbare Vorschrift gegeben, so dass diese Bestimmung eine neue Beschränkung im Sinne des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 darstelle.

8. Das vorlegende Gericht weist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs hin, nach der eine neue Beschränkung im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verboten sei, „es sei denn, sie gehört zu den in Art. 14 dieses Beschlusses aufgeführten Beschränkungen oder ist durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet, die Verwirklichung des verfolgten legitimen Ziels zu gewährleisten, und geht nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinaus“ (). Die Begründung zu den Gesetzentwürfen 2000 und 2002 () zeige, dass mit dem Verbindungserfordernis eine erfolgreiche Integration erreicht werden solle. Der Gerichtshof habe bereits entschieden (), dass ein solches Ziel einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen könne. Es sei daher im Wesentlichen noch festzustellen, ob das Erfordernis einer stärkeren Verbindung zu Dänemark als zum Herkunftsstaat geeignet sei, die Erreichung des legitimen Ziels zu gewährleisten, ohne über das für dessen Erreichung Erforderliche hinauszugehen.

9. Unter diesen Umständen hat der Østre Landsret (Landgericht der Region Ost, Dänemark) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof mit am 8. Februar 2018 bei dessen Kanzlei eingegangener Vorlageentscheidung folgende Fragen gestellt: 1. Kann in einem Fall, in dem – grundsätzlich gegen die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verstoßende – „neue Beschränkungen“ für den Ehegattennachzug eingeführt werden, die mit den Urteilen des Gerichtshofs vom 12. April 2016, Genc (C-561/14, EU:C:2016:247), und vom 29. März 2017, Tekdemir (C-652/15, EU:C:2017:239), anerkannten Ziel der „erfolgreichen Integration“ gerechtfertigt werden, eine Vorschrift wie § 9 Abs. 7 des dänischen Ausländergesetzes – der u. a. bedeutet, dass die vorrangige Bedingung für die Familienzusammenführung zwischen einem in Dänemark aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen und dessen Ehegatten darin besteht, dass die Verbindung des Ehepaars zu Dänemark enger als die zur Türkei ist – als Vorschrift angesehen werden, die „durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, das angestrebte legitime Ziel zu erreichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgeht“? 2. Kann, falls die erste Frage dahin bejaht wird, dass ein Verbindungserfordernis grundsätzlich als zur Gewährleistung des Integrationsziels geeignet anzusehen ist, i) eine Praxis angewandt werden, wonach, wenn der im Mitgliedstaat aufenthaltsberechtigte Ehegatte (Zusammenführender) erst als Zwölf- oder Dreizehnjähriger oder später dorthin gekommen ist, bei der Beurteilung der Verbindung des Zusammenführenden zu diesem Mitgliedstaat folgenden Gesichtspunkten besondere Bedeutung beigemessen werden: – ob der Betreffende entweder sich über einen längeren Zeitraum von ca. zwölf Jahren in dem Mitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten und über einen festen Arbeitsplatz verfügt hat, oder – sich in dem Mitgliedstaat ohne wesentliche Unterbrechungen mindestens vier bis fünf Jahre aufgehalten und über einen festen Arbeitsplatz verfügt hat, der ein erhebliches Kontakt- und Kommunikationsniveau mit Kollegen und etwaigen Kunden in der Sprache des Mitgliedstaats aufweist, oder – sich in dem Mitgliedstaat ohne wesentliche Unterbrechungen mindestens sieben bis acht Jahre aufgehalten und über einen festen Arbeitsplatz verfügt hat, der kein erhebliches Kontakt- und Kommunikationsniveau mit Kollegen und Kunden in der Sprache des Mitgliedstaats aufweist, ii) eine Praxis angewandt werden, wonach es gegen die Erfüllung des Verbindungserfordernisses spricht, wenn der Zusammenführende eine erhebliche Verbindung zu seinem Heimatland aufrechterhalten hat, indem er häufige oder lange Besuche im Heimatland vorgenommen hat, während kurze Ferienaufenthalte oder Schulbesuche nicht gegen eine Zulassung sprechen, iii) eine Praxis angewandt werden, wonach es ganz erheblich gegen eine Erfüllung des Verbindungserfordernisses spricht, wenn ein sogenannter schleichender Familiennachzug (Eheschließung, Scheidung und erneute Eheschließung) vorliegt, ohne dass dies dem Beschränkungstest und dem Verhältnismäßigkeitserfordernis zuwiderliefe?

10. In dieser Rechtssache haben A, die dänische Regierung und die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht.

11. A, die dänische Regierung und die Kommission haben in der Sitzung vom 13. Dezember 2018 vor dem Gerichtshof mündlich verhandelt.

II. Würdigung

12. Mit diesen Vorlagefragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob eine nationale Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die die Familienzusammenführung eines türkischen Arbeitnehmers, der sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhält, und seiner Ehefrau türkischer Staatsangehörigkeit an die Voraussetzung knüpft, dass die Verbindung der Ehegatten zu Dänemark enger ist als diejenige zu einem anderen Land, eine neue Beschränkung im Sinne des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 ist.

13. Vorab möchte ich darauf hinweisen, dass die vorliegende Rechtssache eine Fortsetzung der Rechtssache Genc () darstellt. Damals hatte der Gerichtshof die Vereinbarkeit einer anderen Bestimmung desselben Ausländergesetzes mit Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 zu prüfen. Nach dieser Bestimmung setzte die Familienzusammenführung eines türkischen Arbeitnehmers, der sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhielt, und seinem minderjährigen Kind voraus, dass dieses zu diesem Mitgliedstaat eine solche Verbindung hat oder entwickeln kann, dass die Grundlage für eine erfolgreiche Integration gegeben ist, sofern das Kind und sein anderer Elternteil im Herkunftsstaat oder in einem Drittstaat wohnen und der Antrag auf Familienzusammenführung innerhalb von zwei Jahren nach dem Tag gestellt wird, an dem der in dem betreffenden Mitgliedstaat ansässige Elternteil eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten hat. In der vorliegenden Rechtssache können aus dem Urteil Genc () einige nützliche Lehren gezogen werden. Dem Vorabentscheidungsersuchen lässt sich außerdem entnehmen, dass die dänische Verwaltung aus diesem Urteil Schlussfolgerungen in Bezug auf die spezifische Bestimmung des Ausländergesetzes, die damals in Rede stand, gezogen hat, dass aber nichts hinsichtlich der Voraussetzungen unternommen wurde, die für eine vom Ehegatten eines türkischen Arbeitnehmers beantragte Familienzusammenführung gelten, insbesondere hinsichtlich des Erfordernisses einer Verbindung zu Dänemark. Die dänische Verwaltung scheint zwar davon überzeugt zu sein, dass § 9 Abs. 7 des Ausländergesetzes, obwohl er eine neue Beschränkung im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 darstellt, rechtmäßig ist, weil er durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und die Erreichung des verfolgten Ziels gewährleisten kann, ohne über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinauszugehen, das vorlegende Gericht hat jedoch mehr Zweifel.

A. Zum Vorliegen einer neuen Beschränkung, die durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist

14. Wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, verbietet die Stillhalteklausel nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 allgemein die Einführung neuer Maßnahmen, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der wirtschaftlichen Freiheit durch einen türkischen Staatsangehörigen in dem betreffenden Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Beschlusses galten ().

15. Aus den Akten geht hervor, dass § 9 Abs. 7 des Ausländergesetzes nach dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 in Dänemark eingeführt wurde und dass er zu einer Verschärfung der Voraussetzungen für die Zulassung des Familiennachzugs des Ehegatten eines türkischen Arbeitnehmers führt, der diesem in das dänische Hoheitsgebiet nachziehen möchte. Es ist auch unstreitig, dass B ein auf dem dänischen Arbeitsmarkt ordnungsgemäß beschäftigter Arbeitnehmer ist. A hat eine Aufenthaltserlaubnis beantragt, um zu ihm zu ziehen. Unter diesen Umständen ist die Anwendung der im Ausgangsverfahren streitigen nationalen Bestimmung abzulehnen, wenn die neue Beschränkung die Freiheit von B, eine Tätigkeit als Arbeitnehmer in Dänemark auszuüben, beeinträchtigen könnte (). Es könnte sich nämlich negativ auf die Entscheidung von B, sich als türkischer Arbeitnehmer in Dänemark niederzulassen und vor allem zu bleiben, negativ auswirken, wenn die nationalen Rechtsvorschriften die Familienzusammenführung erschweren oder unmöglich machen, da B dann zu einer Entscheidung zwischen seiner Tätigkeit in Dänemark und seinem Familienleben in der Türkei gezwungen sein könnte (). Die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften, die die Familienzusammenführung erschweren, indem sie die Voraussetzungen, unter denen ein türkischer Arbeitnehmer mit seiner Ehefrau im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats wieder zusammengeführt werden kann, gegenüber denjenigen verschärfen, die dort zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 galten, und die damit geeignet sind, die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit durch diesen Arbeitnehmer zu beeinträchtigen, stellen daher eine im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 „neue Beschränkung“ der Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch türkische Staatsangehörige in diesem Mitgliedstaat dar.

16. Eine solche Beschränkung ist, wie das vorlegende Gericht ausführt, verboten, es sei denn, sie fällt unter die in Art. 14 des Beschlusses Nr. 1/80 genannten Grenzen () – was im Ausgangsverfahren nicht geltend gemacht wird – oder ist durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet, die Verwirklichung des verfolgten legitimen Ziels zu gewährleisten, und geht nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinaus ().

17. Zum Erfordernis eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass „das Ziel der Gewährleistung einer erfolgreichen Integration der Drittstaatsangehörigen im betreffenden Mitgliedstaat einen [solchen] Grund … darstellen [kann]“ (), nachdem er auf die Bedeutung hingewiesen hatte, „die Integrationsmaßnahmen im Rahmen des Unionsrechts beigemessen wird, wie sich aus Art. 79 Abs. 4 AEUV … und aus mehreren Richtlinien …, denen zufolge die Integration von Drittstaatsangehörigen entscheidend zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts beiträgt, der als eines der Hauptziele der Union im Vertrag angegeben ist“ ().

18. Die dänische Regierung führt als zwingenden Grund des Allgemeininteresses auch die wirksame Steuerung der Migrationsströme an, die sie als eine übergeordnete und mit dem vorgenannten zwingenden Grund zusammenhängende Erwägung ansieht. Diese Steuerung sei zwingend, um die Integration der Personen zu gewährleisten, die einen Aufenthaltstitel für einen Mitgliedstaat besäßen oder dafür in Betracht kämen. Nach Ansicht der dänischen Regierung hat der Anteil der Ausländer an der Gesamtbevölkerung einen Einfluss auf den Erfolg der Integration. Ohne dass es notwendig wäre, dass der Gerichtshof zu diesem Zusammenhang und zu diesem Anteil Stellung nimmt, weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof bereits festgestellt hat, dass „das Ziel, die rechtswidrige Einreise und den rechtswidrigen Aufenthalt zu verhindern, einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses für die Zwecke des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 darstellt“ () und dass „das Ziel, die Migrationsströme wirksam zu steuern, ein [solcher] zwingender Grund … sein [kann]“ (), der eine neue Einschränkung nach dieser Bestimmung rechtfertigen kann.

19. Daher kann ich mir nur schwer vorstellen, dass sich der Gerichtshof noch einmal damit auseinandersetzt, zumal die Feststellung, dass ein zwingender Grund des Allgemeininteresses vorliegt, jedenfalls nicht ausreicht, um die neue Beschränkung als nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 zulässig zu betrachten, da sie sich ja noch als erforderlich und verhältnismäßig erweisen muss, was der eigentliche Kern des diesem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegenden Problems ist.

B. Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der neuen Beschränkung

1. Beschreibung der nationalen Rechtsvorschriften und Praxis

20. Die nationalen Rechtsvorschriften sehen vor, dass jeder Ausländer im Alter von über 24 Jahren, der eine stabile und dauerhafte Beziehung zu einer Person unterhält, die ebenfalls über 24 Jahre alt ist und seit mehr als drei Jahren eine Daueraufenthaltserlaubnis besitzt, einen Aufenthaltstitel beantragen kann. Hat der Zusammenführende jedoch nicht vor Vollendung des 28. Lebensjahrs die dänische Staatsbürgerschaft erworben, darf seinem Ehegatten ein solcher Aufenthaltstitel nur erteilt werden, wenn die Verbindung der Ehegatten zu Dänemark stärker ist als diejenige zu einem Drittstaat.

21. Um die Tragweite dieser nationalen Maßnahme richtig und vollständig zu verstehen, ist es jedoch erforderlich, über den bloßen Wortlaut hinauszugehen und, wie nach der Rechtsprechung erforderlich (), die Einzelheiten der Umsetzung zu prüfen, wie sie sich in diesem Fall aus den Vorarbeiten für die Gesetze der Jahre 2000 und 2002 () und dem Rundschreiben von 2005 () ergeben.

22. Wenn die Behörden also feststellen müssen, ob das Paar, das die Zusammenführung beantragt, engere Bindungen zu Dänemark hat als zu seinem Herkunftsstaat oder seinen Herkunftsstaaten, müssen sie eine Gesamtbewertung unter Berücksichtigung aller ihnen zur Verfügung stehenden Informationen vornehmen. Sie müssen daher zum einen die Bindungen des Zusammenführenden – in diesem Fall des türkischen Arbeitnehmers – zu Dänemark und zum anderen diejenigen seines Ehegatten zu seinem Herkunftsland gegeneinander abwägen. Sie müssen auch die Bindungen des Zusammenführenden zum Herkunftsland des Ehegatten berücksichtigen. Dabei werden u. a. der Geburtsort der Ehegatten, der Ort, an dem sie ihre Kindheit verbracht haben und zur Schule gegangen sind, die Häufigkeit und Dauer der Aufenthalte im Herkunftsland berücksichtigt. Auch berücksichtigt werden müssen die familiären Bindungen der Ehegatten zu Dänemark im Vergleich zu den familiären Bindungen, die im Herkunftsstaat aufrechterhalten werden, insbesondere wenn ein Elternteil oder beide Elternteile des Zusammenführenden aus dem gleichen Land wie der Ehegatte stammen. Die Frage, wer die elterliche Sorge ausübt oder ein Umgangsrecht mit minderjährigen Kindern mit Wohnsitz in Dänemark hat, wird ebenfalls berücksichtigt, ist jedoch nicht entscheidend. Sprachkenntnisse und die Sprache, in der die Ehegatten kommunizieren, werden ebenfalls berücksichtigt. Darüber hinaus werden die Ausbildung und Beruf betreffenden Verbindungen zwischen den Ehegatten und Dänemark ebenso wie die Zeit, die sie dort verbringen, und die Häufigkeit und Dauer von Aufenthalten im Herkunftsland des Zusammenführenden und/oder des Ehegatten untersucht (). Dabei wird nicht nur die Dauer der Anwesenheit des Arbeitnehmers auf dem Arbeitsmarkt analysiert, sondern auch die Art der Beschäftigung und die Frage, ob diese Beschäftigung dank der in Dänemark erworbenen Qualifikationen ausgeübt wird. War der Zusammenführende also vier oder fünf Jahre lang an einem Arbeitsplatz beschäftigt, der zu seiner Integration in die dänische Gesellschaft beiträgt, kann er aufgrund der Kontakte mit der Öffentlichkeit, die er an diesem Arbeitsplatz hat, oder der Notwendigkeit, mit seinen Kollegen oder Kunden auf Dänisch zu kommunizieren, als eng mit Dänemark verbunden angesehen werden, auch wenn seine Aufenthaltsdauer nur „vier oder fünf Jahre“ beträgt (). Andererseits wird davon ausgegangen, dass ein stabiler Arbeitsplatz über die gleiche Dauer, der jedoch keinen nennenswerten Kontakt mit einer Dänisch sprechenden Öffentlichkeit zulässt, keine solche Bindung herstellt. In diesem Fall wird die Aufenthalts- und Beschäftigungsdauer auf „sieben oder acht Jahre“ erhöht ().

23. Dass der Zusammenführende und die Antragstellerin vor der Ankunft des Zusammenführenden in Dänemark bereits verheiratet waren bzw. in ihrem Herkunftsland zusammengelebt haben und dass dieses Paar in der Folge die Familienzusammenführung auf der Grundlage der Wiederverheiratung nach der Einreise des Zusammenführenden nach Dänemark und der Erteilung einer Daueraufenthaltserlaubnis („verheiratet, geschieden, wiederverheiratet“) beantragt, soll stark dagegen sprechen, dass die Bindungen zu Dänemark enger sind. Nach Ansicht der dänischen Behörden weist eine Wiederverheiratung darauf hin, dass der Zusammenführende enge Bindungen zum Antragsteller und zum Herkunftsland beibehalten hat.

24. In bestimmten Fällen kann es besondere Gründe für die Erteilung eines Aufenthaltstitels an den Ehepartner geben, obwohl keine engen Bindungen zu Dänemark bestehen. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die Verweigerung eines solchen Titels die Ehegatten verpflichten würde, ihr Familienleben in einem Land zu führen, in das der Zusammenführende nicht einreisen oder in dem er nicht wohnen kann, oder wenn der Zusammenführende schwer krank, behindert oder sehr alt ist. Ein besonderer Grund kann auch dann vorliegen, wenn der Zusammenführende die elterliche Sorge ausübt oder ein Umgangsrecht mit minderjährigen Kindern mit Wohnsitz in Dänemark () hat. Schließlich gilt das Erfordernis einer engeren Verbindung zu Dänemark nicht, wenn es sich um eine Ehe zwischen Personen handelt, die in Dänemark geboren und aufgewachsen sind oder als Kinder dorthin gekommen sind und dort 28 Jahre lang rechtmäßig gelebt haben.

25. Die im Ausgangsverfahren streitige Entscheidung zeigt, dass das Ministerium eine Gesamtbewertung der Situation von A und ihrem Ehemann vorgenommen und die von mir gerade beschriebenen Vorgaben befolgt hat. Es hat insbesondere berücksichtigt, dass A in der Türkei geboren und aufgewachsen ist, wo sie auch die Schule besuchte, dass sie und ihr Mann auf Türkisch oder Kurdisch kommunizieren und dass die seltenen Besuche von A in Dänemark nicht geeignet waren, Bindungen zu Dänemark zu begründen. Zur Situation von B stellte das Ministerium fest, dass er in der Türkei geboren und aufgewachsen ist, dass er spät nach Dänemark kam (seine erste Einreise erfolgte 1999), dass er vor diesem Zeitpunkt lange mit A in der Türkei zusammengelebt hatte und dass er sich seitdem häufig, für eine Dauer von bis zu drei Monaten, in seinem Herkunftsland aufgehalten hat, dass er noch nahe Familienangehörige (seine Eltern und zwei Geschwister) in der Türkei hat, dass vier weitere Geschwister in Dänemark sind, dass es zwar eine Verbindung zum dänischen Arbeitsmarkt gibt, diese aber angesichts der Art und Dauer der verschiedenen Beschäftigungen, die B in Dänemark ausgeübt hat oder derzeit ausübt, nicht geeignet sind, seine enge Verbindung zur Türkei zu schwächen, dass die Situation des Paares, das zunächst verheiratet war, sich dann scheiden ließ und dann erneut heiratete, nachdem B eine Daueraufenthaltserlaubnis erhalten hatte, stark dagegen spricht, dass die Verbindung zu Dänemark enger ist (), und dass die Wiederverheiratung mit seiner ersten Frau ein Hinweis darauf ist, dass B die Verbindung zu A und zu seinem Herkunftsland beibehalten hatte. Was die Kinder des Paares betrifft, stellte das Ministerium fest, dass sie alle in der Türkei geboren sind, wo sie zunächst gelebt hatten, bevor sie zu ihrem Vater nach Dänemark kamen, dass zwei von ihnen nun volljährig sind, dass unter diesen Umständen von einer Aufrechterhaltung ihrer sprachlichen, kulturellen und familiären Bindungen zur Türkei ausgegangen werden kann, dass es, soweit die Kinder des Paares bereits von ihrer Mutter getrennt gelebt hatten, die Entscheidung der Ehegatten war, die Familieneinheit auf diese Weise aufzuteilen, und dass A mit ihren beiden jüngsten Kindern in die Türkei zurückkehren kann, ohne dass dies gegen Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verstoßen würde.

2. Würdigung unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

26. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss die Bewertung durch die nationalen Behörden bei Vorliegen einer nationalen Regelung über die Familienzusammenführung, die auf ein Familienmitglied eines türkischen Arbeitnehmers Anwendung findet, auf der Grundlage „hinreichend genauer, objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien erfolgen, die im Einzelfall zu prüfen sind und deren Anwendung zu einer mit Gründen versehenen Entscheidung führen muss, gegen die mit einem wirksamen Rechtsbehelf vorgegangen werden kann, um eine Verwaltungspraxis der systematischen Ablehnung zu verhindern“ (). Es ist offensichtlich, dass das Ministerium seine ablehnende Entscheidung ausführlich begründet hat und die Klägerin das vorlegende Gericht damit befassen konnte. Problematischer ist meines Erachtens die Multiplikation von Kriterien, die ein Gefühl einer gewissen Unvorhersehbarkeit entstehen lässt ().

27. Zunächst nehmen die Behörden eine Gesamtbewertung vor, die sich sowohl auf den Ehegatten bezieht, der sich – im Fall von B bereits seit fast 20 Jahren – in dänischem Hoheitsgebiet aufhält, als auch auf die Antragstellerin des Ausgangsverfahrens. Ich frage mich, ob es nicht angesichts der Art des Antrags – der einen Aufenthaltstitel zum Zweck der Familienzusammenführung betrifft – etwas widersprüchlich ist, zu verlangen, dass die Antragstellerin auch selbst eine engere Verbindung zu Dänemark als zu ihrem Herkunftsland hat. Tatsächlich wird die Familienzusammenführung definitionsgemäß in einer Situation beantragt, in der das Zusammenleben unterbrochen werden musste oder nicht möglich ist und in der das Paar getrennt lebt. Es lässt sich auch nicht leugnen, dass ein erheblicher Teil der Familienzusammenführungen Situationen betrifft, in denen beide Partner die gleiche Staatsangehörigkeit haben oder aus demselben Staat stammen, in dessen Gebiet sie ihr gemeinsames Leben begonnen haben. Dies gilt auch für türkische Arbeitnehmer. Nach meinem Verständnis des Assoziationsabkommens EWG-Türkei und des Beschlusses Nr. 1/80 hatten die Verfasser, als mit diesen beiden Texten die Rechtsstellung der Familienmitglieder der türkischen Arbeitnehmer festgelegt wurde, zunächst, wenn auch nicht ausschließlich (), Familienmitglieder türkischer Staatsangehörigkeit im Sinn. Daher frage ich mich im Zusammenhang mit einem Antrag auf Familienzusammenführung, der in der Regel bedeutet, dass im Herkunftsstaat eine familiäre Verbindung geschaffen wurde und dass versucht wird, die Familieneinheit im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats wiederherzustellen, inwieweit der Umstand, dass den antragstellenden Ehegatten die Beweislast dafür auferlegt wird, dass sie eine engere Verbindung zu Dänemark als zu ihrem Herkunftsland haben, nicht darauf hinausläuft, von ihnen eine Art probatio diabolica zu fordern, zumal die Beschreibung der Verwaltungspraxis nicht erkennen lässt, dass es eine besondere Abwägung der Kriterien gäbe, die die Person, die den Aufenthaltstitel zum Zweck der Familienzusammenführung beantragt, nicht erfüllt.

28. Mit anderen Worten ist offensichtlich, dass Paare, die aus zwei Personen derselben Nationalität bestehen, wie A und B, größere Schwierigkeiten haben werden, das Erfordernis einer engeren Verbindung zu Dänemark zu erfüllen, da die Kriterien, die den Geburtsort, die Kindheit und Schulzeit, die Sprachkenntnisse und die familiären Bindungen betreffen, schwieriger zu erfüllen sind, wenn sich der Ehegatte noch in seinem Herkunftsstaat befindet, in dem er sein ganzes Leben verbracht hat, und es schwierig sein wird, sie durch den türkischen Arbeitnehmer selbst zu kompensieren, wenn er diesen Staat als Erwachsener verlassen hat. Die dänischen Behörden können auch nicht davon ausgehen, dass sich der Ehegatte längere Zeit in Dänemark aufgehalten hat, um dort eine Verbindung zur Gesellschaft aufzubauen, da eben dies der Zweck des Antrags ist und ein solcher regelmäßiger Aufenthalt bisher verhindert oder auf kurze Zeiträume beschränkt wurde (). Die regelmäßigen Aufenthalte von durchschnittlicher Dauer des türkischen Arbeitnehmers in seinem Herkunftsstaat werden als Zeichen einer noch (zu) starken Bindung an diesen Staat interpretiert. Da aber ein gemeinsames Leben in Dänemark noch nicht möglich ist, kann das Ehe- oder sogar das Familienleben, wenn auch nur sporadisch, nur durch diese häufigen Besuche aufrechterhalten werden, soweit sie sich mit den Anforderungen des Berufslebens des türkischen Arbeitnehmers in Dänemark vereinbaren lassen.

29. Zweitens sind die von den Verwaltungsbehörden berücksichtigten Kriterien nach Ansicht der dänischen Regierung weder absolut noch kumulativ. Keines ist allein entscheidend. Diese Kriterien können auch ungenau sein. So ist im Fall einer „späten“ Ankunft in Dänemark, d. h. als „Zwölf- oder Dreizehnjähriger“ (), ein Aufenthalt des Arbeitnehmers von mindestens zwölf Jahren erforderlich, dieser Zeitraum kann jedoch bei einer Ausbildung oder einer Arbeit in Dänemark verkürzt werden, sofern die Arbeit einen bestimmten Charakter hat, so dass ein Arbeitnehmer nach einer vier- oder fünfjährigen Beschäftigung das Verbindungserfordernis erfüllen könnte. Diese Beschäftigungsdauer wird auf sieben oder acht Jahre erhöht, wenn davon ausgegangen wird, dass die Beschäftigung nicht zur Integration des Arbeitnehmers in Dänemark beiträgt. Dies erweckt den Eindruck einer gewissen Unklarheit für den Antragsteller, die letztlich den Verwaltungsbehörden ein weites Ermessen bei der Entscheidung lässt. Die vom Gerichtshof festgelegte und oben angeführte Anforderung, wonach die Behörden nach genauen Kriterien entscheiden müssen, scheint nicht erfüllt zu sein.

30. Zur Situation „verheiratet/geschiedenen/wiederverheiratet“ stellt das vorlegende Gericht fest, dass es sich um eine unwiderlegbare Vermutung handele, die jede Berücksichtigung der persönlichen Situation der Ehegatten und ihrer Integrierbarkeit ausschließe und zu einer nahezu systematischen Versagung des Aufenthaltstitels zum Zweck der Familienzusammenführung führe. Wenn dies der Fall ist, stünde diese Vermutung per se im Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofs (). Die dänische Regierung trägt jedoch vor, dass sie nur als ein wichtiges Zeichen dafür gewertet werde, dass die Verbindung zu Dänemark nicht sehr eng sei. Selbst wenn sich die Praxis als weniger drastisch erweisen sollte als vom vorlegenden Gericht dargestellt, fällt es mir schwer, den tatsächlichen Zusammenhang zwischen einer solchen Situation „verheiratet/geschieden/wiederverheiratet“ und der Perspektive für eine erfolgreiche Integration und/oder eine wirksame Steuerung der Migrationsströme zu erkennen. Wenn die dänischen Behörden angesichts einer solchen Situation Betrug vermuten, weil die Wiederverheiratung sie an der Aufrichtigkeit der Ehe, die es dem türkischen Arbeitnehmer ermöglicht hat, einen Aufenthaltstitel zu erhalten, zweifeln lässt, müsste dieser Verdacht durch konkrete Anhaltspunkte gegen B untermauert werden. Jedenfalls ist den Akten nicht zu entnehmen, dass die dänische Regierung im Allgemeinen oder im Besonderen in Bezug auf das Paar A und B einen Zusammenhang zwischen der Situation „verheiratet/geschieden/wiederverheiratet“ und einem erwiesenen Betrug festgestellt hat. Daher kann die Berechtigung einer solchen Vermutung, auch wenn es sich nur um eine einfache Vermutung handeln sollte, in Frage gestellt werden.

31. Letztendlich und vor allem haben die meisten der berücksichtigten Kriterien mit der Frage der erfolgreichen Integration des Ehegatten des türkischen Arbeitnehmers oder des Paares, das der Ehegatte mit diesem Arbeitnehmer bildet, in die dänische Gesellschaft, dem ersten der geltend gemachten zwingenden Gründe des Allgemeininteresses, recht wenig zu tun. Ich sehe nämlich nicht zwangsläufig einen Widerspruch zwischen der Aufrechterhaltung enger Beziehungen zum Herkunftsland und der Fähigkeit zur Integration in das Aufnahmeland. Darüber hinaus beruhen die Kriterien für die von den dänischen Behörden vorzunehmende Beurteilung größtenteils auf Faktoren, auf die der Ehegatte keinen Einfluss hatte (wie Geburtsort, Schulort, familiäre Bindungen usw.). Sie erlauben weder, eine fehlende Integration festzustellen, noch, eine Prognose für eine erfolgreiche Integration zu stellen. Tatsächlich sind sie insoweit eher neutral. Meiner Meinung nach wäre es angesichts des verfolgten Ziels konsequenter, positive vorausschauende Anforderungen an die Antragsteller zu stellen, wie beispielsweise die Verpflichtung, innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach der Zulassung der Familienzusammenführung ein bestimmtes Maß an Kenntnissen der dänischen Sprache oder Gesellschaft zu erreichen.

32. Was den zweiten geltend gemachten zwingenden Grund des Allgemeininteresses betrifft, nämlich die wirksame Steuerung der Migrationsströme, so fällt es mir auch hier schwer, eine logische Verbindung zwischen den verschiedenen berücksichtigten Kriterien und dem verfolgten Ziel herzustellen. Was sollen insbesondere der Geburtsort der Klägerin, die Sprache, in der sie mit ihrem Mann kommuniziert, oder der Ort, an dem ihre Eltern leben, über die Steuerung der Migrationsströme aussagen?

33. Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verpflichtet die Mitgliedstaaten, den besonderen Status türkischer Arbeitnehmer zu berücksichtigen, die weder ganz den Unionsbürgern gleichgestellt noch Drittstaatsangehörige wie alle anderen sind. Angesichts dieses besonderen Status scheint es mir, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften die Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit der betreffende türkische Arbeitnehmer sein Eheleben im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats fortsetzen oder wieder aufnehmen kann, übermäßig und manchmal uneinheitlich verschärfen. Darüber hinaus gehen die Auswirkungen der Durchführung der nationalen Rechtsvorschriften auf B über seine Frau weit über seine eheliche Situation hinaus, da die dänischen Behörden A und zwei seiner Söhne, die bereits in Dänemark wohnten und einen Aufenthaltstitel zum Zweck der Familienzusammenführung erhalten hatten, aufgefordert haben, „ihr Familienleben in der Türkei zu führen und fortzusetzen“ (). Es ist deshalb offensichtlich, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Maßnahme die Freiheit von B, eine Beschäftigung als Arbeitnehmer auszuüben, beeinträchtigt, da sie ihn zwingt, sich in einer meines Erachtens ungerechtfertigten Art und Weise zwischen seiner Tätigkeit in Dänemark und seinem Familienleben in der Türkei zu entscheiden.

34. Nach alledem ist somit ganz klar, dass § 9 Abs. 7 des Ausländergesetzes zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels nicht geeignet ist und über das hierzu Erforderliche hinausgeht.

35. Aus meiner Würdigung ergibt sich daher, dass eine nationale Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die die Familienzusammenführung eines türkischen Arbeitnehmers, der sich rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufhält, und seiner Ehefrau an das Erfordernis knüpft, dass das Paar eine engere Verbindung zum Aufnahmemitgliedstaat hat als zum Herkunftsdrittstaat oder zu den Herkunftsdrittstaaten, eine neue Beschränkung im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 darstellt und dass eine solche Beschränkung nicht gerechtfertigt ist.

III. Ergebnis

36. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Østre Landsret (Landgericht der Region Ost, Dänemark) gestellten Fragen wie folgt zu beantworten: Eine nationale Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die die Familienzusammenführung eines türkischen Arbeitnehmers, der sich rechtmäßig im Aufnahmemitgliedstaat aufhält, und seiner Ehefrau an das Erfordernis knüpft, dass das Paar eine engere Verbindung zum Aufnahmemitgliedstaat hat als zum Herkunftsdrittstaat oder zu den Herkunftsdrittstaaten, stellt eine neue Beschränkung im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation dar, der dem am 12. September 1963 in Ankara von der Türkei einerseits und von den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichneten und durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom23. Dezember 1963 im Namen der Gemeinschaft geschlossenen, genehmigten und bestätigten Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei beigefügt ist. Eine solche Beschränkung ist nicht gerechtfertigt.