Gemeinsame Fischereipolitik – Kontrolle der Anlandeverpflichtung

Traditionell wurde unerwünschter oder (wirtschaftlich) uninteressanter Beifang ins Meer zurückgeworfen(2). Zu diesem Zeitpunkt waren die Fische oder Meerestiere allerdings wahrscheinlich bereits tot oder im Sterben(3).

Die „Pflicht zur Anlandung“ wurde mit der Verordnung über die Gemeinsame Fischereipolitik (im Folgenden: GFP)(4) eingeführt, um die seit Jahrzehnten in der gewerblichen Fischerei vorherrschende Verschwendung zu reduzieren und zu einer nachhaltigeren Fischereipolitik beizutragen. Im Wesentlichen sind danach alle Fänge an Bord der unter die Verordnung fallenden Fischereifahrzeuge zu behalten und aufzuzeichnen und dann anzulanden(5). Deshalb wurde die Pflicht zur Anlandung als „sehr große Veränderung im Fischereimanagement“ und „eine Umstellung, die das traditionelle Fischereimanagement auf den Kopf stellt“ bezeichnet(6).

Der vorliegende Fall betrifft die Kontrolle dieser Anlandeverpflichtung. Zur Sicherstellung der wirksamen Einhaltung der Verpflichtung wurde durch die Verordnung (EU) 2023/2842(7) (im Folgenden: angefochtene Verordnung) die Anforderung eingeführt, dass bestimmte Fischereifahrzeuge mit elektronischen Fernüberwachungssystemen (remote electronic monitoring, REM, im Folgenden auch: REM-Systeme), darunter auch Kameras für die Video-Überwachung (closed-circuit television, CCTV) auszurüsten sind.

Nach Ansicht der Italienischen Republik stellt die Installation derartiger Kameras einen unverhältnismäßigen Eingriff in verschiedene in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankerte Rechte dar.

Ich werde vorschlagen, dass der Gerichtshof diese Bedenken als unbegründet abweist.

Das Ziel der Gemeinsamen Fischereipolitik (im Folgenden: GFP) in ihrer durch die GFP-Verordnung überarbeiteten Fassung ist es, sicherzustellen, dass lebende aquatische Ressourcen, einschließlich Fischen, auf nachhaltige Wirtschafts-, Umwelt- und Sozialbedingungen bietende Weise genutzt werden(8).

Ohne wirksame Kontrollmaßnahmen lässt sich dies jedoch nicht erreichen.

Die gravierenden Mängel der seinerzeit geltenden Fischereikontrollregelung der Europäischen Union wurden 2007 vom Europäischen Rechnungshof aufgezeigt(9). Diese Maßnahmen wurden mit der 2009 in Kraft getretenen Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 (im Folgenden: Fischereikontrollverordnung) geändert(10).

Die neue Fischereikontrollregelung umfasst Output- und Input-Maßnahmen. Output-Maßnahmen sind im Wesentlichen darauf ausgelegt, den Gesamtfang zu begrenzen, und zwar durch die sogenannte „Steuerung des Fischereiaufwands“, die die Zuteilung von Anteilen an den Beständen jeder einzelnen Fischart in Unionsgewässern („zulässige Gesamtfangmengen“) und Fangquoten für jede einzelne Fischerei beinhaltet. Input-Maßnahmen betreffen die Mittel und Regeln für die Fischereitätigkeit einer Fischereiflotte, seien es Kontrollen ihrer Fangkapazität und Fahrzeugnutzung, die Fanggeräte betreffende technische Maßnahmen oder die Zuweisung der Zeiträume und geografischen Gebiete, in denen gefischt werden darf(11).

Dieses System der Fischereikontrolle wurde 2015 im Hinblick auf das Inkrafttreten der GFP-Verordnung, insbesondere die Einführung der Anlandeverpflichtung, angepasst(12).

Im Sonderbericht Nr. 08/2017 des Rechnungshofs wurde anerkannt, dass das seit der Einführung der GFP-Verordnung bestehende System einen Fortschritt darstelle und die Fischereibewirtschaftungsmaßnahmen von den Mitgliedstaaten angemessen umgesetzt würden, jedoch wurde angemerkt, dass „die [Europäische Union] … noch nicht über eine ausreichend wirksame Fischereikontrollregelung zur Unterstützung des Erfolgs der GFP verfügt“(13). Eine der in dem Bericht gegebenen Empfehlungen für die Mitgliedstaaten war deshalb, die Zuverlässigkeit von Fangdaten, insbesondere im Hinblick auf „erhebliche Abweichungen zwischen den gemeldeten Anlandungen und den anschließend vorgenommenen Aufzeichnungen zum Erstverkauf“, zu verbessern(14).

Ähnliche Vorschläge finden sich in einer Entschließung des Europäischen Parlaments(15) aus dem Jahr 2016 und einem Bewertungsbericht der Europäischen Kommission(16) aus dem Jahr 2017.

Deshalb veröffentlichte die Kommission 2018 einen Vorschlag, aus dem dann die angefochtene Verordnung hervorging(17). Sowohl in dem Vorschlag als auch in der beigefügten Folgenabschätzung(18) wurde die Unzulänglichkeit der Daten zu Fischereien und Fängen aufgezeigt(19).

Die angefochtene Verordnung stützt sich auf Art. 43 Abs. 2 AEUV. Diese Bestimmung sieht für den Erlass von Gesetzgebungsakten auf dem Gebiet der Fischereipolitik das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vor; der Unionsgesetzgeber kann also politische Entscheidungen in Bezug auf die Maßnahmen zur Gestaltung und Durchführung der GFP treffen.

Art. 1 Abs. 10 der angefochtenen Verordnung ersetzt Art. 13 der Fischereikontrollverordnung. Die Änderungsfassung von Art. 13 Abs. 1 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Überwachung und Kontrolle der Fischereitätigkeiten durch elektronische Fernüberwachungssysteme (remote electronic monitoring, REM) sicherstellen(20). Gemäß der Änderungsfassung von Art. 13 Abs. 2 müssen „die Mitgliedstaaten … zur Überwachung und Kontrolle der Anlandeverpflichtung sicher[stellen], dass Fangschiffe der Union mit einer Länge über alles von 18 m oder mehr unter ihrer Flagge, bei denen ein hohes Risiko der Nichteinhaltung der Anlandeverpflichtung besteht, ein betriebsbereites REM-System installiert haben“. Außerdem ist dort vorgesehen, dass „[d]as REM-System … die Einhaltung der Anlandeverpflichtung wirksam überwachen und kontrollieren können [muss], … CCTV umfassen [muss] und … auch andere Instrumente und/oder Ausrüstung umfassen [kann]. Der Kapitän [des Fischereifahrzeugs] sorgt dafür, dass die Daten des REM-Systems den zuständigen Behörden zur Verfügung gestellt werden. Die für die Fischereikontrolle zuständigen Behörden der Flaggen- und Küstenmitgliedstaaten haben gleichberechtigten Zugang zu diesen Daten, unbeschadet der einschlägigen Vorschriften über den Schutz personenbezogener Daten“. Gemäß der Änderungsfassung von Art. 13 Abs. 3 ist die Kommission befugt, im Wege von Durchführungsrechtsakten den Anwendungsbereich und die Einzelheiten der vorgenannten Verpflichtungen festzulegen(21).

Im 24. Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung werden sowohl die Beweggründe für die neu eingeführte Pflicht erklärt als auch – unter Anerkennung des damit verbundenen Eingriffs in die Rechte auf den Schutz der Privatsphäre und auf Datenschutz – die Maßnahmen zur Minimierung dieses Eingriffs umrissen. Dazu erklärt der Unionsgesetzgeber, dass es „[u]m die Wirksamkeit der Fischereikontrollregelung der [EU], insbesondere im Hinblick auf die Überwachung der Einhaltung der Pflicht zur Anlandung, zu gewährleisten, … erforderlich [ist], auf der Grundlage einer Risikobewertung, bestimmte Fangschiffe mit [REM-Systemen] an Bord auszurüsten. Zu diesen Systemen sollten Kameras für die Video-Überwachung [(CCTV)] gehören. CCTV-Daten sollten nicht live übertragen werden. Um das Recht auf Privatsphäre und den Schutz personenbezogener Daten zu wahren, sollten Videoaufnahmen durch CCTV nur in Bezug auf das Fanggerät und die Teile der Schiffe zulässig sein, in denen Fischereierzeugnisse an Bord gebracht, behandelt und gelagert werden, sowie die Teile der Schiffe, in denen Rückwürfe stattfinden können. Die Aufzeichnungstätigkeit sollte auf die Situationen beschränkt sein, in denen Fanggerät aktiv eingesetzt wird, wie das Ausbringen von Fanggerät oder das Einholen oder Entfernen von Fanggerät aus dem Wasser, und in denen Fänge an Bord gebracht und von der Besatzung behandelt werden oder Rückwürfe stattfinden können. Die Möglichkeit, dass in den Videoaufnahmen einzelne Personen identifizieren werden können, sollte so weit wie möglich beschränkt werden, und falls erforderlich, sollten die Daten anonymisiert werden. Um Klarheit und Kohärenz zu gewährleisten, sollten Vorschriften für den Zugang der zuständigen Behörden zu Daten aus diesen REM-Systemen festgelegt werden. CCTV-Aufnahmen sollten ausschließlich für Kontroll- und Inspektionszwecke gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1224/2009 den in der genannten Verordnung festgelegten Behörden zur Verfügung gestellt werden“.

Die Italienische Republik hat mit Klageschrift, die am 11. März 2024 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.

Sie beantragt, die angefochtene Verordnung für nichtig zu erklären und dem Parlament und dem Rat der Europäischen Union die Kosten aufzuerlegen.

Das Parlament und der Rat beantragen, die Klage als unbegründet abzuweisen und der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 8. Juli 2024 ist die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen worden.

Die Italienische Republik, das Parlament, der Rat und die Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. In der mündlichen Verhandlung vom 22. Oktober 2025 haben diese Verfahrensbeteiligten mündliche Ausführungen gemacht.

Die Italienische Republik stützt ihre Nichtigkeitsklage auf zwei Klagegründe. Der Gerichtshof hat mich gebeten, meine Würdigung auf den ersten Klagegrund zu beschränken(22).

Der erste Klagegrund richtet sich gegen Art. 1 Abs. 10 der angefochtenen Verordnung(23). Zur Erinnerung: Mit dieser Bestimmung wird die Verpflichtung der Mitgliedstaaten eingeführt, die Überwachung und Kontrolle der Anlandeverpflichtung durch REM-Systeme zu ermöglichen, wobei diese für Schiffe mit einer Länge von 18 m oder mehr(24), bei denen ein hohes Risiko der Nichteinhaltung der Anlandeverpflichtung besteht, CCTV-Kameras umfassen muss und auch andere Instrumente und/oder Ausrüstung umfassen kann.

Die Italienische Republik ist der Ansicht, dass die vom Unionsgesetzgeber getroffene Entscheidung, für bestimmte Schiffe die Installation derartiger CCTV-Kameras vorzuschreiben, drei der durch die Charta geschützten Rechte in unverhältnismäßiger Weise einschränke, nämlich: das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 7), das Recht auf den Schutz personenbezogener Daten (Art. 8) und das Recht auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen (Art. 31). Die den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung verstoße deshalb gegen Art. 52 Abs. 1 der Charta(25).

Das Parlament und der Rat, unterstützt durch die Kommission, treten diesem Vorbringen entgegen.

Eine in der mündlichen Verhandlung erörterte Vorfrage betrifft die Prüfungsdichte der gerichtlichen Kontrolle, die der Gerichtshof ausübt, wenn es um die Vereinbarkeit eines Gesetzgebungsakts der Union mit durch die Charta geschützten Rechten geht.

In ihrer Klageschrift äußert die Italienische Republik die Ansicht, dass die vom Gerichtshof vorgenommene Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer gesetzgeberischen Maßnahme, die in das Recht auf Schutz der Privatsphäre und auf Datenschutz eingreife, eine hohe Prüfungsdichte erfordere. Insoweit stützt sich die Partei auf Rechtsprechung, in der der Gerichtshof darauf bestanden hat, dass eine Maßnahme, die in Art. 7 und 8 der Charta eingreift, auf das für die Erreichung des mit der Maßnahme verfolgten Ziels „absolut Notwendige“ beschränkt sein muss(26). Die Italienische Republik macht also im Wesentlichen geltend, dass der Gerichtshof, um die mit den in Rede stehenden Maßnahmen verfolgten Zielsetzungen und die betroffenen Grundrechte in angemessener Weise zum Ausgleich zu bringen, eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vornehmen müsse, die alle drei Stufen der Verhältnismäßigkeit umfasse, d. h. Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Außerdem erfordere jeder Schritt der vom Gerichtshof vorgenommenen Prüfung eine hohe Prüfungsdichte.

Das Parlament, der Rat und die Kommission sind dagegen der Meinung, dass der Gerichtshof lediglich überprüfen müsse, ob die betreffende Maßnahme im Hinblick auf das vom Unionsgesetzgeber verfolgte Ziel „offensichtlich ungeeignet“ sei. Insoweit stützt sich die Kommission auf das Urteil in der Rechtssache Italien/Rat (Fangquoten für Schwertfisch im Mittelmeer), in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass „zur gerichtlichen Kontrolle der Voraussetzungen, unter denen dieser [Verhältnismäßigkeitsgrundsatz] angewandt wurde, … aufgrund des weiten Ermessens, über das der Unionsgesetzgeber im Bereich der GFP verfügt, die Rechtmäßigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein [kann], wenn diese Maßnahme zur Erreichung des vom zuständigen Organ verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Es geht somit nicht darum, ob die vom Gesetzgeber erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche Maßnahme war, sondern darum, ob sie offensichtlich ungeeignet war“(27).

Keine dieser Auffassungen ist grundsätzlich falsch. Beide von den Parteien angeführten Rechtsprechungslinien betreffen die Prüfungsdichte der gerichtlichen Kontrolle darüber, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von den Unionsorganen beim Erlass gesetzgeberischer Maßnahmen beachtet wurde.

Der Ausgangspunkt ist Art. 5 Abs. 4 EUV, der bestimmt, dass die Maßnahmen der Union nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen dürfen.

Besteht die betreffende Unionsmaßnahme aus dem Erlass gesetzgeberischer Maßnahmen, durch die die in den Verträgen vorgesehenen Politiken „zum Leben erweckt werden“, genießt der Unionsgesetzgeber bei der Wahl der von ihm für geeignet gehaltenen Mittel grundsätzlich ein weites Ermessen(28). Der Gerichtshof hat bereits bestätigt, dass ein solches weites Ermessen auch im Bereich der GFP besteht(29).

Dieses gesetzgeberische Ermessen ist jedoch nicht unbegrenzt. Erstens ist es innerhalb der Grenzen dessen auszuüben, was nach den Zielen sowohl der Verträge als auch der betreffenden Politik, so wie in den Verträgen festgelegt, allgemein gestattet ist. Zweitens verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass „die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei [dies bedeutet, dass,] wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und dass die verursachten Nachteile gegenüber den angestrebten Zielen nicht unangemessen sein dürfen“(30).

Letzteres bedeutet, dass nach Auffassung des Gerichtshofs der Unionsgesetzgeber, wenn er Legislativakte erlässt, alle drei Stufen der Verhältnismäßigkeitsprüfung beachten muss: Das bedeutet, dass die gewählte Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und erforderlich sein muss, dass andere Interessen angemessen zu berücksichtigen sind und dass die gewählte Maßnahme die betreffenden anderen Interessen nicht übermäßig belasten darf.

Wenn jedoch der Gerichtshof die Umsetzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch den Unionsgesetzgeber prüft, ist seiner Ansicht nach lediglich zu überprüfen, ob „diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist“(31). Für diese Feststellung muss der Gerichtshof deshalb nicht die Frage stellen, „ob die vom Gesetzgeber erlassene Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche Maßnahme war, sondern …, ob sie offensichtlich ungeeignet war“(32). Diese Ausführungen zu den Grenzen seiner eigenen Befugnis zur gerichtlichen Kontrolle hat der Gerichtshof auch in Bezug auf Maßnahmen im Bereich der GFP wiederholt(33).

Prinzipiell geht es deshalb bei der Verhältnismäßigkeit in Bezug auf die Überprüfung legislativer Unionsmaßnahmen faktisch um die „materielle Rationalität“ der vom Unionsgesetzgeber getroffenen Auswahl.

Zu diesem Zweck muss sich der Gerichtshof fragen, ob die materielle Reaktion des Unionsgesetzgebers auf eine konkrete politische Herausforderung eine einem vernünftigen Entscheidungsträger offenstehende Option darstellt. Ist der Gerichtshof davon überzeugt, dass das gewünschte gesetzgeberische Ergebnis mittels der ausgewählten Maßnahme erzielbar ist, wird er diese Auswahl nicht weiter hinterfragen.

Allerdings muss der Unionsgesetzgeber dem Gerichtshof nachweisen können, dass alle Auswirkungen auf die Interessen der verschiedenen von der Maßnahme betroffenen Interessenträger berücksichtigt wurden und dass untersucht wurde, ob „die mit der gewählten Maßnahme verfolgten Ziele nachteilige, oder gar erhebliche, wirtschaftliche Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen können“(34). Diese Verpflichtung wird in Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) zum EU-Vertrag und zum AEU-Vertrag über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit klargestellt, der, wie der Gerichtshof erklärt hat, verlangt, dass „die Entwürfe von Gesetzgebungsakten berücksichtigen, dass die Belastung der Wirtschaftsteilnehmer so gering wie möglich gehalten wird und in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen muss“(35).

Die vom Gerichtshof geübte Zurückhaltung gegenüber den vom Unionsgesetzgeber getroffenen materiellen Entscheidungen wird also durch eine Überprüfung der „Verhältnismäßigkeit des Verfahrens“ der in Rede stehende Maßnahme ausgeglichen(36).

Die richterliche Zurückhaltung gegenüber den vom Gesetzgeber getroffenen materiellen Entscheidungen ergibt sich aus der Gewaltenteilung in demokratischen Gesellschaften: Es sind die Wähler, und nicht die Gerichte, die über die vom Gesetzgeber getroffenen politischen Entscheidungen „urteilen“ und ihn für etwaige Fehler, die ihm bei der Abwägung öffentlicher und privater Interessen im Rahmen politischer Entscheidungen unterlaufen mögen, zur Rechenschaft ziehen.

Allerdings ist das Ermessen des Unionsgesetzgebers bei der Auswahl der geeigneten Maßnahmen erheblich enger, wenn die ausgewählte Maßnahme in durch die Charta geschützte Grundrechte eingreift(37).

Art. 52 Abs. 1 der Charta bestimmt, dass bei jeder Einschränkung der Ausübung der in der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren ist.

Bei der Anwendung dieser „Erscheinungsform“ des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, so wie er in der Charta zum Ausdruck kommt, ist die vom Gerichtshof vorgenommene Kontrolle für gewöhnlich eine alle drei Stufen der Verhältnismäßigkeitsprüfung umfassende Kontrolle(38). Anders gesagt: Er beschränkt seine Kontrollbefugnis nicht darauf, ob die der Maßnahme zugrunde liegende Auswahl offensichtlich ungeeignet ist. Vielmehr nimmt der Gerichtshof, zumindest bei Eingriffen in bestimmte Grundrechte(39) (wie z. B. das Recht auf Schutz der Privatsphäre und auf Datenschutz), eine sehr genaue Prüfung der Verhältnismäßigkeit des betreffenden Eingriffs vor(40).

Insoweit stützt sich die Italienische Republik zurecht auf das Urteil in der Rechtssache Luxembourg Business Registers, um aufzuzeigen, dass es im vorliegenden Fall einer hohen Prüfungsdichte der durch den Gerichtshof vorzunehmenden Kontrolle bedarf(41).

Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in seiner „grundrechteschützenden Erscheinungsform“ ist nämlich eine derart hohe Prüfungsdichte geboten(42).

Erstens – und dies ist der wichtigste Punkt – bedeutet dies, dass der Unionsgesetzgeber die Beweislast dafür trägt, dass seine materiellen Entscheidungen dem den in Rede stehenden Rechten gewährten verfassungsrechtlichen Schutz genügen und der Bedeutung des verfolgten Ziels angemessen sind.

Die Verpflichtung des Unionsgesetzgebers, seine materiellen Entscheidungen vor dem Gerichtshof zu verteidigen, entsteht, sofern die gegen die gesetzgeberische Maßnahme vorgehende Partei darlegen kann, dass die betreffende Maßnahme in ein oder mehrere Grundrechte eingreift. Insoweit teile ich die Auffassung des Parlaments, dass nicht jeder Vorwurf einer Grundrechtsverletzung automatisch das Erfordernis einer „strikten“ Überprüfung der betreffenden gesetzgeberischen Maßnahme durch den Gerichtshof auslöst. Vielmehr bedarf es stets eines echten Zusammenhangs zwischen der in Rede stehenden Maßnahme und der behaupteten Verletzung des durch die Charta geschützten Rechts oder Grundsatzes(43). Deshalb muss der Gerichtshof für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer angeblich grundrechtsverletzenden Maßnahme zuerst prüfen, ob die betreffende Maßnahme überhaupt geeignet ist, in das betreffende Recht einzugreifen.

Abschließend ist festzustellen, dass der Grund dafür, dass im Fall von Grundrechtseingriffen eine weniger zurückhaltende – und somit umfassendere – Kontrolle unionsrechtlicher Gesetzgebungsakte erfolgt, in der besonderen Rolle liegt, die den durch die Charta geschützten Rechten in einer liberalen demokratischen Gesellschaft zukommt – d. h., in einer Gesellschaft, in der echter demokratischer Staatsführung Grenzen gesetzt sind, die sich aus bestimmten rechtlichen Grundregeln ergeben, die nicht nach Belieben untergraben werden können, nicht einmal durch demokratische Entscheidungsfindung.

Nur durch strikte Überprüfung des in Grundrechte eingreifenden unionsrechtlichen Gesetzgebungsakts kann der Gerichtshof den Grundwert der Demokratie, so wie dieser in Art. 2 EUV Ausdruck gefunden hat, verteidigen. Nach dem Verständnis der Europäischen Union ist Demokratie mehr als die Entscheidungsfindung durch eine demokratisch gewählte Mehrheit; Demokratie erfordert den Schutz der Rechte von Minderheiten, die Teil der europäischen Gesellschaft sind. Diese Rolle, die der Justiz als Kontrolleur von Mehrheitsentscheidungen zukommt, ist heutzutage umso wichtiger, da autokratische Regierungen im Streben nach Machtausbau und Machterhalt Minderheiten – aber auch allgemein ihren politischen Gegnern – Rechte entziehen und dies mit ihrem Verständnis von Demokratie als der Herrschaft der gewählten Mehrheit rechtfertigen. Dieses Demokratieverständnis ist auch der Grund dafür, dass autokratische Regierungen als Erstes die richterliche Unabhängigkeit beschneiden.

Im vorliegenden Fall geht es um Bedenken, dass die angefochtene Verordnung unverhältnismäßig in bestimmte durch die Charta geschützte Grundrechte eingreife, insbesondere in die Rechte auf den Schutz der Privatsphäre und der personenbezogenen Daten sowie in das Recht auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen. Die Italienische Republik beantragt, die Rechtmäßigkeit der mit der angefochtenen Verordnung bewirkten Änderungen der Fischereikontrollverordnung am Maßstab der Charta zu überprüfen. Dies erfordert, dass der Gerichtshof eine strikte Prüfung der Verhältnismäßigkeit etwaiger Eingriffe in die geschützten Rechte vornimmt. Dieser Prüfung werde ich mich nunmehr zuwenden.

Mit ihrem ersten Klagegrund macht die Italienische Republik im Wesentlichen einen Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Charta geltend. Ihrer Ansicht nach stellt die Verpflichtung, auf bestimmten Arten von Fischereifahrzeugen CCTV-Kameras zu installieren, eine unverhältnismäßige Einschränkung der in den Art. 7, 8 und 31 der Charta niedergelegten Rechte dar. Die Installation derartiger Kameras führe zu einem offensichtlichen und unzumutbaren Eingriff in das den Personen an Bord derartiger Schiffe zustehende Recht auf Schutz der Privatsphäre, in das Recht auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten sowie in ihr Recht auf würdige Arbeitsbedingungen. Dies liege daran, dass diese Personen bei Installation der besagten Kameras Gefahr liefen, identifiziert werden zu können. Die Italienische Republik räumt ein, dass derartige Maßnahmen ein legitimes Ziel verfolgten, meint jedoch, dass dem Unionsgesetzgeber eine weniger restriktive und, ihrer Ansicht nach, sogar wirksamere Maßnahme zur Verfügung gestanden hätte, nämlich der Einsatz von Beobachtern. In ihrer derzeitigen Form stelle die Maßnahme deshalb einen „offensichtlich“(44) unverhältnismäßigen Eingriff in die Grundrechte der Personen und Arbeitskräfte an Bord der Fischereifahrzeuge dar.

Das Parlament und der Rat, unterstützt durch die Kommission, treten diesem Vorbringen entgegen.

Wie bereits erwähnt, sollte sich der Gerichtshof, wenn der Vorwurf einer Grundrechtsverletzung erhoben wird, als Erstes fragen, ob die betreffende Maßnahme solcher Art ist, dass sie in das geltend gemachte Recht eingreifen könnte. Falls ja, ist der vom Gerichtshof anzulegende Prüfungsmaßstab eine strikte Kontrolle.

Ist die Verpflichtung zur Einführung von CCTV-Kameras an Bord bestimmter Fischereifahrzeuge geeignet, in die von der Italienischen Republik angeführten Grundrechte einzugreifen? Ich werde mit der Prüfung der Art. 7 und 8 der Charta beginnen.

Art. 7 der Charta garantiert die Achtung des Privat- und Familienlebens. Art. 8 Abs. 1 der Charta schützt einen Aspekt des Privat- und Familienlebens, dem im digitalen Zeitalter besondere Bedeutung zukommt, weil dieser Artikel ausdrücklich jeder Person das Recht auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten gewährt.

Das Parlament, die Kommission und der Rat bestreiten im Wesentlichen, dass diese Rechte von den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen berührt seien. Die betreffenden Maßnahmen seien so gestaltet, dass eine Verletzung der Art. 7 und 8 der Charta von vornherein ausgeschlossen sei: Beispielsweise betreffe die Installation der in Rede stehenden Kameras nur bestimmte Schiffe (mit hohem Risiko); die Aufzeichnungen würden auf ein Minimum begrenzt und beschränkten sich ausschließlich auf die Teile des Schiffs, in denen Fischereierzeugnisse an Bord gebracht, behandelt und gelagert würden oder in denen Rückwürfe stattfinden könnten; ferner würden alle Aufzeichnungen „so bald wie möglich“ anonymisiert.

Nach Ansicht der Italienischen Republik verbleibt trotz der technischen und rechtlichen Maßnahmen, die darauf abzielen, die Verwendung der in Rede stehenden Kameras in Grenzen zu halten, das Risiko, dass Personen identifiziert werden könnten. Schon allein aus diesem Grund sollte der Schutzbereich des Rechts auf Schutz der Privatsphäre und der personenbezogenen Daten eröffnet sein.

Ich teile die Auffassung der Italienischen Republik.

Beim Schutz des Rechts auf Privatsphäre geht es nicht um den Grad der Wahrscheinlichkeit. Jeder Mensch weist einzigartige Merkmale auf, die ihn von anderen Menschen unterscheiden(45). Trotz der von der Kommission vorgesehenen Verpflichtungen, bereits bei der Technikgestaltung(46) Mittel zur Anonymisierung der von den vorgeschriebenen Kameras erstellten Aufzeichnungen vorzusehen, lässt sich nicht ausschließen, dass von der Videoaufzeichnung erfasste Arbeitskräfte an Bord der betreffenden Schiffe identifiziert werden könnten. Wer solchermaßen erfasst wird, verliert das Recht am eigenen Bild(47); deshalb ist das Recht auf Datenschutz berührt.

Gleichermaßen ist, auch wenn der Fall unwahrscheinlich sein mag, nicht auszuschließen, dass – wie die Italienische Republik erklärt hat – Privatgespräche oder private Situationen zwischen zwei Fischern, die sich bei der Verarbeitung des Tagesfangs ergeben, von dem „mechanischen Voyeur“ an Bord dieser Schiffe aufgezeichnet werden könnten, wodurch in das Privatleben der Fischer eingegriffen würde(48).

Schon allein aus dem Umstand, dass auf den in Rede stehenden Schiffen CCTV-Kameras installiert werden, ergibt sich also insofern die Möglichkeit eines Eingriffs in die Art. 7 und 8 der Charta, als das – wenn auch fernliegende – Risiko bleibt, dass durch die Bereitstellung der betreffenden Aufzeichnungen Personen auf den Schiffen identifiziert werden können. Der Umstand, dass die Maßnahme nicht für alle Schiffe (sondern lediglich für solche mit einer Länge von mehr als 18 m und mit einem hohen Risiko der Nichteinhaltung der Anlandeverpflichtung) gilt, macht insoweit keinen Unterschied. Da die Maßnahme geeignet ist, in die Privatsphäre der an Bord solcher Schiffe arbeitenden Personen einzugreifen, bedarf sie, um rechtmäßig sein zu können, einer Rechtfertigung.

Die in Rede stehende Maßnahme berührt somit den Schutzbereich der durch die Art. 7 und 8 der Charta gewährten Grundrechte.

In Art. 31 Abs. 1 der Charta ist das Recht auf Achtung gerechter und angemessener Arbeitsbedingungen verankert, das auch die Gesundheit, Sicherheit und Würde der Arbeitnehmer umfasst.

Das Parlament, der Rat und die Kommission machen im Wesentlichen geltend, dass nicht ohne Weiteres nachvollziehbar sei, weshalb im vorliegenden Fall ein Eingriff in diese Rechte gegeben sein sollte.

Darauf erwidert die Italienische Republik, dass mit dem Arbeiten unter Videoüberwachung eine „eindringliche Kontrolle“ eingeführt werde, bei der die „Würde“ im Sinne von Art. 31 Abs. 1 der Charta nicht gewahrt werde.

Meines Erachtens haben beide Argumentationslinien etwas für sich.

Einerseits scheint mir Art. 31 Abs. 1 der Charta, wenn man ihn im Licht der Erläuterungen zur Charta(49) liest, vor allem auf die körperliche und geistige Unversehrtheit der Arbeitnehmer abzuzielen. Unter diesem Gesichtspunkt ist schwer nachvollziehbar, inwiefern das Recht auf „würdige Arbeitsbedingungen“ durch die zielgerichtete Aufzeichnung von Tätigkeiten während der eigentlichen Arbeitszeiten (im Gegensatz zu in den Unterkunftsräumen oder Kabinen der Fischereifahrzeuge verbrachten Pausenzeiten) berührt sein soll(50). In einer Branche, die durch rückläufige Fangzahlen, strenge regulatorische Anforderungen und Zahlungssysteme, die oftmals auf die auf der Fahrt erzielte Fischfangmenge abstellen, geprägt ist(51), mag der Einsatz von Kameras nämlich als ein Faktor gesehen werden, der den Schutz der Arbeitnehmer vor Ausbeutung (und damit ihre Würde) stärkt. Würde man dieser Argumentationslinie folgen, so wäre Art. 31 Abs. 1 der Charta nicht berührt.

Andererseits ist das Recht auf Würde am Arbeitsplatz, so wie es durch Art. 31 Abs. 1 der Charta geschützt ist, möglicherweise der zentrale Grundwert der sozialen Arbeitnehmerrechte(52). Die Menschenwürde am Arbeitsplatz fungiert als Gegengewicht zu den asymmetrischen Machtverhältnissen, für die die Möglichkeit zur ständigen Kontrolle des Arbeitnehmerverhaltens am Arbeitsplatz charakteristisch ist. Eine der Möglichkeiten zur Ausübung einer solchen Kontrolle ist offensichtlich die Videoüberwachung.

In diesem Sinne ist es unvermeidlich, dass sich ein durch das Vorhandensein von CCTV-Kameras verursachter Eingriff in das Recht auf Würde am Arbeitsplatz mit den Rechten auf Schutz der Privatsphäre und auf Datenschutz überschneidet. Dies schließt nicht aus, dass im Fall von Maßnahmen, die die Privatsphäre am Arbeitsplatz betreffen, der Schutzbereich von Art. 31 Abs. 1 der Charta eröffnet sein könnte.

In gewissem Umfang hat die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) das Recht auf Würde am Arbeitsplatz als Kategorie des Rechts auf Schutz der Privatsphäre anerkannt, das gemäß Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) garantiert ist(53). Aus dieser Warte gesehen hat die Italienische Republik sicherlich Recht mit ihrem Vorbringen, dass schon allein die Installation von Videokameras in das Arbeitnehmerrecht auf würdige Arbeitsbedingungen eingreife und deshalb einer angemessenen Reaktion, die auf ein rechtmäßiges Ziel gestützt sei, bedürfe(54).

Abschließend ist zu sagen, dass es – entgegen dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung – für die Zwecke der Entscheidung, ob Art. 31 Abs. 1 der Charta überhaupt berührt ist, nicht von Belang ist, dass die angefochtene Verordnung spezifische rechtliche und technische Begrenzungen der Überwachung vorsieht. Genauso wie im Fall der geltend gemachten Eingriffe in die Art. 7 und 8 der Charta fließen diese Aspekte erst ein, wenn der Gerichtshof die Verhältnismäßigkeit etwaiger Einschränkungen dieses Rechts prüft. Sie bewirken jedoch keine Begrenzung des Schutzbereichs von Art. 31 Abs. 1 der Charta.

Ich schlage deshalb vor, dass der Gerichtshof feststellt, dass die in Rede stehende Maßnahme den Schutzbereich von Art. 31 Abs. 1 der Charta berührt.

Nachdem ich zu dem Schluss gelangt bin, dass die in Rede stehende Maßnahme, indem sie in die darin garantierten Rechte eingreift, die Schutzbereiche der Art. 7, 8 und 31 der Charta berührt, werde ich nun die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahmen prüfen.

Ein Grundrechtseingriff kann gerechtfertigt sein, wenn damit ein rechtmäßiges Ziel in verhältnismäßiger Weise verfolgt wird. Deshalb lautet die erste Frage, die der Gerichtshof stellen sollte, ob die in Rede stehende Maßnahme einem Ziel dient, das als rechtmäßig anerkannt werden kann.

Wie in den Erwägungsgründen der angefochtenen Verordnung erklärt wird, war der Unionsgesetzgeber der Ansicht, dass die erfolgreiche Umsetzung der GFP in ihrer Gesamtheit – und die Wirksamkeit der Anlandeverpflichtung als Teil dieses Gesamtsystems – u. a. von einem wirksamen, effizienten, modernen und transparenten Kontroll- und Durchsetzungssystem abhängt(55).

Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass die Anlandeverpflichtung als Teil der GFP wie auch das Erfordernis der Sicherstellung ihrer wirksamen Umsetzung ein rechtmäßiges Ziel darstellen(56).

Selbst die Italienische Republik – auf deren Betreiben das vorliegende Verfahren zurückgeht – ist sich mit den anderen Parteien einig, dass mit der Installation von Videoüberwachungskameras an Bord der Schiffe ein rechtmäßiges Ziel verfolgt wird: nämlich das Ziel, die Einhaltung der Anlandeverpflichtung sicherzustellen, um die Zielsetzungen der GFP zu erreichen.

Es gibt deshalb keinen Grund, weshalb der Gerichtshof diese Zielsetzung als nicht rechtmäßig ansehen sollte.

Mit der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgenden Prüfung der Geeignetheit soll festgestellt werden, ob das angestrebte Ziel mit der in Rede stehenden Maßnahme erreichbar ist.

Im vorliegenden Fall wird, was das rechtmäßige Ziel angeht, von keiner der Parteien bestritten, dass der Einsatz von REM-Systemen (einschließlich CCTV-Kameras) geeignet ist, eine bessere Erfüllung der Anlandeverpflichtung zu bewirken.

Aus der Verfahrensakte geht hervor, dass laut einem Bericht der Europäischen Exekutivagentur für Klima, Infrastruktur und Umwelt eines der Hauptrisiken für die Umsetzung der Anlandeverpflichtung in der Kontrolle der Rückwürfe sowie des Preises und der genauen Überwachung jeder Fangreise liegt. Deshalb wurde von der Agentur empfohlen, die Kontrolle auf die Tätigkeiten auf See – und nicht auf diejenigen bei der Anlandung – zu fokussieren(57).

Des Weiteren hat die Einführung mit Kameras versehener REM-Systeme laut der Folgenabschätzung „gezeigt, dass dies Potenzial für ein effektives Mittel zur Sicherstellung der Kontrolle und Durchsetzung der Anlandeverpflichtung und der Abschreckung gegen rechtswidrige Rückwürfe bietet“(58).

Für den Gerichtshof gibt es deshalb keinen Grund, daran zu zweifeln, dass die Verpflichtung zur Installation von CCTV-Kameras an Bord bestimmter Fischereifahrzeuge geeignet ist, den Zweck – nämlich die Reduzierung der Mengen gefangener, jedoch nicht angelandeter Fische – zu erreichen: Es besteht eindeutig ein hinreichender Zusammenhang zwischen einem solchen Überwachungssystem und der Wirksamkeit der Anlandeverpflichtung(59).

Der Unionsgesetzgeber durfte deshalb der Auffassung sein, dass die Einführung der Pflicht zur Kamerainstallation geeignet war, das von ihm verfolgte Ziel zu erreichen.

Das Hauptargument der Italienischen Republik ist, dass die in Rede stehende Maßnahme nicht erforderlich gewesen sei.

Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist eine Maßnahme als nicht erforderlich anzusehen, wenn es eine alternative Maßnahme gibt, die weniger stark in Grundrechte (in diesem Fall in die drei in Rede stehenden Grundrechte) eingreift, aber dennoch geeignet ist, dasselbe gesetzgeberische Ziel zu erreichen.

Nach Ansicht der Italienischen Republik gibt es eine weniger einschneidende, aber ebenso wirksame Maßnahme: den Einsatz menschlicher Beobachter an Bord der in Rede stehenden Fischereifahrzeuge. Eine solche Maßnahme sei möglicherweise sogar wirksamer als die Installation von CCTV-Kameras, da ein Beobachter mit den Arbeitskräften interagieren und verhindern könne, dass es überhaupt zu etwaigen Verstößen gegen die Anlandeverpflichtung komme, wohingegen der Einsatz von Videoüberwachung lediglich die Ahndung erfolgter Verstöße gegen die Anlandeverpflichtung ermögliche. Auch seien beim Erlass der angefochtenen Verordnung die Ausgaben für den Einsatz und Betrieb der Videoüberwachungsausrüstung nicht hinreichend berücksichtigt worden.

Bei der „strikten“ Verhältnismäßigkeitsprüfung liegt – entgegen der vom Rat vertretenen Auffassung – die Beweislast dafür, dass es keine alternativen Maßnahmen gab, mit denen die gleichen Ergebnisse hätten erzielt werden können, grundsätzlich beim Unionsgesetzgeber. Es ist also nicht die Italienische Republik, die die Beweislast dafür trägt, die Erforderlichkeit der vom Unionsgesetzgeber gewählten Mittel zu widerlegen, sondern vielmehr der Letztere, der die Erforderlichkeit dieser Mittel beweisen muss.

Folglich muss der Unionsgesetzgeber nachweisen, dass alternative Maßnahmen von ihm in Betracht gezogen und letztendlich für nicht geeignet befunden wurden, das mit der Gesetzgebung beabsichtigte Ergebnis zu erzielen. Da von der Italienischen Republik Argumente dafür angeführt wurden, die dafür sprechen, anstelle elektronischer Fernüberwachungssysteme (einschließlich CCTV-Kameras) Beobachter einzusetzen, ist es – angesichts der Geltendmachung eines ungerechtfertigten Eingriffs in durch die Charta geschützte Grundrechte – notwendigerweise Sache des Unionsgesetzgebers, diesem Vorbringen entgegenzutreten, um die Rechtmäßigkeit der von ihm getroffenen gesetzgeberischen Entscheidung zu beweisen.

Insoweit hat der Unionsgesetzgeber – im vorliegenden Fall das Parlament, der Rat und die Kommission – erläutert, dass der Einsatz von Beobachtern eines der Mittel sei, die im Gesetzgebungsverfahren zur Sicherstellung der Wirksamkeit der Anlandeverpflichtung in Betracht gezogen worden seien(60). Schließlich sei diese Möglichkeit bereits seit 2015 im Unionsrecht vorgesehen(61). Letztendlich habe jedoch der von den Mitgliedstaaten im Rat beschlossene Kompromiss dazu geführt, dass der Verpflichtung zum Einsatz von REM-Systemen (einschließlich CCTV-Kameras) der Vorzug gegeben worden sei(62).

Zur Begründung dieser Entscheidung verweisen das Parlament, der Rat und die Kommission sämtlich auf die Folgenabschätzung, in der die Vorzüge von Überwachungskameras ausführlich dargelegt werden und der Einsatz von Beobachtern als gleichermaßen wirksames Mittel zur Erreichung des verfolgten Ziels verworfen wird(63).

In dem Dokument wird angemerkt, dass „die Möglichkeit, die Anwesenheit von Beobachtern an Bord vorzuschreiben, anfangs in Betracht gezogen wurde, weil sie in verschiedenen Hinsichten vorteilhaft sein könnte, u. a. weil sie die Einhaltung der Anlandeverpflichtung auf See fördert und eine Kontrollmaßnahme ist, die flexibler ist als Kameras für die Video-Überwachung (CCTV) und keinen anfänglichen Kapitalaufwand erfordert. Aus verschiedenen Gründen wurde diese Alternative jedoch verworfen: (i) wäre es zur Sicherstellung einer 24-Stunden-Abdeckung erforderlich, eine weit höhere Zahl von Beobachtern in rotierendem Schichtbetrieb zu beschäftigen; (ii) gäbe es auf kleinen Fischereifahrzeugen, insbesondere bei langen Fangreisen, nicht genügend Raum für die Unterbringung von Beobachtern; (iii) stünden die Kosten für die Beschäftigung von Beobachtern auf einer Vielzahl von Fischereifahrzeugen in keinem Verhältnis zu den damit erzielbaren Ergebnissen (z. B. könnten sich die Kosten für zwei Beobachter, die während des gesamten Fischereibetriebs wach sind, auf über 2 000 Euro pro Tag belaufen; die beim NAFO-Beobachter-Programm angefallenen Kosten beliefen sich durchschnittlich auf 5 000 Euro/Monat je Beobachter), und (iv) würde diese Option – auch wenn anzuerkennen sei, dass die anfallenden Kosten tragbar wären, wenn Beobachter ausschließlich auf den Schiffen, bei denen ein hohes Risiko der Nichteinhaltung besteht, eingesetzt würden – zu einer unverhältnismäßigen Kontrolllücke hinsichtlich der anderen Schiffe führen, die sich schwerlich rechtfertigen ließe“(64).

Des Weiteren erklärt das Parlament, dass die Anwesenheit von Beobachtern an Bord nicht mit der kontinuierlichen und systematischen Überwachung durch elektronische Fernüberwachungssysteme (einschließlich CCTV-Kameras) mithalten könne, da Beobachter keine konstante Überwachung sämtlicher Aspekte des jeweiligen Schiffes gewährleisten könnten(65).

Dem hält die Italienische Republik jedoch im Wesentlichen entgegen, dass die Installation von CCTV-Kameras, weil sie immer das Risiko berge, bei Videoaufnahmen erfasst zu werden, stärker in die Art. 7, 8 und 31 der Charta eingreife als ad hoc oder zu bestimmten Uhrzeiten erstellte Aufzeichnungen.

Dem mag wohl so sein, doch würde der Betrieb der in Rede stehenden CCTV-Kameras auf gewisse Tageszeiten beschränkt, würde – wie das Parlament, der Rat und die Kommission erklärt haben – der Rückwurf unerwünschter Meeresressourcen, einschließlich Fisch, einfach in den Zeiten erfolgen, in denen die betreffenden Kameras abgeschaltet wären. Deshalb können Ad-hoc-Aufzeichnungen, auch wenn sie ein weniger einschneidendes Mittel sein mögen, nicht als gleichermaßen wirksame Alternative angesehen werden.

Angesichts der vorstehenden Ausführungen wird meines Erachtens aus dem Gesetzgebungsdossier, den dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen und dem Vorbringen der Parteien deutlich, dass die verschiedenen Mittel, mit denen sich das angestrebte gesetzgeberische Ziel erreichen ließe, vom Unionsgesetzgeber in Betracht gezogen und im Hinblick auf ihre Wirksamkeit für das angestrebte Ziel abgewogen wurden, wobei die alternativen Mittel jedoch letztendlich wegen ihrer geringeren Geeignetheit zur Erreichung des mit der Maßnahme des Gesetzgebers verfolgten Ziels verworfen wurden.

Deshalb hat der Unionsgesetzgeber meines Erachtens hinreichend aufgezeigt, dass der Einsatz von Beobachtern kein gleichermaßen effizientes Mittel für die Kontrolle der Anlandeverpflichtung ist.

Auf der dritten Stufe der Verhältnismäßigkeitsprüfung, die oftmals als „Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne“ oder einfach „Abwägung“ bezeichnet wird, muss der Unionsgesetzgeber darlegen, dass die durch die in Rede stehende Maßnahme verursachten nachteiligen Effekte nicht außer Verhältnis zu dem Nutzen stehen, der mit dem Gesetz erreicht werden soll. Anders gesagt muss der Gerichtshof prüfen, ob eine Maßnahme, deren Erforderlichkeit für das Erreichen eines rechtmäßigen Ziels bewiesen wurde, möglicherweise dennoch rechtswidrig ist, weil die „Kosten“ für das Erreichen des gewählten Ziels zu hoch sind(66).

Wird die Gültigkeit einer gesetzgeberischen Maßnahme wegen eines Eingriffs in durch die Charta geschützte Rechte angefochten, der – wie ich vorstehend erklärt habe – eine strikte Kontrolle durch den Gerichtshof erfordert, so muss die Prüfung der Maßnahme selbst dann eine Abwägung umfassen, wenn es keine weniger einschneidende Maßnahme gibt(67).

Im Rahmen der Abwägung muss der Gerichtshof u. a. einerseits die Schwere des Eingriffs in die in Rede stehenden Grundrechte und andererseits die Bedeutung des mit der Maßnahme verfolgten Ziels berücksichtigen(68).

Für die Zwecke des vorliegenden Falls sind im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung die sich aus der Maßnahme ergebenden Grundrechtsbeeinträchtigungen gegen den durch eine wirksame Kontrolle der Anlandeverpflichtung erzielbaren Nutzen abzuwägen.

Insoweit weisen das Parlament, der Rat und die Kommission zu Recht darauf hin, dass die Verhältnismäßigkeitsprüfung der in Rede stehenden Maßnahme deren Gesamtgestaltung berücksichtigen muss. Es ist deshalb nicht nur von Belang, dass sich der Unionsgesetzgeber für den Einsatz von REM-Systemen (einschließlich CCTV-Kameras) entschied, sondern auch, dass vorgesehen wurde, dass diese in solcher Weise einzusetzen sind, dass die Schwere des Eingriffs in die durch die Charta geschützten Rechte möglichst gering gehalten wird(69).

In Bezug auf den ersten Teil der Abwägung, der die nachteiligen Auswirkungen der in Rede stehenden Maßnahme betrifft, weisen das Parlament, der Rat und die Kommission auf mehrere Maßnahmen hin, die darauf abzielen, den Eingriff in die durch die Art. 7 und 8 sowie Art. 31 Abs. 1 der Charta geschützten Rechte zu mindern.

Erstens, so die Parteien, beschränke sich die Verpflichtung zur Installation von CCTV-Kameras auf Fischereifahrzeuge mit einer Länge über alles von 18 m oder mehr und betreffe lediglich die unter das Programm fallenden Schiffe, bei denen ein hohes Risiko der Nichteinhaltung der Anlandeverpflichtung bestehe(70).

Zweitens merken die Parteien an, dass die Kameras auf solche Weise zu installieren seien, dass sie ausschließlich das Fanggerät und diejenigen Teile des Schiffs aufzeichneten, in denen Fischereierzeugnisse an Bord gebracht, behandelt und gelagert würden oder in denen Rückwürfe stattfinden könnten(71). Laut den Erklärungen des Rates in der mündlichen Verhandlung kann der Anbringungsort der Kameras (im Gesetzestext) nicht präziser angegeben werden, da der genaue Ort, an dem die betreffenden Tätigkeiten erfolgten, von Schiff zu Schiff verschieden sei.

Drittens heben die drei Organe hervor, dass ausschließlich der Kapitän des betreffenden Fischereifahrzeugs und die für die Fischereikontrolle zuständigen Behörden der Flaggen- und Küstenmitgliedstaaten Zugang zu den Aufzeichnungen dieser Kameras hätten und dass dieser Zugang im Einklang mit den Datenschutzvorschriften erfolgen müsse.

Viertens sei der Erlass zusätzlicher Vorschriften über die Speicherung und den Austausch der Daten sowie den Zugang zu den Daten aus den elektronischen Fernüberwachungssystemen vorgesehen(72).

Fünftens, so die Organe, verpflichte die angefochtene Verordnung die Kommission zum Erlass – und die zuständigen Behörden zur Durchführung – von Maßnahmen, durch die alle Personen, die in den mittels der CCTV-Kameras erstellten Videoaufzeichnungen identifizierbar seien, „so bald wie möglich“ anonymisiert würden(73). Deshalb sei grundsätzlich keine Speicherfrist für Daten, die die Identifizierung von Personen ermöglichen, vorgesehen(74).

Aus dem Vorstehenden ist ersichtlich, dass der Unionsgesetzgeber bestrebt war, Regelungen zu treffen, die darauf abzielten, den durch die Installation von CCTV-Kameras verursachten Grundrechtseingriff möglichst gering zu halten.

Für die Abwägung der sich aus den Maßnahmen ergebenden negativen Folgen gegen deren Nutzen bedeutet dies, dass sich die Belastung der Waagschale auf der negativen Seite verringert.

Was die andere Seite der Abwägung, nämlich den Nutzen, angeht, so wird von den Organen zunächst daran erinnert, dass das vom Unionsgesetzgeber eingerichtete System die Überwachung der Anlandeverpflichtung zum Ziel habe, nicht die Identifizierung oder Kontrolle natürlicher Personen.

Zweitens würden die in Rede stehenden Maßnahmen ergriffen, nachdem die Fischbestände schon viele Jahre stark rückläufig seien, wobei es mit anderen Maßnahmen, u. a. der Möglichkeit des Einsatzes von Beobachtern, nicht gelungen sei, die nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen der Union sicherzustellen.

Drittens, und dies sei der entscheidende Gesichtspunkt, diene das System dem anerkannten und wichtigen Ziel, sicherzustellen, dass lebende aquatische Ressourcen (einschließlich Fischen) auf eine Weise genutzt würden, die nachhaltige Wirtschafts-, Umwelt- und Sozialbedingungen biete. Dazu hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die richtige Feststellung der Fischmengen für die Festlegung der Mittel und Regeln, nach denen eine Fischereiflotte ihre Fischereitätigkeit ausübt, unerlässlich sei(75). Würden diese Mittel und Regeln, u. a. Fangquoten, falsch festgelegt, könne es zu Überfischung und letztlich zum Verschwinden bestimmter Fischarten kommen.

Entgegen dem Vorbringen der Italienischen Republik bin ich der Ansicht, dass dem gesetzgeberischen Ziel, das der Unionsgesetzgeber durch die wirksame Kontrolle der Anlandeverpflichtung zu erreichen bestrebt war, große Bedeutung zukommt, nicht nur für die Fischereipolitik der Union, sondern auch für die wirtschaftlichen, sozialen und umweltpolitischen Zielsetzungen dieser und anderer Programme der Union.

Der durch die Einführung von REM-Systemen (einschließlich CCTV-Kameras) zu erzielende Nutzen ist deshalb erheblich und verleiht der positiven Waagschale ein hohes Gewicht.

Angesichts dessen stehen die Eingriffe in die durch die Art. 7, 8 und 31 der Charta geschützten Rechte, die mit dem Einsatz von REM-Systemen einhergehen, so wie diese in der in Rede stehenden Maßnahme vorgesehen sind, aber auch durch sie beschränkt werden, nicht außer Verhältnis zu dem Nutzen, der durch die angefochtene Verordnung erzielt werden soll.

Aus den vorgenannten Gründen bin ich der Meinung, dass der Unionsgesetzgeber durch ordnungsgemäße Abwägung des mit der angefochtenen Verordnung verfolgten Ziels gegen etwaige Einschränkungen der Art. 7, 8 und 31 der Charta durch die genannte Verordnung den Anforderungen von Art. 52 Abs. 1 der Charta genügte.

Deshalb bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof den ersten Klagegrund der Italienischen Republik abweisen sollte.

Ich schlage vor, dass der Gerichtshof den ersten Klagegrund der Italienischen Republik abweist.