Befugnisse der Kommission

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt mit ihrer Klageschrift, Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2152/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. November 2003 für das Monitoring von Wäldern und Umweltwechselwirkungen in der Gemeinschaft (Forest Focus) (ABl. L 324, S. 1, im Folgenden: Forest-Focus-Verordnung), soweit diese Bestimmung den Erlass von Maßnahmen zur Umsetzung des Forest-Focus-Programms dem Regelungsverfahren gemäß Artikel 5 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 184, S. 23, im Folgenden: zweiter Komitologiebeschluss) unterwirft, für nichtig zu erklären und die Wirkungen der genannten Verordnung bis zu ihrer Änderung, die binnen kürzester Frist nach dem Urteil des Gerichtshofes zu erfolgen hat, aufrechtzuerhalten.

Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 15. Juli 2004 sind das Königreich Spanien und die Republik Finnland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union zugelassen worden.

Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG lautet:

Der zweite Komitologiebeschluss wurde auf der Grundlage von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG erlassen.

Er ersetzte den Beschluss 87/373/EWG des Rates vom 13. Juli 1987 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 197, S. 33).

Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses lautet:

In den Artikeln 3 bis 6 dieses Beschlusses sind vier Verfahren geregelt, das „Beratungsverfahren“ (Artikel 3), das „Verwaltungsverfahren“ (Artikel 4), das „Regelungsverfahren“ (Artikel 5) und das „Verfahren bei Schutzmaßnahmen“ (Artikel 6).

Nach den Artikeln 4 Absatz 1 und 5 Absatz 1 dieses Beschlusses wird die Kommission von einem Verwaltungsausschuss bzw. von einem Regelungsausschuss unterstützt, die sich beide aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzen und in denen der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt.

Artikel 4 Absätze 3 und 4 des zweiten Komitologiebeschlusses sieht vor:

Artikel 5 Absätze 3 bis 6 dieses Beschlusses bestimmt:

Artikel 7 des zweiten Komitologiebeschlusses betrifft die Ausschüsse.

Artikel 8 dieses Beschlusses regelt den Fall, dass das Europäische Parlament erklärt, dass ein Entwurf für eine Durchführungsmaßnahme über die in dem Basisrechtsakt vorgesehenen Durchführungsbefugnisse hinausgehen würde.

Die Forest-Focus-Verordnung wurde auf der Grundlage insbesondere von Artikel 175 EG erlassen.

Nach Artikel 1 dieser Verordnung „wird ein System der Gemeinschaft für ein breit angelegtes, harmonisiertes und umfassendes Langzeit-Monitoring des Zustands der Wälder (nachstehend ‚System‘ genannt) eingerichtet, um

Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung lautet:

Die Abschnitte 2 „Monitoring und Instrumente zur Verbesserung und Weiterentwicklung des Systems“ und 3 „Nationale Programme, Koordinierung und Kooperation“ der Forest-Focus-Verordnung umfassen die Artikel 4 bis 7 und 8 bis 11.

Nach Artikel 12 der Forest-Focus-Verordnung beträgt die Laufzeit des Systems vier Jahre vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2006.

Artikel 13 dieser Verordnung bestimmt, dass für die Umsetzung des Systems im Zeitraum 2003–2006 ein Finanzrahmen in Höhe von 61 Millionen Euro zur Verfügung gestellt wird, wovon 9 Millionen Euro für Brandverhütungsmaßnahmen verwendet werden können.

Die achtzehnte Begründungserwägung dieser Verordnung lautet:

In der vierundzwanzigsten Begründungserwägung der Forest-Focus-Verordnung heißt es:

Artikel 17 Absatz 2 dieser Verordnung sieht vor:

Folgende Bestimmungen der Forest-Focus-Verordnung fallen in den Anwendungsbereich dieses Artikels 17 Absatz 2:

Beim Erlass der Forest-Focus-Verordnung gab die Kommission eine Erklärung ab, in der sie u. a. ausführte:

Die Kommission stützt ihre Klage auf den einzigen Klagegrund, dass das Parlament und der Rat die Begründungspflicht nicht beachtet hätten.

Nach Ansicht der Kommission wurden die in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses festgelegten Kriterien nicht beachtet.

Die nach der Forest-Focus-Verordnung zu ergreifenden Durchführungsmaßnahmen seien ein Aktionsprogramm betreffende Verwaltungsmaßnahmen. Für die Durchführung von Gemeinschaftsprogrammen sei grundsätzlich jedoch allein das Verwaltungsverfahren oder, gegebenenfalls, das Beratungsverfahren zulässig.

Da es um die Durchführung eines Programms gehe, fielen die in engem Zusammenhang mit der Verwaltung und der Durchführung dieses Programms stehenden Durchführungsmaßnahmen, auch wenn sie allgemein gehalten seien, unter Artikel 2 Buchstabe a des zweiten Komitologiebeschlusses.

Die vom Regelungsausschuss nach Artikel 2 Buchstabe b dieses Beschlusses zu erlassenden Maßnahmen zielten nicht allein auf den Schutz der Sicherheit von Pflanzen als solchen, sondern vor allem darauf ab, die Sicherheit der Verbraucher zu gewährleisten, ob die Pflanzen nun unmittelbar oder mittelbar, nach Verfütterung an Tiere, verzehrt würden. Die Maßnahmen zur Durchführung eines Rechtsakts des Parlaments, dessen Hauptgegenstand wie im vorliegenden Fall der Schutz der Umwelt und nicht die Landwirtschaft sei, könnten nicht als Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit von Pflanzen angesehen werden. Zudem beträfen die auf der Grundlage der Forest-Focus-Verordnung zu erlassenden Durchführungsmaßnahmen keineswegs die Wälder selbst, sondern die Verwaltungsmodalitäten für die Durchführung von Tätigkeiten, die aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert werden könnten.

Die Kommission trägt weiter vor, dass die in der Forest-Focus-Verordnung vorgesehenen Maßnahmen von genau derselben Art seien wie diejenigen, die in der Verordnung (EG) Nr. 1655/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 über das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) (ABl. L 192, S. 1, im Folgenden: LIFE-Verordnung) vorgesehen seien, die Gegenstand des Urteils des Gerichtshofes vom 21. Januar 2003 in der Rechtssache C-378/00 (Kommission/Parlament und Rat, „LIFE“, Slg. 2003, I-937) gewesen sei.

Unter Hinweis auf die Randnummern 53 und 54 des Urteils LIFE trägt die Kommission vor, dass das Ziel einer größeren Kohärenz und Vorhersehbarkeit bei der Wahl des Ausschusstyps verfehlt würde, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber beim Erlass eines Basisrechtsakts, mit dem der Kommission Durchführungsbefugnisse übertragen würden, ohne Angabe von Gründen von den Kriterien des zweiten Komitologiebeschlusses abweichen könnte.

Mit der Einfügung der Worte „von allgemeiner Tragweite“ füge die vierundzwanzigste Begründungserwägung der Forest-Focus-Verordnung der Standardbegründungserwägung, die in allen Rechtsakten verwendet werde, die den Rückgriff auf die Komitologieregelung vorsähen, kein zusätzliches Element hinzu. Daher sei die Begründungspflicht verletzt, die für den Rat und das Parlament bestehe, wenn sie ein anderes Verfahren als das wählten, das sich aus den in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses definierten Kriterien ergebe.

Nach den Randnummern 49 und 56 des Urteils LIFE muss der Gemeinschaftsgesetzgeber, obwohl die in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses definierten Kriterien nicht verbindlich sind, seine Entscheidung begründen, wenn er bei der Wahl eines Ausschussverfahrens von diesen Kriterien abweicht.

Daher ist zunächst zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die vom Gemeinschaftsgesetzgeber getroffene Wahl mit den in Artikel 2 Buchstabe b dieses Beschlusses genannten Kriterien im Einklang steht.

Gemäß Artikel 2 Buchstabe b Unterabsatz 1 ist das Regelungsverfahren zu wählen, wenn es um Maßnahmen von allgemeiner Tragweite geht, mit denen wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten angewandt werden sollen.

Diesem Begriff ist der Begriff der „Verwaltungsmaßnahmen“ im Sinne des Artikels 2 Buchstabe a des zweiten Komitologiebeschlusses gegenüberzustellen. Diese Verwaltungsmaßnahmen umfassen u. a. die Maßnahmen zur Durchführung von Programmen mit erheblichen Auswirkungen auf den Haushalt.

Hierzu ist daran zu erinnern, dass der zweite Komitologiebeschluss auf der Grundlage von Artikel 202 dritter Gedankenstrich EG erlassen wurde.

Der Begriff der Durchführung im Sinne dieses Artikels umfasst sowohl die Ausarbeitung von Durchführungsvorschriften als auch die Anwendung von Vorschriften auf den Einzelfall durch den Erlass individueller Rechtsakte (vgl. Urteil vom 24. Oktober 1989 in der Rechtssache 16/88, Kommission/Rat, Slg. 1989, 3457, Randnr. 11).

Zwar können individuelle Maßnahmen nur von Artikel 2 Buchstabe a des zweiten Komitologiebeschlusses erfasst werden, Maßnahmen von allgemeiner Tragweite jedoch können in den Anwendungsbereich jedes der beiden Teile dieses Artikels fallen.

Demgemäß ist der Gerichtshof in Randnummer 61 des Urteils LIFE der Auffassung des Generalanwalts gefolgt, dass die Leitlinien, die die Bedingungen festlegten, unter denen Projekte für eine Finanzierung nach dem in Rede stehenden Programm in Betracht kamen, in engem Zusammenhang mit dem Vollzug dieses Programms standen und keine „Maßnahmen von allgemeiner Tragweite, mit denen wesentliche Bestimmungen von Basisrechtsakten angewandt werden sollten“, im Sinne von Artikel 2 Buchstabe b des zweiten Komitologiebeschlusses darstellten. Der Gerichtshof qualifizierte sie als Durchführungsmaßnahmen zur Umsetzung eines Programms im Sinne des Artikels 2 Buchstabe a dieses Beschlusses.

Zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der ersten beiden Teile dieses Artikels ist auf die Merkmale der beiden in ihnen angesprochenen Verfahren hinzuweisen. Gegenüber dem Verwaltungsverfahren räumt das Regelungsverfahren dem Rat eine stärkere Rolle ein. Außerdem sieht das Regelungsverfahren anders als das Verwaltungsverfahren unter bestimmten Voraussetzungen das Tätigwerden des Parlaments vor.

In Anbetracht dieser Unterschiede sind als „Maßnahmen zur Durchführung von Programmen“ im Sinne des Artikels 2 Buchstabe a des zweiten Komitologiebeschlusses zum einen zu diesem Zweck erlassene individuelle Maßnahmen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Rat vom 24. Oktober 1989, Randnrn. 15 und 18) und zum anderen Maßnahmen von allgemeiner Tragweite zu qualifizieren, die in engem Zusammenhang mit ihnen stehen und sich in einen durch den Basisrechtsakt selbst hinreichend ausgeformten Rahmen einfügen.

Bei dem mit der Forest-Focus-Verordnung eingeführten System handelt es sich zwar um ein Gemeinschaftsprogramm, wie u. a. der achtzehnten Begründungserwägung dieser Verordnung zu entnehmen ist.

Der Rat konnte jedoch zu Recht davon ausgehen, dass die folgenden wesentlichen Elemente des Forest-Focus-Systems durch die Forest-Focus-Verordnung noch nicht so hinreichend ausgeformt sind, dass sie Gegenstand von Maßnahmen von allgemeiner Tragweite sein können, die als Verwaltungsmaßnahmen zur Durchführung von Programmen erlassen werden:

Entgegen dem Vorbringen der Kommission kann aus dem Urteil LIFE nicht geschlossen werden, dass es sich bei allen in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Maßnahmen um Verwaltungsmaßnahmen zur Durchführung von Programmen handelt. Denn während der Gemeinschaftsgesetzgeber in der LIFE-Verordnung mit großer Genauigkeit die Grundsätze festgelegt hat, nach denen die Kommission auf Vorschlag der Mitgliedstaaten die beihilfefähigen Projekte genehmigen konnte, hat er mit dem Erlass der Forest-Focus-Verordnung lediglich einen weiten und allgemein gehaltenen Aktionsrahmen geschaffen. Wie der vorstehenden Randnummer zu entnehmen ist, geht es eher darum, ein spezifisches System zu entwickeln, als darum, bereits klar umrissene Aspekte durchzuführen.

Aus alledem ergibt sich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber im vorliegenden Fall nicht von den in Artikel 2 des zweiten Komitologiebeschlusses definierten Kriterien abgewichen ist. Er brauchte daher die Wahl des in Artikel 17 Absatz 2 der Forest-Focus-Verordnung genannten Ausschussverfahrens nicht zu begründen.

Daher ist die Klage der Kommission abzuweisen.

Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und der Rat die Verurteilung der Kommission beantragt haben und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Nach § 4 dieses Artikels tragen das Königreich Spanien und die Republik Finnland ihre eigenen Kosten.