Finanzregelung der Europäischen Union

Das vorliegende Rechtsmittel, das gegen das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 4. September 2024, IMG/Kommission(2), eingelegt wird, wirft die Frage auf, nach welchen Grundsätzen einer Einrichtung der Status einer internationalen Organisation im Sinne der Finanzregelung der Union und der Regeln des Völkerrechts über die Auslegung eines Gründungsakts einer solchen Organisation zuerkannt werden kann.

Dieses Rechtsmittel fügt sich in eine lange Reihe von Rechtsstreitigkeiten ein(3), mit denen die International Management Group (IMG), eine auf den Wiederaufbau von Staaten in Situationen nach Konflikten spezialisierte Einrichtung, beanstandet, dass sich die Europäische Kommission mit Beschluss vom 8. Juni 2021 geweigert habe, ihr rückwirkend zum 16. Dezember 2014 den Status einer internationalen Organisation zuzuerkennen (im Folgenden: streitiger Beschluss), obwohl ihr dieses Organ in dieser Eigenschaft die Durchführung von aus dem Unionshaushalt finanzierten Programmen übertragen habe. Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses bestätigt.

Auf Ersuchen des Gerichtshofs beschränken sich die vorliegenden Schlussanträge auf eine Prüfung der wichtigsten neuen Rechtsfrage, die sich im vorliegenden Fall stellt, namentlich derjenigen, die mit dem fünften Rechtsmittelgrund aufgeworfen wird, mit dem Rechtsfehler gerügt werden, die das Gericht zum einen bei der Definition der Tatbestandsmerkmale einer „internationalen Organisation“ und zum anderen bei der Auslegung der Bestimmungen des internationalen Abkommens, mit dem IMG errichtet wurde, im Lichte der Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge begangen haben soll(4).

In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, diesem fünften Rechtsmittelgrund stattzugeben.

Ich räume zwar ein, dass es schwierig sein kann, in den Bestimmungen des internationalen Abkommens, mit dem IMG errichtet wurde, den Gründungsakt einer internationalen Organisation zu erkennen, teile jedoch die äußerst restriktive Auslegung dieses Abkommens durch das Gericht nicht. Indem es den textlichen Lücken dieses Abkommens entscheidendes Gewicht beigemessen hat, obwohl es unter besonderen, mit der Dringlichkeit der Situation zusammenhängenden Umständen geschlossen wurde, indem es den Beschlüssen zur Annahme der Satzung von IMG vom 10. März 1995(5) keinerlei Auslegungswert beigemessen hat, obwohl diese ihrem Wesen und ihrer Funktion nach Teil ihres Gründungsprozesses war, und indem es schließlich die Beschlüsse zur Annahme ihrer Satzung in den Jahren 2008 und 2012 nicht berücksichtigt hat(6), obwohl diese die Entwicklung und den schrittweisen Wandel dieser Einrichtung widerspiegelten, hat das Gericht meiner Meinung nach die Auslegungsregeln der Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens missachtet.

Im Übrigen ergibt sich die Eigenschaft der Rechtsmittelführerin zwar nicht eindeutig aus dem internationalen Abkommen, mit dem sie errichtet wurde, doch weise ich darauf hin, dass sie von der Kommission und den Akteuren der internationalen Gemeinschaft seit ihrer Gründung als internationale Organisation angesehen wurde, wobei einige Staaten mit ihr Sitzabkommen geschlossen haben und die Kommission ihr über einen relativ langen Zeitraum (1995–2014) Haushaltsvollzugsaufgaben in dieser Eigenschaft übertragen hat. Die Kommission erkennt dies im Übrigen ausdrücklich an. Unter diesen Umständen bin ich ziemlich verwundert über die These, dass dieser Einrichtung nach fast 20 Jahren, in denen sie stillschweigend oder sogar ausdrücklich als internationale Organisation anerkannt war, dieser Status inklusive aller damit verbundenen Rechte rückwirkend zum 16. Dezember 2014 aberkannt werden könne, d. h. zu einem Zeitpunkt, zu dem die Kommission beschlossen hat, die Durchführung des Programms zur Entwicklung des Handels für Myanmar/Burma im Wege der indirekten Mittelverwaltung einer anderen Organisation als IMG zu übertragen.

Art. 2 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens bestimmt:

Art. 5 dieses Übereinkommens präzisiert, dass dieses „auf jeden Vertrag Anwendung [findet], der die Gründungsurkunde einer internationalen Organisation bildet, … unbeschadet aller einschlägigen Vorschriften der Organisation“.

Gemäß Art. 31 („Allgemeine Auslegungsregel“) dieses Übereinkommens gilt Folgendes:

Art. 32 („Ergänzende Auslegungsmittel“) dieses Übereinkommens bestimmt:

Der Artikelentwurf über die Verantwortlichkeit internationaler Organisationen (im Folgenden: Artikelentwurf) wurde von der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen (International Law Commission, im Folgenden: ILC) im Jahr 2011 angenommen(7).

Nach Art. 2 Buchst. a dieses Artikelentwurfs bezeichnet der Ausdruck „internationale Organisation“ jede Organisation, die durch einen Vertrag oder ein anderes völkerrechtliches Instrument gegründet wurde und eine eigene internationale Rechtspersönlichkeit besitzt, und kann eine internationale Organisation neben Staaten auch andere Rechtsträger zu ihren Mitgliedern zählen.

Die Rechtsmittelführerin, IMG, die ursprünglich International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH) hieß, wurde am 16. Juli 1993 von der Internationalen Konferenz über das ehemalige Jugoslawien (International Conference on the Former Yugoslavia, ICFY) unter der Ägide des Amtes des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) gegründet(9). Mit einem Dokument vom 25. November 1994 über die Gründung der IMG-IBH (im Folgenden: Resolution vom 25. November 1994) wollten die an der Resolution beteiligten Staaten ihr eine institutionelle Struktur verleihen, um den am Wiederaufbau Bosnien-Herzegowinas beteiligten Staaten und internationalen Organisationen zu diesem Zweck eine spezialisierte Stelle zur Verfügung zu stellen(10). Seitdem hat IMG ihr Tätigkeitsfeld schrittweise in den Bereichen Wiederaufbau und Entwicklung ausgeweitet.

Im Anschluss an eine vom Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) durchgeführte Untersuchung, nach der die Eigenschaft der Rechtsmittelführerin als internationale Organisation im Sinne der Finanzregelung der Union in Frage gestellt wurde, beschloss die Kommission am 16. Dezember 2014, die Durchführung des Jahresaktionsprogramms für Myanmar/Burma einer anderen Organisation als IMG zu übertragen, und teilte der Rechtsmittelführerin am 8. Mai 2015 ihre Entscheidung mit, mit ihr keine Übertragungsvereinbarung nach dem Modus der indirekten Mittelverwaltung mehr abzuschließen, bis absolute Gewissheit über ihre Eigenschaft bestehe. Der Gerichtshof hat diese beiden Beschlüsse in seinem Urteil vom 31. Januar 2019, International Management Group/Kommission(11), mit der Begründung als rechtswidrig erachtet, dass diese Beschlüsse weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht gerechtfertigt sind, da die drei Gesichtspunkte, auf denen sie beruhen, nicht geeignet sind, die Eigenschaft von IMG als internationale Organisation im Sinne der Finanzregelungen von 2002 und 2012 in Frage zu stellen(12). In seinem Beschluss vom 9. Juni 2020, International Management Group/Kommission(13), hat der Gerichtshof klargestellt, dass er nicht der Frage vorgreift, ob IMG nach einer Prüfung aller relevanten Gesichtspunkte über den Status einer internationalen Organisation verfügt oder nicht.

Zur Durchführung des Urteils vom 31. Januar 2019, International Management Group/Kommission(14), nahm die Kommission eine abschließende Bewertung des Status der Rechtsmittelführerin vor. Zu diesem Zweck befragte sie die von IMG als ihre Mitglieder bezeichneten Staaten, ob IMG eine internationale Organisation sei, ob sie Mitglied dieser Organisation seien und ob sie ein internationales oder zwischenstaatliches Abkommen unterzeichnet hätten, mit dem sie in dieser Eigenschaft gegründet worden sei.

Mit Schreiben vom 19. Februar 2021 teilte die Kommission der Rechtsmittelführerin mit, dass sie beabsichtige, einen Beschluss zu erlassen, mit dem ihr die Anerkennung des Status einer internationalen Organisation verweigert werde, und forderte sie auf, dazu Stellung zu nehmen. Am 8. Juni 2021 erließ die Kommission den streitigen Beschluss, mit dem sie ihr rückwirkend zum 16. Dezember 2014 den für die Ausführung von Unionsmitteln nach dem Modus der indirekten Mittelverwaltung in der Finanzregelung der Union vorgesehenen Status einer internationalen Organisation verweigerte(15).

Im Urteil vom 22. September 2022, IMG/Kommission(16), hat der Gerichtshof schließlich darauf hingewiesen, dass die Kommission sich vergewissern muss, dass es sich bei den Einrichtungen, die sie gemäß den Bestimmungen über die indirekte Mittelverwaltung des Unionshaushalts durch internationale Organisationen mit Haushaltsvollzugsaufgaben betraut hat oder betrauen möchte, um internationale Organisationen im Sinne dieser Regelung handelt. Darüber hinaus hat er festgestellt, dass die Kommission, wenn insoweit Zweifel bestehen, verpflichtet ist, diese auszuräumen und alle Informationen zu sammeln, die zur Rechtfertigung ihres Beschlusses sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht in Anbetracht seiner rechtlichen Folgen für die betreffende Einrichtung erforderlich sind(17).

Mit Klageschrift, die am 18. August 2021 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Rechtsmittelführerin Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses und auf Ersatz des erlittenen Schadens. Nach Prüfung der Begründetheit dieser Klage und aus den in den Rn. 62 bis 417 des angefochtenen Urteils dargelegten Gründen war das Gericht der Auffassung, dass keiner der vier von ihr geltend gemachten Klagegründe begründet sei, und wies die Klage ab(18). Zudem wies das Gericht aus den in den Rn. 418 bis 447 des angefochtenen Urteils dargelegten Gründen den Schadensersatzantrag von IMG zurück und erlegte ihr sodann die Kosten auf.

Mit Rechtsmittelschrift, die am 14. November 2024 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat IMG das vorliegende Rechtsmittel eingelegt, mit dem sie beantragt, dass der Gerichtshof das angefochtene Urteil aufhebt, selbst über ihre Klage entscheidet, der Klage stattgibt und der Kommission die im Verfahren vor dem Gericht und im Verfahren vor dem Gerichtshof entstandenen Kosten auferlegt.

Die Kommission beantragt, das vorliegende Rechtsmittel zurückzuweisen und der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.

In der Sitzung vom 11. Dezember 2025 haben IMG und die Kommission mündlich verhandelt und ihre Ausführungen entsprechend dem Ersuchen des Gerichtshofs auf den fünften Rechtsmittelgrund konzentriert.

Mit dem fünften Rechtsmittelgrund, auf den sich die vorliegenden Schlussanträge konzentrieren, werden die Erwägungen des Gerichts in den Rn. 190 bis 370 des angefochtenen Urteils zu der Frage beanstandet, ob die Rechtsmittelführerin seit dem 16. Dezember 2014 als internationale Organisation für die Ausführung des Unionshaushalts im Rahmen der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung in Betracht kam.

Aus Gründen der Klarheit und Kohärenz habe ich entschieden, diesen Rechtsmittelgrund in sechs Teile zu unterteilen und diese in einer anderen Reihenfolge zu prüfen als der von der Rechtsmittelführerin vorgegebenen. Ich werde meine Würdigung auf die ersten drei Teile konzentrieren, die meines Erachtens einer eingehenden Prüfung bedürfen.

Mit diesem ersten Teil, der sich gegen die Rn. 206 bis 212 des angefochtenen Urteils richtet, sollen die Erwägungen in Frage gestellt werden, die das Gericht zur Tragweite der Anforderungen an die Gründung einer internationalen Organisation angestellt hat und anhand deren es gemäß den in den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens kodifizierten Auslegungsregeln(19) die Eigenschaft der Rechtsmittelführerin als internationale Organisation in den Rn. 265 und 306 bis 312 dieses Urteils beurteilt hat.

Dieses Argument betrifft einen wesentlichen Aspekt des Rechts der internationalen Organisationen und ist daher meines Erachtens zuerst zu prüfen.

In Rn. 203 des angefochtenen Urteils hat das Gericht zunächst Art. 2 Buchst. a des Artikelentwurfs angeführt, der vorsieht, dass eine „internationale Organisation … jede Organisation [bezeichnet], die durch einen Vertrag oder ein anderes völkerrechtliches Instrument gegründet wurde und eine eigene internationale Rechtspersönlichkeit besitzt“.

In Rn. 204 dieses Urteils hat es sodann darauf hingewiesen, dass nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Wiener Übereinkommens der Begriff „‚Vertrag‘ eine in Schriftform geschlossene und vom Völkerrecht bestimmte internationale Übereinkunft zwischen Staaten bedeutet, gleichviel ob sie in einer oder in mehreren zusammengehörigen Urkunden enthalten ist und welche besondere Bezeichnung sie hat“(20).

Schließlich hat das Gericht in Rn. 302 des angefochtenen Urteils entschieden, dass die Rechtsmittelführerin, „um den Unionshaushalt nach dem für internationale Organisationen vorgesehenen Modus der indirekten Mittelverwaltung ausführen zu können, durch ein internationales Abkommen gegründet worden sein muss, das [ihre] Errichtung … in Form einer internationalen Organisation bezweckte“, und hat daher in den Rn. 304 bis 319 dieses Urteils geprüft, ob dies im Hinblick auf die Auslegung ihres Gründungsakts tatsächlich der Fall war.

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, das Gericht sei von den objektiven Kriterien abgewichen, die das Völkerrecht für die Gründung einer internationalen Organisation vorsehe, indem es in Rn. 302 des angefochtenen Urteils verlangt habe, dass die betreffende Einrichtung durch ein internationales Abkommen errichtet worden sein müsse, das ihre Errichtung in Form einer internationalen Organisation bezwecke. Das Gericht habe damit eine dritte Voraussetzung hinzugefügt – nämlich die Absicht der Vertragsparteien des internationalen Abkommens, eine internationale Organisation zu schaffen –, die in der Definition des Begriffs „internationale Organisation“, die es in Rn. 203 dieses Urteils angeführt habe, nicht enthalten sei.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.

Ich schlage dem Gerichtshof vor, dieses erste Argument als unbegründet zurückzuweisen.

Es beruht auf einer Verwechslung zwischen den Tatbestandsmerkmalen einer „internationalen Organisation“, deren Erfüllung vom Gericht gemäß Art. 2 Buchst. a des Artikelentwurfs festgestellt werden muss, und der Ermittlung der Absicht der Vertragsparteien, die die Hauptaufgabe des Gerichts bei der Auslegung eines „internationalen Abkommens“ gemäß den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens ist. So hat sich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 23. März 2004, Frankreich/Kommission(21), in dem er über die Rechtsverbindlichkeit eines zwischen der Kommission und den Vereinigten Staaten von Amerika geschlossenen Abkommens zu entscheiden hatte, bemüht, den Willen der Vertragsparteien festzustellen, den er als „entscheidendes Kriterium“ erachtet hat.

Im Völkerrecht ist es ständige Rechtsprechung, dass die Auslegung eines Vertrags darauf abzielt, die gemeinsame Absicht und den gemeinsamen Willen der Vertragsparteien möglichst objektiv und rational zu ermitteln, wobei diese Regel dadurch bedingt ist, dass sowohl die staatliche Souveränität als auch der Grundsatz pacta sunt servanda zu beachten sind. Art. 31 Abs. 4 des Wiener Übereinkommens bestimmt, dass „[e]ine besondere Bedeutung … einem Ausdruck beizulegen [ist], wenn feststeht, dass die Vertragsparteien dies beabsichtigt haben“(22). So hat der IGH in seinem Urteil vom 19. Mai 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon/Equatorial Guinea), festgestellt, dass das Gericht bei der Beurteilung, ob ein Instrument einen Vertrag darstelle, insbesondere den Wortlaut des Instruments, die besonderen Umstände seiner Abfassung oder auch das spätere Verhalten der Vertragsparteien als Hinweise darauf berücksichtigen müsse, ob diese Vertragsparteien dadurch rechtlich gebunden sein wollten(23), und zwar unabhängig davon, ob diese Absicht ausdrücklich festgestellt worden sei oder sich ableiten lasse(24).

Folglich hat das Gericht in Rn. 302 des angefochtenen Urteils keinen Rechtsfehler begangen, als es den Nachweis verlangt hat, dass die Vertragsparteien der Resolution vom 25. November 1994 die Absicht hatten, die Rechtsmittelführerin als internationale Organisation zu gründen, und als es in den Rn. 304 bis 319 dieses Urteils geprüft hat, ob dies im Hinblick auf die Auslegung ihres Gründungsakts tatsächlich der Fall war.

Dieses Argument richtet sich gegen die Rn. 206 und 265 des angefochtenen Urteils. Es geht um die Frage, ob das Gericht die Reichweite des Begriffs „internationales Abkommen“ bzw. „internationale Übereinkunft“, wie er in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Wiener Übereinkommens definiert ist, und erst recht die Reichweite des in Art. 2 Buchst. a des Artikelentwurfs enthaltenen Begriffs „internationale Organisation“ übermäßig eingeschränkt hat, indem es verlangt hat, dass ein solches Abkommen für die Vertragsparteien rechtsverbindliche Bestimmungen enthalten muss.

Nachdem das Gericht in Rn. 204 des angefochtenen Urteils auf die Definition des Begriffs „Vertrag“ hingewiesen hatte, hat es in den Rn. 206 und 265 dieses Urteils klargestellt, dass „ein von Staaten unterzeichnetes Dokument … kein internationales Abkommen [darstellen kann], wenn es keine Bestimmungen enthält, die Rechte oder Pflichten begründen, denen diese Staaten zugestimmt haben“, und insoweit auf das Urteil des IGH vom 1. Oktober 2018, Obligation to Negotiate Access to the Pacific Ocean (Bolivia v. Chile)(25), und entsprechend auf das Urteil vom 6. November 2008, Griechenland/Kommission(26), Bezug genommen.

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, das Gericht sei von der klassischen Definition des Begriffs „Vertrag“ oder „internationales Abkommen“ abgewichen, indem es sich auf eine Rechtsprechung bezogen habe, die nicht relevant sei.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen. Sie macht insbesondere geltend, das Gericht habe unter Bezugnahme auf das Urteil des IGH vom 1. Oktober 2018, Obligation to Negotiate Access to the Pacific Ocean (Bolivia v. Chile)(27), den Unterschied zwischen einem nicht verbindlichen internationalen Instrument und einem internationalen Abkommen im Sinne des Wiener Übereinkommens hervorheben wollen, das die Zustimmung der Vertragsparteien erfordere, durch dieses gebunden zu sein.

Meines Erachtens geht dieses zweite Argument ins Leere.

Nachdem das Gericht den Inhalt und die Tragweite der Resolution vom 25. November 1994 anhand des Kriteriums der Rechtsverbindlichkeit des internationalen Abkommens geprüft hatte, ist es zu einem für die Rechtsmittelführerin günstigen Ergebnis gelangt, wie aus den Rn. 274, 289 und 301 des angefochtenen Urteils hervorgeht. Es hat in den Rn. 266 und 274 dieses Urteils im Wesentlichen festgestellt, dass diese Resolution zumindest eine rechtsverbindliche Verpflichtung für ihre Unterzeichner enthalten habe, und hat daher entschieden, dass der streitige Beschluss mit einem Rechtsfehler behaftet sei, da die Kommission zu Unrecht angenommen habe, dass dieser Rechtstext eine ausschließlich politische Verpflichtung darstelle.

Die Rechtsmittelführerin räumt in Rn. 89 ihres Rechtsmittels ausdrücklich ein, dass es keinen Grund gebe, diese Feststellung des Gerichts zu überprüfen.

In jedem Fall hat der IGH in seinem Urteil vom 19. Mai 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon/Equatorial Guinea), allgemein darauf hingewiesen, dass das Gericht bei der Beurteilung, ob ein Instrument einen Vertrag darstelle, Anhaltspunkte dafür prüfen müsse, ob die Vertragsparteien durch das Instrument rechtlich gebunden sein wollten(28).

Dieses Argument bezieht sich auf die Prüfung, die das Gericht in den Rn. 207 bis 212 des angefochtenen Urteils hinsichtlich der Grundsätze und Kriterien vorgenommen hat, auf deren Grundlage eine Organisation als Organisation mit eigener internationaler Rechtspersönlichkeit angesehen werden kann. Wie sich aus Rn. 213 dieses Urteils ergibt, sind dies die Grundsätze und Kriterien, anhand deren es in den Rn. 306 bis 319 dieses Urteils geprüft hat, ob die Resolution vom 25. November 1994 bezweckt oder bewirkt hat, der Rechtsmittelführerin den Status einer internationalen Organisation zu verleihen.

Die Rechtsmittelführerin beanstandet die Art und Weise, in der das Gericht zwei dieser Kriterien im Hinblick auf die internationale Rechtsprechung definiert und sie dann in den Rn. 307 bis 312 des angefochtenen Urteils angewandt hat.

In den Rn. 207 und 208 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, dass nach internationaler Rechtsprechung die Anerkennung einer internationalen Organisation davon abhänge, dass die betreffende Organisation „als juristische Person Rechtspersönlichkeit“ besitze. Das Gericht hat hervorgehoben, dass eine von Staaten oder gegebenenfalls von einer oder mehreren internationalen Organisationen gegründete Einrichtung andernfalls den Status einer Einrichtung hätte, die entweder von den Staaten, die sie gegründet hätten – das Gericht nimmt hier auf das Urteil des IGH vom 26. Juni 1992, Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru v. Australia), Preliminary Objections(29), Bezug –, oder von einer internationalen Organisation abhängig sei, der diese Einrichtung zugeordnet sei – und verweist hier auf das Rechtsgutachten (Advisory Opinion) des IGH vom 1. Februar 2012, Judgment No 2867 of the Administrative Tribunal of the International Labour Organisation upon a Complaint Filed against the International Fund for Agricultural Development(30).

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, die in der vorstehenden Nummer dieser Schlussanträge angeführte Rechtsprechung habe keinen Bezug zur „eigenständigen Rechtspersönlichkeit“ einer internationalen Organisation. Außerdem rechtfertige diese Rechtsprechung, soweit sie Situationen betreffe, in denen der betreffenden Einrichtung weder Rechtspersönlichkeit noch die Fähigkeit, rechtliche Abmachungen zu treffen, verliehen worden sei, nicht die vom Gericht vorgenommene Gleichsetzung mit ihrer Situation in ihrer Beziehung zu den Vertragsstaaten oder der Kommission, da ihre eigene Satzung ihr sowohl die Rechtspersönlichkeit als auch die Fähigkeit, Verträge zu schließen, zuerkenne.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen. Ihrer Ansicht nach zielt der Verweis auf die in Rn. 208 des angefochtenen Urteils angeführte internationale Rechtsprechung darauf ab, bestimmte Gesichtspunkte hervorzuheben, die eine internationale Organisation von einer anderen Organisation unterschieden.

Ich halte diese erste Rüge für unbegründet.

Zum einen stelle ich fest, dass die Rn. 207 und 208 des angefochtenen Urteils ausschließlich der Darlegung allgemeiner Grundsätze im Zusammenhang mit der internationalen Rechtspersönlichkeit einer Einrichtung gewidmet sind, die von der Rechtsmittelführerin nicht bestritten werden.

In diesem Zusammenhang belegen sowohl das Urteil des IGH vom 26. Juni 1992, Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru v. Australia), Preliminary Objections(31), in dessen Rn. 47, als auch sein Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 1. Februar 2012, Judgment No 2867 of the Administrative Tribunal of the International Labour Organisation upon a Complaint Filed against the International Fund for Agricultural Development(32), in dessen Rn. 57, 58, 60 und 61, dass diese Voraussetzung für die Zuerkennung des Status einer internationalen Organisation wesentlich ist. In den Rn. 207 und 208 des angefochtenen Urteils hat das Gericht keine Parallele zwischen der Situation der Rechtsmittelführerin und der Situation der von dieser Rechtsprechung des IGH betroffenen Einrichtungen gezogen. Es hat diese besondere Situation dann in Rn. 307 dieses Urteils geprüft.

Zum anderen beruht das Argument der Rechtsmittelführerin auf einer Verwechslung der Begriffe „internationale Rechtspersönlichkeit“ und „innerstaatliche Rechtspersönlichkeit“, bei denen es sich um zwei unterschiedliche Rechtsbegriffe handelt. Die von ihr angeführten gesetzlichen Bestimmungen verleihen ihr nämlich die Fähigkeit, Verträge abzuschließen, Immobilien zu erwerben und darüber zu verfügen, sowie Gerichtsverfahren einzuleiten(33), was den Attributen der innerstaatlichen Rechtspersönlichkeit entspricht, da sie ihr die Fähigkeit verleiht, in der staatlichen Rechtsordnung zu handeln. Die Ausführungen sowohl der Kommission in Rn. 127 ihrer Rechtsmittelbeantwortung(34) als auch des Gerichts in Rn. 307 des angefochtenen Urteils beruhen auf eben dieser Verwechslung.

Wenngleich sie einander ergänzen, müssen diese Begriffe voneinander unterschieden werden, da sie ihren Ursprung nicht in derselben Rechtsordnung haben und nicht die gleichen Wirkungen entfalten(35). Eine Einrichtung, die internationale Rechtspersönlichkeit besitzt, kann unabhängig von ihren Mitgliedern auf internationaler Ebene als eigenständiges Rechtssubjekt betrachtet werden, das Träger eigener Rechte und Pflichten in der internationalen Rechtsordnung und handlungsfähig ist (mit der Fähigkeit, Rechte zu besitzen und auszuüben, beispielsweise internationale Abkommen abzuschließen usw.)(36). Soweit das Gericht in seiner Würdigung versucht hat, festzustellen, ob IMG den Status einer internationalen Organisation im Sinne von Art. 2 Buchst. a des Artikelentwurfs besitzt (Rn. 203 des angefochtenen Urteils), ging es gerade um die Frage nach der internationalen Rechtspersönlichkeit der Rechtsmittelführerin.

Diese Rüge bezieht sich auf Rn. 212 des angefochtenen Urteils.

Nachdem das Gericht in Rn. 211 dieses Urteils den Grundsatz der Spezialität definiert hatte, hat es in der folgenden Randnummer festgestellt, dass „eine internationale Organisation nicht auf einen reinen fakultativen Mechanismus reduziert werden [kann], der den Vertragsparteien zur Verfügung steht und den jede von ihnen nach Belieben nutzen könnte[(37)]. Denn indem ihre Gründer eine internationale Organisation schaffen und sie mit allen für ihr Funktionieren erforderlichen Mitteln ausstatten, bekunden sie ihren Willen, der Ausübung der dieser Organisation übertragenen Aufgaben beste Gewähr für Stabilität, Kontinuität und Wirksamkeit zu bieten, so dass sie diesem Rahmen nicht einseitig und zu einem ihnen geeignet erscheinenden Zeitpunkt den Rücken kehren oder ihn durch andere Kommunikationskanäle ersetzen können“. Das Gericht hat in diesem Zusammenhang auf die Rn. 90 und 91 des Urteils des IGH vom 20. April 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)(38) verwiesen.

Nach Ansicht der Rechtsmittelführerin hat das Gericht in Rn. 212 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es das Erfordernis, dass der betreffenden Einrichtung „bei der Ausübung ihrer Aufgaben [Gewähr für Stabilität, Kontinuität und Wirksamkeit]“ geboten werden müsse, zu einem Grundsatz des Rechts der internationalen Organisationen gemacht habe, obwohl dieses Kriterium weder im Recht noch in der Praxis der internationalen Organisationen vorgesehen sei und aus dem Urteil des IGH vom 20. April 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)(39), nicht abgeleitet werden könne. Die Rechtsmittelführerin schließt daraus, dass die Schlussfolgerung des Gerichts in Rn. 309 des angefochtenen Urteils, dass sie einen fakultativen Mechanismus darstelle, daher fehlerhaft sei.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen. Sie macht insbesondere geltend, das Gericht habe zu Recht darauf hingewiesen, dass eine internationale Organisation nach dem Völkerrecht nicht auf einen reinen fakultativen Mechanismus reduziert werden könne, der den Vertragsparteien zur Verfügung stehe, und dass die Bezugnahme auf das Urteil des IGH vom 20. April 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)(40), insoweit umso relevanter sei, als die Rechtsmittelführerin in der Resolution vom 25. November 1994 eindeutig als zeitlich befristete Institution ohne „tatsächliche Verpflichtung, zum Haushalt bzw. zu den Tätigkeiten der Institution beizutragen“, definiert worden sei.

Ich halte diese zweite Rüge für unbegründet.

Wie aus dem Wortlaut und dem Aufbau der Rn. 207 bis 212 des angefochtenen Urteils hervorgeht, hat das Gericht die „Gewähr für Stabilität, Kontinuität und Wirksamkeit“, die der betreffenden Einrichtung bei der Ausübung ihrer Aufgaben geboten wird, nicht als allgemeinen Grundsatz des Rechts der internationalen Organisationen angesehen, sondern als Kriterium, anhand dessen der Richter zu beurteilen hat, ob die Vertragsparteien tatsächlich beabsichtigten, ein unabhängiges und eigenständiges Rechtssubjekt auf internationaler Ebene zu schaffen, indem sie ihm alle für sein Funktionieren erforderlichen Mittel zur Verfügung stellten.

Ich möchte anmerken, dass in Rn. 212 des angefochtenen Urteils dem Verweis auf die Rn. 90 und 91 des Urteils des IGH vom 20. April 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)(41), die Worte „vgl. in diesem Sinne“ vorangestellt sind. Dies zeugt von der Absicht des Gerichts, sich auf den vom IGH aufgestellten Grundsatz zu berufen und ihn gleichzeitig in einer besonderen Weise anzuwenden. Wenngleich ihm vorgeworfen werden kann, die vom IGH im Hinblick auf die besondere Rolle der Verwaltungskommission für den Uruguay-Fluss (im Folgenden: CARU) verwendeten Begriffe wörtlich übernommen zu haben(42), hat es dennoch keinen Rechtsfehler begangen, indem es auf diese internationale Rechtsprechung Bezug genommen hat.

Während Uruguay und Argentinien sich über den Status der CARU uneinig waren(43), hat der IGH in den Rn. 87 bis 91 seines Urteils vom 20. April 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)(44), eine Reihe organisatorischer und materieller Gesichtspunkte geprüft, um festzustellen, ob diese Einrichtung mit voller Autonomie ausgestattet und in der Lage war, die ihr in der internationalen Rechtsordnung ausdrücklich oder stillschweigend zugewiesenen Befugnisse auszuüben. Der IGH hat die Art ihrer Aufgaben sowie die ihr von den Vertragsparteien übertragenen Ressourcen und Einrichtungen, ihr eigenes und dauerhaftes Bestehen, die Bestimmungen, die ihr die Rechtspersönlichkeit gewähren, die Rechte und Pflichten, die sie im Rahmen der ihr nach dem Grundsatz der Spezialität zugewiesenen Zuständigkeiten besaß, das Bestehen eines Sekretariats, dessen Mitarbeiter Vorrechte und Immunitäten genossen, und den Umstand, dass sie ihre Aufgaben durch die Schaffung von Nebenorganen dezentralisieren konnte, berücksichtigt. In diesem Zusammenhang hat der IGH in Rn. 90 dieses Urteils entschieden, dass „deshalb, weil die CARU als Rahmen für Beratungen zwischen den Vertragsparteien dient […], keine von ihnen einseitig und zu einem von ihr als geeignet erachteten Zeitpunkt aus diesem Rahmen austreten und ihn durch andere Kommunikationskanäle ersetzen kann. Mit der Gründung der CARU und ihrer Ausstattung mit allen für ihr Funktionieren erforderlichen Mitteln bekundeten die Vertragsparteien ihren Willen, beste Gewähr für Stabilität, Kontinuität und Wirksamkeit bei der Zusammenarbeit mit dem Ziel einer ‚rationellen und optimalen Nutzung des Flusses‘ zu bieten“.

Dieses Urteil zeugt somit von der Bedeutung, die der IGH den Mitteln beimisst, mit denen die Einrichtung ausgestattet ist, damit sie funktioniert, wobei diese Mittel objektive Indikatoren für die der Einrichtung von den Vertragsparteien eingeräumten Eigenständigkeit und ihren Willen darstellen, sich fortlaufend, stabil und wirksam für die Erfüllung der Aufgabe einzusetzen, für die sie sie geschaffen haben.

Das Gericht konnte sich daher zu Recht auf diese „Gewähr für Stabilität, Kontinuität und Wirksamkeit“ als relevantes Kriterium für die Feststellung, ob die Rechtsmittelführerin ein von ihren Mitgliedern unabhängiges und eigenständiges Rechtssubjekt ist, berufen.

Angesichts all dieser Erwägungen ist meiner Ansicht nach die zweite Rüge des dritten Arguments und, allgemeiner, der erste Teil des fünften Rechtsmittelgrundes, mit dem Rechtsfehler bei der Definition des Begriffs „internationale Organisation“ gerügt werden, als unbegründet zurückzuweisen.

Mit diesem zweiten Teil macht die Rechtsmittelführerin geltend, das Gericht habe ihren Gründungsakt insbesondere aufgrund einer unrichtigen Anwendung der in den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens enthaltenen Regeln für die Auslegung eines internationalen Abkommens falsch ausgelegt.

Die Rechtsmittelführerin stützt diesen Teil auf drei Argumente.

In Rn. 197 des angefochtenen Urteils weist das Gericht darauf hin, dass der Begriff „internationale Organisation“ im Sinne der Finanzregelung der Union „die durch internationale Abkommen geschaffenen internationalen Organisationen“ umfasse(45). In Ermangelung einer genaueren Definition der Begriffe „internationale Organisation“ und „internationales Abkommen“ hat das Gericht aus den in den Rn. 198 und 199 sowie 201 und 202 dieses Urteils dargelegten Gründen entschieden, dass diese Begriffe denjenigen des Völkerrechts entsprächen und im Licht der hergebrachten Grundsätze des Völkerrechts auszulegen seien, die insbesondere im Wiener Übereinkommen und im Artikelentwurf enthalten seien.

In Rn. 200 des Urteils hat das Gericht hervorgehoben, dass diese Begriffe, „[soweit sie] in der Finanzregelung der Union für den spezifischen Zweck der Ausführung ihres Haushalts verwendet werden, … jedoch zum Schutz der finanziellen Interessen der Union eng auszulegen [sind]“. Zur Bekräftigung hat das Gericht entsprechend auf die Urteile vom 2. Juli 2015, Demmer(46), und vom 20. Dezember 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse(47), verwiesen.

Die Rechtsmittelführerin ist der Ansicht, dass das Gericht die in der Finanzregelung der Union verwendeten Begriffe „internationale Organisation“ und „internationales Abkommen“ falsch ausgelegt habe, indem es von der klassischen Definition dieser Begriffe im Völkerrecht abgewichen sei und sich auf eine irrelevante Rechtsprechung gestützt habe.

Ich teile die Kritik der Rechtsmittelführerin.

Erstens wird die Behauptung, die Begriffe „internationale Organisation“ und „internationales Abkommen“ müssten eng ausgelegt werden, weil die finanziellen Interessen der Union geschützt werden müssten, durch die Rechtsprechung nicht gestützt.

Wenngleich das Gericht auf die vom Gerichtshof in den Urteilen vom 2. Juli 2015, Demmer(48), und vom 20. Dezember 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse(49), aufgestellten Grundsätze verweist, ist diese Analogie nicht relevant, da die Rechtssachen, in denen diese Urteile ergangen sind, und die vorliegende Rechtssache nicht die gleiche Rechtsgrundlage und den gleichen Gegenstand haben. Keines dieser Urteile betrifft nämlich die Auslegung eines Begriffs des Völkerrechts. Im ersten Urteil hat der Gerichtshof die Tragweite der in der Verordnung (EG) Nr. 796/2004(50) vorgesehenen Ausnahme von der Pflicht zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge ausgelegt, während er im zweiten Urteil die Reichweite des Ausdrucks „in den Liegenschaften und/oder Räumlichkeiten der Erzeugerorganisation“ nach Anhang IX Nr. 23 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 543/2011(51) bestimmt hat.

Zweitens würde dies, wenn der Gerichtshof den hier vom Gericht aufgestellten Grundsatz anerkennen sollte, dazu führen, dass ein völkerrechtlicher Begriff je nach dem Kontext, in dem er verwendet wird, unterschiedlich definiert würde, obwohl er unabhängig davon, ob er beispielsweise im Zusammenhang mit humanitärer Hilfe, dem Schutz personenbezogener Daten oder dem Haushaltsvollzug verwendet wird, einheitlich ausgelegt werden müsste. Eine internationale Organisation als juristische Person und Völkerrechtssubjekt weist eine Besonderheit auf, die sie von jeder anderen Form der internationalen Zusammenarbeit und allen anderen Einrichtungen unterscheidet, mit denen die Kommission Übertragungsvereinbarungen schließen kann. Folglich ist die Frage, ob eine Einrichtung den Status einer internationalen Organisation besitzt, meines Erachtens allein anhand der im Völkerrecht dargelegten Bedingungen zu beurteilen.

Ich stelle fest, dass sich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 24. Januar 2008, Adam/Kommission(52), ausschließlich auf die Konzeption und Definition des Begriffs „Staat“ im Völkerrecht bezogen und eine weiter gefasste Auslegung unter Berücksichtigung der institutionellen Architektur jedes einzelnen Mitgliedstaats abgelehnt hat(53).

Ebenso hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 16. Oktober 2012, Ungarn/Slowakei(54), in dem er zu entscheiden hatte, inwieweit die Eigenschaft als „Staatoberhaupt“ eine Einschränkung des Rechts auf Freizügigkeit darstellen kann, das Art. 21 AEUV jedem Unionsbürger gewährt, festgestellt, dass nach den Regeln des allgemeinen Völkergewohnheitsrechts und multilateraler Abkommen der Status des Staatsoberhaupts „eine Besonderheit“ aufweist, die sich aus der völkerrechtlichen Regelung dieses Status ergibt und bewirkt, dass seine Handlungen auf internationaler Ebene dem Völkerrecht unterliegen, und dass diese Person von allen anderen Unionsbürgern abzugrenzen ist, so dass die Einreise dieser Person in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nicht denselben Voraussetzungen unterliegt, die für die anderen Bürger gelten(55). Der Gerichtshof hat eine Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie 2004/38/EG im Zusammenhang mit diesen besonderen Vorschriften des Völkerrechts, die den Schutz und die Erleichterungen für Staatsoberhäupter festlegen, und nicht im Zusammenhang mit den Besonderheiten des Unionsrechts zugelassen(56).

Schließlich trifft es drittens zwar zu, dass der Gerichtshof in seinem Urteil vom 22. September 2022, IMG/Kommission(57), entschieden hat, dass die Finanzvorschriften, die den Abschluss von Übertragungsvereinbarungen mit einer internationalen Organisation im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung nach Maßgabe des in Art. 310 Abs. 5 und in Art. 317 Abs. 1 AEUV verankerten Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu verstehen sind(58), das bedeutet jedoch meiner Ansicht nach nicht, dass die Anerkennung der Eigenschaft als internationale Organisation an die Erfüllung zusätzlicher Voraussetzungen geknüpft werden muss, deren Einhaltung weder nach dem Völkergewohnheitsrecht noch nach der Rechtsprechung des IGH erforderlich ist, sondern vielmehr, dass der Abschluss dieser Vereinbarungen den besonderen Anforderungen unterworfen ist, die für die Erfüllung der betreffenden Haushaltsaufgaben erforderlich sind, insbesondere den Prüf- und Kontrollverfahren, die ausdrücklich vorgesehen sind, um den Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten.

Dem ersten Argument des zweiten Teils ist daher meines Erachtens zuzustimmen.

Mit diesem zweiten Argument macht die Rechtsmittelführerin geltend, die Schlussfolgerung des Gerichts, wonach die Vertragsparteien nicht beabsichtigt hätten, ihr den Status einer internationalen Organisation zu verleihen, beruhe auf einer fehlerhaften Auslegung ihres Gründungsakts, die sich aus einer unrichtigen Anwendung der in den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens kodifizierten Regeln für die Auslegung eines internationalen Abkommens ergebe.

Ich weise darauf hin, dass sich die Schlussfolgerung des Gerichts nicht auf Tatsachenfeststellungen stützt, sondern auf eine rechtliche Auslegung des Gründungsakts von IMG, die es auf der Grundlage dieser Bestimmungen vorgenommen hat. Aus dem Urteil vom 21. Dezember 2016, Rat/Front Polisario(59), geht hervor, dass das Gericht, um die richtigen Rechtsfolgen aus den Bestimmungen eines internationalen Abkommens ableiten zu können, bei der Auslegung dieses Abkommens nicht nur die Regeln der Auslegung nach Treu und Glauben gemäß Art. 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens zu beachten hat, sondern auch die in den anderen Absätzen dieses Artikels vorgesehenen Regeln(60).

Diese Rüge wirft eine wesentliche Frage hinsichtlich der Gründungsakte von IMG und damit des Wortlauts dieser Akte auf, deren Bestimmungen das Gericht gemäß den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens auslegen musste, um den rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin zu bestimmen.

Um den rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin zu bestimmen, hat das Gericht in den Rn. 305 bis 312 des angefochtenen Urteils den Wortlaut der Resolution vom 25. November 1994 geprüft. Es ging dabei von der Prämisse aus, dass diese Resolution den Gründungsakt der Rechtsmittelführerin darstelle, dessen Wortlaut gemäß Art. 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens auszulegen sei. Nach seiner Prüfung kam das Gericht in Rn. 313 dieses Urteils zu dem Schluss, dass die Vertragsparteien angesichts des Wortlauts und des Zwecks dieser Resolution nicht die Absicht gehabt hätten, die Rechtsmittelführerin als internationale Organisation zu gründen.

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, das angefochtene Urteil sei mit einem Rechtsfehler behaftet, da das Gericht ihren Gründungsakt nicht richtig identifiziert habe. Es habe einen restriktiven Ansatz gewählt, indem es den Wortlaut der Resolution vom 25. November 1994 und den Wortlaut ihrer ursprünglichen Satzung, die am 10. März 1995 angenommen worden sei und zahlreiche Angaben zu ihrer Rechtspersönlichkeit, ihrer institutionellen Struktur und ihren Aufgaben enthalte, getrennt geprüft habe. Unter Bezugnahme auf das Urteil des IGH vom 25. September 1997, Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia)(61), macht die Rechtsmittelführerin geltend, dass diese Rechtsakte zu einem „Vertragswerk“ gehörten, das die „Gründungscharta der Organisation“ bilde, und dass das Gericht ihren rechtlichen Status anhand dieser Rechtsakte hätte bestimmen müssen.

Meines Erachtens hat das Gericht keinen Rechtsfehler begangen, als es festgestellt hat, dass das internationale Abkommen, dessen Wortlaut es auszulegen hatte, die Resolution vom 25. November 1994 unter Ausschluss der ursprünglichen Satzung der Rechtsmittelführerin sei.

Ich weise darauf hin, dass gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Wiener Übereinkommens, worauf das Gericht in Rn. 204 des angefochtenen Urteils Bezug nimmt, ein Vertrag definiert wird als „eine in Schriftform geschlossene und vom Völkerrecht bestimmte internationale Übereinkunft zwischen Staaten, gleichviel ob sie in einer oder in mehreren zusammengehörigen Urkunden enthalten ist und welche besondere Bezeichnung sie hat“. Gemäß Art. 5 dieses Übereinkommens findet diese Definition auf jeden Vertrag Anwendung, der die Gründungsurkunde einer internationalen Organisation bildet. Der IGH erkennt daher an, dass jede Vereinbarung über die Auslegung einer Bestimmung, die nach dem Abschluss eines Vertrags getroffen worden sei, für die Zwecke seiner Auslegung als in den Vertrag aufgenommen zu betrachten sei(62).

Der Gerichtshof wiederum hat in seinen Gutachten 1/75 (OECD-Vereinbarung – Norm für die lokalen Kosten) vom 11. November 1975(63) und 2/92 (Dritter revidierter Beschluss der OECD über die Inländerbehandlung) vom 24. März 1995(64) entschieden, dass der Begriff „Abkommen“ jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung erfasst. Im Einklang mit diesen Gutachten hat der Gerichtshof den Begriff „zusammengehörige Urkunden“ in seinem Gutachten 1/13 (Beitritt von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen) vom 14. Oktober 2014(65) ausgelegt und festgestellt, dass zwei Urkunden zusammengehörig sind und daher eine internationale Übereinkunft darstellen, sofern sie, wenn auch mittels gesonderter Urkunden, zusammen genommen eine Willensübereinstimmung von zwei oder mehreren Völkerrechtssubjekten zum Ausdruck bringen(66).

Im vorliegenden Fall sind die Resolution vom 25. November 1994 und die ursprüngliche Satzung der Rechtsmittelführerin Handlungen, die sich nicht nur in ihrer Form, sondern auch in ihrem Gegenstand und Zweck voneinander unterscheiden. Erstere stellt gemäß der Feststellung des Gerichts in Rn. 301 des angefochtenen Urteils ein internationales Abkommen dar, das die Absicht der Vertragsparteien zum Ausdruck bringt, ein neues Rechtssubjekt zu schaffen. Letztere hingegen ist ein einseitiger Rechtsakt, der vom Kollegialorgan dieser Einrichtung nach einer Abstimmung mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit seiner Mitglieder – also nach einem Verfahren, das sich erheblich von dem Verfahren zum Abschluss eines Vertrags unterscheidet, – angenommen wurde und dessen Gegenstand darin besteht, den Status und die Funktionsweise dieser Einrichtung festzulegen.

Das Gericht konnte daher zu Recht davon ausgehen, dass die Resolution vom 25. November 1994 die Gründungsakte von IMG war, deren Bestimmungen in ihrem Zusammenhang im Licht ihres Gegenstands und ihres Zwecks sowie der einschlägigen späteren Übung auszulegen waren.

Das Urteil des IGH vom 25. September 1997, Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary v Slovakia)(67), auf das die Rechtsmittelführerin Bezug nimmt, scheint mir insoweit nicht ausschlaggebend zu sein. In diesem Urteil hat der IGH lediglich zur Kenntnis genommen, dass die Vertragsparteien zur Beurteilung der Art und der Reichweite ihrer Verpflichtungen ihre Argumente auf die mit dem betreffenden Vertrag zusammenhängenden Instrumente erstreckt hatten, „indem sie diese als Nebenelemente eines Vertragswerkes betrachteten, deren Schicksal grundsätzlich mit dem des Hauptelements, nämlich des Vertrags, verbunden war“(68).

Nach alledem schlage ich vor, diese erste Rüge, mit der eine fehlerhafte Identifizierung des auszulegenden internationalen Abkommens geltend gemacht wird, als unbegründet zurückzuweisen.

In den Rn. 306 bis 312 des angefochtenen Urteils hat das Gericht die Bestimmungen dieser Resolution anhand der Kriterien und Grundsätze geprüft, die es in den Rn. 203 bis 212 dieses Urteils zutreffend dargelegt hat. Es hat daraus in Rn. 313 dieses Urteils den Schluss gezogen, dass angesichts des Wortlauts und des Zwecks dieser Resolution „ihre Verfasser nicht die Absicht hatten, mit der [Rechtsmittelführerin] eine internationale Organisation zu gründen“.

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, das Gericht habe bei der Auslegung des Wortlauts der Resolution vom 25. November 1994 einen übermäßigen Formalismus an den Tag gelegt, wodurch seine Analyse der Absicht der Vertragsparteien, sie als internationale Organisation zu gründen, mit einem Rechtsfehler behaftet sei.

Erstens beanstandet sie die Beurteilung des Gerichts in Rn. 306 des angefochtenen Urteils, wonach diese Resolution sie nicht formal als „internationale Organisation“ bezeichne und auch nicht ihren rechtlichen Status festlege. Ihrer Ansicht nach hätte das Gericht für die Zwecke ihrer rechtlichen Einstufung diese Resolution, wie im Protokoll der Sitzung vom selben Tag betreffend den künftigen Status der „Organisation“ erläutert, sowie die Beschlüsse zur Annahme ihrer ursprünglichen und späteren Satzungen berücksichtigen müssen.

Zweitens macht die Rechtsmittelführerin geltend, die Feststellung des Gerichts in Rn. 307 des angefochtenen Urteils, wonach die Resolution vom 25. November 1994 keine Bestimmung enthalte, die ihr Rechtspersönlichkeit verleihe, habe „im Recht und in der Praxis der internationalen Organisationen keine Grundlage“. Sie weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der IGH in seinem Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 11. April 1949, Reparations for injuries suffered in the service of the United Nations(69), die Rechtspersönlichkeit der UNO als „objektive Rechtspersönlichkeit“ und nicht nur als eine von den Gründungsstaaten der UNO anerkannte Rechtspersönlichkeit anerkannt habe. Insoweit sei die Rechtsmittelführerin bei den Behörden von Bosnien-Herzegowina, Serbien und Nordmazedonien als internationale Organisation registriert und habe Abkommen mit dem Königreich Belgien und mit Myanmar/Burma geschlossen, um sich in deren Hoheitsgebieten niederzulassen, was bestätige, dass sie in der internationalen Rechtsordnung den Status einer internationalen Organisation genieße.

Drittens macht die Rechtsmittelführerin geltend, die Feststellung in Rn. 308 des angefochtenen Urteils, wonach die Resolution vom 25. November 1994 der Rechtsmittelführerin für die Ausübung ihrer Tätigkeiten keine Immunität gewährt habe, sei falsch, da eine solche Immunität in ihrer ursprünglichen Satzung vorgesehen sei, die auf der Grundlage dieser Resolution angenommen worden sei.

Viertens beanstandet die Rechtsmittelführerin die Schlussfolgerung des Gerichts in Rn. 309 des angefochtenen Urteils, wonach diese Resolution sie nicht „mit allen für ihr Funktionieren erforderlichen Mitteln und den besten Garantien für Stabilität, Dauerhaftigkeit und Wirksamkeit bei der Ausübung ihrer Aufgaben“ ausstatte, so dass die Vertragsparteien nicht beabsichtigt hätten, eine internationale Organisation zu schaffen, sondern einen gemeinsam finanzierten fakultativen Mechanismus, den sie nach Belieben nutzen könnten. Aufgrund des Umstands, dass sie nach dem Grundsatz der Spezialität eine operative Organisation für den Wiederaufbau von Staaten nach Konflikten sei, ist sie nach Ansicht der Rechtsmittelführerin jedoch nicht darauf beschränkt, bloß ein fakultativer oder vorübergehender Mechanismus zu sein. Dieser Schlussfolgerung werde im Übrigen durch die Annahme ihrer ursprünglichen und späteren Satzungen widerlegt.

In diesem Zusammenhang macht die Rechtsmittelführerin geltend, dass entgegen der Feststellung des Gerichts in Rn. 310 des angefochtenen Urteils die Bestimmungen, die eine Neubewertung ihrer Tätigkeiten alle sechs Monate und gegebenenfalls die Integration ihrer Tätigkeiten in einen umfassenderen Rahmen oder deren Beendigung vorsähen, nicht auf eine fehlende Stabilität und Dauerhaftigkeit der ihr zugewiesenen Aufgaben hindeuteten, sondern vielmehr auf ihre Wirksamkeit. Die ihren Kollegialorgangen durch Art. 3 der Resolution vom 25. November 1994 übertragene Rolle hinsichtlich der Kontrolle der Tätigkeit von IMG beweise, dass die Vertragsparteien die operative Wirksamkeit dieser in einer Notsituation und unter Kriegsbedingungen geschaffenen Organisation und auch deren Stabilität hätten gewährleisten wollen.

Die Rechtsmittelführerin fügt hinzu, dass der vom Gericht in Rn. 311 des angefochtenen Urteils vertretene Ansatz hinsichtlich der Art der Beiträge ihrer Mitglieder dem traditionell gegenüber großen internationalen Organisationen vertretenen Ansatz entspreche, der auf operative internationale Organisationen, deren Mittel speziell aus freiwilligen Beiträgen finanziert würden, nicht anwendbar sei.

Fünftens schließlich beanstandet die Rechtsmittelführerin die Beurteilung des Gerichts in Rn. 312 des angefochtenen Urteils, wonach die Resolution vom 25. November 1994 keine Übertragung bindender Befugnisse durch die Vertragsparteien auf sie vorgesehen habe.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen. Sie erwidert insbesondere, dass sich die Rechtspersönlichkeit der UNO aus Art. 104 ihrer Charta ergebe, die durch ein Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten ergänzt werde, dessen Art. 1 der UNO ausdrücklich die Rechtspersönlichkeit zuerkenne(70). Eine entsprechende Bestimmung finde sich in der Resolution vom 25. November 1994 nicht. Zum anderen stellt sie fest, dass entgegen dem Vorbringen der Rechtsmittelführerin die Voraussetzung für die Anerkennung einer Einrichtung als internationale Organisation, die darin bestehe, dass diese Einrichtung mit allen für ihr Funktionieren erforderlichen Mitteln und den besten Garantien für Stabilität, Dauerhaftigkeit und Wirksamkeit bei der Ausübung ihrer Aufgaben ausgestattet sei, sehr wohl aus der in Rn. 212 des angefochtenen Urteils angeführten Rechtsprechung hervorgehe. Aus dem Wortlaut dieser Resolution, insbesondere aus ihren Rn. 4 und 5, gehe klar hervor, dass die Beteiligung an der Rechtsmittelführerin fakultativ gewesen sei und dass diese ursprünglich einen befristeten Mechanismus dargestellt habe, der alle sechs Monate erneuert werden müsse.

Ich halte die enge Auslegung des Wortlauts der Resolution vom 25. November 1994 durch das Gericht für unzutreffend, da sie darauf hinausläuft, die Frage des rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin auf den Inhalt dieser Resolution zu reduzieren(71).

So stellt das bloße Fehlen ausdrücklicher Bestimmungen über den rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin und die Anerkennung einer ihr eigenen internationalen Rechtspersönlichkeit in dieser Resolution keinen entscheidenden und hinreichenden Gesichtspunkt für die Feststellung dar, dass die Vertragsparteien keine Absicht gehabt hätten, ihr den Status einer internationalen Organisation zu gewähren.

Erstens enthalten zahlreiche Gründungsakte internationaler Organisationen keine Bestimmung, mit der die Vertragsparteien der betreffenden Einrichtung diese Eigenschaft ausdrücklich zuerkennen(72). Ein solches Erfordernis würde den evolutiven Charakter der Organisation verkennen.

Zweitens ist es sowohl von der Praxis als auch von der Rechtsprechung anerkannt, dass eine internationale Organisation internationale Rechtspersönlichkeit besitzt, sei es, weil ihr diese in ihrem Gründungsakt ausdrücklich zuerkannt wird(73), sei es, weil dies in einer Nebenurkunde zum Gründungsakt ausdrücklich zuerkannt wird, sei es, weil anerkannt wird, dass sie implizit damit ausgestattet ist, wenn die Rechtstexte keine diesbezügliche Bestimmung enthalten(74). Somit gibt es zwei Ansätze(75). Der erste Ansatz, mit dem der IGH in seinem Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 11. April 1949, Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations(76), arbeitet, zielt darauf ab, die internationale Rechtspersönlichkeit aus einem Bündel von objektiven Indizien abzuleiten, wobei des darum geht, zu prüfen, ob die Organisation dazu bestimmt ist, die Funktionen und Rechte auszuüben und zu genießen, die sich nur durch den Besitz einer solchen Rechtspersönlichkeit erklären lassen(77). Der zweite Ansatz zielt darauf ab, diese Rechtspersönlichkeit aus der internationalen Rechtsordnung selbst abzuleiten, wobei der Gründungsakt nur den ausdrücklich oder implizit zum Ausdruck gebrachten Willen der Vertragsparteien manifestiert, unabhängig von ihnen ein „neues Rechtssubjekt“ zu schaffen, wie der IGH in seinem Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 8. Juli 1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict(78), hervorgehoben hat.

Drittens bedeutet auch das Fehlen von ausdrücklichen Bestimmungen über die Gewährung von Immunitäten im Gründungsakt nicht, dass die betreffende Einrichtung nicht den Status einer internationalen Organisation hat(79). In Rn. 210 des angefochtenen Urteils hat das Gericht darauf hingewiesen, dass die Immunitäten internationaler Organisationen „grundsätzlich“ durch die Gründungsverträge dieser Organisationen verliehen würden. Das bekannteste Beispiel hierfür ist Art. 105 der Charta der Vereinten Nationen. Es handelt sich um eine allgemeine Bestimmung, die durch ein Zusatzprotokoll ergänzt wird. Es scheint, dass bei Organisationen, die im Verhältnis zur UNO eher klein sind, die Gründungsakte keine diesbezüglichen Bestimmungen enthalten und die Gewährung von Vorrechten und Immunitäten Gegenstand spezieller multilateraler Übereinkommen(80) oder bilateraler Übereinkommen ist, zu denen in erster Linie die Sitzabkommen oder Abkommen über operative Maßnahmen gehören(81). So ist festzustellen, dass das Gericht in Rn. 330 des angefochtenen Urteils darauf hingewiesen hat, dass „die ursprüngliche Satzung [der Rechtsmittelführerin] [Art. 19 Abs. 2] … [vorsah], dass ein Teil ihrer Mitarbeiter von den Reglungen zur Immunität profitieren sollte, die der UNHCR genießt“. Ich füge hinzu, dass Art. 19 Abs. 1 dieser Satzung ebenfalls vorsieht, dass die ordnungsgemäße Ausübung der der Einrichtung übertragenen Aufgaben und die Verwirklichung der ihr zugewiesenen Ziele „[voraussetzen], dass die Organisation alle erforderlichen Vorrechte und Immunitäten genießt“(82).

Daher konnte meines Erachtens aufgrund des bloßen Fehlens ausdrücklicher Bestimmungen in der Resolution vom 25. November 1994 nicht in Zweifel gezogen werden, dass der Rechtsmittelführerin solche Immunitäten zuerkannt wurden.

Viertens teile ich schließlich nicht die Schlussfolgerung des Gerichts in Rn. 309 des angefochtenen Urteils, wonach aus dem Wortlaut dieser Resolution hervorgehe, dass die Vertragsparteien nicht beabsichtigt hätten, eine Organisation zu schaffen, die mit allen für ihr Funktionieren erforderlichen Mitteln und den besten Garantien für Stabilität, Dauerhaftigkeit und Wirksamkeit bei der Ausübung ihrer Aufgaben ausgestattet sei, sondern einen fakultativen Mechanismus, der den Vertragsparteien zur Verfügung stehe und den jede von ihnen nach Belieben nutzen könne.

Zum einen hat das Gericht entgegen dem, was die internationale Rechtsprechung, auf die es sich in Rn. 212 des angefochtenen Urteils ausdrücklich gestützt hat, zu verlangen scheint, keine Würdigung aller organisatorischen und materiellen Umstände vorgenommen, die in der Resolution vom 25. November 1994 angeführt sind. Nichts deutet darauf hin, dass alle für das Funktionieren einer Organisation erforderlichen Mittel im Gründungsakt aufgeführt sein müssen. So wird anerkannt, dass die den internationalen Organisationen übertragenen Befugnisse zwar in der Regel in ihrem Gründungsakt ausdrücklich formuliert sind, diese Befugnisse jedoch auch auf eher informellen Grundlagen beruhen oder in Anwendung der Theorie der impliziten Zuständigkeiten abgeleitet werden können. Dies hängt mit der besonderen Natur der Gründungsakte internationaler Organisationen zusammen, die vom IGH in seiner Rechtsprechung anerkannt wird und auf die das Gericht in Rn. 211 dieses Urteils ausdrücklich verweist, insbesondere aufgrund ihres hybriden Charakters, der „sowohl vertraglich als auch institutionell“ ist(83).

Zum anderen hat das Gericht bei der Beurteilung dieser Garantien für Stabilität, Dauerhaftigkeit und Wirksamkeit bei der Ausübung der Aufgaben der Rechtsmittelführerin weder die der Organisation zugewiesene Rolle noch die Art ihrer Aufgaben noch den Umfang ihres Tätigkeitsbereichs berücksichtigt. Die Vertragsparteien können jedoch unterschiedliche Garantien vorsehen, je nachdem, ob die betreffende Organisation eine allgemeine oder universelle oder vielmehr eine spezielle oder regionale Zielsetzung hat und ob die ihr zugewiesenen Aufgaben dauerhaft oder vorübergehend sind(84).

In Bezug auf eine Einrichtung wie IMG, die gegründet wurde, als in Bosnien-Herzegowina noch Krieg herrschte, und deren Auftrag darin bestand, an der Wiederherstellung und am Wiederaufbau dieses Staates mitzuwirken, bedeutet somit der Umstand, dass die Resolution vom 25. November 1994 eine Neubewertung, Reintegration oder Beendigung ihrer Tätigkeiten vorsieht, wie das Gericht in Rn. 310 des angefochtenen Urteils hervorgehoben hat, meiner Ansicht nach nicht zwangsläufig, dass diese Einrichtung nicht mit den besten Garantien für Stabilität und Dauerhaftigkeit bei der Ausübung ihrer Aufgaben ausgestattet wäre. In Rn. 367 dieses Urteils hat das Gericht im Übrigen anerkannt, dass die Unterzeichner dieser Resolution bei der Annahme der späteren Satzungen beabsichtigt hätten, ihr eine gewisse Stabilität zu verleihen und spezielle Aufgaben in den Bereichen Wiederaufbau und Entwicklung zu übertragen, die über das Hoheitsgebiet dieses Staates hinausgingen.

Meiner Ansicht nach kann man daher nicht verlangen, dass die Aufgaben, für die die Einrichtung geschaffen wurde, stabil und dauerhaft sein müssen, damit sie den Status einer internationalen Organisation genießt, ohne die große Vielfalt der internationalen Organisationen, ihren evolutiven Charakter und die Art der ihr übertragenen Aufgaben außer Acht zu lassen(85).

Nach alledem schlage ich vor, dieser zweiten Rüge, mit der ein übermäßiger Formalismus bei der Auslegung des Wortlauts der Resolution vom 25. November 1994 geltend gemacht wird, stattzugeben.

Für den Fall, dass der Gerichtshof die Beurteilung des Gerichts bestätigen sollte, wonach das relevante internationale Abkommen ausschließlich aus der Resolution vom 25. November 1994 bestehe, stellt sich die Frage, ob es den Wortlaut dieses Abkommens im Einklang mit Art. 31 Abs. 1 und 2 des Wiener Übereinkommens richtig ausgelegt hat, indem es den Kontext, in den sich das Abkommen einfügte, zutreffend berücksichtigt hat.

In den Rn. 313 bis 318 des angefochtenen Urteils hat das Gericht den Kontext geprüft, in dem die Resolution vom 25. November 1994 angenommen wurde, und sich insoweit auf mehrere Dokumente bezogen, nämlich das Protokoll vom 29. November 1994 (Rn. 314 dieses Urteils), die Auftragsbeschreibung der IMG-IBH (Rn. 315 und 316 dieses Urteils), die Bestätigung vom 14. Dezember 1994 des Koordinators der UNHCR-Sonderoperation im ehemaligen Jugoslawien, der die Sitzung vom 25. November 1994 geleitet hatte, in deren Verlauf die Resolution vom selben Tag verabschiedet wurde (Rn. 317 dieses Urteils), und schließlich die Einladung zu dieser Sitzung (Rn. 318 des angefochtenen Urteils).

Wie aus den Rn. 313 und 319 dieses Urteils hervorgeht, hat das Gericht festgestellt, dass die Elemente dieses Kontextes die Auslegung des Wortlauts und des Zwecks der Resolution vom 25. November 1994 bestätigt hätten, wonach dieser Rechtsakt weder bezweckt noch bewirkt habe, der Rechtsmittelführerin den Status einer internationalen Organisation zu verleihen.

Die Rechtsmittelführerin trägt vor, das Gericht habe den relevanten Kontext, in dem die Resolution vom 25. November 1994 angenommen worden sei, falsch definiert, indem es die Berücksichtigung ihrer ursprünglichen Satzung ausgeschlossen und es vorgezogen habe, auf ihre dieser Resolution beigefügte Auftragsbeschreibung und auf die Vorbehalte einiger Teilnehmer an der Sitzung vom 25. November 1994 Bezug zu nehmen.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.

Meiner Ansicht nach hat das Gericht die Tragweite der in Art. 31 des Wiener Übereinkommens niedergelegten allgemeinen Auslegungsregel verkannt, indem es den Wortlaut der Resolution vom 25. November 1994 losgelöst vom unmittelbaren Kontext, in den sich dieses Instrument einfügte, und insbesondere von seiner ursprünglichen Satzung betrachtet hat.

Gemäß Art. 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens ist „[e]in Vertrag … nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen“. In seinem Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 23. Juli 2025, Obligations of States in respect of Climate Change, hat der IGH darauf hingewiesen, dass jedes dieser Auslegungsmittel „in einem einzigen komplexen Vorgang“ zu berücksichtigen sei(86). Diese Auslegungsmittel sind nicht getrennt, sondern zusammen zu betrachten, und ihre „Anwendbarkeit hängt in jedem einzelnen Fall von dem besonderen Kontext, in dem der Vertrag angenommen wurde, und von der subjektiven Bewertung der unterschiedlichen Umstände ab“(87). Zudem hatte die ILC in ihrem Kommentar zum Artikelentwurf über das Recht der Verträge(88) bereits darauf hingewiesen, dass alle verschiedenen Auslegungsmittel „in einen Topf“ geworfen werden müssten und dass ihre Interaktion zur rechtlich relevanten Auslegung führe(89).

Außerdem ergibt sich aus Art. 31 Abs. 2 des Wiener Übereinkommens, dass der Vertragswortlaut untrennbar mit seinem Kontext verbunden ist, der außer dem Wortlaut die Präambel und die Anlagen dieses Vertrags umfasst, insbesondere „jede Urkunde, die von einer oder mehreren Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses abgefasst und von den anderen Vertragsparteien als eine sich auf den Vertrag beziehende Urkunde angenommen wurde“(90). Der Ausdruck „anlässlich des Vertragsabschlusses“ wird in der offiziellen englischen Fassung dieses Übereinkommens mit dem Ausdruck „in connection with the conclusion of the treaty“ übersetzt, was eher eine kausale als eine zeitliche Konnotation hat.

Die ursprüngliche Satzung, die am 10. März 1995 angenommen wurde, war ihrem Wesen und ihrer Funktion nach Teil des Prozesses der Gründung der Rechtsmittelführerin, die durch die Resolution vom 25. November 1994 formalisiert wurde.

Zwischen diesen beiden Instrumenten besteht ein offensichtlicher Zusammenhang. Wie das Gericht in den Rn. 266 bis 273 des angefochtenen Urteils hervorgehoben hat, heißt es in der Resolution vom 25. November 1994, dass „die Vertreter der Regierungen und internationalen Organisationen …vereinbart haben, die Errichtung der [Rechtsmittelführerin] ab diesem Datum, … in Übereinstimmung mit dem [dieser] Resolution [zum Funktionieren und zu den Tätigkeiten der Rechtsmittelführerin] beigefügten Protokoll, zu formalisieren“ (Rn. 266 dieses Urteils) und „organisatorische Regelungen für [IMG-IBH]“ zu genehmigen (Rn. 271 dieses Urteils). Diese Resolution nimmt in der am selben Tag angenommenen Anlage in ihrem Gegenstand ausdrücklich auf die „künftigen Satzungen von IMG-IBH“ Bezug.

Zudem stimmt der in diesen beiden Instrumenten ausgedrückte Wille hinsichtlich des damit verfolgten Ziels überein, nämlich der Errichtung einer eigenständigen Einrichtung mit ausreichender Fachkompetenz, um sich am Wiederaufbau von Bosnien-Herzegowina und an der Rückführung der Vertriebenen zu beteiligen(91). Wie aus Rn. 332 des angefochtenen Urteils hervorgeht, ging der Annahme der ursprünglichen Satzung eine vorbereitende Sitzung des Lenkungsausschusses vom 13. Februar 1995 voraus, der zu diesem Zeitpunkt aus Staaten bestand, die alle die Resolution vom 25. November 1994 unterzeichnet hatten, und nach Rn. 3 dieser Resolution wurde diese Satzung mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit der Mitglieder dieses Ausschusses genehmigt.

Mit der ursprünglichen Satzung wurde die Rechtsmittelführerin formell mit einer institutionellen Struktur ausgestattet, indem u. a. der Sitz der Organisation, ihre Kollegialorgane und ihr Sekretariat festgelegt wurden. Sie verweist auf die Aufgaben der Rechtsmittelführerin, wie sie bei der Annahme dieser Resolution festgelegt wurden, und beschreibt den Entscheidungsprozess. Insbesondere wird der Rechtsmittelführerin in Art. 18 dieser Satzung die interne Rechtspersönlichkeit zuerkannt, indem ihr die Fähigkeit, Verträge abzuschließen, Immobilien zu erwerben, zu mieten und darüber zu verfügen, sowie die Fähigkeit, private und öffentliche Mittel entgegenzunehmen und auszugeben, sowie Gerichtsverfahren einzuleiten, verliehen wird. Art. 19 dieser Satzung gewährt ihr die für die Ausübung ihrer Aufgaben erforderlichen Vorrechte und Immunitäten.

Meiner Ansicht nach war die ursprüngliche Satzung daher ein wesentlicher Faktor bei der Umsetzung der grundsätzlich einvernehmlichen Logik, auf der die Resolution vom 25. November 1994 beruhte, und im einschlägigen Kontext weitaus relevanter als die vorbereitenden Arbeiten, auf die sich das Gericht in Rn. 318 des angefochtenen Urteils gestützt hat.

Insoweit weise ich darauf hin, dass die vorbereitenden Arbeiten zwar die Absicht der Vertragsparteien widerspiegeln mögen, allerdings stellen sie, da sie sich in den ganz besonderen Rahmen internationaler Verhandlungsverfahren einfügen, nur eine ergänzende Hilfe bei der Auslegung des Vertrags dar, die nicht unter Art. 31 des Wiener Übereinkommens, sondern unter dessen Art. 32 fällt(92). Das Gericht hat darauf im Übrigen in Rn. 325 des angefochtenen Urteils zu Recht hingewiesen.

In Anbetracht dieser Umstände bin ich der Ansicht, dass dem Argument der Rechtsmittelführerin, wonach das Gericht verpflichtet gewesen sei, ihre ursprüngliche Satzung bei der Auslegung der Resolution vom 25. November 1994 im Hinblick auf den relevanten Kontext zu berücksichtigen, zuzustimmen ist, da das Gericht die Tragweite der in Art. 31 Abs. 1 und 2 des Wiener Übereinkommens aufgestellten allgemeinen Auslegungsregel verkannt hat.

Diese Rüge richtet sich gegen die Rn. 321 bis 346 des angefochtenen Urteils.

Sie betrifft die Frage, inwieweit die ursprüngliche und die späteren Satzungen der Rechtsmittelführerin eine „spätere Übung“ darstellen, die entweder unter die allgemeine Auslegungsregel des Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens fällt, weil sie die Übereinkunft der Vertragsparteien hinsichtlich der Auslegung der Resolution vom 25. November 1994 widerspiegeln, oder unter die ergänzenden Auslegungshilfen nach Art. 32 dieses Übereinkommens, weil sie das Verhalten einer oder mehrerer Vertragsparteien bei der Anwendung dieser Resolution widerspiegeln. Die Übung einer einzelnen Vertragspartei oder bestimmter Vertragsparteien hat einen geringeren Auslegungswert als die übereinstimmende Übung aller Vertragsparteien(93).

Die Frage der Berücksichtigung der ursprünglichen Satzung der Rechtsmittelführerin im Rahmen einer späteren Übereinkunft oder Übung stellt sich nur für den Fall, dass der Gerichtshof zu der Auffassung gelangen sollte, dass diese Satzung nicht in den Kontext fällt, in dem die Resolution vom 25. November 1994 angenommen wurde (Art. 31 Abs. und 2 dieses Übereinkommens).

In den Rn. 323 bis 326 des angefochtenen Urteils hat das Gericht auf die Grundsätze für die Berücksichtigung der späteren Übung hingewiesen.

In den Rn. 323 und 324 dieses Urteils hat es insbesondere hervorgehoben, dass gemäß Art. 31 Abs. 3 Buchst. a und b des Wiener Übereinkommens nicht davon ausgegangen werden könne, dass Instrumente eine spätere Übung darstellten, wenn sie ohne die Unterstützung seitens aller Vertragsstaaten dieses Vertrags angenommen worden seien, und hat zu diesem Zweck auf das Urteil des IGH vom 31. März 2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening)(94), verwiesen.

In den Rn. 325 und 326 des angefochtenen Urteils hat es außerdem darauf hingewiesen, dass gemäß Art. 32 dieses Übereinkommens ergänzende Auslegungshilfen herangezogen werden könnten, um die Bedeutung zu bestätigen, zu der die allgemeine Auslegungsregel – Wortlaut, Kontext sowie Ziel und Zweck – führe, oder um ins Spiel zu kommen, wenn die sich daraus ergebende Bedeutung mehrdeutig oder dunkel sei oder zu einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis führe.

Wie aus Rn. 327 dieses Urteils hervorgeht, hat das Gericht anhand dieser Regeln in den Rn. 328 bis 345 dieses Urteils geprüft, ob sich die Rechtsmittelführerin auf die spätere Übung ihrer Mitglieder berufen konnte, wie sie sich aus ihrer ursprünglichen Satzung und der späteren Satzungen ergibt.

In einem ersten Schritt hat das Gericht die Anwendung von Art. 32 des Wiener Übereinkommens ausgeschlossen. In Rn. 328 des angefochtenen Urteils hat es festgestellt, dass die Bestimmungen der Resolution vom 25. November 1994 weder dunkel noch mehrdeutig seien und auch nicht zu einer offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Auslegung im Sinne von Art. 32 des Wiener Übereinkommens führten. Das Gericht ist daher in Rn. 329 dieses Urteils zu dem Schluss gekommen, dass dargetan werden müsse, dass die Änderungen der Auslegung der Bestimmungen dieser Resolution durch die ursprüngliche und die späteren Satzungen von „alle[n] Unterzeichner[n] dieser Resolution oder zumindest alle[n] Mitglieder[n] der [Rechtsmittelführerin]“ genehmigt worden sein müssten, damit diese Satzungen eine spätere Übung im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b dieses Übereinkommens darstellten.

In einem zweiten Schritt hat das Gericht die Gründe dargelegt, weshalb diese Voraussetzung nicht erfüllt sei. Es hat in Rn. 346 dieses Urteils entschieden, dass „die spätere Übung nach der Annahme der Resolution vom 25. November 1994 und der anschließenden Annahme der ursprünglichen Satzung sowie der Satzung von 2012 keine ausreichend umfassende und eindeutige Anerkennung der Eigenschaft der [Rechtsmittelführerin] als internationale Organisation sowohl durch die Unterzeichner dieser Resolution als auch durch die Mitglieder der [Rechtsmittelführerin]“ belege.

Die Rechtsmittelführerin beanstandet die in den Rn. 321 bis 346 des angefochtenen Urteils dargelegte Argumentation des Gerichts, wonach ihre ursprüngliche und ihre späteren Satzungen keinen Hinweis auf eine später zwischen den Vertragsparteien getroffene Übereinkunft oder eine später von ihnen befolgte Übung enthielten, die für die Auslegung der Resolution vom 25. November 1994 relevant wäre.

Als Erstes macht sie geltend, das Gericht habe Art. 31 Abs. 3 Buchst. a und b des Wiener Übereinkommens verkannt.

Erstens habe das Gericht in Rn. 324 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es befunden habe, dass alle Vertragsparteien eines internationalen Abkommens zu der betreffenden Übung beigetragen haben müssten, damit diese für die Auslegung dieses Abkommens berücksichtigt werden könne. Das Urteil des IGH vom 31. März 2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening)(95), auf das das Gericht Bezug nehme, sei nicht relevant, weil dieses Urteil Empfehlungen enthalte, die nicht verbindlich seien und ohne die Unterstützung seitens aller Vertragsstaaten des betreffenden Übereinkommens und insbesondere ohne Zustimmung des wichtigsten betroffenen Staates angenommen worden seien.

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, dieser Rechtsfehler habe sich negativ auf die Ausführungen in den Rn. 329, 331, 336 und 337 des angefochtenen Urteils ausgewirkt. So hätte das Gericht die Berücksichtigung der späteren Satzungen der Rechtsmittelführerin nicht davon abhängig machen dürfen, „ob alle [ihre] Mitglieder … eine solche Änderung genehmigt haben“ (Rn. 329 dieses Urteils), und ihr auch nicht vorwerfen dürfen, dass sie nicht nachgewiesen habe, dass ihre ursprüngliche Satzung und ihre Satzung von 2012 „den Willen aller Unterzeichner der Resolution vom 25. November 1994 oder zumindest ihrer Mitglieder zum Ausdruck brächten, ihr den Status einer internationalen Organisation zu verleihen“ (Rn. 331 dieses Urteils).

Zweitens beanstandet die Rechtsmittelführerin die in den Rn. 322 und 346 des angefochtenen Urteils enthaltene Beurteilung des Gerichts, wonach die spätere Übung eine „ausreichend umfassende und eindeutige Anerkennung der Eigenschaft … als internationale Organisation“ belegen müsse, um berücksichtigt zu werden.

Drittens macht die Rechtsmittelführerin geltend, das Gericht hätte selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Vertragsparteien der Resolution vom 25. November 1994 ihre Absicht, eine internationale Organisation zu gründen, nicht förmlich zum Ausdruck gebracht hätten, die späteren Satzungen als Beleg für eine evolutive Auslegung dieser Resolution berücksichtigen müssen.

Viertens wirft die Rechtsmittelführerin dem Gericht vor, entgegen den Vorschriften von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens nicht geprüft zu haben, ob die von der Kommission im Rahmen der Ausführung des Unionshaushalts im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung angewandte Praxis das Vorliegen einer Einigung zwischen der Kommission und ihr selbst hinsichtlich ihrer Eigenschaft als internationale Organisation zum Ausdruck bringe.

Fünftens macht die Rechtsmittelführerin geltend, das Gericht habe die von ihr im ersten Rechtszug vorgelegten Beweisstücke verfälscht, indem es in Rn. 335 des angefochtenen Urteils ausgeführt habe, dass sie in der mündlichen Verhandlung vorgebracht habe, dass die 2012 verabschiedete Satzung von der Französischen Republik, der Italienischen Republik und der Republik Finnland sowie von den Königreichen Schweden und Norwegen unterzeichnet worden sei, während aus diesen Beweisstücken hervorgehe, dass diese Satzung vom Lenkungsausschuss einstimmig angenommen worden sei. Was darüber hinaus das Schreiben der schwedischen Behörden vom 2. Juli 2020 betreffe, so sei dieses irrelevant, und das Gericht habe dessen Inhalt in Rn. 339 dieses Urteils verfälscht.

Sechstens wirft die Rechtsmittelführerin dem Gericht vor, es habe auf Unterlagen Bezug genommen, die mit dem vom OLAF am Ende seiner Untersuchung erstellten Bericht zusammenhingen(96), den die Kommission beim Erlass des streitigen Beschlusses ausdrücklich außer Acht gelassen habe.

Siebtens schließlich macht die Rechtsmittelführerin geltend, das Gericht habe dadurch gegen seine Begründungspflicht verstoßen, dass es nicht erläutert habe, aus welchen Gründen es die die Italienische Republik und das Königreich Norwegen betreffenden Schriftstücke, auf die im ersten Rechtszug Bezug genommen worden sei, bei seiner Beurteilung nicht berücksichtigt habe.

Als Zweites trägt die Rechtsmittelführerin vor, das Gericht habe Art. 32 des Wiener Übereinkommens falsch angewandt.

Es habe einen Rechtsfehler begangen, indem es entschieden habe, dass die Voraussetzungen für die Anwendung dieses Artikels nicht erfüllt seien, und es zu Unrecht abgelehnt, alle Konsequenzen aus dem vorgesehenen Zusammenspiel zwischen den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens zu ziehen.

Entgegen der in Rn. 328 des angefochtenen Urteils vertretenen Auffassung des Gerichts sei das Ergebnis, zu dem die auf Art. 31 dieses Übereinkommens gestützte Auslegung führe, vielmehr insofern als „sinnwidrig und unvernünftig“ zu bezeichnen, als die Kommission die Eigenschaft der Rechtsmittelführerin als internationale Organisation mehr als 20 Jahre lang anerkannt habe und ihr diese Eigenschaft nun plötzlich aberkennen könne. In diesem Zusammenhang wirft die Rechtsmittelführerin dem Gericht vor, die von der Kommission im Rahmen der Ausführung des Haushalts unterzeichneten Übertragungsvereinbarungen nicht im Sinne von Art. 32 dieses Übereinkommens als „Verhalten einer oder mehrerer Parteien bei der Anwendung des Vertrags nach dessen Abschluss“ angesehen zu haben, worauf in Rn. 326 dieses Urteils Bezug genommen worden sei.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen. Sie macht insbesondere geltend, die Bezugnahme auf das Urteil des IGH vom 31. März 2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening)(97), das lediglich das rechtliche Kriterium des Art. 31 Abs. 3 des Wiener Übereinkommens wiederhole, sei relevant. Sie fügt hinzu, das Gericht habe die „evolutive Auslegung“ des internationalen Abkommens sehr wohl berücksichtigt, und weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass sie die Rechtsmittelführerin bis zu dem Zeitpunkt als internationale Organisation angesehen habe, als sie angesichts der Unsicherheit hinsichtlich dieser Eigenschaft nicht mehr verpflichtet gewesen sei, neue Übertragungsvereinbarungen mit ihr zu schließen.

Einleitend weise ich darauf hin, dass entgegen dem, was die Rechtsmittelführerin zur Stützung ihrer Argumentation anzunehmen scheint, ihre ursprüngliche und ihre späteren Satzungen nicht unter dem Blickwinkel von Art. 31 Abs. 3 Buchst. a des Wiener Übereinkommens betrachtet werden können, der auf jede „spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien“ abzielt. Diese Satzungen wurden nämlich durch einen Beschluss des Kollegialorgans der Rechtsmittelführerin, des Lenkungsausschusses, mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit seiner Mitglieder angenommen. Somit haben die Vertragsparteien diese Satzungen als Mitglieder eines Vertragsorgans und nicht als Vertragsparteien eines internationalen Abkommens angenommen(98). Wie hingegen aus dem Entwurf der Schlussfolgerungen hervorgeht, fällt die Übung einer Organisation sehr wohl unter den Begriff „spätere Übung“(99).

Die internationale Rechtsprechung zur Bedeutung und Tragweite der „späteren Übung“ wurde in einer Reihe von Rechtsgutachten des IGH zur Übung der Gremien internationaler Organisationen erläutert(100). Bevor auf die verschiedenen Rügen der Rechtsmittelführerin eingegangen wird, ist auf die großen Linien hinzuweisen. Das Urteil des IGH vom 31. März 2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening)(101), auf das das Gericht zu Recht Bezug nimmt, stellt die jüngste Entwicklung dar.

Zunächst spielt die „spätere Übung“ im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens eine besonders wichtige Rolle bei der Auslegung der Gründungsakte einer internationalen Organisation. Wie der IGH bereits 1949 in Bezug auf die UNO festgestellt hat, „[müssen] die Rechte und Pflichten einer Einrichtung wie der [UNO] … von den Zielen und Funktionen dieser Einrichtung abhängen, die in ihrem Gründungsakt festgelegt oder daran beteiligt und durch die Praxis entwickelt worden sind“(102).

Sodann wird die spätere Übung nur insoweit als ein Anhaltspunkt für die authentische Auslegung des Willens der Vertragsparteien angesehen und ist daher für die Auslegung eines internationalen Abkommens relevant, als sie das gemeinsame Verständnis der Vertragsparteien in Bezug auf die Bedeutung dieses Abkommens widerspiegelt. Das Gericht hat daher zu Recht auf den Grundsatz hingewiesen, den der IGH in seinem Urteil vom 31. März 2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening)(103), aufgestellt hat, wonach Rechtsinstrumente nicht als eine spätere Übung angesehen werden könnten, aus der im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens die Einigung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgehe, wenn diese Instrumente ohne die Unterstützung seitens aller Vertragsstaaten dieses Vertrags angenommen worden seien.

Der Auslegungswert der betreffenden Übung hängt daher davon ab, ob die Vertragsstaaten über einen ausreichenden Zeitraum hinweg ein klares und übereinstimmendes Verhalten an den Tag gelegt haben, was der IGH in seinem Urteil vom 19. Mai 2025, Land and Maritime Delimitation and Sovereignty over Islands (Gabon/Equatorial Guinea)(104), hervorgehoben hat. Nach Ansicht der ILC sind Faktoren wie Beständigkeit und Umfang relevant(105).

Der IGH verlangt jedoch nicht, dass jede Vertragspartei der betreffenden Übung ausdrücklich zustimmt. Es genügt, dass diese Übung von allen Vertragsparteien akzeptiert wurde oder dass sie ihr stillschweigend zugestimmt haben, ohne dass eine von ihnen unmittelbar und ausdrücklich Protest erhoben hat. So ist der IGH in seinem Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 21. Juni 1971, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970)(106), von der stillschweigenden Zustimmung der anderen Vertragsstaaten ausgegangen, da die Umstände so geartet waren, dass das Ausbleiben einer Reaktion oder eines Widerspruchs vernünftigerweise als Einigung angesehen werden konnte(107). Wie die ILC erläutert, setze dies nicht voraus, dass jede Vertragspartei diese Übung individuell befolgt habe. Es reiche aus, dass sie sie akzeptiert habe(108).

Auf die gleiche Weise hat der Gerichtshof im Urteil vom 11. März 2015, Oberto und O’Leary(109), festgestellt, dass „die Rechtsprechung der Beschwerdekammer der Europäischen Schulen … als spätere Übung bei der Anwendung der Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen[(110)] im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens anzusehen [ist]“(111). Da diese Übung „von den Parteien der Vereinbarung nie beanstandet worden [ist, … ist d]ie fehlende Beanstandung durch die Parteien … als stillschweigende Billigung einer solchen Übung anzusehen“(112).

Wenn schließlich eine Meinungsverschiedenheit klar zum Ausdruck kommt, wie dies in der Rechtssache der Fall war, in der das Urteil des IGH vom 31. März 2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening)(113), ergangen ist, oder wenn ein Instrument trotz des Widerspruchs mehrerer Staaten angenommen wurde, wie dies in der Rechtssache der Fall war, in der das Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 8. Juli 1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict(114), ergangen ist, gibt es keine Einigung und folglich keine spätere Übung im Sinne von Art. 31 Abs.3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens(115). Der IGH berücksichtigt jedoch den Kontext, in dem die betreffenden Instrumente angenommen wurden(116). So hat dieses Gericht im Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 20. Juli 1962, Certain expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter)(117), entschieden, dass die Resolutionen eines Organs wie der Generalversammlung der Vereinten Nationen, die mit Zweidrittelmehrheit der Mitglieder und trotz abweichender Stimmen angenommen worden seien, dennoch Auslegungsgewicht hätten(118).

Die verschiedenen Rügen der Rechtsmittelführerin sind anhand dieser Grundsätze zu prüfen.

Erstens ist das Argument der Rechtsmittelführerin, dass der Abschluss von Übertragungsvereinbarungen im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung das Vorliegen einer Einigung zwischen der Kommission und ihr selbst über ihre Eigenschaft als internationale Organisation und somit einer relevanten Übung im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens widerspiegle, zurückzuweisen. Die Kommission ist nämlich keine Vertragspartei der Resolution vom 25. November 1994, und am Abschluss dieser Vereinbarungen war keine Vertragspartei dieser Resolution beteiligt(119).

Zweitens ist auch das Argument der Rechtsmittelführerin zurückzuweisen, wonach das Urteil des IGH vom 31. März 2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening)(120), auf das das Gericht Bezug genommen habe, deshalb nicht relevant sei, weil die Entscheidungen, mit denen ihre Satzungen angenommen worden seien, rechtsverbindlich seien. Dieses Urteil zeigt nämlich eindeutig, dass das wesentliche Element einer späteren Übung auf dem gegenseitigen Einvernehmen der Vertragsstaaten in Bezug auf den Inhalt des Abkommens und nicht auf der Form oder Bezeichnung der betreffenden Instrumente und der Verbindlichkeit, mit der sie ausgestattet sind, beruht.

Drittens hat das Gericht entgegen der Auffassung der Rechtsmittelführerin auch in den Rn. 322 und 346 des angefochtenen Urteils keinen Rechtsfehler begangen, indem es im Wesentlichen verlangt hat, dass die in Rede stehende Übung eine „ausreichend umfassende und eindeutige Anerkennung der Eigenschaft [der Rechtsmittelführerin] als internationale Organisation“ belegen müsse.

Dagegen bin ich der Ansicht, dass das Gericht zwei Rechtsfehler begangen hat, die dazu geführt haben, dass den Beschlüssen über den Erlass der ursprünglichen und der späteren Satzungen der Rechtsmittelführerin jeglicher Auslegungswert abgesprochen worden ist.

Als Erstes hat das Gericht ein strengeres Beweismaß angelegt als das nach der internationalen Rechtsprechung erforderliche. Es konnte von der Rechtsmittelführerin nicht verlangen, dass sie die Zustimmung aller Unterzeichner der Resolution vom 25. November 1994 oder zumindest ihrer Mitglieder zur Annahme dieser Satzungen nachweist.

Der IGH geht nämlich davon aus, dass ein von einem Organ einer internationalen Organisation, das sich aus Vertretern der Vertragsstaaten zusammensetze, verabschiedeter Rechtsakt als von allen Vertragsparteien akzeptiert gelte, sofern nicht nachgewiesen werde, dass es innerhalb dieses Organs Uneinigkeit, Widerspruch oder offensichtliche Meinungsverschiedenheiten gebe(121).

Im vorliegenden Fall wurden diese Satzungen gemäß den von den Vertragsparteien in der Resolution vom 25. November 1994 festgelegten Verfahrens- und Abstimmungsregeln angenommen, d. h. von den Vertretern der Vertragsstaaten, die dem Lenkungsausschuss angehören, mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit seiner Mitglieder (Rn. 268 und 333 des angefochtenen Urteils). Nichts deutet darauf hin, dass diese Vertreter ihre Ablehnung hinsichtlich der Tragweite der Art. 18 und 19 der ursprünglichen Satzung, mit der der Rechtsmittelführerin die Rechtsfähigkeit und Immunität gewährt wurde, oder des Inhalts von Art. 1 der Satzung von 2012, der ihr ausdrücklich die Eigenschaft einer internationalen Organisation zuerkennt, zum Ausdruck gebracht hätten. Das Argument des Gerichts in Rn. 339 des angefochtenen Urteils, wonach die schwedischen Behörden im Jahr 2014, im Anschluss an die Untersuchung des OLAF, und im Jahr 2020 auf das Auskunftsersuchen der Kommission hin, mitgeteilt hätten, dass IMG keine internationale Organisation sei, und zwar obwohl der schwedische Botschafter in Belgrad (Serbien), der zu diesem Zeitpunkt Vorsitzender des Lenkungsausschusses von IMG gewesen sei, die Satzung von 2012, mit der der Rechtsmittelführerin diese Eigenschaft zuerkannt worden sei, unterzeichnet habe, verblüfft mich. Der Begriff „internationale Organisation“ ist ein feststehender Begriff. Wenn ein Rechtsbegriff in einem Vertrag verwendet wird, ist davon auszugehen, dass die Vertragsparteien ihm die Bedeutung verleihen wollten, die er im Völkerrecht üblicherweise hat. Zudem trifft es zwar zu, dass die finnischen Behörden, wie das Gericht in Rn. 333 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, eine Erklärung zur Rechtsnatur der ursprünglichen Satzung abgegeben haben, doch weise ich darauf hin, dass sie diese Satzung unterzeichnet und den späteren Satzungen, in denen die Rechtsmittelführerin als „internationale Organisation“ bezeichnet wurde, zugestimmt haben(122).

Ich denke auch, dass die Standpunkte, die von den Vertragsparteien im Jahr 2014, im Anschluss an die Untersuchung des OLAF, sodann in den Jahren 2019 und 2020, auf das Auskunftsersuchen der Kommission hin, vertreten wurden und auf die das Gericht in den Rn. 338 bis 341 des angefochtenen Urteils Bezug nimmt, nicht mehr Gewicht haben können als der Wortlaut der ursprünglichen und der späteren Satzungen selbst(123). Wenn die Vertragsparteien mit der Übung der Rechtsmittelführerin nicht einverstanden waren, wenn sie weder die Absicht hatten, eine internationale Organisation zu gründen, noch, ihr internationale Rechtspersönlichkeit zu verleihen, dann war es ihre Pflicht, ihre Missbilligung zum Ausdruck zu bringen, und zwar umso mehr, als den Vertragsparteien die geplanten Änderungen anscheinend bei einer vorbereitenden Sitzung zur Kenntnis gebracht wurden, wie die Rechtsmittelführerin behauptet. Wie der IGH in seinem Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 20. Dezember 1980, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt(124), festgestellt hat, „begründet“ die bloße Mitgliedschaft in einer Organisation „bestimmte gegenseitige Mitwirkungs- und Treuepflichten“(125).

Als Zweites denke ich, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es den evolutiven Charakter der Rechtsmittelführerin, von dem der Erlass der späteren Satzungen zeugt, nicht berücksichtigt hat.

Entgegen dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung kann meines Erachtens die spätere Übung der Organisation, sofern sie in Ausübung ihrer Zuständigkeit handelt, zu einer neuen Auslegung der Bestimmungen ihres Gründungsakts führen, ohne dass es erforderlich wäre, dass formal ein neues internationales Abkommen geschlossen wird.

Die in den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens festgelegten Auslegungsregeln ermöglichen es, diesen Umständen und dem evolutiven Charakter internationaler Organisationen Rechnung zu tragen.

So hat der IGH anerkannt, dass die Charta der Vereinten Nationen auf der Grundlage der Übung der UNO rechtmäßig ausgelegt, neu ausgelegt und sogar geändert werden könne, da der Wortlaut einer Gründungsurkunde einer Organisation naturgemäß einen evolutiven Charakter habe, der mit einer Auslegung unvereinbar sei, die deren Bedeutung zu einem bestimmten Zeitpunkt festschreibe(126).

Die ILC hat in ihrem Kommentar zu Art. 2 des Artikelentwurfs auch auf die Notwendigkeit hingewiesen, „ein Gleichgewicht zwischen den im Gründungsakt verankerten und von den Mitgliedern förmlich akzeptierten Regeln und dem Bedürfnis der Organisation, sich als Organ zu entwickeln, herzustellen“(127). Im Jahr 2018 hat die ILC zudem im Rahmen ihrer Arbeiten hervorgehoben, dass die spätere Übung der Vertragsparteien je nach Fall und unter Berücksichtigung anderer Auslegungsmittel sowohl eine zeitgemäße als auch eine evolutive Auslegung des Vertrags widerspiegeln könne(128). Sie hat dies in Bezug auf die spätere Übung der Organisation nicht ausgeschlossen.

Interessant sind überdies die Erwägungen von Denys Simon in seiner Dissertation über die gerichtliche Auslegung von Verträgen internationaler Organisationen(129): „der Richter sollte sich bemühen, weniger dem ursprünglichen Willen der Vertragsparteien, wie er sich bei Abschluss des Vertrags ein für alle Mal manifestiert hat, als vielmehr dem aktuellen Willen der Mitgliedstaaten, wie er sich während der gesamten Anwendung des Übereinkommens äußert, Wirkung zu verleihen. […] Es geht mit anderen Worten darum, bei der Auslegung institutioneller Verträge die Konsequenzen aus dem Zeitablauf zu ziehen, dessen wesentliche Bedeutung … bei der Definition der Gründungsakte internationaler Organisationen wir gezeigt haben; die Willensübereinstimmung, die dem Abschluss des Übereinkommens zugrunde lag, hat sich bei der Abfassung eines Textes nicht erschöpft; die Anwendung eines solchen Übereinkommens setzt notwendigerweise voraus, dass sich die Mitgliedstaaten stets von neuem zum Inhalt von Rechtsnormen bekennen, von denen die unterzeichnete Urkunde nur einen feierlichen, aber ihrem Wesen nach vergänglichen Ausdruck darstellt“(130).

So enthielt beispielsweise der Vertrag über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Zusammenarbeit und über kollektive Selbstverteidigung(131) einige Grundsätze und setzte einen einfachen Beirat ein. Es war schwierig, darin einen Gründungsakt einer internationalen Organisation zu sehen. Erst durch die spätere Übung wurde tatsächlich die internationale Organisation Westunion geschaffen. Dieser Vertrag wurde durch ein am 23. Oktober 1954 unterzeichnetes Protokoll geändert und ergänzt, wodurch die Organisation, die zur Westeuropäischen Union geworden ist, neu gegründet wurde, indem ihr eine institutionelle Grundlage gegeben und internationale Rechtspersönlichkeit anerkannt wurde(132). Die Errichtung einer internationalen Institution durch einen Vertrag ist somit ein starkes Indiz dafür, dass eine internationale Organisation gegründet wurde, sofern dies durch die Anerkennung der internationalen Rechtspersönlichkeit und die finanzielle Autonomie bestätigt wird. Die Gründungssatzungen internationaler Organisationen können selbst aus einer Charta und späteren Vereinbarungen bestehen, in denen die Struktur und die Aufgaben der Organisation festgelegt sind(133).

Einige Formen der internationalen Zusammenarbeit entwickeln sich im Laufe der Zeit zu einer internationalen Organisation, indem sie sich stärker strukturieren und institutionalisieren. Wie die Rechtsmittelführerin in ihren Schriftsätzen vor dem Gericht ausgeführt hat, handelt es sich um eine übliche Dynamik im Recht der internationalen Organisationen.

In Anbetracht all dieser Erwägungen bin ich der Ansicht, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es den Auslegungswert der ursprünglichen und späteren Satzungen der Rechtsmittelführerin im Hinblick auf Art. 31 Abs. 3 Buchst. b des Wiener Übereinkommens falsch gewürdigt hat.

Daher brauchen meines Erachtens die letzten drei Rügen der Rechtsmittelführerin nicht geprüft zu werden, mit denen sie dem Gericht vorwirft, bestimmte Beweisstücke verfälscht zu haben, auf Unterlagen Bezug genommen zu haben, die die Kommission im Rahmen des Erlasses des streitigen Beschlusses ausdrücklich außer Acht gelassen habe, und schließlich, gegen seine Begründungspflicht verstoßen zu haben.

Die Rechtsmittelführerin bestreitet die Richtigkeit der Beurteilungen in den Rn. 328 und 329 des angefochtenen Urteils. In diesen Randnummern hat das Gericht entschieden, dass die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 32 des Wiener Übereinkommens nicht erfüllt gewesen seien, so dass das spätere Verhalten bestimmter Vertragsparteien der Resolution vom 25. November 1994, wie die Annahme der Satzung der Rechtsmittelführerin, der Abschluss von Sitzabkommen mit bestimmten Staaten oder die Unterzeichnung von Übertragungsvereinbarungen mit der Kommission, nicht zu berücksichtigen sei.

Ich teile zwar hier die Kritik der Rechtsmittelführerin, weise jedoch darauf hin, dass sich die Feststellung des Gerichts in Rn. 328 dieses Urteils in Bezug auf die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 32 des Wiener Übereinkommens auf die Prüfung des Wortlauts und Kontexts der Resolution vom 25. November 1994 gründet, die es in den Rn. 304 bis 319 des angefochtenen Urteils vorgenommen hat, die mir aus den in den Nrn. 99 bis 110 und 116 bis 125 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Gründen fehlerhaft erscheint.

Daher brauchen diese Rügen meines Erachtens nicht geprüft zu werden.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof daher vor, das zweite Argument des zweiten Teils, mit dem eine fehlerhafte Anwendung der in den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens festgelegten Regeln für die Auslegung eines internationalen Abkommens gerügt wird, als begründet zu erachten, da das Gericht diese Artikel meiner Ansicht nach falsch angewandt hat, indem es der ursprünglichen und den späteren Satzungen der Rechtsmittelführerin jeglichen Auslegungswert abgesprochen hat, sei es im Hinblick auf den relevanten Kontext (im Sinne von Art. 31 Abs. 1 und 2 des Wiener Übereinkommens), im Hinblick auf die einschlägige spätere Übung (im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Buchst. b dieses Übereinkommens) oder als ergänzende Auslegungsmittel (im Sinne von Art. 32 dieses Übereinkommens).

Dieses Argument richtet sich gegen die Rn. 348 bis 365 des angefochtenen Urteils.

Die Rn. 348 bis 365 des angefochtenen Urteils, gegen die sich dieses Argument richtet, befassen sich mit zwei Fragen im Zusammenhang mit der Anerkennung der Eigenschaft der Rechtsmittelführerin als internationale Organisation, die sich aus dem Abschluss von Übertragungsvereinbarungen im Wege gemeinsamer oder indirekter Mittelverwaltung mit der Kommission und der Unterzeichnung von Sitzabkommen mit bestimmten Staaten ergeben.

Zum einen hat das Gericht in den Rn. 349 bis 358 dieses Urteils das erste Argument geprüft, das die Rechtsmittelführerin insoweit vorgebracht hatte, und das es in Rn. 349 dieses Urteils wie folgt zusammengefasst hat: „[Die Rechtsmittelführerin macht] geltend, dass der Abschluss von Vereinbarungen zwischen ihr und der Kommission über die gemeinsame oder indirekte Mittelverwaltung zwangsläufig der Kommission die Verpflichtung auferlege, ihren Status als internationale Organisation in Anwendung der Art. 27 und 46 des Wiener Übereinkommens anzuerkennen.“

Nachdem das Gericht die Anwendung dieses Übereinkommens aus den in den Rn. 350 und 351 des angefochtenen Urteils genannten Gründen ausgeschlossen hatte, hat es dieses Argument im Hinblick auf Art. 27 Abs. 2 und 3 sowie Art. 46 Abs. 2 und 3 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen(134) geprüft und es aus den in den Rn. 353 bis 358 dieses Urteils genannten Gründen als unbegründet zurückgewiesen.

Zum anderen hat das Gericht in den Rn. 360 bis 365 dieses Urteils das zweite von der Rechtsmittelführerin vorgebrachte Argument geprüft, wonach die Kommission den streitigen Beschluss rechtsfehlerhaft erlassen habe, da sie es abgelehnt habe, die Antworten des Königreichs Belgien und der Republik Österreich hinsichtlich der Sitzabkommen zu berücksichtigen, da solche Abkommen die Anerkennung ihres Status als internationale Organisation durch die Gastgeberländer unabhängig davon zum Ausdruck brächten, ob sie Mitglieder dieser Organisation seien oder nicht.

Das Gericht hat dieses Argument aus dem in Rn. 364 des angefochtenen Urteils genannten Grund zurückgewiesen. Der Umstand, dass Staaten, die dem Gründungsabkommen einer Organisation nicht beigetreten und nicht oder nicht mehr Mitglieder dieser Organisation seien, diese als internationale Organisation betrachteten, kann nach Ansicht des Gerichts somit keine Verpflichtung für die Kommission nach sich ziehen, dieser Einrichtung einen solchen Status zuzuerkennen, um ihr insbesondere zu gestatten, den Unionshaushalt in indirekter Mittelverwaltung auszuführen. Das Gericht hat in Rn. 363 dieses Urteils entschieden, dass sich die Anerkennung des Status einer internationalen Organisation aus der Willensübereinstimmung der Staaten und gegebenenfalls der internationalen Organisationen ergebe, die Vertragsparteien des Abkommens zur Gründung der betreffenden Organisation seien, wobei diese Absicht eindeutig aus diesem Abkommen, aus späteren Abkommen oder aus der späteren Übung hervorgehen müsse, vorausgesetzt, dass Letztere diese Anerkennung durch alle Parteien des Gründungsabkommens zum Ausdruck brächten.

Die Rechtsmittelführerin erhebt drei Rügen.

Was die Frage anlangt, ob IMG der Status einer internationalen Organisation zuerkannt werden kann, weil sie Übertragungsvereinbarungen im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung mit der Kommission geschlossen hat, macht die Rechtsmittelführerin erstens geltend, das Gericht habe ihr Vorbringen in Rn. 349 des angefochtenen Urteils verfälscht. Sie habe nämlich in ihrer Klage geltend gemacht, dass der Abschluss von Übertragungsvereinbarungen durch die Kommission im Wege der gemeinsamen Mittelverwaltung mit einer internationalen Organisation die Annahme zulasse, dass diese davon ausgehe, dass sie diese Eigenschaft im Sinne der Finanzregelung der Union besitze.

Zweitens beanstandet die Rechtsmittelführerin die Beurteilung des Gerichts in Rn. 351 des angefochtenen Urteils, wonach die Art. 27 und 46 des Wiener Übereinkommens nicht mehr geltend gemacht werden könnten, obwohl das Gericht in diesem Urteil mehrfach auf dieses Übereinkommen Bezug genommen habe. Zum einen sei dieses Übereinkommen auf die Gründungsverträge internationaler Organisationen anwendbar, und zum anderen spiegelten diese Bestimmungen, die in das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen übernommen worden seien, die internationale Übung und das internationale Gewohnheitsrecht wider und seien daher als solche anwendbar.

Drittens macht die Rechtsmittelführerin in Bezug auf die Frage der Zuerkennung des Status einer internationalen Organisation aufgrund der Unterzeichnung von Sitzabkommen mit bestimmten Staaten geltend, dass das Gericht einen Rechtsfehler bei der Auslegung des Begriffs „Anerkennung“ im Völkerrecht begangen habe. Sie wirft ihm insbesondere vor, zum einen den Rechtsakt, mit dem eine internationale Organisation gegründet werde und der sich aus einer Willensübereinstimmung der Staaten ergebe, und zum anderen die Handlung, mit der ein Staat eine Einrichtung als eine internationale Organisation anerkenne, die deklarativ sei, die sich aus einem einseitigen Rechtsakt ergebe und ihr entgegengehalten werden könne, miteinander zu verwechseln. Insoweit macht die Rechtsmittelführerin geltend, der Abschluss von Übertragungsvereinbarungen durch die Kommission im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung mit einer internationalen Organisation stelle eine Handlung dar, mit der ihre Eigenschaft als internationale Organisation anerkannt werde. Schließlich macht die Rechtsmittelführerin unter Berufung auf Rn. 51 des Urteils des IGH vom 12. Oktober 2021, Maritime Delimitation in the Indian Ocean (Somalia v. Kenya)(135), geltend, dass ihre Eigenschaft als internationale Organisation der Kommission sowie jedem Staat oder jeder Organisation, die sie ausdrücklich oder stillschweigend anerkannt habe, entgegengehalten werden könne.

Die erste Rüge, mit der eine Verfälschung des Vorbringens der Rechtsmittelführerin zur Stützung ihrer Klage gerügt wird, ist meines Erachtens begründet.

Die Rechtsmittelführerin hat sich nämlich auf die Art. 27, 45 und 46 des Wiener Übereinkommens berufen, um die Argumentation der Kommission zu widerlegen, die sich auf einen Verstoß gegen die im AEU-Vertrag vorgesehenen Verfahrensvorschriften stützte, während sich die Rechtsmittelführerin auf die Anerkennung als internationale Organisation anerkannt worden sei, weil die Kommission Übertragungsvereinbarungen im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung gemäß der Finanzregelung der Kommission abgeschlossen habe.

Dies ergibt sich aus den Rn. 189 bis 196 ihrer Klage, in denen sich die Rechtsmittelführerin tatsächlich mit zwei verschiedenen Rechtsfragen auseinandergesetzt hat, die die Kommission im streitigen Beschluss behandelt hat.

Die erste Frage betraf die Beteiligung der Kommission an der Gründung von IMG (Nr. A.7 Buchst. a des streitigen Beschlusses).

Die Rechtsmittelführerin hat in den Rn. 189 bis 192 ihrer Klage geltend gemacht, dass die Kommission ihre Beteiligung an der Gründung von IMG nicht auf der Grundlage von Art. 218 AEUV, der das Verfahren für den Abschluss von Abkommen zwischen der Union und einer internationalen Organisation regle, bestreiten könne. Sie hat sich insoweit auf drei Bestimmungen des Wiener Übereinkommens gestützt: zunächst auf Art. 27, wonach sich eine Vertragspartei nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen könne, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen; sodann auf Art. 46, wonach ein Zustimmungsmangel nur im Falle einer offenkundigen Verletzung einer innerstaatlichen Rechtsvorschrift von grundlegender Bedeutung geltend gemacht werden könne, und schließlich auf Art. 45, der u. a. vorsehe, dass eine Vertragspartei diesen Nichtigkeitsgrund nur geltend machen könne, wenn „auf Grund [ihres] Verhaltens angenommen werden muss, [sie] habe – je nach Lage des Falles – der Gültigkeit des Vertrags … stillschweigend zugestimmt“. Die Rechtsmittelführerin hat in Rn. 192 ihrer Klage geltend gemacht, dass die spätere Übung der Kommission und der Umstand, dass diese seit 1994 nie Einwände gegen die Gültigkeit des betreffenden Abkommens erhoben habe, die Möglichkeit ausschließe, sich auf Art. 218 AEUV zu berufen.

Die zweite Frage betraf die Anerkennung ihrer Eigenschaft als internationale Organisation durch die Kommission (Nr. B.2 Buchst. c des streitigen Beschlusses).

Die Rechtsmittelführerin hat in den Rn. 193 bis 195 ihrer Klage geltend gemacht, dass der streitige Beschluss mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet sei, da der Abschluss von Übertragungsvereinbarungen im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung durch die Kommission zwangsläufig die Anerkennung ihrer Eigenschaft als internationale Organisation zur Folge habe, zumal sich die Zweifel und Ungewissheiten, auf die die Kommission ihre Beschlüsse vom 16. Dezember 2014 und vom 8. Mai 2015 gestützt habe, als unbegründet erwiesen hätten.

Angesichts dieser Umstände scheinen mir die Formulierungen, mit denen das Gericht diese Argumente in Rn. 349 des angefochtenen Urteils zusammengefasst hat, nicht mit den Formulierungen übereinzustimmen, mit denen die Rechtsmittelführerin sie im Rahmen ihrer Klage vorgebracht hat. Da das Gericht die beiden von der Rechtsmittelführerin aufgeworfenen Fragen vermischt hat, ist seine Würdigung in den Rn. 351 bis 359 des angefochtenen Urteils mit einem Fehler behaftet.

Unter diesen Umständen schlage ich dem Gerichtshof vor, dieser Rüge stattzugeben. Im Licht dieser Schlussfolgerung braucht die zweite Rüge nicht geprüft zu werden.

Was die dritte Rüge zum Verständnis des Begriffs „Anerkennung“ im Völkerrecht betrifft, bin ich der Ansicht, dass das Gericht in Rn. 363 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen hat, als es entschieden hat, dass „sich die Anerkennung des Status einer internationalen Organisation aus der Willensübereinstimmung der Staaten und gegebenenfalls der internationalen Organisationen ergibt, die Vertragsparteien des Abkommens zur Gründung der betreffenden Organisation sind“.

Das Gericht war dazu aufgerufen, zu prüfen, inwieweit der Abschluss eines Sitzabkommens von der Anerkennung des Status der betreffenden Einrichtung einer internationalen Organisation durch den Gastgeberstaat zeugen konnte(136). Wie sich aus dem Wortlaut von Rn. 363 des angefochtenen Urteils und insbesondere aus der Bezugnahme auf die Rn. 204 bis 212 und 323 bis 325 dieses Urteils ergibt, hat das Gericht den Begriff „Anerkennung des Status einer internationalen Organisation“ unter Bezugnahme auf den Begriff „internationales Abkommen zur Gründung einer internationalen Organisation“ definiert. Im Völkerrecht stellt die Anerkennung jedoch eine einseitige oder kollektive Handlung dar, mit der ein oder mehrere Völkerrechtssubjekte, die nicht an der Entstehung einer Situation oder am Erlass einer Handlung beteiligt waren, förmlich anerkennen, dass eine Einrichtung wie ein Staat oder eine Regierung oder eine Situation wie eine Grenze die hierfür erforderlichen Kriterien erfüllt, und akzeptieren, dass ihnen diese Situation oder diese Handlung entgegengehalten werden kann(137). So hat der Rat der Europäischen Union beispielsweise am 12. Juni 2006 Montenegro förmlich anerkannt. Dieser Prozess unterscheidet sich daher von der Errichtung eines Völkerrechtssubjekts durch ein internationales Abkommen.

Nach alledem bin ich der Ansicht, dass das dritte Argument des zweiten Teils, mit dem ein Rechtsfehler in Bezug auf die Konsequenzen geltend gemacht wird, die aus dem Abschluss von Sitzabkommen mit den Staaten und von Übertragungsvereinbarungen im Wege der gemeinsamen oder indirekten Mittelverwaltung mit der Kommission zu ziehen sind, begründet ist.

Die Rechtsmittelführerin beanstandet die Würdigung des Gerichts in den Rn. 233 bis 248 des angefochtenen Urteils, wonach das Gericht im Wesentlichen befunden hat, dass die Kommission keinen Rechtsfehler begangen habe, als sie befunden habe, dass die Stellungnahmen des Königreichs Belgien und der Republik Österreich zum rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin und zu ihrer Eigenschaft als Mitglied dieser Organisation die Rechtmäßigkeit des streitigen Beschlusses nicht in Frage stellten. Wie aus Rn. 233 dieses Urteils hervorgeht, hat die Rechtsmittelführerin vor dem Gericht geltend gemacht, dass sie als internationale Organisation anzuerkennen sei, weil mindestens zwei der von der Kommission befragten Staaten, nämlich das Königreich Belgien und die Republik Österreich, sie zum einen als internationale Organisation anerkennten und zum anderen Gründungsmitglieder seien oder gewesen seien.

Dieser Teil besteht aus zwei Rügen.

Diese Rüge richtet sich gegen die Rn. 235 bis 239 des angefochtenen Urteils.

Aus den Rn. 235 und 237 des angefochtenen Urteils geht hervor, dass die Republik Österreich in ihrer Antwort vom 8. April 2020 auf die Anfrage der Kommission die Eigenschaft der Rechtsmittelführerin als internationale Organisation sowie ihre eigene Eigenschaft als Mitglied dieser Organisation anerkannt hat.

In den Rn. 238 und 239 dieses Urteils hat das Gericht entschieden, dass diese Antwort aus zwei Gründen keine Auswirkung auf die Schlussfolgerung der Kommission habe, zu der sie hinsichtlich des rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin gelangt sei: zum einen sei IGM nicht durch ein internationales Abkommen als internationale Organisation gegründet worden und zum anderen belege die spätere Übung keine umfassende und eindeutige Anerkennung ihres Status als internationale Organisation.

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, diese Beurteilung beruhe auf einer falschen Prämisse, da das Gericht erstens die Resolution vom 25. November 1994 als „internationales Abkommen“ eingestuft habe, es zweitens nicht verlangen könne, dass der Wille der Parteien, eine internationale Organisation zu gründen, nachgewiesen werde, und es schließlich drittens die spätere einschlägige Übung nicht berücksichtigt habe.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.

Ich schlage dem Gerichtshof vor, diese Rüge nicht zu prüfen. Die Feststellung des Gerichts in Rn. 239 des angefochtenen Urteils beruht nämlich auf einer Analyse, die aus den in den Nrn. 99 bis 110, 116 bis 125 und 149 bis 179 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Gründen unzutreffend ist.

Diese Rüge richtet sich gegen die Rn. 240 bis 247 des angefochtenen Urteils.

In Rn. 240 des angefochtenen Urteils hat das Gericht den Inhalt der Antwort der belgischen Behörden vom 30. Juni 2020 wie folgt wiedergegeben: „[Die belgischen Behörden haben] zwar ihre Teilnahme an der Sitzung vom 25. November 1994, auf der die [Rechtsmittelführerin] gegründet wurde, bestätigt …, Belgien [hat] sich jedoch nicht als Mitglied der klagenden Organisation betrachtet … Die belgischen Behörden haben darüber hinaus erklärt, dass die [Rechtsmittelführerin] aus ihrer Sicht als internationale Organisation angesehen werden könne, weshalb Belgien und die [Rechtsmittelführerin] am 13. Juni 2012 ein Sitzabkommen unterzeichnet hätten, das der [Rechtsmittelführerin] jedoch nicht sämtliche Steuerprivilegien eingeräumt habe, die internationalen Organisationen üblicherweise gewährt würden.“

Nach Ansicht des Gerichts durfte die Kommission insbesondere aus zwei Gründen davon ausgehen, dass diese Antwort keine Auswirkungen auf den streitigen Beschluss hatte. Erstens habe das 2012 zwischen dem Königreich Belgien und der Rechtsmittelführerin geschlossene Sitzabkommen insofern keine Auswirkungen, als dieser Staat mitgeteilt habe, nicht Mitglied dieser Einrichtung zu sein (Rn. 242 des angefochtenen Urteils). Zweitens habe auch die Teilnahme der belgischen Behörden an der Gründung der Rechtsmittelführerin im Jahr 1994 sowie an den Sitzungen ihres Kollegialorgans bis 2013 keine Auswirkungen, da damit nicht nachgewiesen werden könne, dass das Königreich Belgien zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des streitigen Beschlusses am 16. Dezember 2014 Mitglied der Organisation gewesen sei (Rn. 246 dieses Urteils).

Die Rechtsmittelführerin macht geltend, diese Würdigung sei rechtsfehlerhaft.

Erstens habe das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es die Eigenschaft des Königreichs Belgien als Mitglied der Rechtsmittelführerin nur am 16. Dezember 2014 beurteilt habe, ohne die Teilnahme dieses Staates an der Gründung der Rechtsmittelführerin und an den Sitzungen ihres Kollegialorgans zu berücksichtigen.

Zweitens macht sie geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es dem Sitzabkommen, das dieser Staat mit der Rechtsmittelführerin geschlossen habe, keine Wirkung beigemessen habe, wobei der Umstand, dass er sich nicht als Mitglied dieser Organisation erachte, insoweit keine Auswirkungen habe.

Schließlich ist die Rechtsmittelführerin drittens der Ansicht, dass das Königreich Belgien sie auf der Grundlage objektiver Kriterien als „internationale Organisation“ eingestuft habe und diese Anerkennung über den 16. Dezember 2014 hinaus bestanden habe, so dass die von den belgischen Behörden in den Jahren 2019 und 2020 abgegebene Stellungnahme zu ihrem Mitgliedsstatus nicht relevant sei.

Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen. Ihrer Ansicht nach sind die Staaten mit der Unterzeichnung der Resolution vom 25. November 1994 nicht zu ständigen Mitgliedern der Rechtsmittelführerin geworden, da diese nicht verpflichtet gewesen seien, zum Haushalt oder zu den Tätigkeiten der Rechtsmittelführerin beizutragen. Daher habe sich das Königreich Belgien zu Recht nicht mehr als Mitglied der Rechtsmittelführerin ansehen dürfen. Außerdem deute der Wortlaut dieser Resolution auf eine „zeitweilige Gründung“ hin, da die Vertragsparteien vorgesehen hätten, alle sechs Monate neu zu bewerten, ob die Notwendigkeit bestehe, die Tätigkeit der Rechtsmittelführerin aufrechtzuerhalten, und die Möglichkeit in Betracht gezogen hätten, sie in den umfassenden Rahmen für den Wiederaufbau von Bosnien-Herzegowina zu integrieren.

Als Erstes bin ich der Ansicht, dass das Gericht tatsächlich einen Rechtsfehler begangen hat, als es entschieden hat, dass die von den belgischen Behörden in den Jahren 2019 und 2020 geäußerte Auffassung zu ihrem Status als Mitglied der Rechtsmittelführerin zum Zeitpunkt des 16. Dezember 1994 ein relevantes Kriterium für die Beurteilung der Absicht der Parteien bei der Unterzeichnung der Resolution vom 25. November 1994 sei.

Ich weise darauf hin, dass gemäß Rn. 302 des angefochtenen Urteils die Frage zu beantworten war, ob die Vertragsparteien mit der Unterzeichnung dieser Resolution beabsichtigt hatten, die Rechtsmittelführerin in Form einer internationalen Organisation im Sinne von Art. 2 Buchst. a des Artikelentwurfs zu errichten. Die Prüfung dieser Voraussetzung erforderte es, die Absicht der Vertragsparteien zu ermitteln, wie sie sich aus dem Wortlaut der genannten Resolution in ihrem Kontext und unter Berücksichtigung ihres Gegenstands, ihres Zwecks und der späteren einschlägigen Übung ergab, entsprechend den Auslegungsregeln der Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens.

Ich bin jedoch der Ansicht, dass eine 25 Jahre nach der Unterzeichnung eines internationalen Abkommens geäußerte Meinung nicht Vorrang vor der ständigen Übung haben kann, die das Königreich Belgien später bei der Anwendung dieses Instruments verfolgt hat. Aus den Rn. 242 bis 244 und 246 des angefochtenen Urteils geht nämlich hervor, dass das Verhalten dieses Staates über einen Zeitraum von 19 Jahren klar und kohärent war, da er, nachdem er an der Sitzung teilgenommen hatte, in der die Rechtsmittelführerin am 25. November 1994 gegründet wurde, bis 2013 an den Sitzungen ihrer Kollegialorgane teilgenommen hat (in denen die verschiedenen Satzungen von IMG verabschiedet wurden) und parallel dazu 2009 und 2012 Sitzabkommen mit ihr unterzeichnet hat (die die Anerkennung ihrer internationalen Rechtspersönlichkeit bedeuten). Daher teile ich die Auffassung der Rechtsmittelführerin, dass die Anerkennung ihres Status als internationale Organisation durch das Königreich Belgien über den 16. Dezember 2014 hinaus fortbestand. Da die Eigenschaft als internationale Organisation erfordert, dass bestimmte völkerrechtliche Voraussetzungen erfüllt sind, bin ich der Ansicht, dass die betreffende Einrichtung, sobald diese Voraussetzungen erfüllt sind, die Eigenschaft eines Völkerrechtssubjekts hat und ihre rechtliche Existenz vermutet werden muss, es sei denn, es wird durch materielle Beweise nachgewiesen, dass sie rechtlich nicht mehr existiert oder obsolet geworden ist. Die vom Königreich Belgien geäußerte Auffassung brachte daher eher zum Ausdruck, dass es seine Beteiligung an der Rechtsmittelführerin beendet hatte(138).

Ich weise in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der IGH in seinem Urteil vom 18. Juli 1966, South West Africa, Second Phase(139), und in seinem Rechtsgutachten (Advisory Opinion) vom 21. Juni 1971, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970)(140), den Grundsatz aufgestellt hat, dass die Vertragstexte „im Kontext ihrer Entstehungszeit auszulegen“ seien, und darauf hingewiesen hat, „es von vorrangiger Bedeutung ist, ein bestimmtes Rechtsinstrument im Einklang mit den Absichten auszulegen, die die Vertragsparteien bei seinem Abschluss hatten“, wobei „[d]ie Absichten, die möglicherweise … in Kenntnis bestimmter Umstände, die ursprünglich absolut unvorhersehbar waren, entstanden wären … unerheblich [sind]“(141).

Als Zweites bin ich der Ansicht, dass der Abschluss eines Sitzabkommens zwischen dem Königreich Belgien und der Rechtsmittelführerin ein Hinweis sein und ein ergänzendes Mittel zur Auslegung der Resolution vom 25. November 1994 im Sinne von Art. 32 des Wiener Übereinkommens darstellen könnte. Ein Sitzabkommen wird im Allgemeinen als ein bilaterales Abkommen zwischen einem Gastgeberstaat und einer internationalen Organisation definiert, und mit der Unterzeichnung eines Sitzabkommens erkennt der Gastgeberstaat zwangsläufig an, dass die betreffende Organisation internationale Rechtspersönlichkeit besitzt, und indem er ihr die Befugnis verleiht, Verträge abzuschließen, Vermögenswerte zu erwerben und Gerichtsverfahren einzuleiten, erkennt er an, dass sie innerstaatliche Rechtspersönlichkeit besitzt(142).

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dieser zweiten Rüge stattzugeben und zu entscheiden, dass der dritte Teil, mit dem Rechtsfehler des Gerichts bei der Beurteilung der Antworten der Republik Österreich und des Königreichs Belgien auf die Fragen der Kommission gerügt werden, begründet ist.

Dieser Teil richtet sich gegen die Rn. 218 bis 232 des angefochtenen Urteils.

In den Rn. 215 bis 232 des angefochtenen Urteils hat das Gericht das Vorbringen der Rechtsmittelführerin geprüft, wonach die Kommission ihre Mitglieder falsch bestimmt habe, indem sie eine künstliche Unterscheidung zwischen ihren Gründungsstaaten, den beitragenden Staaten und den Mitgliedern ihrer Kollegialorgane getroffen habe.

In den Rn. 216 und 217 dieses Urteils hat das Gericht festgestellt, dass aus der Begründung des streitigen Beschlusses nicht hervorgehe, dass die Kommission ausdrücklich eine solche Unterscheidung getroffen habe, da sie sich auf die Feststellung beschränkt habe, dass mit Ausnahme der Republik Österreich keiner der Staaten, die sie im Anschluss an das Urteil vom 31. Januar 2019, International Management Group/Kommission(143), befragt habe, anerkannt habe, seit dem 16. Dezember 2014 Mitglied der Rechtsmittelführerin zu sein.

In den Rn. 218 bis 231 des angefochtenen Urteils hat das Gericht die Prüfung dieses Arguments fortgesetzt, „selbst wenn [dieser Beschluss] dahin gehend ausgelegt werden könnte, dass er [eine solche Unterscheidung trifft]“. Nach Prüfung des Wortlauts der Resolution vom 25. November 1994, der Satzung der Rechtsmittelführerin und der Stellungnahmen einiger Staaten hat das Gericht dieses Argument in Rn. 232 dieses Urteils als unbegründet zurückgewiesen.

Die Rechtsmittelführerin beanstandet die Würdigung des Gerichts in den Rn. 218 bis 232 des angefochtenen Urteils. Das Gericht habe ultra petita entschieden und ihr im ersten Rechtszug vorgebrachtes Argument neu definiert, mit dem sie eine fehlerhafte Unterscheidung zwischen den Gründungsstaaten und den Geberstaaten der Rechtsmittelführerin im streitigen Beschluss gerügt habe.

Ich stimme mit der Kommission darin überein, dass dieser Teil ins Leere geht, soweit er sich gegen einen nicht tragenden Grund des angefochtenen Urteils richtet.

Das Gericht hat nämlich in Rn. 216 dieses Urteils festgestellt, dass die Kommission diese Unterscheidung nicht ausdrücklich getroffen habe. Das Gericht hat somit über das Vorbringen der Rechtsmittelführerin entschieden, ohne dessen Wortlaut zu ändern und ohne dass die Rechtsmittelführerin diese Schlussfolgerung bestreitet oder eine Verfälschung von Beweisen geltend macht.

Ergänzend und „selbst wenn“ der streitige Beschluss dahin gehend ausgelegt werden könnte, dass er eine Unterscheidung zwischen den Staaten trifft, hat das Gericht anschließend geprüft, inwieweit der Kommission vorgeworfen werden könnte, bestimmte Staaten oder internationale Organisationen aufgrund ihrer Vertretung in den Organen der Rechtsmittelführerin oder der Art ihrer Beiträge nicht als ihre Mitglieder betrachtet zu haben.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, den vierten Teil, mit dem Rechtsfehler bei der Bestimmung der Mitglieder der Rechtsmittelführerin geltend gemacht werden, als ins Leere gehend zurückzuweisen.

Dieser Teil besteht aus zwei Argumenten, mit denen geltend gemacht wird, dass zum einen das Erfordernis der Unterzeichnung der Resolution vom 25. November 1994 durch hierzu befugte Vertreter und zum anderen die Vorlage einer Ratifikationsurkunde falsch beurteilt worden seien. Ich schlage vor, sie zusammen zu prüfen, da sie meines Erachtens aus denselben Gründen ins Leere gehen.

In Bezug auf die Frage, ob die Kommission den streitigen Beschluss rechtsfehlerhaft erlassen hat, indem sie von den zum rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin befragten Staaten die Vorlage der Vollmachten verlangt habe, die die Verhandlungsführer zur Annahme der Resolution vom 25. November 1994 ermächtigten, hat das Gericht in Rn. 286 des angefochtenen Urteils entschieden, dass diese in einer Arbeitsgruppe angenommene Resolution, da sie nicht von allen Vertretern der bei der Internationalen Konferenz über das ehemalige Jugoslawien akkreditierten Staaten genehmigt worden sei, nicht als ein im Rahmen dieser Konferenz angenommener Vertrag im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Buchst. c des Wiener Übereinkommens angesehen werden könne. In den Rn. 288 und 289 dieses Urteils hat es jedoch die Gründe dargelegt, aus denen die Unterzeichnung dieser Resolution nachträglich von mindestens zwei Staaten bestätigt worden sei. Unter diesen Umständen hat er entschieden, dass die Kommission den streitigen Beschluss insoweit rechtsfehlerhaft erlassen habe, als sie sich wegen fehlender Vollmachten der Teilnehmer der Sitzung desselben Tages geweigert habe, die Resolution vom 25. November 1994 als internationales Abkommen einzustufen.

Hinsichtlich der Frage, ob die Kommission diesen Beschluss rechtsfehlerhaft erlassen habe, indem sie von den Staaten den Nachweis der Unterzeichnung oder der Ratifikation der Resolution vom 25. November 1994 verlangt habe, hat das Gericht in Rn. 295 des angefochtenen Urteils entschieden, dass dies nicht der Fall sei. Insoweit hat das Gericht darauf hingewiesen, dass gemäß den in Art. 11 und 12 des Wiener Übereinkommens aufgestellten Grundsätzen die Unterzeichnung eines Abkommens eine der Modalitäten darstelle, mit denen ein Staat seine Zustimmung ausdrücken könne, durch dieses Abkommen gebunden zu sein. Darüber hinaus hat das Gericht in Rn. 298 dieses Urteils festgestellt, dass nach dem Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 Buchst. b bis d dieses Übereinkommens der Wille, eine Ratifikation vorzunehmen, während der Verhandlungen oder bei der Unterzeichnung dieser Resolution hätte ausgedrückt werden könnten.

Die Rechtsmittelführerin beanstandet insbesondere die Beurteilungen in den Rn. 285 und 286 des angefochtenen Urteils, da der Umstand, dass die Resolution vom 25. November 1994 in einer Arbeitsgruppe gebilligt und unterzeichnet worden sei, keinen Einfluss auf die Frage der „Vollmachten“ habe. Darüber hinaus beanstandet sie die Analyse des Gerichts in den Rn. 291 bis 300 dieses Urteils, nach deren Abschluss es im Wesentlichen davon ausgegangen sei, dass die Kommission den Nachweis der Unterzeichnung der Gründungsurkunde oder die Vorlage einer Ratifikationsurkunde verlangen könne. Ihrer Ansicht nach gewährt Art. 12 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens unbegrenzte Freiheit hinsichtlich der Form, in der die Staaten ihre Zustimmung zum Ausdruck bringen könnten, gebunden zu sein. Im vorliegenden Fall handele es sich bei dieser Resolution um ein Abkommen in vereinfachter Form, das nach dem Völkerrecht anerkannt und unter dringenden Umständen geschlossen worden sei und keine formellen Anforderungen aufgestellt habe. In diesem Zusammenhang habe die Unterzeichnung dieser Resolution durch Präsident Bijleveld und Frau Nordtsröm-Ho ausgereicht, um dieses Abkommen zu beglaubigen.

Die Kommission ist im Wesentlichen der Ansicht, dass diese Argumente ins Leere gingen, da das Gericht trotz des Fehlens solcher Befugnisse auf der Grundlage von Art. 8 des Wiener Übereinkommens zu dem Schluss gekommen sei, dass die Resolution vom 25. November 1994 ein internationales Abkommen darstelle(144).

Aus den gleichen Gründen wie die Kommission bin ich der Ansicht, dass der fünfte Teil des fünften Rechtsmittelgrundes ins Leere geht. Das Gericht ist nämlich zu einer für die Rechtsmittelführerin günstigen Schlussfolgerung gelangt, wie aus den Rn. 274, 289 und 301 des angefochtenen Urteils hervorgeht.

Dieser Teil richtet sich gegen die Rn. 366 bis 369 des angefochtenen Urteils.

In diesen Randnummern hat das Gericht das Vorbringen der Rechtsmittelführerin geprüft, wonach der streitige Beschluss mit einem Rechtsfehler behaftet sei, weil die Kommission nicht berücksichtigt habe, dass sie von den Parteien nicht aufgelöst worden sei und dass sie dem Grundsatz der Spezialität entspreche. Nachdem das Gericht darauf hingewiesen hatte, dass die Prüfung der Rügen der Rechtsmittelführerin nicht den Schluss nahelege, dass eine einstimmige oder zumindest mehrheitliche Absicht bestanden habe, der Rechtsmittelführerin den Status einer internationalen Organisation zu verleihen, hat es dieses Vorbringen mit der Begründung zurückgewiesen, dass diese Aspekte nicht ausreichten, um eine solche Absicht zu belegen.

Die Rechtsmittelführerin beanstandet die in den Rn. 367 bis 370 des angefochtenen Urteils enthaltene Analyse des Gerichts hinsichtlich der Nichtauflösung der Einrichtung. Entgegen den Ausführungen des Gerichts in Rn. 368 dieses Urteils belegten nämlich die Resolution vom 25. November 1994 und die ursprüngliche sowie die späteren Satzungen das Bestehen einer internationalen Organisation, die auf der Grundlage der Satzungsbestimmungen oder andernfalls aufgrund eines einstimmigen Beschlusses der Mitglieder gemäß Art. 54 des Wiener Übereinkommens aufgelöst werden könne.

Meines Erachtens braucht dieser Teil nicht geprüft zu werden.

Aus den in den Nrn. 99 bis 110, 116 bis 125 und 149 bis 179 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Gründen bin ich nämlich der Ansicht, dass das Gericht die Absicht der Vertragsparteien, eine internationale Organisation zu gründen, rechtsfehlerhaft beurteilt hat, indem es die verschiedenen in den Art. 31 und 32 des Wiener Übereinkommens genannten Auslegungsmittel nicht gebührend berücksichtigt hat. Diese Rechtsfehler beeinträchtigen folglich die Schlussfolgerung, zu der das Gericht in Rn. 369 des angefochtenen Urteils gelangt ist.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem fünften Rechtsmittelgrund, mit dem eine fehlerhafte Beurteilung des rechtlichen Status der Rechtsmittelführerin gerügt wird, stattzugeben.