Zu den Dokumentationspflichten der Kreisverwaltung vor Erlass der Haushaltssatzung

Die Beteiligten streiten um die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2018.

Mit Schreiben vom 27. September 2017 informierte der Beklagte die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der kreisangehörigen Städte und Gemeinden über die geplante Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018. Er forderte die Gemeinden auf, zu ihrer Finanz- und Haushaltssituation unter Verwendung des vom Thüringer Landesverwaltungsamt in einem Rundschreiben vom 9. August 2017 erarbeiteten Formulars Stellung zu nehmen.

Die Klägerin übersandte dem Beklagten mit Schreiben vom 26. Oktober 2017 das ausgefüllte Formular und teilte mit, dass sie sich seit dem Jahr 2015 in der Haushaltskonsolidierung befinde und die Erhebung der Kreisumlage ihre finanzielle Mindestausstattung gefährde.

In der Folge fanden im Zeitraum vom Oktober bis Dezember 2017 eine Reihe von Sitzungen des Ausschusses für Haushalt und Finanzen und weiterer Fachausschüsse des Kreistages des Beklagten statt, in denen der Haushaltsplan und die Haushaltssatzung vorberaten wurden.

Zur Vorbereitung der Entscheidung des Kreistages über die Haushaltssatzung 2018 übermittelte die Kreisverwaltung den Kreistagsmitgliedern im Dezember 2017 eine Beschlussvorlage, in der auf den als Anlage bezeichneten Entwurf des Haushaltsplans und der Haushaltssatzung 2018 Bezug genommen wurde.

In seiner Sitzung am 13. Dezember 2017 verabschiedete der Kreistag des Beklagten die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 (im Folgenden: Haushaltssatzung 2018). Darin wurden der Haushaltsplan hinsichtlich der voraussichtlichen Einnahmen und der zu leistenden Ausgaben für den Verwaltungshaushalt auf 99.088.200,00 EUR und für den Vermögenshaushalt auf 8.192.000,00 EUR festgesetzt (§ 1). Für das Haushaltsjahr 2018 setzte er das Umlagesoll auf 30.248.000 EUR und den Umlagesatz in Höhe von 44,78 % fest (§ 4 Abs. 1). Die Haushaltssatzung wurde vom Thüringer Landesverwaltungsamt mit Bescheid vom 2. Februar 2018 genehmigt und am 24. Februar 2018 im Amtsblatt des Beklagten bekannt gemacht.

Mit Bescheid vom 11. Juli 2018 setzte der Beklagte unter Anwendung des in § 4 Abs. 1 Haushaltssatzung 2018 festgelegten Hebesatzes für die Klägerin die Kreisumlage in Höhe von 2.164.318,68 EUR fest. Im Ergebnis der Prüfung der Finanzsituation der Klägerin sei die Kreisumlage in voller Höhe zu erheben, da diese nicht den unantastbaren Kernbereich des Rechts der Klägerin auf kommunale Selbstverwaltung verletze. Zwar sei vom Vorliegen eines strukturellen Defizits auszugehen. Dennoch sei die Klägerin in der Lage, die volle Höhe der Kreisumlage zu begleichen, ohne dass die Grenze des unantastbaren Bereichs der finanziellen Mindestausstattung tangiert werde.

Die Klägerin legte am 12. Juli 2018 Widerspruch ein. Sie sei aufgrund ihres strukturellen Haushaltsdefizits in der Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben erheblich eingeschränkt. Aus diesem Grund werde sie durch die Höhe der Kreisumlage in einem Umfang belastet, der die verfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG in ihrem unantastbaren Kernbereich verletze.

Mit Bescheid vom 15. Oktober 2018 bewilligte das Thüringer Landesverwaltungsamt zugunsten der Klägerin eine Bedarfszuweisung in Höhe von 651.000,00 EUR.

Das Thüringer Landesverwaltungsamt wies mit Bescheid vom 27. Mai 2019 den Widerspruch der Klägerin gegen den Kreisumlagebescheid zurück und verwies darauf, dass der Beklagte den Kreis- und Schulumlagebedarf für das Haushaltsjahr 2018 zutreffend abgeschätzt habe. Die Klägerin sei in der Lage, ihren finanziellen Verpflichtungen auch unter Berücksichtigung der vollen Kreisumlage nachzukommen. Ohnehin sei der Klägerin auf der Grundlage des bestandskräftigen Bescheides des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 15. Oktober 2018 eine Bedarfszuweisung in Höhe von 651.000 EUR zur Haushaltskonsolidierung unter vollumfänglicher Anrechnung der mit Bescheid vom 11. Juli 2018 festgesetzten Kreisumlage gewährt worden. Damit sei die Klägerin in der Lage gewesen, der Kreisumlageforderung des Beklagten nachzukommen.

Bereits am 20. Mai 2019 hatte die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Gera einstweiligen Rechtsschutz gegen den Kreisumlagebescheid beantragt (2 E 985/19 Ge). Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 3. Juli 2019 abgelehnt.

Am 26. Juni 2019 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie hat zur Begründung vorgetragen, dass bereits die Haushaltssatzung als Rechtsgrundlage der Kreisumlageforderung unwirksam sei. Ein den Anforderungen genügendes Abwägungsverfahren sei nicht dokumentiert. Der Beklagte habe eine einseitige, die Belange des Kreises bevorzugende Entscheidung getroffen. In der beschlossenen Form habe die Kreisumlage eine erdrosselnde Wirkung zur Folge. Auch habe im Erhebungsverfahren eine individuelle Prüfung der Leistungsfähigkeit der Klägerin nicht in ausreichendem Maß stattgefunden. Der Beklagte gestehe ihr zwar zu, dass sie sich in einer finanziellen Notlage befinde, bleibe aber eine Berechnung der absoluten Untergrenze des Finanzbedarfes schuldig.

Die Klägerin hat beantragt,

den Kreisumlagebescheid vom 11. Juli 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Mai 2019 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat den angegriffenen Bescheid verteidigt und vorgetragen, dass die dem Beschluss der Haushaltssatzung vorangegangene Abwägung sachgerecht gewesen und auch die individuelle Haushaltssituation der Klägerin ausreichend in Betracht gezogen worden sei.

Mit Urteil vom 16. Februar 2022, der Klägerin am 30. Mai 2022 zugestellt, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Die Satzung sei ohne Verstoß gegen höherrangiges Recht zustande gekommen. Ein Abwägungsdefizit liege nicht vor. Die Kreisverwaltung habe die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden ermittelt und auf dieser Grundlage eine gleichrangige Abwägung mit dem eigenen Finanzbedarf durchgeführt. Dem Kreistag seien die maßgeblichen Abwägungsgründe im Rahmen des Vorberichts zum Haushaltsplan mitgeteilt worden. Es sei ausreichend, dass die Kreistagsmitglieder die Möglichkeit hatten, im Bedarfsfalle eingehendere Informationen von der Verwaltung anzufordern. Die Kreisverwaltung sei nicht Sachwalter der Interessen der Kreistagsmitglieder. Es sei nicht vorgetragen, dass den Kreistagsmitgliedern die Vorlage von Unterlagen verwehrt worden sei. Anhaltspunkte dafür, dass der Finanzbedarf des Beklagten unangemessen stark gewichtet wurde, seien nicht vorgetragen und auch sonst nicht ersichtlich. Auch im Erhebungsverfahren gegenüber der Klägerin sei der Beklagte nicht gehalten gewesen, die Höhe der Umlageforderung zu reduzieren.

Am 28. Juni 2022 hat die Klägerin Berufung eingelegt und nach einer bis 31. August 2022 gewährten Fristverlängerung an diesem Tag begründet.

Sie wiederholt und vertieft zur Begründung ihren erstinstanzlichen Vortrag. Ergänzend führt sie aus, aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge, dass der ermittelte Finanzbedarf der Gemeinden in geeigneter Form zur Beschlussfassung vorzulegen sei; eine rein verwaltungsinterne Bewertung genüge nicht. Auch der Vorbericht zum Haushalt 2018 enthalte die erforderlichen Angaben nicht. Die Bereitschaft des Beklagten, auf Nachfrage die notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen, reiche zur Erfüllung der Informations- und Dokumentationspflichten nicht aus. Der angefochtene Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Sie habe im Erhebungsverfahren den drohenden Verlust ihrer finanziellen Handlungsfähigkeit angezeigt. Der Beklagte habe daher im Einzelfall prüfen müssen, ob und in welchem Umfang die Leistungsfähigkeit der Gemeinde eingeschränkt wird. Dies sei hier nicht geschehen. Es sei Aufgabe des Beklagten gewesen, die Untergrenze der finanziellen Mindestausstattung anhand eines Zahlenwerkes genau zu beziffern.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 16. Februar 2022 abzuändern und den Kreisumlagebescheid des Beklagten für das Jahr 2018 vom 11. Juli 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes vom 27. Mai 2019 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen

Zur Begründung verteidigt er das erstinstanzliche Urteil und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen. Er wiederholt seine Auffassung, dass die der Kreistagsentscheidung vorausgehenden Anforderungen an die Informations- und Dokumentationspflichten der Kreisverwaltung erfüllt seien. Ergänzend führt er an, dass die vor der Sitzung des Kreistages ausgereichte Beschlussvorlage den mittlerweile von der höchstrichterlichen Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen deshalb genüge, weil der von der Beschlussvorlage in Bezug genommene Entwurf der Haushaltssatzung in seinem Vorbericht unter der Fußnote 9 einen Hinweis darauf enthalten habe, dass die im Vorfeld der Haushaltsaufstellung von den kreisangehörigen Gemeinden abgeforderten Stellungnahmen den Kreistagsmitgliedern elektronisch zugänglich gemacht worden seien. Auch der hier streitgegenständliche Umlagebescheid sei nicht zu beanstanden. Die Untergrenze der gemeindlichen Finanzausstattung werde mit der Kreisumlageforderung nicht verletzt. Ungeachtet der Möglichkeit zur Aufnahme von kurzfristigen Kassenkrediten habe die gewährte Bedarfszuweisung die durch die Kreisumlageforderung entstandene Lücke jedenfalls abgedeckt.

Die Vertreterin des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag.

Sie ist der Auffassung, dass die Klägerin auch unter Berücksichtigung der Belastung durch die Kreisumlageforderung finanziell in der Lage war, ihr Recht auf eine eigenverantwortliche Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Ob die geltenden Anforderungen an die Dokumentations- und Informationspflichten hinsichtlich der Vorbereitung der Abwägungsentscheidung des Kreistages erfüllt seien, sei eine vom Gericht zu entscheidende Frage.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Behördenakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und im Übrigen zulässige Berufung der Klägerin hat Erfolg.

Sie führt zur Änderung des angefochtenen Urteils. Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Unrecht abgewiesen.

1. Die zulässige Klage ist begründet. Der von der Klägerin angefochtene Kreisumlagebescheid ist rechtswidrig und verletzt sie in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig, da er auf einer unwirksamen Satzungsbestimmung als Ermächtigungsgrundlage beruht. § 4 der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018 (Amtsblatt des Beklagten vom 24. Februar 2018) ist nichtig. Die Satzungsbestimmung verletzt höherrangiges Recht.

Rechtsgrundlage für die mit dem streitgegenständlichen Bescheid festgesetzte Kreisumlage ist § 25 Abs. 1 des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes - ThürFAG - vom 31. Januar 2013 i. d. F. des Thüringer Gesetzes zur Anpassung des kommunalen Finanzausgleichs vom 12. Februar 2018 (GVBl 2018 S. 5), das zum 1. Januar 2018 in Kraft getreten ist, i. V. m. § 4 Abs. 1 der Haushaltssatzung 2018 des Beklagten vom 7. Februar 2018.

Nach der gesetzlichen Bestimmung des § 25 Abs. 1 ThürFAG legen die Landkreise ihren durch die sonstigen Einnahmen, die sonstigen Erträge oder Einzahlungen bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung nicht gedeckten Finanzbedarf (Umlagesoll) auf die kreisangehörigen Gemeinden um. Die Kreisumlage ist nach einem einheitlichen Hundertsatz (Umlagesatz) der auf die kreisangehörigen Gemeinden entfallenden Umlagegrundlagen zu bemessen, § 25 Abs. 2 Satz 1 ThürFAG.

Die mit Änderungsgesetz vom 12. Februar 2018 in § 25 Abs. 3 ThürFAG aufgenommene Regelung des Beteiligungsverfahrens und zur Dokumentation der Abwägungsgründe bleibt bei der Beurteilung des den Satzungsbeschluss vorbereitenden Verfahrens außer Betracht. Die Neuregelung, mit der der Landesgesetzgeber dem Bedürfnis nach der Festlegung einer landeseinheitlichen Verfahrensweise für die Beteiligung der umlageverpflichteten Gemeinden nachgekommen ist (vgl. Urteil des Senats vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 -, juris Rn. 62), ist erst nach dem Satzungsbeschluss des Kreistages vom 13. Dezember 2017, nämlich mit Wirkung zum 1. Januar 2018, in Kraft getreten.

Der den Umlagesatz regelnde § 4 Haushaltssatzung 2018 bildet keine wirksame Rechtsgrundlage zur Erhebung der hier streitgegenständlichen Kreisumlage, weil er gegen höherrangiges Recht verstößt. Die Satzungsregelung ist schon deswegen nicht mit Art. 28 Abs. 2 GG sowie Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf vereinbar, weil der Beklagte die verfassungsrechtlich gebotenen verfahrensrechtlichen Anforderungen (a) bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes nicht beachtet hat (b). Die Verletzung dieser Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen führt zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm (c).

a. Die hier geltenden Anforderungen ergeben sich - wie bisher - aus den verfassungsrechtlichen Überlegungen, die der Senat im Urteil vom 7. Oktober 2016 (- 3 KO 94/12 - juris Rn. 38) wie folgt ausgeführt hat:

Sowohl das Grundgesetz (aa.) als auch die Thüringer Verfassung (bb.) gewährleisten den Gemeinden den finanziellen Mindestbedarf. Daraus folgen Anforderungen für das der Entscheidung über das Finanzierungsinstrument der Kreisumlage vorgehende Beschlussverfahren (cc.).

aa. Art. 28 Abs. 2 GG garantiert den Gemeinden und den Gemeindeverbänden das Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung.

Die darin festgelegte kommunale Finanzhoheit ist Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, welche die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens beinhaltet (BVerfG, Beschlüsse vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 ff. und vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04 - BVerfGE 125, 141 ff.). Die für Gemeinden und Kreise als Gemeindeverbände gleichermaßen geltende Gewährleistung der finanziellen Eigenverantwortung ist notwendiges Korrelat der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung; sie ist durch die Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG um Satz 3, wonach die Gewährleistung der Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfasst, klarstellend verstärkt worden (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04 - a. a. O.; BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 - BVerwGE 138, 89 ff., juris Rn. 18 und vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 ff., juris Rn. 21).

Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG ergibt sich, dass der anerkannte "Kernbereich" der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung zu erstrecken ist. Der Gesetzgeber muss die öffentliche Verwaltung also so organisieren, dass unterhalb der (staatlichen) Landesebene eine kommunale Verwaltungsebene eingerichtet wird, der ein eigenständiges, eigenverantwortliches Verwaltungshandeln nicht nur in singulären Angelegenheiten, sondern grundsätzlich universell ermöglicht wird. Dieser kommunale Bereich darf nicht nur auf dem Papier bestehen, sondern muss auch finanziell ermöglicht werden. Der Kerngehalt der von Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Hoheitsrechte, in die nicht eingegriffen werden darf, ist jedenfalls dann verletzt, wenn sie beseitigt würden oder kein hinreichender Spielraum für ihre Ausübung mehr übrigbliebe (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04 - a. a. O., juris Rn. 93). Sie wären auch dann unzulässig beeinträchtigt, wenn von einer kommunalen Selbstverwaltung zwar vielleicht de jure, aber jedenfalls nicht mehr de facto die Rede sein könnte, weil den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften die hierzu erforderlichen finanziellen Mittel fehlen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 20).

Die Gemeinden müssen jedenfalls mindestens über so große Finanzmittel verfügen, dass sie ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vorübergehende) Kreditaufnahme erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze" verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 19; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Februar 2014 - 10 A 10515/13 - juris Rn. 30; kritisch zur Aussagekraft des Begriffs der „freien Spitze“: BVerfG, Beschluss vom 9. März 2007 - 2 BvR 2215/01 - juris Rn. 26).

Zu den von der Finanzautonomie des Kreises umfassten Entscheidungen gehört dabei auch die Festsetzung der Höhe der landesrechtlich vorgesehenen Kreisumlage (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13/14 - BVerwGE 152, 188 ff., juris Rn. 17). Die Kreisumlage ist seit langem ein wesentliches Element des Finanzausgleichs zwischen gleichermaßen und mit gleichwertigen Selbstverwaltungsaufgaben betrauten Körperschaften (vgl. schon BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - juris Rn. 44). In der kommunalen Praxis ist die Kreisumlage mittlerweile die bedeutendste, der eigenständigen Ausschöpfung unterliegende Einnahmequelle der Kreise. Sie hat allgemeine Finanzierungsfunktion und dient darüber hinaus dem Ausgleich von Ungleichgewichten in der kommunalen Finanzkraft, die sich durch die Verteilung der Schlüsselzuweisung sowie aus einem unterschiedlichen Zentralisierungsgrad der Kreise ergeben können. Die Kreisumlage als solche erweist sich damit gleichsam als notwendiger Bestandteil des derzeitigen Finanzausgleichssystems (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Februar 2014 - 10 A 10515/13 - juris Rn. 30; Schmitt, DÖV 2013, 452; Wohltmann, Der Landkreis 2014, 358).

bb. In Übereinstimmung mit diesen bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben gewährleistet eigenständig auch die Thüringer Verfassung eine aufgabengerechte Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände als notwendige Grundlage des kommunalen Selbstverwaltungsrechts und stellt so klar, dass mit der eigenen Aufgabenkompetenz der Kommunen nicht nur entsprechende Ausgabenbefugnisse, sondern auch Finanzierungsmöglichkeiten verbunden sein müssen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 12. Oktober 2004 - 16/02 - juris).

Ausgehend von der Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs, dass Art. 93 Satz 1 ThürVerf die grundlegende, allgemeine, an Art. 28 Abs. 2 GG anknüpfende Garantie einer finanziellen Mindestausstattung beinhaltet (Leisner-Egensperger/Aschke in: Linck/Baldus/Lindner/Poppenhäger/Ruffert, ThürVerf, 2. Aufl. 2023 Art. 93 Rn. 1, 17-19), nämlich die Verpflichtung des Landes, dafür zu sorgen, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können, schützt auch Art. 93 Abs. 1 ThürVerf die Gemeinden vor einer in das Mindestmaß der Finanzausstattung eingreifenden Inanspruchnahme durch den Kreis.

Die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung erstreckt sich nicht nur auf die Berechtigung zur autonomen Wahrnehmung eigener Sachaufgaben einschließlich ihrer Finanzierung, sondern umfasst auch den dabei entstehenden Finanzbedarf. Dies ist vor allem mit der in systematischem Zusammenhang mit Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf stehenden Verpflichtung nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf zum Ausdruck gebracht, wonach der Freistaat in finanzieller Hinsicht dafür zu sorgen hat, dass die Träger der kommunalen Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können. Indem Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf ganz allgemein auf die zur Erfüllung der Aufgaben erforderlichen Mittel abstellt, begründet die Vorschrift eine generelle Verpflichtung des Landes zur Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen. Danach hat der Freistaat dafür Sorge zu tragen, dass die Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt so bemessen ist, dass sie die Personal- und Sachausgaben für die Pflichtaufgaben im eigenen und übertragenen Wirkungskreis bestreiten können und ihnen darüber hinaus ein gewisser finanzieller Spielraum für Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten verbleibt (vgl. ThürVerfGH, Urteile vom 6. Juni 2002 - 14/98 - NVwZ-RR 2003, 249 ff. und vom 12. Oktober 2004 - 16/02 - jeweils juris).

Auch die Festsetzung der Kreisumlage muss diesen Anforderungen genügen, die Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf für die Finanzausstattung der Gemeinden vorgibt. Die Norm gewährleistet, dass den Gemeinden eine angemessene Mindestausstattung zur Verfügung steht; es gilt das interkommunale Gleichbehandlungsgebot auch im vertikalen Verhältnis zwischen Kreis und Gemeinden, so dass Aufgaben und Finanzbedarf von Kreis und kreisangehörigen Gemeinden grundsätzlich gleichrangig sind (vgl. Leisner-Egensperger/Aschke, a. a. O., Art. 93 Rn. 70). Die Erhebung einer Kreisumlage verletzt danach nicht nur dann das Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen und umlagepflichtigen Gemeinden, wenn sie dazu führt, dass deren finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird. Das Selbstverwaltungsrecht wird auch dann verletzt, wenn der Landkreis bei der Erhebung der Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften, Gemeinden und Landkreis auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung verletzt (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - juris Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 14/19 - juris Rn. 50).

cc. Aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ergeben sich danach auch verfahrensrechtliche Anforderungen an die Erhebung der Kreisumlage. Die gerichtliche Überprüfung des Kreisumlagesatzes erstreckt sich auch auf die verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen seiner Festsetzung, wozu die Beachtung der aus Art. 28 Abs. 2 GG und auch aus Art. 93 ThürVerf folgenden Ermittlungs- und Offenlegungspflicht des Kreises gehört (vgl. BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 14; vom 27. September 2021 - 8 C 30.20 - BVerwGE 173, 274 Rn. 22; sowie Beschluss vom 20. September 2023 - 8 B 8/23 - juris Rn. 8).

Die von der Kreisverwaltung ermittelten Informationen über den gemeindlichen Finanzbedarf müssen dem Kreistag als dem für den Erlass der Haushaltssatzung zuständigen Organ bei der Beschlussfassung über den Kreisumlagesatz vorliegen, damit er der Pflicht des Kreises nachkommen kann, diesen Finanzbedarf gemäß Art. 28 Abs. 2 GG gleichrangig mit dem eigenen zu berücksichtigen. Dazu muss dem Kreistag zumindest ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen. Wegen der ebenfalls aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitenden Pflicht, die Entscheidung über die Umlagefestsetzung als Ergebnis der Gewichtung der finanziellen Belange offenzulegen, müssen die der Beschlussfassung zugrunde gelegten Bedarfsansätze in der Beschlussvorlage oder, falls die Festsetzung davon abweicht, in anderer geeigneter Weise dokumentiert werden. Dies dient neben der gerichtlichen Kontrolle insbesondere auch der Überprüfung durch die betroffenen Gemeinden, ob der Kreis bei der Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Kreistag die verfassungsrechtliche Vorgabe beachtet hat, seinen Finanzbedarf nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber demjenigen der Gemeinden zu bevorzugen (BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 30/20 - BVerwGE 173, 274-282 Rn. 21 und Beschluss vom 26. Juli 2024 - 8 B 69/23 - juris Rn. 7).

Zu ergänzen ist, dass, auch wenn die Geschäftsordnung des Kreistages die elektronische Kommunikation mit den Kreistagsmitgliedern vorsieht, die aus der Dokumentations- und Offenlegungspflicht folgenden Verfahrensanforderungen zu beachten und entsprechend technisch zu realisieren sind. Erforderlich ist jedenfalls eine unmittelbar mit der Beschlussvorlage, oder falls die Beschlussfassung davon abweicht (vgl. BVerwG a. a. O.), in anderer Weise vergleichbar verknüpfte Zugriffsmöglichkeit auf die Bedarfsansätze der einzelnen Mitgliedsgemeinden.

b. Diesen Anforderungen wird das Festsetzungsverfahren zu § 4 Haushaltssatzung 2018 der Beklagten nicht gerecht. Der Beklagte hat seine Dokumentations- und Offenlegungspflicht nicht erfüllt. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Die Kreisverwaltung hat zur Vorbereitung des Haushaltsplans 2018 Ende des Jahres 2017 den kreisangehörigen Gemeinden die Eckdaten des geplanten Haushalts mitgeteilt und, mit dem Ziel einer Ermittlung der Finanzsituation aller Mitgliedsgemeinden nach Maßgabe der Empfehlungen des Thüringer Ministeriums für Inneres und Kommunales (TMIK) vom 09.08.2017 (R 33 2/2017), um Stellungnahme zur jeweiligen Haushaltssituation der Gemeinden gebeten. Sie hat die Daten gesammelt und auf dieser Grundlage seinen Haushaltsentwurf und den Vorschlag zur Höhe des Umlagesatzes erarbeitet. Die zur Vorbereitung der Abstimmung über die Haushaltssatzung im Kreistag den Kreistagsmitgliedern vorgelegte Beschlussvorlage erfüllt jedoch nicht die Anforderungen an die Ausgestaltung des Verfahrens. Die Kreisverwaltung hat die Bedarfszahlen der Mitgliedsgemeinden nicht dergestalt in der Beschlussvorlage dokumentiert, wie dies nach Maßgabe der höchstrichterlichen Rechtsprechung den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht, um der Dokumentations- und Offenlegungspflicht gegenüber den allein zur Entscheidung befugten Kreistagsmitgliedern zu genügen.

Die zur Vorbereitung des Satzungsbeschlusses den Kreistagsmitgliedern vorgelegte Beschlussvorlage BV-K-201/17 (Anlage B21 zum Schreiben des Beklagten vom14.10.25) enthält die erforderlichen Angaben nicht. Sie verweist lediglich auf Seite 1 und auf Seite 3 auf den als Anlage beigefügten Entwurf der Haushaltssatzung 2018 und den Haushaltsplan 2018 samt den ihm zugeordneten Anlagen. Unabhängig von der Frage, ob und in welcher Form diese Anlagen beigefügt worden sind, waren auch in diesen Dokumenten, wie sich aus den dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgängen und den Einlassungen der Beteiligten ergibt, die der Beschlussfassung zugrunde gelegten Bedarfsansätze der kreisangehörigen Gemeinden nicht enthalten. Der Vorbericht als Bestandteil des Haushaltsplanes enthält zwar auf den Seiten 52 bis 67 Ausführungen in allgemeiner Form zu den Umlagegrundsätzen und Abwägungskriterien und stellt in Diagrammen und Zahlenübersichten die Umlagegrundlagen, Abschöpfungsquote, freie Finanzspannen und Rücklagen der Mitgliedsgemeinden dar. Konkrete Bedarfszahlen der Gemeinden, die den zur Entscheidung berufenen Kreistagsmitgliedern eine vergleichende Betrachtung und eine Einschätzung der Plausibilität der zusammengefassten Bedarfsbewertungen erlauben konnten, enthält jedoch weder der Vorbericht, noch der Haushaltsplan mit seinen Anlagen.

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Umstand, dass der Vorbericht auf Seite 54 eine Fußnote Nr. 9 anführt, in der es heißt: „Die digitalen Stellungnahmen und Finanzdaten der Gemeinden lagen allen Kreistagsmitgliedern digital in zusammengefasster Form vor“. Aus den Darstellungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung und im vorangegangenen Eilverfahren (2 E 985/19 Ge, Bl. 53) ergibt sich dazu lediglich, dass eine „Gesamtübersicht Grunddaten Gemeinden“ und eine „Gesamtübersicht Finanzdaten Gemeinden“ zu einem vorhergehenden Zeitpunkt in das kommunale Informationssystem ALLRIS eingestellt waren. Daraus folgt lediglich, dass die Kreistagsmitglieder ab Einspeisung in das System die technische Möglichkeit gehabt haben, auf die Finanzdaten zuzugreifen. Allein mit der Schaffung einer solchen Zugriffsmöglichkeit, auch wenn sie einzelne Daten der Mitgliedsgemeinden enthält, vermag die Kreisverwaltung ihrer der Vorbereitung der Kreistagsentscheidung dienenden Dokumentations- und Offenlegungspflicht indes nicht nachzukommen.

Dass es bei der Vorbereitung der Entscheidung des Kreistages über den Haushalt 2018 zudem auch gar nicht die Absicht der Kreisverwaltung war, jedem Kreistagsmitglied die Bedarfsansätze der einzelnen Mitgliedsgemeinden mitzuteilen, ergibt sich aus ihrer im Eilverfahren am 2. Juli 2019 abgegebenen Stellungnahme, nach der es abwegig sei, alle Kreistagsmitglieder mit den Finanzdaten aller Mitgliedsgemeinden zu überfrachten, um diese auf den Weg zur Festsetzung der Kreisumlage „mitzunehmen“.

Die Kreisverwaltung wird den Verfahrensanforderungen auch nicht gerecht, wenn sie nur den Mitgliedern des Ausschusses für Haushalt und Finanzen die Bedarfszahlen der einzelnen Mitgliedsgemeinden zur Verfügung stellt. Jedes Kreistagsmitglied ist in gleicher Weise zur Entscheidung über die Abwägung des finanziellen Bedarfs von Kreis und Mitgliedsgemeinden berufen und muss in gleicher Weise in Kenntnis über den gemeindlichen Finanzbedarf gesetzt werden.

Ebenso wenig reicht es aus, die von den Mitgliedsgemeinden abgegebenen Finanzdaten in Papierordnern vorzuhalten und den Kreistagsmitgliedern lediglich den Zugriff im Falle des Bedarfs zu ermöglichen. Das vom Verwaltungsgericht zur Begründung der gegenteiligen Auffassung vorgebrachte Argument, dass die Kreisverwaltung nicht der Sachwalter der Interessen der Kreistagsmitglieder sei und diese schließlich in der Lage seien, selbständig Unterlagen von der Verwaltung anzufordern, verkennt die der Verwaltung zur Vorbereitung der Abwägungsentscheidung zugewiesenen Aufgaben. Die der Beschlussfassung zugrundeliegenden Bedarfsansätze in der von der Kreisverwaltung vorzubereitenden Beschlussvorlage zu dokumentieren, ist ihre aus der Verfassung abzuleitende Pflicht (BVerwG Urteil v. 27. September 2021 - 8 C 30/20 - juris Rn. 19). Diese Anforderung kann sie nicht durch die Bereithaltung der Unterlagen für den Fall des Informationsbedarfs der Kreistagsmitglieder ersetzen. Der erforderliche erkennbare Zusammenhang zwischen den zugrunde gelegten Bedarfsansätzen der Mitgliedsgemeinden und dem vorgeschlagenen Umlagesatz, über den die Kreistagsmitglieder abzustimmen haben, wird so nicht hergestellt.

c. Aus der fehlenden Berücksichtigung der Offenlegungs- und Dokumentationspflichten folgt die Unwirksamkeit der Festsetzung des Umlagesatzes. Die Beachtung der Ermittlungs- und Offenlegungspflicht des Kreises stellt eine verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Festsetzung des Kreisumlagesatzes dar, deren Verletzung von Verfassungs wegen zur Unwirksamkeit der Satzungsnorm führt (BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 30/20 - Rn. 22; BVerwGE 173, 274-282 und Beschluss vom 26. Juli 2024 - 8 B 69/23 - juris Rn. 4). Die Nichtigkeit kann auch im Rahmen der inzidenten Normenkontrolle festgestellt werden (so bereits ThürOVG, Urteil vom 11. Dezember 2001 - 2 KO 141/97 - juris). Damit fehlt es dem angefochtenen Bescheid an der gesetzlich erforderlichen Satzungsgrundlage.

2. Der Beklagte trägt als unterliegender Beteiligter die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO.

Zu den vom Beklagten zu tragenden Kosten gehören indes nicht die außergerichtlichen Kosten der beteiligten Vertreterin des öffentlichen Interesses, weil die Voraussetzungen des § 162 Abs. 3 VwGO nicht erfüllt sind. Sie hat selbst keine Sachanträge gestellt und ist somit kein eigenes Kostenrisiko eingegangen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO); demnach entspräche es nicht der Billigkeit, ihr Kostenerstattung zu gewähren.

3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

4. Gründe, die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.

Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren gemäß §§ 62 Abs. 2, 47, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG - auf 2.164.318,68 EUR festgesetzt.

Hinweis:

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).