Staatliche Beihilfen – Vereinigtes Königreich

Im vorliegenden Rechtsmittelverfahren ist der Gerichtshof in erster Linie dazu aufgefordert, zur Kohärenz einer vom Gericht entwickelten Rechtsprechung Stellung zu nehmen, die die Unzulässigkeit von Nichtigkeitsklagen gegen Beschlüsse der Europäischen Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 4 Abs. 4 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union(2) unter bestimmten Umständen betrifft.

Nach dieser Rechtsprechung ist hinsichtlich der Zulässigkeit solcher Klagen danach zu unterscheiden, ob der angefochtene Beschluss nationale Maßnahmen betrifft, die noch durchzuführen sind oder die bereits durchgeführt worden sind. Während Beschlüsse zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens für Maßnahmen, die noch durchzuführen sind, eigenständige Rechtswirkungen entfalten – insbesondere soweit mit ihnen die Verpflichtung zur Aussetzung der Maßnahme einhergeht – und daher nach Art. 263 AEUV anfechtbar sind, entfalten Beschlüsse, die bereits durchgeführte Maßnahmen betreffen, keine eigenständigen Rechtswirkungen, da sie für den Mitgliedstaat, an den sie gerichtet sind, oder den oder die Begünstigten der geprüften Maßnahme nicht hinreichend unmittelbar und sicher verbindlich sind(3). Die Maßnahme, um die es im vorliegenden Rechtsmittelverfahren geht, fällt in diese zweite Kategorie.

Mit ihrem Rechtsmittel beantragen die Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) Pte Ltd, die MJN Global Holding BV und die Mead Johnson Nutrition Co. (im Folgenden: Rechtsmittelführerinnen) die Aufhebung des Beschlusses des Gerichts vom 13. August 2024, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) u. a./Kommission(4) (im Folgenden: angefochtener Beschluss), mit dem das Gericht ihre Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses C(2022) 7665 final der Kommission vom 31. Oktober 2022 über die staatliche Beihilfe SA.34914 (2013/C) – Vereinigtes Königreich – Körperschaftssteuersystem in Gibraltar(5) (im Folgenden: streitiger Beschluss) unter Verweis auf die oben angeführte Rechtsprechung als unzulässig abgewiesen hat.

Die im angefochtenen Beschluss wiedergegebene Vorgeschichte des Rechtsstreits wird dort wie folgt dargestellt(6).

Die Rechtsmittelführerinnen sind Gesellschaften, die zur internationalen Mead Johnson Nutrition Group (im Folgenden: MJN-Gruppe) gehören. Der streitige Beschluss ist Teil eines Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen, das 2013 infolge einer 2012 vom Königreich Spanien eingereichten Beschwerde betreffend die Besteuerung von in Gibraltar ansässigen Gesellschaften eingeleitet wurde. Dieses Verfahren führte zum Beschluss (EU) 2019/700 der Kommission vom 19. Dezember 2018(7) (im Folgenden: abschließender Beschluss von 2018). In dem vorgenannten Beschluss stellte die Kommission u. a. fest, dass die steuerliche Behandlung, die von der Regierung von Gibraltar auf der Grundlage von Steuervorbescheiden gewährt worden sei, die fünf in Gibraltar ansässigen Unternehmen, darunter der MJN Holdings (Gibraltar) Ltd (im Folgenden: MJN GibCo), erteilt worden seien, eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Einzelbeihilfe darstelle.

Mit seinem Urteil vom 6. April 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) u. a./Kommission(8) erklärte das Gericht den abschließenden Beschluss von 2018 teilweise für nichtig, soweit darin das Vorliegen einer Einzelbeihilfe zugunsten von MJN GibCo festgestellt worden war. Das Gericht entschied, dass der MJN GibCo erteilte Steuervorbescheid zwar als mögliche Einzelbeihilfe Teil des Gegenstands des förmlichen Prüfverfahrens gewesen sei, dass aber weder der Beschluss über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens noch der Beschluss zur Ausweitung dieses Verfahrens die erforderlichen Angaben zur Bestimmung der Natur und Tragweite der MJN GibCo nach dem 31. Dezember 2013 gewährten Beihilfemaßnahme, so wie sie im abschließenden Beschluss von 2018 geprüft worden sei, enthalten hätten. Das Gericht stellte somit fest, dass die Kommission diesen Beschluss unter Verstoß gegen das Recht der Beteiligten erlassen habe, im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens zu der MJN GibCo nach dem 31. Dezember 2013 gewährten Beihilfe Stellung zu nehmen.

Im Anschluss an die teilweise Nichtigerklärung des abschließenden Beschlusses von 2018 erließ die Kommission den streitigen Beschluss, mit dem sie das förmliche Prüfverfahren betreffend das Körperschaftsteuersystem in Gibraltar auf die steuerliche Behandlung von MJN GibCo im Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zu ihrer Auflösung am 16. Oktober 2018 ausweitete(9) (im Folgenden: in Rede stehende Maßnahme).

Die Rechtsmittelführerinnen erhoben beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses. Sie stützten ihre Klage auf drei Klagegründe. Mit ihrem ersten Klagegrund machten sie geltend, die Kommission sei für den Erlass des streitigen Beschlusses nach Art. 92 Abs. 3 Buchst. a des Abkommens über den Austritt des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft (im Folgenden: Austrittsabkommen) nicht zuständig(10). Mit ihrem zweiten und ihrem dritten Klagegrund rügten sie eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften bzw. einen Verstoß gegen den Grundsatz der guten Verwaltung.

Die Regierung von Gibraltar wurde im Verfahren vor dem Gericht als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Rechtsmittelführerinnen zugelassen.

Die Kommission machte in ihrer Klagebeantwortung geltend, dass die Klage unzulässig sei, weil der angefochtene Beschluss keine Handlung darstelle, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein könne.

Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Gericht die Klage unter Verweis auf die in Nr. 2 der vorliegenden Schlussanträge angeführte Rechtsprechung als unzulässig abgewiesen. Erstens hat es festgestellt, dass die fragliche Maßnahme zum Zeitpunkt des Erlasses des streitigen Beschlusses nicht mehr in der Durchführung begriffen gewesen sei und daher nicht mehr gegen die Verpflichtung zur Aussetzung der Durchführung dieser Maßnahme habe verstoßen können. Zweitens hat das Gericht in Bezug auf die Möglichkeit des Erlasses einstweiliger Anordnungen festgestellt, dass der streitige Beschluss keine einstweilige Rückforderungsanordnung nach Art. 13 Abs. 2 der Verordnung 2015/1589 enthalte und ihm keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen worden seien, dass ein „Fall der Dringlichkeit“ vorliege oder dass „ein erheblicher und nicht wiedergutzumachender Schaden für einen Konkurrenten … ernsthaft zu befürchten“ gewesen wäre, so dass die Kommission zum Erlass solcher Maßnahmen hätte veranlasst sein können. Ferner könne zwar nicht ausgeschlossen werden, dass ein nationales Gericht einstweilige Anordnungen erlassen könnte, um insbesondere die Interessen der betreffenden Beteiligten bis zum Ergehen eines abschließenden Beschlusses der Kommission zu wahren, in der vorliegenden Rechtssache sei jedoch nichts dafür vorgetragen und seien keine Anhaltspunkte dafür angeführt worden, dass die nach dem betreffenden nationalen Recht geltenden Voraussetzungen für den Erlass solcher Anordnungen durch ein nationales Gericht erfüllt seien. Drittens werde dem streitigen Beschluss durch die bloße Befürchtung, dass ein nationales Gericht einstweilige Anordnungen zu erlassen haben könnte, keine hinreichend unmittelbar und sicher verbindliche Wirkung verliehen. Viertens hat das Gericht schließlich jedenfalls festgestellt, dass in der bei ihm anhängigen Rechtssache von den Rechtsmittelführerinnen keine andere, sich aus dem Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens ergebende Rechtswirkung, einschließlich der Befürchtung, dass ein nationales Gericht die Rückforderung einer Beihilfe anordnen könnte, angeführt worden sei; sie hätten lediglich geltend gemacht, dass die Klage im Hinblick auf die von ihnen geltend gemachten Nichtigkeitsgründe, nämlich die Unzuständigkeit der Kommission für den Erlass des streitigen Beschlusses, zulässig sei(11).

Demzufolge ist das Gericht zu dem Schluss gekommen, dass nicht davon ausgegangen werden könne, dass der streitige Beschluss hinreichend unmittelbar und sicher verbindliche Rechtswirkungen habe, und dass er nicht als anfechtbare Handlung angesehen werden könne(12).

Die Rechtsmittelführerinnen machen zur Stützung ihres Rechtsmittels geltend, das Gericht habe ihr Vorbringen zur Zuständigkeit nach Art. 92 Abs. 3 Buchst. a des Austrittsabkommens nicht gewürdigt. Bei richtiger Auslegung werde der Kommission durch diese Bestimmung keine Befugnis übertragen, die steuerliche Behandlung der Rechtsmittelführerinnen nach Art. 108 Abs. 2 AEUV weiter zu überprüfen. Der streitige Beschluss sei daher eine ultra vires erlassene Handlung, die Rechtswirkungen gegenüber den Rechtsmittelführerinnen entfalte. Indem das Gericht unmittelbar zur Prüfung der Vorschriften über die gerichtliche Überprüfung von Beschlüssen im Anwendungsbereich der Unionsvorschriften über Verwaltungsverfahren über staatliche Beihilfen übergegangen sei, habe es einen Rechtsfehler begangen. Ferner machen die Rechtsmitteführerinnen einen Verstoß gegen Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union geltend.

Die Regierung von Gibraltar macht in ihrer Rechtsmittelbeantwortung geltend, der streitige Beschluss habe entgegen den Feststellungen des Gerichts im angefochtenen Beschluss verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, auch wenn er eine vorbereitende Handlung im Rahmen des Systems der Kontrolle staatlicher Beihilfen darstelle. Die vom Gericht vorgenommene Unterscheidung zwischen Beschlüssen der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens für Maßnahmen, die als neue Beihilfen noch durchzuführen seien, und Maßnahmen, die bereits durchgeführt worden seien, finde in der Rechtsprechung des Gerichtshofs keine Stütze. Sie verweist insbesondere auf die Urteile vom 11. März 2010, CELF und Ministre de la Culture et de la Communication(13), vom 24. Oktober 2013, Deutsche Post/Kommission(14), und vom 21. November 2013, Deutsche Lufthansa(15).

Diesem Vorbringen schließen sich die Rechtsmittelführerinnen in ihrer Erwiderung in vollem Umfang an. Sie weisen insbesondere auf die Befürchtung hin, dass vor den Gerichten von Gibraltar Verfahren mit dem Begehren eingeleitet werden könnten, für die streitige Befreiung eine sofortige Rückforderung anzuordnen.

Die Rechtsmittelführerinnen und die Regierung von Gibraltar beantragen, i) den angefochtenen Beschluss aufzuheben, ii) die Klage im ersten Rechtszug für zulässig zu erklären, iii) in der vorliegenden Rechtssache endgültig zu entscheiden und den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären, iv) der Kommission die Kosten des Verfahrens vor dem Gerichtshof und dem Gericht aufzuerlegen und, v) hilfsweise, die Rechtssache zur erneuten Prüfung an das Gericht zurückzuverweisen. Die Kommission beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und den Rechtsmittelführerinnen die Kosten aufzuerlegen.

Die Rechtsmittelführerinnen, die Regierung von Gibraltar und die Kommission haben in der mündlichen Verhandlung vom 2. März 2026 mündliche Ausführungen gemacht.

Wie vom Gerichtshof erbeten, konzentrieren sich die vorliegenden Schlussanträge auf die Frage, ob nach den Unionsvorschriften über staatliche Beihilfen und der Rechtsprechung des Gerichtshofs ein Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV in Bezug auf eine Maßnahme, die nicht mehr in der Durchführung begriffen ist, eigenständige verbindliche Rechtswirkungen erzeugt und daher als „anfechtbare Handlung“ im Sinne von Art. 263 AEUV anzusehen ist.

Vorab ist jedoch auf das Vorbringen der Kommission einzugehen, dass die in Nr. 14 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Argumente, die von der Regierung von Gibraltar in ihrer Rechtsmittelbeantwortung vorgebracht werden und denen sich die Rechtsmittelführerinnen in ihrer Erwiderung anschließen, unzulässig seien(16).

Diese Einrede ist ohne Weiteres zurückzuweisen.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann jeder Umstand, der die Zulässigkeit der beim Gericht erhobenen Nichtigkeitsklage betrifft, einen Gesichtspunkt zwingenden Rechts darstellen, den der Gerichtshof im Rahmen eines Rechtsmittels von Amts wegen prüfen muss(17).

Diese Klarstellung vorausgeschickt, ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV alle von den Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union erlassenen Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen, unabhängig von ihrer Natur oder Form, anfechtbar sind. Um festzustellen, ob eine Handlung derartige Wirkungen erzeugen und daher Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein kann, ist auf ihr Wesen abzustellen und sind ihre Wirkungen anhand objektiver Kriterien zu beurteilen, zu denen in erster Linie ihr Inhalt gehört, der im Licht des Kontexts ihres Erlasses und der Befugnisse des für die Handlung verantwortlichen Organs bzw. der für die Handlung verantwortlichen Einrichtung oder sonstigen Stelle zu beurteilen ist(18).

Der Gerichtshof hat klargestellt, dass bei Handlungen, die in mehreren Verfahrensschritten ergehen, grundsätzlich nur die Maßnahme eine anfechtbare Handlung darstellt, die den Standpunkt des zuständigen Organs, der zuständigen Einrichtung oder sonstigen Stelle der Union endgültig festlegt, nicht aber Zwischenmaßnahmen, die der Vorbereitung dieser endgültigen Maßnahme dienen und keine eigenständigen Rechtswirkungen gegenüber Dritten erzeugen. Zwischenmaßnahmen sind insbesondere solche Maßnahmen, die eine vorläufige Auffassung dieses Organs, dieser Einrichtung oder dieser sonstigen Stelle der Union zum Ausdruck bringen(19). Eine Zwischenmaßnahme kann daher insbesondere dann nicht mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden, wenn feststeht, dass die mit ihr verbundene Rechtswidrigkeit im Rahmen einer Klage gegen die endgültige Entscheidung, deren Vorbereitung sie dient, geltend gemacht werden kann. Unter diesen Umständen bietet die Klage gegen die das Verfahren abschließende Entscheidung einen ausreichenden gerichtlichen Rechtsschutz(20).

Im vorliegenden Rechtsmittelverfahren ist daher zu prüfen, ob das Gericht zu Recht festgestellt hat, dass der streitige Beschluss, bei dem es sich um eine Zwischenmaßnahme handelt, keine verbindlichen Rechtswirkungen hatte und daher nicht anfechtbar war.

Hierzu werde ich zunächst untersuchen, ob die vom Gericht vorgenommene Unterscheidung zwischen Beschlüssen zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens in Bezug auf Maßnahmen, die noch durchzuführen sind, und solchen in Bezug auf Maßnahmen, die bereits durchgeführt wurden – auf deren Grundlage über die Frage der Anfechtbarkeit des streitigen Beschlusses nach Art. 263 AEUV entschieden wurde – berechtigt ist.

Nach Art. 108 Abs. 3 AEUV sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, jede beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen bei der Kommission anzumelden. Hat die Kommission nach ihrer vorläufigen Prüfung Zweifel an der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt, leitet sie das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV ein. Nach Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV darf der betreffende Mitgliedstaat die beabsichtigte Maßnahme bis zum Ergehen eines abschließenden Beschlusses nicht durchführen (im Folgenden: Durchführungsverbot).

Neue Beihilfen unterliegen daher einem System der Vorabkontrolle, mit dem sichergestellt werden soll, dass nur mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen durchgeführt werden(21). Die Anmeldepflicht und das sich daraus ergebende Durchführungsverbot stellen Grundbestandteile dieses Systems dar. Die Mitgliedstaaten müssen alle Maßnahmen anmelden, mit denen eine Beihilfe eingeführt oder umgestaltet werden soll, und dürfen diese nicht durchführen, solange die Kommission nicht abschließend über sie entschieden hat(22).

Um kurz bei einem Blick zurück in die Geschichte zu verweilen, hat der Gerichtshof bereits im Urteil Costa(23) entschieden, dass das Durchführungsverbot nach dem damaligen Art. 93 Abs. 3 letzter Satz EWG-Vertrag unmittelbare Wirkung hat und dem Einzelnen Rechte verleiht, zu deren Schutz die nationalen Gerichte verpflichtet sind. Dieses Verbot gilt für jede nicht angemeldete Beihilfemaßnahme und bleibt, wenn die Beihilfemaßnahme angemeldet wurde, so lange bestehen, bis die Kommission abschließend über sie entschieden hat(24).

Die Durchführung der Vorschriften über staatliche Beihilfen basiert somit auf der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Kommission, den Unionsgerichten und den nationalen Gerichten, die jeweils die ihnen durch den AEU-Vertrag zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen(25).

Insbesondere obliegt es den nationalen Gerichten, im Fall eines eventuellen Verstoßes gegen das Durchführungsverbot über die Rechte des Einzelnen zu wachen(26). Sie können hierzu verpflichtet sein, den Begriff „staatliche Beihilfe“ in Art. 107 Abs. 1 AEUV auszulegen und anzuwenden, um zu bestimmen, ob eine Maßnahme hätte angemeldet werden müssen(27). Kommen sie zu dem Ergebnis, dass eine Beihilfe unter Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV gewährt wurde, müssen sie alle nach nationalem Recht erforderlichen rechtlichen Konsequenzen ziehen(28). Sie können insbesondere einstweilige Anordnungen erlassen, die Rückforderung einer rechtswidrig gewährten Beihilfe anordnen(29) und über Schadensersatzansprüche von durch die Beihilfe geschädigten Wettbewerbern entscheiden(30). Ziel dieser Befugnisse ist, die sich aus dem Verstoß gegen das Durchführungsverbot ergebende Rechtswidrigkeit zu beseitigen und sicherzustellen, dass der Begünstigte nicht weiterhin frei über die Beihilfe verfügen kann(31).

Ich werde mich jetzt der Prüfung zuwenden, welche Wirkungen die Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV auf die Ausübung der Befugnisse hat, die den nationalen Gerichten im Rahmen des vorstehend dargestellten Systems der Union zur Kontrolle staatlicher Beihilfen übertragen sind.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV keinerlei Bezugnahme auf die Rolle, die Aufgaben und die spezifischen Befugnisse der Kommission enthält(32). Die besondere Rolle, die den nationalen Gerichten im Rahmen des Systems der Kontrolle staatlicher Beihilfen zukommt, ergibt sich nämlich aus der unmittelbaren Wirkung dieser Bestimmung(33).

Folglich kann der Beschluss der Kommission, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, die nationalen Gerichte nicht von ihrer Verpflichtung entbinden, die Rechte der Einzelnen gegenüber einem eventuellen Verstoß gegen das Durchführungsverbot zu schützen(34).

Aus denselben Gründen genießen die nationalen Gerichte bei der Ausübung ihrer Funktionen eine „gewisse Unabhängigkeit“ im Verhältnis zu Maßnahmen der Kommission(35). Dementsprechend hat eine Entscheidung der Kommission, mit der eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird, nicht die Heilung von unter Verstoß gegen das Durchführungsverbot ergangenen Durchführungsmaßnahmen zur Folge, da „sie andernfalls die unmittelbare Wirkung [von Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV] beeinträchtigen und die Interessen der Einzelnen, deren Wahrung Aufgabe der nationalen Gerichte ist, verletzen würde“(36). Ebenso hat der Gerichtshof klargestellt, dass die nationalen Gerichte, auch wenn sie hierzu nach dem Unionsrecht nicht verpflichtet sind, im Rahmen ihres innerstaatlichen Rechts gegebenenfalls die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe, die von der Kommission für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wurde, anordnen(37) oder Anträgen auf Ersatz von durch die Rechtswidrigkeit der Beihilfemaßnahme verursachten Schäden stattgeben können(38).

Diese Klarstellungen vorausgeschickt, kann der Umfang der Verpflichtung der nationalen Gerichte, die Rechte der Einzelnen gegenüber einem eventuellen Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV zu schützen, je nachdem „variieren“, ob die Kommission das förmliche Prüfverfahren eröffnet hat oder nicht. Wie vom Gerichtshof im Urteil Deutsche Lufthansa – auf das die Rechtsmittelführerinnen und die Regierung von Gibraltar umfänglich verweisen – festgestellt, trifft es zwar zu, dass die in der Entscheidung über die Eröffnung dieses Verfahrens vorgenommenen Bewertungen vorläufig sind, doch „bedeutet dieser Umstand nicht, dass diese Entscheidung keine Rechtswirkungen hat“(39).

Diese Wirkungen hängen jedoch davon ab, ob der Beschluss Maßnahmen betrifft, die derzeit noch durchzuführen sind oder die bereits durchgeführt worden sind.

Wie vom Gerichtshof im Urteil Deutsche Lufthansa festgestellt, würde in dem Fall, dass die Kommission das in Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgesehene formelle Prüfverfahren bereits eröffnet hat, dann, wenn die nationalen Gerichte von der vorläufigen Bewertung der Kommission abweichen könnten, dass die betreffende Maßnahme Beihilfeelemente aufweist, und entscheiden könnten, ihre Durchführung nicht auszusetzen, die praktische Wirksamkeit von Art. 108 Abs. 3 AEUV vereitelt(40).

Der Gerichtshof hat anerkannt, dass das Durchführungsverbot nur für Maßnahmen gilt, die als staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV angesehen werden können, und dass die nationalen Gerichte, bevor sie die Konsequenzen aus einem eventuellen Verstoß gegen diese Verpflichtung ziehen, vorab über die Frage entscheiden müssen, ob die in Rede stehenden Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen oder nicht. Er hat jedoch festgestellt, dass sobald eine Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens erlassen wurde, das Ziel der Verhütung, das dem durch den AEU-Vertrag geschaffenen Kontrollsystem der staatlichen Beihilfen zugrunde liegt, gefährdet würde, wenn die Durchführung der betreffenden Maßnahme nicht aufgeschoben würde, bis die Zweifel hinsichtlich ihres Beihilfecharakters und ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt(41) durch die Kommission beseitigt werden, unabhängig davon, ob die Maßnahme tatsächlich eine staatliche Beihilfe beinhaltet.

Mit anderen Worten ist der betreffende Mitgliedstaat, wenn die Kommission einen Beschluss zur Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV in Bezug auf eine Maßnahme erlässt, die nicht angemeldet und noch nicht durchgeführt wurde oder die noch durchzuführen ist, verpflichtet, ihre Durchführung bis zum Abschluss des Verfahrens auszusetzen. Die nationalen Gerichte sind ihrerseits nach Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV verpflichtet, diese Verpflichtung durchzusetzen, indem sie die Aussetzung jeder Durchführungshandlung anordnen und Forderungen nach Auszahlungen im Rahmen der Ausführung dieser Maßnahme ablehnen(42).

Folglich hat dieser Beschluss eigenständige verbindliche Rechtswirkungen und stellt daher eine nach Art. 263 AEUV anfechtbare Handlung dar(43). Wie vom Gerichtshof bereits im Urteil Italgrani(44) anerkannt, stellt die Entscheidung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, unter den oben beschriebenen Umständen, keine bloß vorbereitende Maßnahme dar, gegen deren Rechtswidrigkeit eine Klage gegen die dieses Verfahren abschließende Entscheidung hinreichenden Schutz bieten würde. Die nicht rückgängig zu machenden Folgen einer verspäteten Auszahlung einer Beihilfe infolge des Verbots nach Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV könnten nicht durch eine ihre Vereinbarkeit mit dem Vertrag feststellende Entscheidung oder durch eine Klage gegen eine ihre Unvereinbarkeit feststellende Entscheidung der Kommission beseitigt werden.

Anders verhält es sich, wie vom Gericht im angefochtenen Beschluss zutreffend festgestellt, wenn die Maßnahme bereits vollständig durchgeführt wurde.

Die aussetzende Wirkung des Beschlusses der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens für eine in der Durchführung begriffene Maßnahme – die unabhängig davon gilt, ob Beihilfeelemente vorliegen – kommt nicht zum Tragen, wenn die Maßnahme bereits durchgeführt wurde.

Stuft die Kommission eine solche Maßnahme vorläufig als Beihilfe ein, kann diese Entscheidung eine Grundlage bilden, auf der die nationalen Gerichte einstweilige Maßnahmen, einschließlich der Rückforderung gezahlter Beträge, anordnen können. Sie sind hierzu jedoch nicht verpflichtet, wenn sie Zweifel am Vorliegen einer staatlichen Beihilfe haben.

Die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens, bei der es sich um eine Zwischenmaßnahme handelt, die auf vorläufigen Bewertungen beruht, begründet für sich genommen keine Verpflichtung der nationalen Gerichte (oder nationalen Behörden), eine Rückforderung vorzunehmen. Die nationalen Gerichte (und nationalen Behörden) sind insoweit lediglich an das Verbot nach Art. 108 Abs. 3 letzter Satz AEUV gebunden(45), das nur für Maßnahmen gilt, die als staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden können.

Dies hat der Gerichtshof im Urteil CELF II klargestellt. Ein nationales Gericht, bei dem nach Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 3 AEUV ein Verfahren mit dem Begehren eingeleitet wird, eine rechtswidrige Beihilfe zurückzufordern, ist nur dann verpflichtet, diesem Begehren stattzugeben, wenn die Voraussetzungen für einen solchen Rechtsschutz erfüllt sind, u. a. insbesondere dann, wenn keine Zweifel im Hinblick darauf bestehen, ob die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt(46). Entgegen dem Vorbringen der Regierung von Gibraltar steht das vorgenannte Urteil zu der Unterscheidung nicht im Widerspruch, die das Gericht im angefochtenen Beschluss zwischen bereits durchgeführten Maßnahmen und noch nicht durchgeführten oder in der Durchführung begriffenen Maßnahmen hinsichtlich der Rechtswirkungen des Beschlusses der Kommission zur Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgenommen hat, sondern untermauert diese.

Auch das Urteil Deutsche Lufthansa stellt diese Unterscheidung nicht in Frage.

Zwar hat der Gerichtshof in jenem Urteil entschieden, dass die nationalen Gerichte im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten einerseits und der Kommission und den Unionsgerichten andererseits es insbesondere unterlassen müssen, Entscheidungen zu treffen, die einer Entscheidung der Kommission zuwiderlaufen, selbst wenn sie nur vorläufigen Charakter hat, und verpflichtet sind, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Konsequenzen aus einem eventuellen Verstoß gegen das Durchführungsverbot zu ziehen. Der Gerichtshof hat auch klargestellt, dass die nationalen Gerichte zu diesem Zweck neben der Aussetzung der Durchführung der betreffenden Maßnahme die Rückforderung bereits geleisteter Zahlungen oder einstweilige Maßnahmen anordnen können, um zum einen die Interessen der beteiligten Parteien und zum anderen die praktische Wirksamkeit der Entscheidung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, zu wahren(47).

Erstens betreffen diese Feststellungen jedoch eine Situation, in der die Kommission das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich einer in der Durchführung begriffenen Maßnahme eröffnet hat(48). Zweitens hat der Gerichtshof in Übereinstimmung mit seiner früheren Rechtsprechung entschieden, dass selbst in einem solchen Fall für den Erlass solcher Maßnahmen kein Zweifel daran bestehen darf, dass die betreffende Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt: Hat ein nationales Gericht Zweifel hinsichtlich der Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, oder hinsichtlich der Gültigkeit oder der Auslegung der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens, kann es zum einen die Kommission um Erläuterung bitten, und zum anderen vor allem dem Gerichtshof eine Frage zur Vorabentscheidung vorlegen(49). Drittens spricht der Gerichtshof von der „Möglichkeit“, dass die nationalen Gerichte eine Rückforderungsanordnung oder einstweilige Maßnahmen erlassen können(50), nicht aber von einer „Verpflichtung“(51). Daraus folgt meines Erachtens, dass die nationalen Gerichte vor einer Entscheidung über eine Rückforderung oder einstweilige Maßnahmen immer eine Abwägung zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen vornehmen müssen.

Ebenso wenig wird die Begründung des Gerichts im angefochtenen Beschluss, wonach Beschlüsse zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens in Bezug auf bereits durchgeführte Maßnahmen keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen, durch das Urteil Kommission/Hansestadt Lübeck(52) in Frage gestellt, auf das die Regierung von Gibraltar und die Rechtsmittelführer ebenfalls verweisen.

Die dem letztgenannten Urteil zugrunde liegende Rechtssache betraf eine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens in Bezug auf den Flughafen Lübeck betreffende Maßnahmen. Die Kommission machte im Verfahren vor dem Gericht und im Rechtsmittelverfahren vor dem Gerichtshof geltend, dass die Hansestadt Lübeck (Deutschland) nach dem Verkauf des Flughafens an einen privaten Investor kein Rechtsschutzinteresse mehr habe. Nach Ansicht der Kommission sollte die einzige Rechtswirkung des streitigen Beschlusses, nämlich die Aussetzung der Beihilfemaßnahme für die Dauer der Untersuchung, entfallen sein(53).

Unter Verweis insbesondere auf das Urteil Deutsche Lufthansa und den Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 4. April 2014, Flughafen Lübeck(54), stellte der Gerichtshof fest, dass „die Pflicht zur Aussetzung der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme nicht die einzige Rechtswirkung eines Beschlusses über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens ist“. Er wies den Rechtsmittelgrund der Kommission mit der Begründung zurück, dass die Hansestadt Lübeck nach der Privatisierung des Flughafens Lübeck weiterhin „zumindest zu befürchten hatte, dass ein innerstaatliches Gericht die Rückforderung der etwaigen Beihilfen [aus der Zeit der früheren Eigentümerin] anordnen würde“. Das Gericht habe deshalb zu Recht befunden, dass „in Ermangelung eines das förmliche Prüfverfahren abschließenden endgültigen Beschlusses der Kommission die Wirkungen des streitigen Beschlusses fortbestanden, so dass die Hansestadt Lübeck ein Rechtsschutzinteresse hinsichtlich der Nichtigerklärung dieses Beschlusses behielt“(55).

Insoweit ist erstens im Blick zu behalten, dass die Maßnahmen, in Bezug auf die die Kommission das förmliche Prüfverfahren eröffnet hatte, zum Zeitpunkt der Erhebung der Nichtigkeitsklage noch in der Durchführung begriffen waren. Daher betraf das Urteil Kommission/Hansestadt Lübeck(56) ebenso wie das Urteil Deutsche Lufthansa, eine Handlung, die im Licht der in den Nrn. 37 bis 40 der vorliegenden Schlussanträge erörterten Rechtsprechung des Gerichtshofs anfechtbar war.

Zweitens ist zwar sicherlich zutreffend, dass die Beteiligten im Fall eines Beschlusses zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens für eine Maßnahme, die nicht angemeldet wurde und teilweise oder vollständig durchgeführt worden ist, befürchten müssen, dass innerstaatliche Gerichte einstweilige Maßnahmen, einschließlich der Rückforderung bereits ausgezahlter Leistungen, anordnen könnten. Nach dem Erlass einer solchen Entscheidung bestehen zumindest erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme(57).

Wie bereits ausgeführt, dürfen die nationalen Gerichte solche Maßnahmen jedoch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nur anordnen, wenn kein Zweifel an dieser Einstufung besteht.

Drittens betraf das Urteil Kommission/Hansestadt Lübeck(58) die Frage, ob die Hansestadt Lübeck ein Rechtsschutzinteresse hatte(59); hierbei handelte es sich um eine andere Zulässigkeitsvoraussetzung als diejenige, dass eine Handlung vorliegt, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann. Für die Zulässigkeit einer solchen Klage müssen beide Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein.

Die Befürchtung des Erlasses einer Rückforderungsanordnung durch ein nationales Gericht, die sich aus einem Beschluss zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens ergibt, der Zweifel an der Rechtmäßigkeit der betreffenden Maßnahme aufkommen lässt, reicht aus, um ein Interesse an einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses durch die Unionsgerichte zu rechtfertigen. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt jedoch, dass dies nicht ausreicht, um den Schluss zu ziehen, dass dieser Beschluss, auch wenn er eine Zwischenmaßnahme darstellt, eigenständige verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, aufgrund derer er als anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV angesehen werden kann(60).

Schließlich steht auch das Urteil vom 24. Oktober 2013, Deutsche Post/Kommission(61), auf das die Rechtsmittelführerinnen und die Regierung von Gibraltar verweisen, zu der Begründung des Gerichts im angefochtenen Beschluss meines Erachtens nicht im Widerspruch. In jenem Urteil(62) wurde vom Gerichtshof lediglich unter Verweis auf das Urteil Italien/Kommission bekräftigt, dass ein Beschluss zur Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV für eine in der Durchführung begriffene und als neue Beihilfe eingestufte Maßnahme verbindliche Rechtswirkungen hat(63).

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen hat das Gericht meines Erachtens frei von Fehlern zur Prüfung der Anfechtbarkeit des streitigen Beschlusses eine Unterscheidung vorgenommen zwischen Beschlüssen der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens für Maßnahmen, „die als neue Beihilfen noch durchzuführen sind“, und Maßnahmen, die „bereits durchgeführt worden sind“.

Als abschließende Bemerkung möchte ich darauf hinweisen, dass, wie vom Gerichtshof hervorgehoben, eine Nichtigkeitsklage gegen eine Maßnahme, die eine vorläufige Meinung zum Ausdruck bringt, die Unionsgerichte zu einer Beurteilung von Fragen zwingen könnte, zu denen sich die zuständigen Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen noch nicht endgültig äußern konnten; dies wäre mit dem System der Zuständigkeitsverteilung und von Rechtsbehelfen des AEU-Vertrags unvereinbar(64). Bei der Beurteilung, ob ein Beschluss zur Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV anfechtbar ist, ist der „Eingriff“ in die Ausübung der Befugnisse der Kommission im Rahmen des Systems der Vorabkontrolle staatlicher Beihilfen sorgfältig zu erwägen. Das förmliche Prüfverfahren ermöglicht der Kommission, Informationen von den Beteiligten zusammenzutragen, um nicht nur die Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahme, sondern auch ihre Einstufung als staatliche Beihilfe zu beurteilen. Da diese Einstufung eine besonders komplexe Bewertung erfordern kann, ist es vorzugswürdig, der Kommission die Gelegenheit zu geben, eine endgültige und auf umfassende Informationen gestützte Entscheidung zu treffen, bevor die Unionsgerichte sie prüfen.

Zur Entscheidung über die Frage, ob eine anfechtbare Handlung nach Art. 263 AEUV vorliegt, ist der streitige Beschluss, mit dem das förmliche Prüfverfahren betreffend das Körperschaftsteuersystem von Gibraltar auf die steuerliche Behandlung von MJN GibCo ausgeweitet wurde, einem Beschluss zur Einleitung dieses Verfahrens gleichzustellen. Dieser Punkt wurde in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichtshofs hin von allen Beteiligten anerkannt.

Das Gericht hat im angefochtenen Beschluss festgestellt, dass die betreffende Maßnahme zum Zeitpunkt des Erlasses des streitigen Beschlusses, nämlich am 31. Oktober 2022, und jedenfalls zum Zeitpunkt der Erhebung der Klage, bereits durchgeführt gewesen sei(65).

Die Regierung von Gibraltar bringt jedoch in ihrer Rechtsmittelbeantwortung vor, das Gericht habe verkannt, dass die betreffende Maßnahme „dauerhafte Wirkungen“ erzeuge, wie im streitigen Beschluss selbst anerkannt werde. Erstens habe die Kommission in diesem Beschluss auf die „weitere Anwendung“ eines Steuervorbescheids verwiesen, der Mead Johnson GibCo im Jahr 2012 nach und trotz einer im Jahr 2013 erlassenen Gesetzesänderung, mit der die Einkünfte aus Nutzungsentgelten ab 1. Januar 2014 in die Besteuerung einbezogen worden seien, erteilt worden sei, ohne ein Enddatum zu nennen. Zweitens habe die Kommission angeführt, dass die mutmaßliche Beihilfe möglicherweise auf andere Einheiten der MJN-Gruppe übertragen worden sein könnte und daher möglicherweise nach der Auflösung von Mead Johnson GibCo im Oktober 2018 dauerhafte Wirkungen habe erzeugen können(66).

Insoweit genügt der Hinweis darauf, dass erstens, wie vom Gericht in Rn. 43 des angefochtenen Beschlusses festgestellt, aus dem streitigen Beschluss eindeutig hervorgeht, dass die betreffende Maßnahme in der Anwendung des Steuervorbescheids bestand, der MJN GibCo für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zu ihrer Auflösung erteilt wurde(67). Zweitens ist, wie von der Kommission ausgeführt, die in diesem Beschluss erwähnte Möglichkeit einer ausstrahlenden Wirkung des MJN GibCo mutmaßlich gewährten Vorteils auf andere Einheiten innerhalb der MJN-Gruppe eine Frage, die von derjenigen zu trennen ist, ob die betreffende Maßnahme noch in der Durchführung begriffen ist.

Jedenfalls hat sich in der mündlichen Verhandlung eindeutig herausgestellt, dass die Rechtsmittelführerinnen und die Regierung von Gibraltar nicht bestreiten, dass die betreffende Maßnahme vollständig durchgeführt worden ist.

Die Rechtsmittelführerinnen machen geltend, der streitige Beschluss erzeuge ihnen gegenüber weiterhin verbindliche Rechtswirkungen, auch wenn die betreffende Maßnahme bereits vollständig durchgeführt worden sei.

Zum einen verweisen sie auf die Befürchtung, dass vor den Gerichten von Gibraltar ein Verfahren zur sofortigen Rückforderung der angeblich durch die betreffende Maßnahme gewährten Vorteile eingeleitet werden könnte. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof haben sie auf ein bereits anhängiges Verfahren verwiesen, jedoch ohne nähere Angaben zum konkreten Gegenstand dieses Verfahrens oder zum Zeitpunkt seiner Einleitung vorzutragen. In der mündlichen Verhandlung hat sich ferner herausgestellt, dass dieses Verfahren zumindest teilweise ausgesetzt wurde.

Insoweit kann, wie oben ausgeführt, in Anbetracht der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den nationalen Gerichten im Rahmen des durch den AEU-Vertrag geschaffenen Systems der Vorabkontrolle staatlicher Beihilfen nicht davon ausgegangen werden, dass die bloße Befürchtung, dass ein nationales Gericht die Rückforderung von Beträgen anordnen könnte, die im Rahmen der Durchführung einer Maßnahme gezahlt wurden, für die die Kommission das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleitet hat, als solche eigenständige verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, durch die diese Entscheidung zu einer anfechtbaren Handlung nach Art. 263 AEUV werden kann.

Zum anderen bringen die Rechtsmittelführerinnen, unterstützt durch die Regierung von Gibraltar, weiter vor, dass der streitige Beschluss verbindliche Rechtswirkungen erzeuge, da er den endgültigen Standpunkt der Kommission in Bezug auf ihre Befugnisse nach Art. 92 Abs. 3 Buchst. a des Austrittsabkommens darlege. Es sei somit falsch, diesen Beschluss als eine Zwischenmaßnahme anzusehen, die lediglich vorläufige Ansichten zum Ausdruck bringe. Sie machen ferner einen Verstoß gegen Art. 47 der Charta der Grundrechte mit der Begründung geltend, dass das Argument unzutreffend sei, wonach die Rechtswidrigkeit der vorläufigen Bewertungen im streitigen Beschluss mit einer Klage gegen den endgültigen Beschluss, mit dem das förmliche Prüfverfahren abgeschlossen werde, geltend gemacht werden könne, und dem Kläger damit hinreichender gerichtlicher Rechtsschutz gewährt werde. Selbst wenn die Befugnisse der Kommission nach dem Austrittsabkommen mit einer Klage gegen den abschließenden Beschluss erfolgreich angefochten würden, bestehe die einstweilige Störung der Rechtssicherheit der Rechtsmittelführerinnen im Verhältnis zu den Steuerbehörden von Gibraltar gleichwohl fort.

Auch wenn dieses Vorbringen Fragen betrifft, die über den Rahmen der vorliegenden Schlussanträge hinausgehen, möchte ich folgende kurze Bemerkungen machen.

Erstens ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits klargestellt hat, dass nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Standpunkt, der in einer von einem Unionsorgan erlassenen Handlung in Bezug auf die Zuständigkeit dieses Organs für die Vornahme der Handlung vertreten wird, als solcher verbindliche Rechtswirkungen im Sinne von Art. 263 AEUV hat(68). Jede Handlung der Unionsorgane enthält unabhängig davon, ob sie verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, eine Äußerung, sei sie implizit oder explizit, zur Zuständigkeit des erlassenden Organs. Einer solchen Äußerung eine eigenständige verbindliche Rechtswirkung zuzuweisen, liefe darauf hinaus, dass jede von einem Organ erlassene Handlung nach Art. 263 AEUV angefochten werden könnte(69).

Außerdem ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die Schwere eines behaupteten Fehlers des betreffenden Organs es nicht erlaubt, von der Anwendung der im Vertrag vorgesehenen unverzichtbaren Prozessvoraussetzungen abzuweichen(70). Die behauptete Unzuständigkeit der Kommission nach Art. 92 Abs. 3 Buchst. a des Austrittsabkommens und der behauptete, sich daraus ergebende Verstoß gegen dieses Abkommen genügen daher nicht, um dem streitigen Beschluss eine verbindliche Rechtswirkung zuzuschreiben.

Zweitens wird das Ergebnis, dass der streitige Beschluss keine anfechtbare Handlung darstellt, durch das Vorbringen der Rechtsmittelführerinnen zum Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz und zur Rechtsunsicherheit, der sie ausgesetzt seien, nicht in Frage gestellt. Der Gerichtshof hat bereits klargestellt, dass zwar die Voraussetzung der verbindlichen Rechtswirkungen im Licht des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auszulegen ist, wie es in Art. 47 Abs. 1 der Charta der Grundrechte garantiert ist, dieses Recht aber nicht darauf abzielt, das in den Verträgen vorgesehene Rechtsschutzsystem und insbesondere die Bestimmungen über die Zulässigkeit direkter Klagen bei den Gerichten der Union zu ändern(71).

Schließlich kann nach der Rechtsprechung eine Zwischenmaßnahme auch dann nicht Gegenstand einer Überprüfung sein, wenn feststeht, dass die Rechtswidrigkeit dieser Handlung im Rahmen einer Klage gegen die endgültige Entscheidung, deren Vorbereitung sie dient, geltend gemacht werden kann(72). Dies ist im Hinblick auf die behauptete Unzuständigkeit der Kommission für den Erlass des streitigen Beschlusses der Fall.

Aufgrund aller vorstehenden Erwägungen ist das Gericht meines Erachtens zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass der streitige Beschluss keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV darstellt. Das Rechtsmittel ist daher zurückzuweisen.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,