Landesrechtliche Schließungsanordnungen im Non-Food-Einzelhandel zur Pandemiebekämpfung

Die Parteien streiten um Entschädigungsansprüche aufgrund von Schließungsanordnungen und Betriebsbeschränkungen, die das beklagte Land während der Corona-Pandemie angeordnet hat.

Die Klägerin ist die Konzernobergesellschaft der H... Unternehmensgruppe, zu der die Unternehmen T… GmbH & Co. KG und W… GmbH gehören, die dem Non-Food-Einzelhandel zuzuordnen sind. Die beiden Unternehmen haben etwaige Entschädigungsansprüche an die Klägerin abgetreten.

Zur Eindämmung der Corona-Pandemie wurden vom beklagten Land – wie in der gesamten Bundesrepublik – verschiedene Regelungen in Corona-Verordnungen erlassen, die in kurzen Zeitabständen angepasst wurden.

Die Regelungen führten dazu, dass die Filialen der Zedentinnen der Klägerin im Zeitraum vom 18.03.-20.04.2020 ("erster Lockdown") nicht öffnen durften, während es bestimmten Einzelhandelsunternehmen mit Mischsortiment, insbesondere Lebensmitteleinzelhändlern, ab dem 23.03.2020 erlaubt war, weiterhin ihr Non-Food-Sortiment zu verkaufen ("privilegierte Einzelhändler").

Ab dem 16.12.2020 durften die Filialen der Zedentinnen der Klägerin aufgrund der Corona-Verordnungen, die im Zusammenhang mit erneut steigenden Infektionszahlen erlassen wurden, abermals nicht öffnen, da nach den Regelungen im Falle von Anbietern von Mischsortimenten der Verkauf nur gestattet war, wenn der erlaubte Sortimentsteil überwiegt (16.12.-10.01.2021) bzw. der erlaubte Sortimentsteil mindestens 60 Prozent beträgt (ab 11.01.2021). Ab dem 01.03.2021 wurde die Liste des privilegierten Einzelhandels um Gärtnereien, Blumenläden, Baumschulen, Garten-, Bau- und Raiffeisenmärkte für den Verkauf von Pflanzen und sonstigen gartenbaulichen Erzeugnissen, einschließlich des notwendigen Zubehörs erweitert, am 07.03.2021 zeitweise um Buchhandlungen. Ab dem 08.03.2021 wurde mit dem sogenannten "Click & Meet" die Möglichkeit eröffnet, unter bestimmten Voraussetzungen nach vorheriger Terminvereinbarung Geschäfte zu betreten. Ab dem 23.04.2021 wurden bundeseinheitliche Regelungen getroffen ("Bundes-Notbremse"), weshalb Ansprüche aufgrund von Einschränkungen ab diesem Zeitpunkt nicht gegen das beklagte Land geltend gemacht werden. Demnach hatten die landesrechtlichen Regelungen zur Folge, dass die Filialen der Zedentinnen der Klägerin im Zeitraum vom 16.12.2020-22.04.2021 ("zweiter Lockdown") nicht öffnen durften.

Gegenstand der Klage sind Entschädigungsansprüche für die Einschränkungen während der beiden Lockdowns.

Die Klägerin trägt vor,

die Zedentinnen der Klägerin seien durch die Einschränkungen unverhältnismäßig belastet worden. Die Maßnahmen seien weder geeignet noch erforderlich gewesen. Zudem hätten sie gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoßen. Insbesondere habe es an einer epidemiologischen Grundlage für die Schlechterstellung des Non-Food-Einzelhandels gegenüber privilegierten Einzelhändlern gefehlt. Darüber hinaus sei das Infektionsrisiko im Einzelhandel ausweislich der Erkenntnisse des Robert Koch-Instituts (RKI) gering gewesen, während die Teilschließungen zu einer Verlagerung von Kundenströmen geführt hätten. Der Nutzen der Maßnahmen sei nicht empirisch nachgewiesen gewesen. Die Maßnahmen hätten daher ein entschädigungspflichtiges Sonderopfer begründet.

Das beklagte Land trägt vor,

die Maßnahmen seien rechtmäßig und insbesondere verhältnismäßig gewesen. Sie hätten dem Schutz von Leben und Gesundheit gedient und seien auf Grundlage der jeweiligen wissenschaftlichen Erkenntnisse – insbesondere der Empfehlungen des RKI – fortlaufend angepasst worden. Das gesamte öffentliche Leben sei zum Schutz von Leben und Gesundheit der Menschen "heruntergefahren" gewesen, wozu auch die Geschäfte der Zedentinnen der Klägerin gehörten, da diese keine Grundversorgerfunktion erfüllten. Mildere, gleich geeignete Mittel hätten nicht zur Verfügung gestanden. Zudem habe man mit bestimmten Maßnahmenpaketen die Belastungen abgemildert. Im Übrigen seien T... und W... auch nicht stärker belastet gewesen als andere Unternehmen, eine Existenzgefährdung habe jedenfalls nicht vorgelegen. Die Differenzierung zwischen privilegiertem Einzelhandel und sonstigem Einzelhandel sei sachlich gerechtfertigt gewesen. Zudem fehle es an einem Sonderopfer. Schließlich wird die geltend gemachte Schadenshöhe in Abrede gestellt.

Das Landgericht hat die Klage vollumfänglich abgewiesen. Zur Begründung der Klageabweisung führt das Landgericht im Wesentlichen aus:

Es bestehe kein Anspruch auf Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff. Die in den Corona-Verordnungen angeordneten Betriebsschließungen seien rechtmäßig gewesen. Zwar liege ein Eingriff in Art. 14 GG und Art. 12 GG vor. Dieser sei aber gerechtfertigt. Dem Verordnungsgeber sei bei der Wahl der Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung sowohl hinsichtlich der Geeignetheit und Erforderlichkeit, als auch der Angemessenheit ein weiter Beurteilungsspielraum zuzugestehen. Die Anordnung der Schließung des Einzelhandels sei aus einer ex ante-Beurteilung insbesondere geeignet gewesen, das Infektionsgeschehen durch Eindämmung der Sozialkontakte zu reduzieren. Eine Verschiebung der Kundenfrequenz hin zu Lebensmitteleinzelhändlern und großen Verbrauchermärkten sei nicht erkennbar, zumal es dort Frequenzbeschränkungen gegeben habe. Eine Öffnung weiterer Geschäfte hätte nicht nur zu einer Zunahme von Kontakten in den Verkaufsstellen, sondern auch im öffentlichen Nahverkehr geführt. Hygienekonzepte und Abstandsregelungen seien nicht gleich geeignete Maßnahmen, da sie das Risiko bewusster oder fehlerhafter Anwendung in sich tragen würden. Schließlich seien die Maßnahmen auch angemessen gewesen. Zwar sei dem Eingriff in die Grundrechte der Zedentinnen der Klägerin hohes Gewicht beizumessen, allerdings sei dieser zum Schutz der überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter angesichts der unkalkulierbaren Dynamik des Pandemiegeschehens gerechtfertigt. Es liege auch kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG vor. Bei der Regelung eines dynamischen Infektionsgeschehens und der Notwendigkeit, schnelle, effektive Entscheidungen in einer sich ständig veränderten Lage zur Gefahrenabwehr zu treffen, seien die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen weniger streng. Hierbei seien Pauschalierungen, Typisierungen und Generalisierungen nicht zu vermeiden. Die Entscheidung des Verordnungsgebers, Einzelhandelsbetriebe, welche der Grundversorgung dienen, von den grundsätzlichen Schließungsanordnungen auszunehmen, stehe vor dem Hintergrund des Grundversorgungsbedürfnisses der Bevölkerung mit dem Gleichheitsgrundsatz in Einklang. Die Erlaubnis, dass der privilegierte Einzelhandel auch Waren verkaufen durfte, die nicht der Grundversorgung dienen (Mischsortiment), sei durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Nicht zu beanstanden sei auch, dass die Zedentinnen der Klägerin nicht dem Bereich der privilegierten Einzelhändler zugeordnet worden seien, obwohl deren Sortiment auch Artikel umfasse, die sich teilweise mit dem von privilegierten Einzelhändlern angebotenen Produkten decke. Aufgrund der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen bestehe kein Anspruch aus anderen Anspruchsgrundlagen, die rechtswidriges Handeln voraussetzen. Andere Entschädigungsvorschriften – wie solche nach dem Infektionsschutzgesetz – seien nicht anwendbar oder durch die infektionsschutzrechtlichen Bestimmungen gesperrt.

Die Klägerin wendet sich gegen die Abweisung der Klage, wobei überwiegend der erstinstanzliche Vortrag wiederholt und vertieft wird. Sie führt im Wesentlichen aus:

Das Landgericht habe die Unverhältnismäßigkeit der Einschränkungen und einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu Unrecht verneint. Die Maßnahmen seien weder geeignet noch erforderlich gewesen. Schon zu Beginn der Pandemie seien einschlägige Erfahrungen und Richtlinien zum Umfang mit Pandemien bekannt gewesen und es habe Erkenntnisse gegeben, dass die getroffenen Maßnahmen ungeeignet seien. Des Weiteren seien die vom beklagten Land herangezogenen RKI-Materialien jedenfalls unvollständig. Soweit das Landgericht die mit Betriebsschließungen einhergehende Reduzierung von Kontakten in öffentlichen Verkehrsmitteln als Argument für die Geeignetheit heranziehe, überzeuge dies nicht, zumal die Zedentinnen der Klägerin dann als Nichtstörer in Anspruch genommen würden. In dieser Konstellation seien auch entsprechende epidemiologische Folgewirkungen durch Ausweichbewegungen der Bevölkerung zu berücksichtigen. Ein nachvollziehbares Konzept sei nicht erkennbar. Die pauschale Einordnung von Hygienekonzepten als nicht gleich geeignete Mittel verkenne die Besonderheiten des Einkaufsvorgangs bei T... und W..., der praktisch kontaktlos bei niedriger Kundenfrequenz im Verhältnis zur Fläche stattfinde. Dabei trage das Land die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass die Grundrechtseingriffe verhältnismäßig waren. Zudem fehle es an der Angemessenheit der Maßnahmen. Allein die abstrakte Stellung der betroffenen Rechtsgüter reiche nicht aus, um von der Angemessenheit auszugehen. Insbesondere sei der tatsächliche Einfluss der isolierten Schließung der Non-Food-Einzelhändler auf das Pandemiegeschehen fraglich, insbesondere weil das Infektionsrisiko im Einzelhandel als gering zu bewerten sei. Eine relevante Abmilderung der Auswirkung der Maßnahmen durch Wirtschaftshilfen sei nicht erfolgt. Darüber hinaus habe das Landgericht zu Unrecht einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz verneint. Es sei bereits ein fehlerhafter Prüfungsmaßstab angelegt worden, da zur Rechtfertigung entgegen der Auffassung des Landgerichts nicht bloß ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund ausreichend sei, sondern aufgrund der hohen Eingriffsintensität in Art. 14 GG und Art. 12 GG ein strengerer Rechtfertigungsmaßstab hätte angelegt werden müssen. Ein epidemiologischer Unterschied für die Schlechterbehandlung von T... und W... gegenüber anderen (privilegierten) Einzelhändlern sei nicht erkennbar. Auch die Zedentinnen der Klägerin hätten für das tägliche Leben nicht verzichtbare Produkte im Sortiment wie Lebensmittel, Drogerieartikel und Werkzeugbedarf. Insofern sei die Abgrenzung zu Drogeriemärkten bzw. Bau- und Raiffeisenmärkten nicht nachvollziehbar. Auch die Ungleichbehandlung im Vergleich zu Gärtnereien, Blumenläden und Gartenmärkten sei nicht gerechtfertigt. Es liege auch eine Ungleichbehandlung mit Blick auf den geöffneten Buchhandel vor, da auch T... und W... in erheblichem Umfang Bücher sowie Schreibwaren und Schul- und Bürobedarf im Dauersortiment hätten. Bei den vom Landgericht zur Urteilsbegründung herangezogenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen handele es sich ganz überwiegend um Eilentscheidungen, bei denen das Erfordernis der raschen Entscheidung und nicht die sorgfältige Prüfung im Vordergrund stehe, jedenfalls aber seien die Sachverhalte nicht vergleichbar. Die Besonderheit der vorliegenden Fallkonstellation liege darin, dass es in den Branchen, zu denen bereits gerichtliche Entscheidungen ergangen seien, keine Notwendigkeit gegeben habe, einzelne Bereiche zu öffnen und andere zu schließen.

Die Klägerin beantragt in zweiter Instanz:

unter Abänderung des angefochtenen Urteils,

1. das beklagte Land zu verurteilen, an die Klägerin EUR 32.233.000,00 nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

2. festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, der Klägerin über den unter Ziffer 1. ausgeurteilten Betrag hinaus eine angemessene Entschädigung für sämtliche weitergehenden materiellen und immateriellen Schäden zu zahlen, welche der T... GmbH & Co. KG, D..., und der W... GmbH, U…, durch die Schließungsanordnungen und Beschränkungen des Kundenverkehrs

a. in der Zeit vom 18.03.2020 bis zum 03.05.2020 auf Grundlage der "Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (CoronaVerordnung – CoronaVO)" des beklagten Landes in der jeweils geltenden Fassung,

b. in der Zeit vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021 auf Grundlage der Corona-Verordnung des beklagten Landes in der jeweils geltenden Fassung

verursacht wurden.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Das beklagte Land verteidigt das landgerichtliche Urteil und führt hierzu im Wesentlichen Folgendes aus:

Die Argumentation der Klägerin verkenne grundlegend die pandemische Lage und die rechtlichen Anforderungen an die gerichtliche Kontrolle von Maßnahmen der Exekutive in einer unklaren Gefahrenlage. Ziel sei die möglichst umfassende Reduzierung von Ansteckungsmöglichkeiten gewesen. Die Maßnahmen seien auf Basis der vor der Corona-Pandemie bekannten Standards getroffen worden. Bei den Entscheidungen habe sich das Land stets an die jeweils aktuellen Empfehlungen der Wissenschaftsinstitutionen, die Bund und Länder beraten haben, insbesondere des RKIs als zuständige Behörde, gehalten. Das RKI habe eine belastbare Zuordnung von Infektionen zu einzelnen Lebensbereichen nur eingeschränkt vornehmen können. Gleichwohl seien Betriebsschließungen im Einzelhandel aus Sicht des RKI unter bestimmten Voraussetzungen in Betracht gekommen. Mildere Mittel als Betriebsschließungen seien zwar geprüft worden, man sei aber zum Ergebnis gekommen, dass solche nicht bestehen würden. Da die Zedentinnen der Klägerin keinen erheblichen Anteil an Waren des täglichen Bedarfs im Warensortiment haben, sei die vorgenommene Differenzierung des Verordnungsgebers berechtigt. Es habe keine Verlagerung von Kontakten und Infektionsmöglichkeiten gegeben, zumal es auch in den geöffneten Einrichtungen verschiedene Einschränkungen gegeben habe. Die Maßnahmen seien auch angemessen gewesen, da es um überragend wichtige Gemeinschaftsgüter gegangen sei und die Kontaktbeschränkungen ein hochwirksames Mittel gewesen seien. Zudem sei zu beachten, dass die Belastungen durch verschiedene Maßnahmen und finanzielle Hilfen abgemildert worden seien. Es liege auch kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Die Beklagte habe berechtigterweise aus infektionsschutzrechtlichen Gründen typisiert. Insbesondere sie die Ausnahme für Mischsortimente infektionsschutzrechtlich gerechtfertigt.

Wegen der Einzelheiten und wegen des weiteren Vortrags der Parteien in zweiter Instanz wird auf die eingereichten Schriftsätze und das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Die zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Landgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin kann von dem beklagten Land unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt Entschädigung oder Schadensersatz für die geltend gemachten Folgen der Betriebsschließungen und -einschränkungen verlangen.

1. Die Klägerin kann sich nicht auf einen Anspruch aus einem enteignungsgleichen Eingriff berufen, da es an der Rechtswidrigkeit der Anordnungen von Betriebsschließungen und -einschränkungen fehlt. Die Corona-Verordnungen, die diese Maßnahmen angeordnet haben, sind rechtmäßig, insbesondere genügen sie den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit und verstoßen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz.

a) Ein Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff setzt voraus, dass rechtswidrig in eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition von hoher Hand unmittelbar eingegriffen wird, die hoheitliche Maßnahme also unmittelbar eine Beeinträchtigung des Eigentums herbeiführt, und dem Berechtigten dadurch ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer für die Allgemeinheit auferlegt wird (BGH, Urteil vom 03.08.2023 – III ZR 54/22, Rn. 28 – juris; Urteil vom 10.03.1994 – III ZR 9/93, Rn. 15 – juris). Als von Art. 14 GG geschützte Rechtsposition kommen nicht nur das Eigentum an Grundstücken oder beweglichen Sachen in Betracht, sondern auch sonstige dingliche oder obligatorische Rechte, wie etwa das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (BGH, Urteil vom 03.08.2023 – III ZR 54/22, Rn. 35 – juris).

b) Die in den Corona-Verordnungen des beklagten Landes angeordneten Betriebseinschränkungen sind nicht materiell rechtswidrig, insbesondere nicht unverhältnismäßig. Die streitgegenständlichen Anordnungen des beklagten Landes gestützt auf § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Aus diesem Grund kann die Frage, ob in der vorliegenden Konstellation ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs vorliegen kann (verneinend: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 – 1 S 926/20, Rn. 228 ff. – juris; bejahend: BGH, Urteil vom 03.08.2023 – III ZR 54/22, Rn. 36 f. – juris; Brandenburgisches Oberlandesgericht, Urteil vom 01.06.2021 – 2 U 13/21, Rn. 78 – juris) offen bleiben.

aa) Entgegen der Auffassung der Klägerin trägt im Amtshaftungsprozess – unabhängig von der konkreten Anspruchsgrundlage – der Kläger, der sich auf die Rechtswidrigkeit einer hoheitlichen Maßnahme beruft, die Darlegungs- und Beweislast für die Rechtswidrigkeit der beanstandeten hoheitlichen Maßnahme (OLG Rostock, Urteil vom 13.04.2000 – 1 U 106/98, Rn. 63 – juris; OLG Karlsruhe, Urteil vom 23.01.2017 – 1 U 146/14, Rn. 38 – juris). Auch ein etwaiger Grundrechtseingriff indiziert nicht dessen Rechtswidrigkeit. Im Gegenteil ist im Amtshaftungsprozess von der aus der Bindung der Exekutive an Recht und Gesetz gemäß Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Vermutung der Rechtmäßigkeit hoheitlicher Maßnahmen auszugehen (BGH, Urteil vom 13.02.2025 – III ZR 63/24, Rn. 21 – juris).

bb) Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits mehrfach entschieden, dass infektionsschutzrechtliche Maßnahmen gegen die Verbreitung des Coronavirus auf Anspruchsgrundlagen im 5. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes gestützt werden konnten (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 – 1 S 926/20, Rn. 126 ff. – juris). Für den streitgegenständlichen Zeitraum des ersten Lockdowns war Ermächtigungsgrundlage für Betriebsschließungsanordnungen die infektionsschutzrechtliche Generalklausel in § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG a.F. (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 – 1 S 926/20, Rn. 139 ff. – juris). Infektionsschutzrechtliche Anordnungen im Einzelhandel für den Zeitraum des zweiten Lockdowns durfte das beklagte Land grundsätzlich auf Grundlage von § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 und Abs. 3 IfSG a.F. treffen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.2021 – 1 S 677/21, Rn. 20 ff. – juris).

cc) Die Tatbestandsvoraussetzungen der dem Grunde nach in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen waren in den streitbefangenen Zeiträumen erfüllt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 – 1 S 926/20, Rn. 173 ff. – juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.2021 – 1 S 677/21, Rn. 23 ff. – juris). Die Anordnungen von Betriebsschließungen bzw. von Einschränkungen von Einzelhandelsbetrieben sind als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. anzusehen.

(1) Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem Erlass der streitgegenständlichen Maßnahmen einen von den Verordnungsermächtigungen gedeckten Zweck, nämlich die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (§ 32 Satz 1 IfSG) bzw. die Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten in Form der Coronavirus-Krankheit (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F.). Ge- und Verbote, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich von Corona-Schutzverordnungen gerichtet sind, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. i.V.m. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. sein (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 – 3 CN 3.23, Rn. 16 – juris).

(2) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnungen eine Gefahrenlage für Leben und Gesundheit sowie die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems bestanden hatte, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 58 – juris).

(a) Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung – "CoronaVO") vom 17.03.2020, die rechtliche Grundlage des ersten Lockdowns war, wurde die COVID-Risikoeinschätzung des Robert Koch-Instituts als "hoch" eingestuft. Die Anzahl der elektronisch übermittelten COVID-19-Fälle betrug am 17.03.2020 1.479, bei einem Anstieg um 417 Fällen im Vergleich zum Vortag und zwei neuen Todesfällen. Dabei verzeichnete Baden-Württemberg nach Nordrhein-Westfalen die höchste absolute Zahl an COVID-19-Fällen und den bundesweit zweithöchsten Anteil an Erkrankten pro 100.000 Einwohner (13,4). Darüber hinaus wurde für Deutschland eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation bei einer hohen Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung attestiert (Täglicher Lagebericht des RKI vom 17.03.2020, Anlage B6). Der Verordnungsgeber konnte ausgehend von diesen Zahlen von einer entsprechenden Gefahrenlage jedenfalls für den Zeitraum vom 18.03.-20.04.2020 ausgehen (für den Zeitraum von März bis Juni 2020 in Baden-Württemberg ausdrücklich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 – 1 S 926/20, Rn. 180 ff. – juris). Dass sich das Infektionsgeschehen während des Lockdowns in einem Maße verändert hätte, dass die Grundlagen für Schutzmaßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz nicht mehr vorgelegen hätten, ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich. Vor diesem Hintergrund hatte auch der Erlass von Folge- bzw. Änderungsverordnungen des Landes während des ersten Lockdowns eine ausreichende tatsächliche Grundlage.

(b) Zum Zeitpunkt des Erlasses der CoronaVO vom 15.12.2020, die Grundlage für den zweiten Lockdown war, stellte das RKI einen starken Anstieg der Fallzahlen fest. Die Inzidenz der letzten 7 Tage betrug deutschlandweit 180 Fälle pro 100.000 Einwohner, in Baden-Württemberg sogar 192 Fälle pro 100.000 Einwohner bei insgesamt 3.628 Todesfällen im Land. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wurde insgesamt als sehr hoch bewertet. Zudem wurde hervorgehoben, dass ein zunehmend diffuses Infektionsgeschehen zu beobachten sei (Täglicher Lagebericht des RKI vom 16.12.2020, Anlage B10). Demnach bestand auch für den streitgegenständlichen Zeitraum des zweiten Lockdowns eine tatsächliche Grundlage für den Erlass von Schutzmaßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.12.2020 – 1 S 4028/20, Rn. 34 ff. – juris). Auch für diesen Zeitraum sind keine konkreten Anhaltspunkte vorgetragen, die während des Lockdowns eine Anpassung der Maßnahmen aufgrund einer Veränderung des Infektionsgeschehens notwendig gemacht hätten.

(3) Die streitgegenständlichen Maßnahmen zur Einschränkung des Betriebs von solchen Einzelhandelsgeschäften, die nicht – wie beispielsweise Lebensmittelgeschäfte – dem privilegierten Einzelhandel zuzuordnen waren, waren als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des Infektionsschutzgesetzes anzusehen. Sie verfolgten insbesondere einen legitimen Zweck, waren geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, sodass auch das allgemeine rechtsstaatliche Gebot der Verhältnismäßigkeit gewahrt war.

(a) Die Regelungen in den Corona-Verordnungen dienten einem legitimen Zweck. Der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG normierte Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck, der aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (BVerfG, Beschluss vom 23.03.2022 – 1 BvR 1295/21, Rn. 21 – juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 57 – juris). Aus Art. 2 Abs. 2 GG kann unter Umständen sogar eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21, Rn. 176 – juris). Auch das Ziel, die Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden, steht mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung im Einklang (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 19 – juris). Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Zwecke.

(b) Die Schließungsanordnungen bzw. Betriebseinschränkungen waren geeignet, das mit der Maßnahme verfolgte Ziel der Eindämmung des Coronavirus zu erreichen.

(aa) Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann, wobei bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung ausreicht. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 80 – juris). Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21, Rn. 171 – juris).

(bb) Ausgehend von dem damaligen Infektionsgeschehen, der geringen Impfrate, den infektionsbedingten Krankheits- und Todesfällen, der Neuartigkeit der Virusvarianten und der bis dahin vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse gibt es keinen Grund zur Annahme, dass die Bewertung, wonach die Beschränkungen im Bereich des Einzelhandels zur Reduzierung physischer Kontakte zwischen Menschen und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen konnten, auf keiner tragfähigen tatsächlichen Annahme beruht hätte oder das Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 93 - juris). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat bereits festgestellt, dass Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen von Menschen – vor allem in geschlossenen Räumen, auch im Einzelhandel – dazu beitragen konnten, Ansteckungen mit dem Virus zu verhindern (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 – 3 CN 3.23, Rn. 28 – juris). Ziel der Lockdowns war es, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung umgehend und flächendeckend auf ein absolut erforderliches Mindestmaß zu reduzieren, um ein exponentielles Wachstum der Infektionszahlen zu verhindern. Insofern sind solche Maßnahmen als geeignet anzusehen, die dazu führen, dass die Normadressaten für einen bestimmten Zeitraum ihre Wohnung nur noch in einem deutlich reduzierten Umfang verlassen, was in der gebotenen Gesamtschau zu einer Verringerung der Sozialkontakte führen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.12.2020 – 1 S 4028/20, Rn. 36 ff. – juris).

(cc) Soweit die Klägerin meint, das beklagte Land habe die Eignungsprognose der Maßnahmen ausgehend von falschen Angaben getätigt und insbesondere die RKI-Materialien unvollständig herangezogen, greift dies nicht durch. Zutreffend sind die Ausführungen der Klägerin, dass die Veröffentlichung "Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021" mit Stand 18.02.2021 (Anlage B23) das Infektionsrisiko im Einzelhandel als "niedrig" einordnet. Allerdings ist zwischen den Parteien unstreitig, dass über 70 % der Infektionen keinem bestimmten Lebensbereich zugeordnet werden können. Berücksichtigt man zudem, dass sich auch aus dem von Klägerseite vorgelegten Privatgutachten von Prof. Dr. med. M... S... (Anlage K48) ergibt, dass während der beiden Lockdowns national und international nur vereinzelte Studien oder Untersuchungsergebnisse zum Thema Infektionsrelevanz des Einzelhandels vorlagen und die Situation im Einzelhandel widersprüchlich und klärungsbedürftig war, zeigt sich, dass diese Einschätzung des RKI zum Infektionsrisiko im Einzelhandel nur bedingt belastbar war. Darüber hinaus ist zu beachten, dass die vorgenannte Handreichung des RKI explizit darauf hinweist, dass es keine Evidenz gibt, die eine wissenschaftliche Bewertung spezifischer Einzelmaßnahmen zulasse und die Ausführungen insgesamt nur als Orientierungshilfe dienen könnten. Schließlich empfiehlt auch diese Veröffentlichung, in bestimmten Fällen die Schließung des Einzelhandels zu erwägen (vgl. hierzu auch Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 95 ff. – juris). Für den ersten Lockdown kann diese Veröffentlichung schon deshalb keine Relevanz entfalten, da es erst zeitlich nachgelagert veröffentlicht wurde. Zum Zeitpunkt des zweiten Lockdowns am 16.12.2020 lag die 7-Tages-Inzidenz in Baden-Württemberg bei 192, am 17.04.2021 lag sie unstreitig noch bei 170,5 und betrug somit mehr als das Dreifache des Grenzwertes für die Intensitätsstufe 3, für die nach dem RKI-Papier die Schließung des Einzelhandels zu erwägen ist. Unabhängig davon, ob auch andere Kennwerte erreicht waren, zeigt dies, dass die Erwägung von Betriebsschließungen zu diesem Zeitpunkt auf Basis der 7-Tages-Inzidenz eine tragfähige Grundlage hatte. Dass die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers den Erkenntnissen des RKI widerspricht, ist demnach nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG in der zum 19.11.2020 gültigen Fassung ("Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen.") die 7-Tages-Inzidenz als wesentliches Beurteilungskriterium vorsah. Die Ausrichtung der Maßnahmen an diesem Kriterium ist auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 – 1 BvR 781/21, Rn. 198 ff. – juris).

(dd) Auch wenn zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnungen in der Wissenschaft teilweise Auffassungen vertreten wurden, die Betriebsschließungen als ungeeignet ansahen, führt dies nicht bereits zu einer Überschreitung des Prognosespielraums des Verordnungsgebers. Die vom RKI, welches gem. § 4 Abs. 1 IfSG als nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen fungiert, zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu COVID-19 können wie ein Sachverständigengutachten bei der Entscheidung des Verordnungsgebers über Schutzmaßnahmen berücksichtigt werden. Weitere Aufklärungsmaßnahmen sind nur veranlasst, wenn die Erkenntnisse und Bewertung des RKI auch für den Sachkundigen erkennbare Mängel aufweisen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 – 3 BN 6.25, Rn. 11; Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21, Rn. 57 – juris). Solche Mängel sind weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich.

(ee) Auch der VGH Baden-Württemberg führt zu Schließungsanordnungen von Kosmetik- und Nagelstudios aus, dass die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffene Regelung sei ein geeignetes Mittel, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, nicht zu beanstanden sei, da eine Betriebsuntersagung das Zusammenkommen von Menschen (auch) in dem geschlossenen Betrieb verhindere und dazu beitrage, drohende Infektionsketten zu unterbinden. Hierin sei ein Beitrag zu einer Verlangsamung der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus und zur Vermeidung einer Überlastung der medizinischen Versorgungskapazitäten im Land zu sehen, womit Zeit für die Entwicklung von Therapieoptionen und Präventionsmöglichkeiten (z. B. die Bereitstellung von entsprechendem Impfstoff) habe gewonnen werden können (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 81 – juris). Hinsichtlich der grundsätzlichen Zielrichtung der Reduzierung von menschlichen Kontakten sind diese Erwägungen mit der vorliegenden Konstellation vergleichbar.

(ff) Da es das Ziel der Maßnahmen war, den öffentlichen Publikumsverkehr als Ganzes weitreichend einzuschränken, kommt es auch nicht darauf an, ob bei isolierter Betrachtung die geschlossenen Betriebe der Zedentinnen der Klägerin von hervorgehobener Bedeutung für das Infektionsgeschehen waren.

(gg) Soweit die Klägerin die Geeignetheit der Maßnahme mit dem Argument in Frage stellt, ein nachvollziehbares Konzept des Landes sei nicht erkennbar, da insbesondere die hervorgerufenen Wechselwirkungen, wie Ausweichbewegungen in den privilegierten Einzelhandel, nicht hinreichend Berücksichtigung gefunden hätten, verfängt dies nicht. Selbst wenn man von einer teilweisen Verlagerung des Kundenverkehrs ausgehen würde, ist es nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber die Einschätzung vertreten hat, dass dies nicht in einem Umfang stattfände, der zu einer erheblichen Erhöhung der Infektionsgefahr geführt hätte (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 – 3 CN 3.23, Rn. 29 – juris). Dies gilt insbesondere, wenn man bedenkt, dass durch weitere Maßnahmen der Verlagerung von Kundenströmen von vornherein Grenzen gesetzt waren und somit nicht von einer Intensivierung der ohnehin stattfindenden Kontakte auszugehen war (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 102 – juris). An der Anordnung entsprechender Schutzmaßnahmen in den privilegierten Betrieben – wie etwa Zugangsbeschränkungen – zeigt sich im Übrigen, dass der Verordnungsgeber im Rahmen seines Gesamtkonzeptes nicht nur auf die Anzahl, sondern auch auf die Qualität der Kontakte abgestellt hat. Da es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen um eine nachvollziehbare Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers geht (ex ante-Sicht) und die Erkenntnisse des RKI zugrunde gelegt wurden, ist eine Beweisaufnahme zu den tatsächlichen Auswirkungen der Maßnahmen nicht notwendig (vgl. zur notwendigen Aufklärung durch das Gericht BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21, Rn. 57 – juris).

(hh) Da die Reduzierung der Kontakte in den geschlossenen Betrieben für die Annahme der Geeignetheit der Maßnahmen ausreichend ist, kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die damit möglicherweise verbundene Einschränkung von Kontakten in öffentlichen Verkehrsmitteln – wie das Landgericht meint – als zusätzliches Argument tragfähig ist.

(c) Die Schließungsanordnungen waren auch erforderlich. Nachdem im Amtshaftungsprozess die Klägerseite die Darlegungs- und Beweislast für die Rechtswidrigkeit der beanstandeten Maßnahme trägt (siehe oben), wäre es an der Klägerin darzulegen und zu beweisen, dass eine gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung stand, die weniger in die Grundrechte des Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Eine solche Maßnahme hat sie nicht aufgezeigt. Die von Klägerseite angeführten Hygienekonzepte und Abstandsvorgaben sind als nicht gleich wirksam anzusehen wie Schließungsanordnungen. Denn verbleibende Infektionsrisiken durch ein Aufeinandertreffen von Personen beim Besuch der Geschäfte werden dadurch lediglich reduziert, aber nicht gleichermaßen ausgeschlossen. Das diesem Unterschied innewohnende Risiko konnte der Verordnungsgeber angesichts der gefährdeten Rechtsgüter als erheblich einstufen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass das Ziel der Verordnung war, grundsätzlich Kontakte zwischen Personen zu vermeiden und die Mobilität einzuschränken. Dieses Ziel kann durch die Vorgabe strenger Hygieneauflagen nicht erreicht werden (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 108 – juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 86 – juris). Dass der Verordnungsgeber davon ausgehen durfte, dass weitergehende Öffnungen von Verkaufsstellen des Einzelhandels mit Verhaltensregeln, Hygieneschutzmaßnahmen und Betriebsbeschränkungen nicht ebenso effektiv wären wie die erlassenen Betriebsschließungen, wurde auch schon vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 – 3 CN 3.23, Rn. 39 – juris). Soweit die Klägerin auf Besonderheiten beim Einkaufsverhalten bei T... und W... verweist, kommt es hierauf nicht an, da das Ziel der Maßnahme war, den öffentlichen Publikumsverkehr als Ganzes weitreichend einzuschränken (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 81 – juris; zu dem konkreten Einwand der Klägerin auch ausführlicher: Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 109 ff. – juris). Zudem weist der VGH Baden-Württemberg berechtigterweise darauf hin, dass sich spätestens seit November 2020 gezeigt habe, dass trotz der in weiten Bereichen entwickelten Hygienekonzepte und der allgemeinen in der CoronaVO angeordneten Hygienemaßnahmen (Maskenpflicht, Abstandsgebot, Teilnahmeverbote, Datenerhebung zur Kontaktnachverfolgung) viele Infektionen nicht zu verhindern gewesen seien (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.02.2021 – 1 S 398/21, Rn. 79 – juris).

(d) Die Schließungsanordnungen waren zudem angemessen.

(aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (BVerfG, Beschluss vom 27.01.2026 – 1 BvR 2637/21, Rn. 135 – juris m.w.N).

(bb) Die streitgegenständlichen Regelungen stellen einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit Art. 12 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG sowie in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) der Zedentinnen der Klägerin dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 90 ff. – juris). Ob darüber hinaus ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs vorliegt (verneinend: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 – 1 S 926/20, Rn. 228 ff. – juris; bejahend: BGH, Urteil vom 03.08.2023 – III ZR 54/22, Rn. 36 f. – juris; Brandenburgisches Oberlandesgericht, Urteil vom 01.06.2021 – 2 U 13/21, Rn. 78 – juris), muss nicht abschließend entschieden werden, denn ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht vorliegend jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 139/24, Rn. 138 – juris). Mit Blick auf die Dauer der Lockdowns, die über mehrere Monate den Verkauf der Waren der Zedentinnen der Klägerin nur sehr eingeschränkt oder gar nicht erlaubt haben, ist ein massiver Grundrechtseingriff festzustellen. Die Auswirkungen der Einschränkungen in diesem Zeitraum werden dadurch verstärkt, dass aufgrund des spezifischen Warensortiments der Zedentinnen der Klägerin nur bedingt Nachholeffekte nach dem Ende der Lockdowns eingetreten sein dürften.

(cc) Diesen Grundrechtseingriffen standen allerdings Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringender Handlungsbedarf bestand. Das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl (potentiell) an COVID-19 Erkrankter, zu deren Schutz der Staat gem. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist, haben als Rechtsgüter von Verfassungsrang eine überragende Bedeutung. Das mit den Betriebsschließungen – neben zahlreichen weiteren Maßnahmen – verfolgte Ziel, physische Kontakte in der Bevölkerung im öffentlichen Raum weitgehend zu unterbinden, war nach dem plausiblen Schutzkonzept des Verordnungsgebers das zentrale Mittel, um die Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zu schützen. Denn ein Impfschutz oder eine spezifische Medikation standen nicht zur Verfügung. Nach den fachlich begründeten tatsächlichen Feststellungen des Verordnungsgebers war bei Erlass der Verordnung von einer unmittelbaren und erheblichen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es ohne die entsprechenden Maßnahmen zu einem erneuten (exponentiellen) Anstieg der Infektionen und der schweren und tödlichen Verläufe einer COVID-19-Erkrankung kommen würde (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 93 – juris). Mit Blick auf das dynamische Infektionsgeschehen zum Zeitpunkt des jeweiligen Beginns des Lockdowns (siehe oben) und das gewählte Vorgehen des Verordnungsgebers nach dem ersten Lockdown ein schrittweises Öffnungskonzept zu entwickeln, das geltende Regelwerk stetig anzupassen und die Einschränkungen durch wirtschaftliche Hilfsmaßnahmen teilweise zu kompensieren, wurde ein angemessener Ausgleich zwischen den mit den Maßnahmen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen geschaffen. Der Senat verweist insoweit ergänzend auf die ausführlichen Begründungen des VGH Baden-Württemberg zu Schließungsanordnungen für Nagel- und Kosmetikstudios (Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 87 ff. – juris; diesbezügliche Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 – 3 BN 6.25) sowie des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes (Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 113 ff. – juris), das sich mit derselben Sachverhaltskonstellation betreffend die gleichen Betriebe in einem anderen Bundesland beschäftigt, wobei die grundlegenden Erwägungen aber für die Situation in Baden-Württemberg übertragbar sind. Die Tatsache, dass Ladengeschäfte mit Mischsortiment und von den Schließungen betroffene Ladengeschäfte teilweise im Wettbewerb standen, spricht nicht gegen die Angemessenheit der Maßnahme (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 – 3 CN 3.23, Rn. 55 – juris), die vorgenommene Differenzierung des Verordnungsgebers war insoweit gerechtfertigt (siehe unten).

(dd) Ob die Maßnahmen tatsächlich Einfluss auf das Pandemiegeschehen hatten, ist – entgegen der Auffassung der Klägerin – nicht entscheidend, da es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen auf die ex ante-Sicht des Verordnungsgebers zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses ankommt.

dd) Es liegt auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor.

(1) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 – 3 BN 6.25, Rn. 9 – juris m.w.N.). Diese Anforderungen gelten auch für den Verordnungsgeber, denn eine Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG nur, wenn sie sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung hält (BVerfG, Urteil vom 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, Rn. 209 – juris). Der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers ist dabei enger, da er sich an den Rahmen halten muss, der ihm von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm eingeräumt wurde. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 103 – juris). Rechtsverordnungen, die auf § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. gestützt werden, können Schutzmaßnahmen vorsehen, die nicht allein nach dem infektionsschutzrechtlichen Gefährdungsgrad der betroffenen Tätigkeit differenzieren, sondern auch alle sonstigen relevanten Belange berücksichtigen, etwa öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten. Dass soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit in die Erwägungen des Verordnungsgebers miteinzubeziehen sind, ist nunmehr in § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG ausdrücklich geregelt, galt aber auch bereits vorher bei Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F., da es sich bei der Regelung in § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG um eine gesetzgeberische Klarstellung handelt (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 - 3 BN 6.25, Rn. 10 – juris unter Verweis auf BT-Drs. 19/24334, S. 7). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Jedoch setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten unter Berücksichtigung der praktischen Erfordernisse der Verwaltung nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (BVerfG, Urteil vom 28.04.1999 – 1 BvL 11/94, Rn. 130 – juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 102 – juris). Die Bedeutung eines Betriebes für die Versorgung der Bevölkerung kann einen zulässigen Differenzierungsgrund darstellen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 – 3 BN 6.25, Rn. 10 – juris).

(2) Gemessen hieran, waren die Regelungen zu Betriebsschließungen und -einschränkungen, soweit mit ihnen eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung einherging, sachlich gerechtfertigt.

(a) Die Corona-Verordnungen des beklagten Landes sahen in den streitgegenständlichen Zeiträumen im Grundsatz vor, dass der Betrieb von Einzelhandelsgeschäften untersagt ist (für den Beginn des ersten Lockdowns: § 4 Abs. 1 CoronaVO vom 17.03.2020 und für den Beginn des zweiten Lockdowns: § 1d Abs. 3 CoronaVO vom 15.12.2020). Allerdings waren jeweils Ausnahmen für bestimmte Teile des Einzelhandels vorgesehen, insbesondere für den Lebensmitteleinzelhandel. Dabei durften Anbieter von Mischsortimenten während der Lockdowns überwiegend auch Sortimentsteile verkaufen, die nicht zu den privilegierten Warengruppen gehörten, wenn der erlaubte Sortimentteil überwiegt. Supermärkte, Discounter und andere nach der Corona-Verordnung privilegierte Einzelhandelsgeschäfte sind mit den Non-Food-Einzelhandelsgeschäften der Zedentinnen der Klägerin vergleichbar, soweit unstreitig Überschneidungen im Sortiment vorhanden sind. Aufgrund der Regelung, dass bestimmte Einzelhandelsgeschäfte öffnen und auch nicht privilegierte Waren verkaufen durften, während dies den von den Schließungsanordnungen betroffenen Ladengeschäften nicht erlaubt war, lag eine Ungleichbehandlung vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.2024 – 3 CN 11/22, Rn. 12 – juris; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 130 – juris).

(b) Die Ungleichbehandlung war jedoch sachlich gerechtfertigt.

(aa) Das beklagte Land hat mit den streitgegenständlichen Anordnungen die Strategie verfolgt, die Übertragung des Virus durch Reduzierung von menschlichen Kontakten so weit wie möglich einzudämmen. Während der Lockdowns sollte das öffentliche Leben weitestgehend zum Stillstand kommen, weswegen der Verordnungsgeber die Grundsatzentscheidung getroffen hat, Regelungen zu treffen, um Menschenansammlungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Dies sollte durch eine möglichst umfassende Schließung von Betrieben und Einrichtungen mit Publikumsverkehr gewährleistet werden. Die Schließung von Einzelhandelsgeschäften war eine zentrale Maßnahme, um zu vermeiden, dass Menschen in größerem Umfang aufeinandertreffen. Die Privilegierung bestimmter Einzelhandelsgeschäfte diente dem Ziel der Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung. Die Bedeutung eines Betriebes für die Versorgung der Bevölkerung stellt dabei einen zulässigen Differenzierungsgrund dar (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 – 3 BN 6.25, Rn. 10 – juris). Auch der VGH Baden-Württemberg hat bereits entschieden, dass keine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes in der Grundsatzentscheidung zu sehen ist, Einzelhandelsbetriebe und Märkte, die der Grundversorgung dienen, keinen Schließungen zu unterwerfen. Denn die Privilegierung des den Grundbedürfnissen der Bevölkerung dienenden Einzelhandels, der für das tägliche Leben nicht verzichtbare Produkte verkauft, ist durch gewichtige Belange des Gemeinwohls gerechtfertigt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 – 1 S 1079/20, Rn. 273 – juris).

(bb) Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass die in den Verordnungen genannten Geschäfte eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung hatten. Die besondere Bedeutung der in den Corona-Verordnungen privilegierten Ladengeschäfte für das tägliche Leben wird von Klägerseite auch nicht in Abrede gestellt. Die vorgenommene Differenzierung bei Anbietern von Mischsortimenten nach dem Umfang des Angebotes an privilegierten Waren stellt ein sachliches Differenzierungskriterium dar. Je höher der Anteil an unabdingbaren Waren des täglichen Gebrauchs, desto höher ist die Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung. Es stellt demnach keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz dar, dass solchen Einzelhandelsgeschäften mit Mischsortimenten die Öffnung erlaubt wurde, deren erlaubter Sortimentsanteil überwiegt. Dass das Warensortiment von T... und W... überwiegend Waren des täglichen Bedarfs ausmacht, wird von Klägerseite nicht behauptet, vielmehr wird in der Klageschrift vorgetragen, dass eine Quote von 60 % Anteil von erlaubtem Sortiment von den Zedentinnen der Klägerin nicht erreicht wurde (S. 39 der Klageschrift). Es ist demnach nicht zu beanstanden, dass die Zedentinnen der Klägerin nicht in den Kreis der privilegierten Einzelhandelsgeschäfte aufgenommen wurden.

(cc) Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung ist überdies nicht darin zu sehen, dass die privilegierten Einzelhändler auch nicht privilegierte Waren verkaufen durften. Unabhängig davon, dass ein Eingriff in die Grundrechte der privilegierten Unternehmen durch Beschränkungen der Verkaufsmöglichkeiten seinerseits gerechtfertigt sein müsste, liegt eine sachlich infektiologisch bedeutsame Rechtfertigung für diese Regelung vor. Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass der Verkauf von anderen Produkten in Geschäften, die ohnehin aufgrund des Schwerpunkts ihres Sortiments öffnen dürfen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der durch die Öffnung dieser Einzelhandelsgeschäfte ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen würde (vgl. Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 – 2 C 140/24, Rn. 132 – juris). Es stellt eine plausible Einschätzung des Verordnungsgebers dar, dass das Aufsuchen eines Mischsortimenters ausschließlich zum Einkaufen nicht privilegierter Waren die Ausnahme bilden würde und vielmehr der Kauf solcher Gegenstände bei Gelegenheit des ohnehin notwendigen Einkaufs erfolgen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 – 3 CN 3.23, Rn. 29, 65 – juris). Mit Blick auf die Zugangsbeschränkungen und Abstandsregelungen, die in den privilegierten Einzelhandelsgeschäften gegolten haben, durfte der Verordnungsgeber berechtigterweise davon ausgehen, dass es nicht zu einer signifikanten Erhöhung des Infektionsrisikos kommen würde. Da es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit auf eine ex ante-Prognose ankommt, ist nicht entscheidend, ob die dort geltenden Regelungen von den Kunden ausnahmslos eingehalten wurden.

(dd) Hinsichtlich der schrittweisen Erweiterungen der privilegierten Einzelhändler im weiteren Verlauf des Lockdowns ist die vom Verordnungsgeber vorgenommene Typisierung nicht zu beanstanden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23, Rn. 116 – juris). Es ist einer schrittweisen Lockerung von Maßnahmen immanent, dass einige Bereiche früher von Lockerungen profitieren als andere und es daher zwangsläufig zu Ungleichbehandlungen kommt (Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 30.10.2024 – 3 N 471/22, Rn. 111 – juris). Bezüglich der Privilegierung einzelner Betriebsarten wie Gärtnereien, Blumenläden, Gartenmärkten und Buchhandel kann auf die zutreffenden Ausführungen des Landgerichts sowie auf die Erwägungen des VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 11.01.2022 – 1 S 3781/21, Rn. 124 ff. – juris) verwiesen werden, die sich der Senat zu eigen macht.

2. Da die vom beklagten Land getroffenen Schutzmaßnahmen rechtmäßig sind, fehlt es auch an einer schuldhaften Amtspflichtverletzung, sodass Schadensersatzansprüche gem. § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG i.V.m. § 398 BGB ebenfalls nicht in Betracht kommen.

3. Ein Anspruch auf Entschädigung kann auch nicht auf die Entschädigungsvorschriften des Infektionsschutzgesetzes (§§ 56, 65 IfSG) gestützt werden. Diese bieten weder in unmittelbarer noch in entsprechender Anwendung eine geeignete Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin verlangten Positionen. Von der Regelung des § 56 IfSG sind Fallgestaltungen, in denen Dritte, die nicht zu dem Kreis der in § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG genannten Personen gehören, materielle Einbußen erleiden, nicht erfasst, weil die Verbote nicht nur gegenüber bestimmten Personen als infektionsschutzrechtlichen Störern, sondern gegenüber einer unbestimmten Vielzahl von Personen ergehen. Der Entschädigungsanspruch nach § 65 IfSG knüpft an vermögensmindernde Maßnahmen nach §§ 16, 17 IfSG an und damit ausschließlich an Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten, nicht an Maßnahmen zur Bekämpfung dieser Krankheiten. Für eine analoge Anwendung fehlt es bereits an einer planwidrigen Regelungslücke (BGH, Urteil vom 03.08.2023 – III ZR 54/22, Rn. 23 – juris; BGH, Urteil vom 17.03.2022 – III ZR 79/21, Rn. 17 ff. – juris; Senatsurteil vom 23.02.2023 – 4 U 70/21, Rn. 42 ff. – juris; Senatsurteil vom 09.02.2022 – 4 U 28/21, Rn. 186 ff. – juris).

4. Etwaigen Ansprüchen aus dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht bzw. aus enteignendem Eingriff steht bereits entgegen, dass die Entschädigungsbestimmungen des IfSG eine abschließende spezialgesetzliche Regelung mit Sperrwirkung darstellen (BGH, Urteil vom 03.08.2023 – III ZR 54/22, Rn. 23 – juris; BGH, Urteil vom 17.03.2022 – III ZR 79/21, Rn. 55 ff. – juris; Senatsurteil vom 23.02.2023 – 4 U 70/21, Rn. 89 ff. – juris; Senatsurteil vom 09.02.2022 – 4 U 28/21, Rn. 237 ff. – juris).

5. Ein Entschädigungsanspruch der Klägerin ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums, da dieser einer gesetzlichen Grundlage bedarf, welche hier nicht vorliegt (vgl. BGH, Urteil vom 03.08.2023 – III ZR 54/22, Rn. 58 ff. – juris).

6. Da der Klägerin unter keinem rechtlichen Gesichtspunkte Entschädigungsansprüche zustehen, kann auch die mit Klageantrag Ziff. 2 begehrte Feststellung – die Zulässigkeit des Antrages unterstellt – nicht verlangt werden.

1. Die Kostenentscheidung beruht auf § 97 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Grundlage in §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

2. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47, 48 GKG. Allein der bezifferte Zahlungsantrag übersteigt den Höchstbetrag des § 39 Abs. 2 GKG. Nachdem die Zusammenrechnung nach § 39 Abs. 1 GKG nicht zu einer Erhöhung führt, muss der Streitwert für den Feststellungsantrag nicht gesondert bewertet werden.

3. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat, die maßgeblichen Rechtsfragen geklärt sind und es nur um die Beurteilung im Einzelfall geht. Es liegt eine Vielzahl von Entscheidungen vor, die sich mit der Frage der Betriebsschließungen aufgrund der Corona-Verordnungen beschäftigen und einhellig deren Rechtmäßigkeit festgestellt haben. Auch die baden-württembergischen Corona-Verordnungen wurden schon mehrfach vom VGH Baden-Württemberg überprüft. Zuletzt hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 19.12.2025 – 3 BN 6.25) eine Nichtzulassungsbeschwerde gegen ein Urteil des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 26.02.2025 – 1 S 767/23) mit vergleichbaren Fragestellungen zurückgewiesen. Die maßgeblichen zivilrechtlichen Fragestellungen sind durch den Bundesgerichtshof (insbesondere Urteil vom 17.03.2022 – III ZR 79/21) geklärt. Eine Nichtzulassungsbeschwerde gegen eine Entscheidung betreffend Non-Food-Märkte hat der BGH ebenso zurückgewiesen (Beschluss vom 29.08.2024 – III ZR 364/23) wie eine Anhörungsrüge hierzu (Beschluss vom 05.12.2024).