Kein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff wegen der Schließung von Geschäften des Non-Food-Einzelhandels …

Die Klägerin begehrt vom beklagten Land Entschädigungszahlungen aus abgetretenem Recht für Schäden, die durch Betriebsschließungen und -beschränkungen während der Corona-Pandemie entstanden sind.

Die Klägerin ist die Konzernobergesellschaft der E., zu welcher die Handelsunternehmen F. und G. gehören. Diese beiden Unternehmen betreiben u.a. in Niedersachsen zahlreiche Einzelhandelsfilialen mit einem sog. "Non-Food-Discounter"-Sortiment. Die Klägerin macht mit der vorliegenden Klage als Zessionarin die ihr von den beiden oben genannten Unternehmen als Zedentinnen abgetretenen Ansprüche geltend.

Zur Eindämmung der Corona-Pandemie wurden vom beklagten Land - wie in der gesamten Bundesrepublik - ab März 2020 verschiedene Regelungen in Corona-Verordnungen und Allgemeinverfügungen erlassen, die in kurzen Zeitabständen angepasst wurden.

Diese Regelungen führten dazu, dass die Filialen der Zedentinnen während des sog. Lockdowns I vom 24.03.2020 bis zum 19.04.2020 vollständig und während des sog. Lockdowns II vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021 weitgehend geschlossen bleiben mussten, während es bestimmten Einzelhandelsunternehmen erlaubt war, weiterhin zu öffnen und hierbei auch Dinge zu verkaufen, die zum Sortiment der Zedentinnen gehören.

Die Schließungen beruhten während des Lockdown I auf der Allgemeinverfügung des Nds. Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung vom 23.03.2023 (Vollzug des IfSG; Soziale Kontakte beschränken anlässlich der Corona-Pandemie), der Niedersächsischen Verordnung zur Beschränkung sozialer Kontakte anlässlich der Corona-Pandemie vom 27.03.2020 und der Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie vom 02.04.2020.

Nach diesen Regelungen durften zunächst ausschließlich sog. "privilegierte Einzelhändler" (u.a. Lebensmittelhändler, Getränkemärkte, Großhändler, Tierbedarfshändler) öffnen, welche die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln, Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs sicherstellen sollten. Ab dem 04.04.2020 durften weiterhin Verkaufsstellen mit einem gemischten Sortiment öffnen, welches auch regelmäßig Waren umfasste, die dem Sortiment der privilegierten Einzelhändler entsprachen, wenn die Waren den Schwerpunkt des Sortiments bildeten. Diese Einzelhändler durften dann auch ihr Non-Food-Sortiment verkaufen.

Weder die Klägerin noch die Zedentinnen suchten um Rechtsschutz gegen die Maßnahmen des Lockdowns I nach.

Die Schließungen während des Lockdowns II beruhten auf der Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-COV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung) in der jeweils geltenden Fassung.

Nach dem insoweit einschlägigen § 10 Abs. 1b der Niedersächsischen Corona-Verordnung durften wiederum die privilegierten Einzelhändler und solche mit einem Mischsortiment öffnen, welches auch regelmäßig Waren umfasste, die dem Sortiment der privilegierten Einzelhändler entsprachen, wenn die Waren den Schwerpunkt des Sortiments bildeten. Diese Einzelhändler durften wiederum ihr Non-Food-Sortiment verkaufen. Generell zulässig war auch die Auslieferung und Abholung von bestellten Waren bei kontaktloser Übergabe ("Click & Collect"). Ab dem 07.03.2021 bestand auch die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen nach vorheriger Terminvereinbarung Geschäfte zu betreten ("Click & Meet"). Die Liste der privilegierten Einzelhändler wurde während des zweiten Lockdowns u.a. erweitert um Blumenläden, Gartenmärkte und Buchhändler.

Am 22.02.2021 beantragte die Zedentin H. beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht die einstweilige Außervollzugsetzung des § 10 Abs. 1b der Corona-Verordnung. Mit Beschluss vom 26.02.2021 (13 MN 71/21) lehnte das Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht diesen Antrag ab.

Ab dem 23.04.2021 wurden im IfSG bundeseinheitliche Regelungen getroffen (sog. "Bundes-Notbremse"), weshalb Ansprüche aufgrund von Einschränkungen ab diesem Zeitpunkt nicht gegen das beklagte Land geltend gemacht werden.

Die Klägerin hat am 16.03.2023 Klage beim Landgericht D-Stadt erhoben, mit welcher sie Entschädigungsansprüche für Einschränkungen während beider Lockdowns gegenüber dem beklagten Land geltend gemacht hat.

Das Landgericht D-Stadt erklärte mit Beschluss vom 10.05.2023 (8 O 3/23) den Zivilrechtsweg für unzulässig und verwies das Verfahren an das erkennende Gericht. Die dagegen erhobene sofortige Beschwerde der Klägerin wies das Oberlandesgericht Celle mit Beschluss 26.06.2023 (3 W 19/23) zurück.

Zur Begründung ihrer beim erkennenden Gericht fortgeführten Klage trägt die Klägerin vor, das beklagte Land habe durch hoheitliche Maßnahmen (Allgemeinverfügung und Verordnungen) Betriebsschließungen und -beschränkungen angeordnet, welche rechtswidrig gewesen seien und die Zedentinnen dadurch unmittelbar geschädigt. Die Zedentinnen seien in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsrecht sowie in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit verletzt worden. Durch die Maßnahmen liege auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor.

Gestützt werde der Entschädigungsanspruch in erster Linie auf das Institut des sog. enteignungsgleichen Eingriffs, dessen Voraussetzungen nach Auffassung der Klägerin erfüllt seien, und hilfsweise auf das Institut des sog. enteignenden Eingriffs und den § 80 Abs. 1 Satz 2 NPOG sowie alle weiteren in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen.

Die Klägerin trägt unter Vorlage zahlreicher Studien, fachlicher Stellungnahmen und Gutachten umfangreich vor, die Maßnahmen hätten in mehrfacher Hinsicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Gebot der Sach- und Systemgerechtigkeit verletzt. Die getroffenen Maßnahmen seien epidemiologisch unsinnig und nach wissenschaftlichen Erkenntnissen bereits nicht geeignet gewesen, das Pandemiegeschehen zu reduzieren. Denn die privilegierten Einzelhändler hätten neben ihrem eigentlichen Sortiment auch das gesamte Non-Food-Sortiment verkaufen dürfen. Dies habe zu einem risikoerhöhenden Kundenandrang in den privilegierten Geschäften geführt. Hier wäre vielmehr die Öffnung weiterer Verkaufsstellen - wie die der Zedentinnen - angezeigt gewesen, um so die Kundengruppen zu trennen und zu entzerren. Zudem sei das Infektionsrisiko im Einzelhandel allgemein sehr gering gewesen, sodass die angeordneten Betriebsschließungen zur Erreichung des Infektionsschutzziel auch nicht erforderlich gewesen seien. Durch die angeordneten Maßnahmen sei es zu einer erheblichen Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der nicht privilegierten Einzelhändler gekommen. Diese Schlechterstellung des sog. Non-Food-Einzelhandels, zu dem die Zedentinnen gehörten, sei im Ergebnis auch nicht angemessen gewesen. Die Regelungen insbesondere zum sog. "Schwerpunkt" des Sortiments seien zudem unbestimmt gewesen. Die im Verlauf des Lockdowns II eröffneten Möglichkeiten des sog. "Click & Collect" und "Click & Meet" seien für das Sortiment und den Kundenstamm der Zedentinnen ungeeignet gewesen. Insgesamt seien die Maßnahmen nicht verhältnismäßig gewesen und hätten eine unbegründete Ungleichbehandlung dargestellt. Daraus sei für die Zedentinnen ein besonders schwerwiegendes "Sonderopfer" erwachsen, welches selbst bei unterstellter Rechtmäßigkeit der Maßnahmen nicht entschädigungslos hinzunehmen sei.

Die Klägerin trägt detailliert vor, welche Schäden den Zedentinnen entstanden seien und welche Wirtschaftshilfen sie bereits erhalten hätten. Sie hat daraus zunächst einen Entschädigungsanspruch i.H.v. insgesamt 29.600.000,00 Euro errechnet. Mit Schriftsatz vom 25.11.2024 hat sie diesen Betrag unter Vorlage eines entsprechenden Gutachtens auf 27.506.000,00 Euro reduziert und die Klage insoweit, also i.H.v. 2.094.000,00 Euro, zurückgenommen. Darüber hinaus beziffert sie evtl. noch später eintretende Schäden auf 100.000,00 Euro.

Die Klägerin beantragt,

1.das beklagte Land zu verurteilen, an die Klägerin 27.506.000,00 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen;

2.festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, der Klägerin über den in Nummer 1. ausgeurteilten Betrag hinaus eine angemessene Entschädigung für sämtliche weitergehenden materiellen und immateriellen Schäden zu zahlen, welche der XXX GmbH & Co. KG, Dortmund, und der XXX GmbH, Unna, durch die Schließungsanordnungen und Beschränkungen des Kundenverkehrs verursacht wurdena)in der Zeit vom 24.03.2020 bis zum 27.03.2020 auf der Grundlage der "Allgemeinverfügung Soziale Kontakte beschränken anlässlich der Corona-Pandemie" des beklagten Landes vom 23.03.2020,b)vom 28.03.2020 bis zum 03.04.2020 auf der Grundlage der "Niedersächsischen Verordnung zur Beschränkung sozialer Kontakte anlässlich der Corona-Pandemie" des beklagten Landes vom 27.03.2020,c)vom 04.04.2020 bis zum 19.04.2020 auf der Grundlage der "Niedersächsischen Verordnung über die Beschränkung sozialer Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie" des beklagten Landes vom 02.04.2020 sowied)in der Zeit vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021 auf der Grundlage der "Niedersächsischen Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-verordnung)" des beklagten Landes in der jeweils geltenden Fassung.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, der Klägerin stehe unter keinem Gesichtspunkt ein Anspruch auf Entschädigungszahlungen zu.

Ein Anspruch aus dem Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs scheitere jedenfalls daran, dass die angegriffenen Maßnahmen rechtmäßig gewesen seien. Sowohl für die Allgemeinverfügung als auch für die Verordnungen habe mit § 28 bzw. § 28a und § 32 IfSG eine hinreichende Rechtsgrundlage bestanden. Alle angegriffenen Regelungen seien formell und materiell rechtmäßig ergangen. Die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 28, 28a IfSG hätten vorgelegen und die Schließungsanordnungen seien verhältnismäßig gewesen. Sie hätten dem legitimen Zweck gegolten, die Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems zu erhalten und seien für die Erreichung dieses Ziels geeignet, erforderlich und angemessen gewesen. Durch die Schließungsanordnungen sei auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen worden. Die unterschiedliche Behandlung von sog. "privilegierten Einzelhändlern" und den sonstigen Einzelhändlern, zu denen die Zedentinnen gehörten, sei sachlich gerechtfertigt und verhältnismäßig gewesen. Dies gelte auch für die Differenzierung anhand des Schwerpunktes des Sortimentes. Insbesondere diese Regelung sei auch hinreichend bestimmt gewesen. Dass Onlinehandel, "Click & Collect" und "Click & Meet" für die Zedentinnen nach deren eigener Einschätzung nicht sinnvoll in Betracht gekommen seien, sei für die Rechtmäßigkeit der Regelungen unerheblich.

Ein Anspruch aus einer Amtspflichtverletzung nach § 839 BGB, Art. 34 GG scheitere an der zuvor dargelegten Rechtmäßigkeit der angegriffenen Maßnahmen.

Ein Anspruch aus § 80 NPOG komme nicht in Betracht, da das IfSG insoweit abschließende Regelungen enthalte. Die Regelungen des IfSG seien jedoch nicht einschlägig.

Die rechtmäßigen Schließungsanordnungen würden schließlich auch keine Entschädigungsansprüche aus dem Institut des enteignenden Eingriffs oder einer sog. ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums begründen. Die Betriebsschließungen hätten eine Vielzahl von Betrieben getroffen, sodass bereits nicht von einer einzelfallbezogenen Eigentumsbeeinträchtigung gesprochen werden könne. Die Entschädigungsregelungen der §§ 56 und 65 IfSG seien zudem abschließend und ließen keine entsprechende Anwendung zu. Für die vorliegend geltend gemachten Entschädigungsansprüche sei eine gesetzliche Grundlage erforderlich. Diese existiere jedoch nicht.

Das beklagte Land verweist auf diverse Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, des Eufach0000000005s, des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts und anderer Oberverwaltungsgerichte, des Bundesgerichtshofs und der Landgerichte Stuttgart und München.

Der gestellte Feststellungsantrag sei bereits nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, jedenfalls sei er unbegründet.

Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung diverse Beweisanträge auf Einholung von Sachverständigengutachten sowie auf eine Beteiligtenvernehmung gestellt, welche die Kammer abgelehnt hat.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

I.

Mit dem Antrag zu 1. ist die Klage als Leistungsklage zulässig, jedoch unbegründet. Der geltend gemachte Anspruch steht der Klägerin nach keiner in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage zu.

1.

Der Entschädigungsanspruch ergibt sich zunächst nicht aus gesetzlich geregelten Anspruchsgrundlagen, welche grundsätzlich vorrangig gegenüber den auf richterlicher Rechtsfortbildung beruhenden Instituten des enteignenden und enteignungsgleichen Eingriffs zu prüfen sind (vgl. LG München I, Urteil vom 22.01.2025 - 15 O 16736/23 -, juris Rn. 121; LG D-Stadt, Urteil vom 20.11.2020 - 8 O 4/20 -, juris Rn. 35 ff.; VG Bremen, Gerichtsbescheid vom 04.07.2024 - 5 K 2253/21 -, juris Rn. 24 ff.)

a)

Der Klägerin steht zunächst kein Entschädigungsanspruch aus § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG zu. Die Voraussetzungen dieser Norm liegen nicht vor, da es sich bei den Zedentinnen als juristische Personen nicht um Ausscheider, Ansteckungsverdächtige, Krankheitsverdächtige oder sonstige Träger von Krankheitserregern gehandelt hat. Es lag auch kein Fall einer Absonderung gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 und 3 IfSG vor. Nach dem klaren Wortlaut des § 56 Abs. 1 IfSG ist dieser nicht auf die Klägerin bzw. die Zedentinnen anwendbar.

b)

Ein Anspruch gemäß § 65 Abs. 1 IfSG scheidet ebenfalls aus. Diese Anspruchsgrundlage knüpft nach ihrem klaren Wortlaut ausschließlich an Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten nach den §§ 16,17 IfSG an. Für Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten nach §§ 28, 28a IfSG ist die Vorschrift nicht einschlägig (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 03.09.2021 - 13 OB 321/21 -, juris Rn. 14).

c)

Nach der Rechtsprechung des Eufach0000000005s sowie des Bundesgerichtshofs, der sich die Kammer vollumfänglich anschließt, kommt auch eine verfassungskonforme Auslegung von § 56 oder § 65 IfSG nicht in Betracht. Ein solches Normverständnis stünde in Widerspruch zu dem eindeutigen Wortlaut sowie dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers, Entschädigungstatbestände auf den Kreis der ausdrücklich genannten Anspruchsberechtigten zu beschränken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.06.2022 - 3 B 29/21 -, juris Rn. 14; BGH, Urteil vom 17.03.2022 - III ZR 79/21 -, juris Rn. 21, 29 ff. u. 36).

d)

Die Klägerin kann ihren Anspruch ebenfalls nicht auf eine analoge Anwendung von § 56 oder § 65 IfSG stützen. Hierfür fehlt es sowohl an einer planwidrigen Regelungslücke als auch an der Wertungsgleichheit der Sachverhalte. Der Bundesgerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht haben überzeugend dargelegt, dass die Entstehungsgeschichte der Entschädigungstatbestände des Infektionsschutzgesetzes sowie die Gesetzgebungstätigkeit während der Corona-Pandemie dagegen sprechen, dass der Gesetzgeber planwidrig übersehen haben könnte, für auf §§ 28, 28a IfSG gestützte infektionsschutzrechtliche Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit keine Entschädigung vorgesehen zu haben. Darüber hinaus fehlt es auch an der Vergleichbarkeit der Interessenlage zwischen den in §§ 56, 65 IfSG geregelten Fällen und flächendeckenden Betriebsschließungen, die auf gegenüber der Allgemeinheit nach §§ 28, 28a, 32 IfSG getroffenen Schutzmaßnahmen beruhen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.06.2022 - 3 B 29/21 -, juris Rn. 17 ff.; BGH, Urteil vom 17.03.2022 - III ZR 79/21 -, juris Rn. 39 ff.).

e)

Der Klägerin steht auch kein Zahlungsanspruch aus dem allgemeinen Polizeirecht gem. § 80 NPOG i.V.m. § 8 NPOG zu. Voraussetzung für dessen Anwendbarkeit wäre gem. § 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 NPOG, dass das Infektionsschutzgesetz insoweit keine abschließende Regelung enthält. Das Infektionsschutzgesetz als spezielles Gefahrenabwehrrecht enthält jedoch mit den §§ 56 und 65 abschließende spezialgesetzliche Entschädigungsregelungen, die die Anwendung des NPOG sperren (vgl. BGH, Urteil vom 03.08.2023 - III ZR 54/22 -, juris Rn. 67; OLG Stuttgart, Urteil vom 20.05.2026 - 4 U 168/25 -, juris Rn. 67; LG D-Stadt, Urteil vom 20.11.2020 - 8 O 4/20 -, juris Rn. 67 ff.).

f)

Der geltend gemachte Anspruch der Klägerin ergibt sich ebenfalls nicht aus einer Haftung bei Amtspflichtverletzung nach § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG. Die angegriffenen Maßnahmen waren zum einen bereits rechtmäßig (dazu unter 2.).

Zum anderen kommen Amtshaftungsansprüche wegen fehlerhaften Verhaltens des Gesetz- und Verordnungsgebers schon deshalb nicht in Betracht, weil die öffentliche Hand insoweit gegenüber der Klägerin bzw. den Zedentinnen keine drittbezogene Amtspflicht verletzt hätte. Da Gesetze und Verordnungen durchweg generelle und abstrakte Regeln enthalten, nimmt der Gesetz- und Verordnungsgeber in der Regel (anders bei Maßnahme- oder Einzelfallgesetzen) ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit, nicht aber gegenüber bestimmten Personen oder Personengruppen als "Dritten" im Sinne des § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB wahr (vgl. BGH, Urteil vom 17.03.2022 - III ZR 79/21 -, juris Rn. 64 - 65; LG München I, Urteil vom 22.01.2025 - 15 O 16736/23 -, juris Rn. 125).

Schließlich dürfte der Anspruch aus § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB zumindest in großem Umfang bereits wegen des in § 839 Abs. 3 BGB geregelten Vorrangs des Primärrechtsschutzes ausgeschlossen sein. Danach muss der Geschädigte bei begründeten Zweifeln an der Rechtmäßigkeit einer Maßnahme die zulässigen primären Rechtsbehelfe ergreifen, um den Schaden abzuwenden. Ein Entschädigungsanspruch ist regelmäßig für diejenigen Nachteile ausgeschlossen, die durch die primären Rechtsbehelfe hätten vermieden werden können, wenn eine zumutbare Aktivierung dieser Rechtsbehelfe unterblieben und dies dem Betroffenen im Sinne eines "Verschuldens in eigenen Angelegenheiten" vorwerfbar ist (vgl. LG München I, Urteil vom 22.01.2025 - 15 O 16736/23 -, juris Rn. 139). Vorliegend stellte nur die Zedentin H. am 22.02.2021 beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht einen Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung des § 10 Abs. 1b der Corona-Verordnung, welcher mit Beschluss vom 26.02.2021(13 MN 71/21) ablehnt wurde. Die Regelungen hinsichtlich des Lockdowns I und hinsichtlich des Zeitraums des Lockdowns II vom 16.12.2020 bis zum 21.02.2021 wurden von den Zedentinnen hingegen nicht angegriffen. Auf § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB gestützt dürfte damit allenfalls der Schaden der Zedentin H. für den Zeitraum vom 22.02.2021 bis zum 22.04.2021 geltend gemacht werden können.

2.

Der Klägerin steht auch kein Entschädigungsanspruch aus den richterrechtlich entwickelten Rechtsinstituten des enteignungsgleichen Eingriffs oder des enteignenden Eingriffs zu.

a)

Ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff kommt nicht in Betracht. Hierfür fehlt es bereits an der Rechtswidrigkeit der angeordneten Betriebsschließungen, von denen die Zedentinnen der Klägerin betroffen waren.

Das Oberlandesgericht Stuttgart hat in seinem Urteil vom 20.05.2026 (- 4 U 168/25 -, juris Rn. 29 - 64, juris), welches ein vergleichbares Verfahren der vorliegenden Klägerin gegen das Land Baden-Württemberg betraf, das Folgende ausgeführt:

"Die Corona-Verordnungen, die diese Maßnahmen angeordnet haben, sind rechtmäßig, insbesondere genügen sie den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit und verstoßen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz.a) Ein Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff setzt voraus, dass rechtswidrig in eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition von hoher Hand unmittelbar eingegriffen wird, die hoheitliche Maßnahme also unmittelbar eine Beeinträchtigung des Eigentums herbeiführt, und dem Berechtigten dadurch ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer für die Allgemeinheit auferlegt wird (BGH, Urteil vom 03.08.2023 - III ZR 54/22, Rn. 28 - juris; Urteil vom 10.03.1994 - III ZR 9/93, Rn. 15 - juris). Als von Art. 14 GG geschützte Rechtsposition kommen nicht nur das Eigentum an Grundstücken oder beweglichen Sachen in Betracht, sondern auch sonstige dingliche oder obligatorische Rechte, wie etwa das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (BGH, Urteil vom 03.08.2023 - III ZR 54/22, Rn. 35 - juris). b) Die in den Corona-Verordnungen des beklagten Landes angeordneten Betriebseinschränkungen sind nicht materiell rechtswidrig, insbesondere nicht unverhältnismäßig. Die streitgegenständlichen Anordnungen des beklagten Landes gestützt auf § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Aus diesem Grund kann die Frage, ob in der vorliegenden Konstellation ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs vorliegen kann (verneinend: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 - 1 S 926/20, Rn. 228 ff. - juris; bejahend: BGH, Urteil vom 03.08.2023 - III ZR 54/22, Rn. 36 f. - juris; Brandenburgisches Oberlandesgericht, Urteil vom 01.06.2021 - 2 U 13/21, Rn. 78 - juris) offen bleiben. aa) Entgegen der Auffassung der Klägerin trägt im Amtshaftungsprozess - unabhängig von der konkreten Anspruchsgrundlage - der Kläger, der sich auf die Rechtswidrigkeit einer hoheitlichen Maßnahme beruft, die Darlegungs- und Beweislast für die Rechtswidrigkeit der beanstandeten hoheitlichen Maßnahme (OLG Rostock, Urteil vom 13.04.2000 - 1 U 106/98, Rn. 63 - juris; OLG Karlsruhe, Urteil vom 23.01.2017 - 1 U 146/14, Rn. 38 - juris). Auch ein etwaiger Grundrechtseingriff indiziert nicht dessen Rechtswidrigkeit. Im Gegenteil ist im Amtshaftungsprozess von der aus der Bindung der Exekutive an Recht und Gesetz gemäß Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Vermutung der Rechtmäßigkeit hoheitlicher Maßnahmen auszugehen (BGH, Urteil vom 13.02.2025 - III ZR 63/24, Rn. 21 - juris). bb) Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits mehrfach entschieden, dass infektionsschutzrechtliche Maßnahmen gegen die Verbreitung des Coronavirus auf Anspruchsgrundlagen im 5. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes gestützt werden konnten (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 - 1 S 926/20, Rn. 126 ff. - juris). Für den streitgegenständlichen Zeitraum des ersten Lockdowns war Ermächtigungsgrundlage für Betriebsschließungsanordnungen die infektionsschutzrechtliche Generalklausel in § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG a.F. (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 - 1 S 926/20, Rn. 139 ff. - juris). Infektionsschutzrechtliche Anordnungen im Einzelhandel für den Zeitraum des zweiten Lockdowns durfte das beklagte Land grundsätzlich auf Grundlage von § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nr. 14 und Abs. 3 IfSG a.F. treffen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.2021 - 1 S 677/21, Rn. 20 ff. - juris). cc) Die Tatbestandsvoraussetzungen der dem Grunde nach in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen waren in den streitbefangenen Zeiträumen erfüllt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 - 1 S 926/20, Rn. 173 ff. - juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.2021 - 1 S 677/21, Rn. 23 ff. - juris). Die Anordnungen von Betriebsschließungen bzw. von Einschränkungen von Einzelhandelsbetrieben sind als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. anzusehen. (1) Der Verordnungsgeber verfolgte mit dem Erlass der streitgegenständlichen Maßnahmen einen von den Verordnungsermächtigungen gedeckten Zweck, nämlich die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (§ 32 Satz 1 IfSG) bzw. die Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten in Form der Coronavirus-Krankheit (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F.). Ge- und Verbote, die unabhängig von einem Krankheits- oder Ansteckungsverdacht an jeden im Geltungsbereich von Corona-Schutzverordnungen gerichtet sind, können notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. i.V.m. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. sein (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 16 - juris). (2) Die Annahme des Verordnungsgebers, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnungen eine Gefahrenlage für Leben und Gesundheit sowie die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems bestanden hatte, beruhte auf einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 58 - juris). (a) Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-CoV-2 (Corona-Verordnung - "CoronaVO") vom 17.03.2020, die rechtliche Grundlage des ersten Lockdowns war, wurde die COVID-Risikoeinschätzung des Robert Koch-Instituts als "hoch" eingestuft. Die Anzahl der elektronisch übermittelten COVID-19-Fälle betrug am 17.03.2020 1.479, bei einem Anstieg um 417 Fällen im Vergleich zum Vortag und zwei neuen Todesfällen. Dabei verzeichnete Baden-Württemberg nach Nordrhein-Westfalen die höchste absolute Zahl an COVID-19-Fällen und den bundesweit zweithöchsten Anteil an Erkrankten pro 100.000 Einwohner (13,4). Darüber hinaus wurde für Deutschland eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation bei einer hohen Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung attestiert (Täglicher Lagebericht des RKI vom 17.03.2020, Anlage B6). Der Verordnungsgeber konnte ausgehend von diesen Zahlen von einer entsprechenden Gefahrenlage jedenfalls für den Zeitraum vom 18.03.-20.04.2020 ausgehen (für den Zeitraum von März bis Juni 2020 in Baden-Württemberg ausdrücklich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 - 1 S 926/20, Rn. 180 ff. - juris). Dass sich das Infektionsgeschehen während des Lockdowns in einem Maße verändert hätte, dass die Grundlagen für Schutzmaßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz nicht mehr vorgelegen hätten, ist weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich. Vor diesem Hintergrund hatte auch der Erlass von Folge- bzw. Änderungsverordnungen des Landes während des ersten Lockdowns eine ausreichende tatsächliche Grundlage. (b) Zum Zeitpunkt des Erlasses der CoronaVO vom 15.12.2020, die Grundlage für den zweiten Lockdown war, stellte das RKI einen starken Anstieg der Fallzahlen fest. Die Inzidenz der letzten 7 Tage betrug deutschlandweit 180 Fälle pro 100.000 Einwohner, in Baden-Württemberg sogar 192 Fälle pro 100.000 Einwohner bei insgesamt 3.628 Todesfällen im Land. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland wurde insgesamt als sehr hoch bewertet. Zudem wurde hervorgehoben, dass ein zunehmend diffuses Infektionsgeschehen zu beobachten sei (Täglicher Lagebericht des RKI vom 16.12.2020, Anlage B10). Demnach bestand auch für den streitgegenständlichen Zeitraum des zweiten Lockdowns eine tatsächliche Grundlage für den Erlass von Schutzmaßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.12.2020 - 1 S 4028/20, Rn. 34 ff. - juris). Auch für diesen Zeitraum sind keine konkreten Anhaltspunkte vorgetragen, die während des Lockdowns eine Anpassung der Maßnahmen aufgrund einer Veränderung des Infektionsgeschehens notwendig gemacht hätten. (3) Die streitgegenständlichen Maßnahmen zur Einschränkung des Betriebs von solchen Einzelhandelsgeschäften, die nicht - wie beispielsweise Lebensmittelgeschäfte - dem privilegierten Einzelhandel zuzuordnen waren, waren als notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne des Infektionsschutzgesetzes anzusehen. Sie verfolgten insbesondere einen legitimen Zweck, waren geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, sodass auch das allgemeine rechtsstaatliche Gebot der Verhältnismäßigkeit gewahrt war.(a) Die Regelungen in den Corona-Verordnungen dienten einem legitimen Zweck. Der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG normierte Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Einzelnen und der Bevölkerung ist ein verfassungsrechtlich legitimer Zweck, der aufgrund des hohen Gewichts des Schutzgutes selbst schwerwiegende Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (BVerfG, Beschluss vom 23.03.2022 - 1 BvR 1295/21, Rn. 21 - juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 57 - juris). Aus Art. 2 Abs. 2 GG kann unter Umständen sogar eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21, Rn. 176 - juris). Auch das Ziel, die Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden, steht mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung im Einklang (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 19 - juris). Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Zwecke. (b) Die Schließungsanordnungen bzw. Betriebseinschränkungen waren geeignet, das mit der Maßnahme verfolgte Ziel der Eindämmung des Coronavirus zu erreichen.(aa) Für die Bejahung der Eignung genügt es, wenn die Verordnungsregelung den verfolgten Zweck fördern kann, wobei bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung ausreicht. Dem Verordnungsgeber stand wegen der damals in der Fachwissenschaft vorhandenen Ungewissheiten über die Eigenschaften des Virus SARS-CoV-2 ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung zu. Die Grenzen dieses Spielraums sind überschritten, wenn die Eignungsprognose des Verordnungsgebers nicht auf tragfähigen tatsächlichen Annahmen beruht oder wenn das Prognoseergebnis nicht plausibel ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 80 - juris). Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21, Rn. 171 - juris). (bb) Ausgehend von dem damaligen Infektionsgeschehen, der geringen Impfrate, den infektionsbedingten Krankheits- und Todesfällen, der Neuartigkeit der Virusvarianten und der bis dahin vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse gibt es keinen Grund zur Annahme, dass die Bewertung, wonach die Beschränkungen im Bereich des Einzelhandels zur Reduzierung physischer Kontakte zwischen Menschen und damit zu einer Verlangsamung der Ausbreitung der Krankheit beitragen konnten, auf keiner tragfähigen tatsächlichen Annahme beruht hätte oder das Prognoseergebnis nicht plausibel gewesen wäre (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 93 - juris). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat bereits festgestellt, dass Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen von Menschen - vor allem in geschlossenen Räumen, auch im Einzelhandel - dazu beitragen konnten, Ansteckungen mit dem Virus zu verhindern (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 28 - juris). Ziel der Lockdowns war es, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung umgehend und flächendeckend auf ein absolut erforderliches Mindestmaß zu reduzieren, um ein exponentielles Wachstum der Infektionszahlen zu verhindern. Insofern sind solche Maßnahmen als geeignet anzusehen, die dazu führen, dass die Normadressaten für einen bestimmten Zeitraum ihre Wohnung nur noch in einem deutlich reduzierten Umfang verlassen, was in der gebotenen Gesamtschau zu einer Verringerung der Sozialkontakte führen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.12.2020 - 1 S 4028/20, Rn. 36 ff. - juris). (cc) Soweit die Klägerin meint, das beklagte Land habe die Eignungsprognose der Maßnahmen ausgehend von falschen Angaben getätigt und insbesondere die RKI-Materialien unvollständig herangezogen, greift dies nicht durch. Zutreffend sind die Ausführungen der Klägerin, dass die Veröffentlichung "Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021" mit Stand 18.02.2021 (Anlage B23) das Infektionsrisiko im Einzelhandel als "niedrig" einordnet. Allerdings ist zwischen den Parteien unstreitig, dass über 70 % der Infektionen keinem bestimmten Lebensbereich zugeordnet werden können. Berücksichtigt man zudem, dass sich auch aus dem von Klägerseite vorgelegten Privatgutachten von Prof. Dr. med. M... S... (Anlage K48) ergibt, dass während der beiden Lockdowns national und international nur vereinzelte Studien oder Untersuchungsergebnisse zum Thema Infektionsrelevanz des Einzelhandels vorlagen und die Situation im Einzelhandel widersprüchlich und klärungsbedürftig war, zeigt sich, dass diese Einschätzung des RKI zum Infektionsrisiko im Einzelhandel nur bedingt belastbar war. Darüber hinaus ist zu beachten, dass die vorgenannte Handreichung des RKI explizit darauf hinweist, dass es keine Evidenz gibt, die eine wissenschaftliche Bewertung spezifischer Einzelmaßnahmen zulasse und die Ausführungen insgesamt nur als Orientierungshilfe dienen könnten. Schließlich empfiehlt auch diese Veröffentlichung, in bestimmten Fällen die Schließung des Einzelhandels zu erwägen (vgl. hierzu auch Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 95 ff. - juris). Für den ersten Lockdown kann diese Veröffentlichung schon deshalb keine Relevanz entfalten, da es erst zeitlich nachgelagert veröffentlicht wurde. Zum Zeitpunkt des zweiten Lockdowns am 16.12.2020 lag die 7-Tages-Inzidenz in Baden-Württemberg bei 192, am 17.04.2021 lag sie unstreitig noch bei 170,5 und betrug somit mehr als das Dreifache des Grenzwertes für die Intensitätsstufe 3, für die nach dem RKI-Papier die Schließung des Einzelhandels zu erwägen ist. Unabhängig davon, ob auch andere Kennwerte erreicht waren, zeigt dies, dass die Erwägung von Betriebsschließungen zu diesem Zeitpunkt auf Basis der 7-Tages-Inzidenz eine tragfähige Grundlage hatte. Dass die Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers den Erkenntnissen des RKI widerspricht, ist demnach nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG in der zum 19.11.2020 gültigen Fassung ("Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen ist insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100 000 Einwohnern innerhalb von sieben Tagen.") die 7-Tages-Inzidenz als wesentliches Beurteilungskriterium vorsah. Die Ausrichtung der Maßnahmen an diesem Kriterium ist auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2021 - 1 BvR 781/21, Rn. 198 ff. - juris). (dd) Auch wenn zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnungen in der Wissenschaft teilweise Auffassungen vertreten wurden, die Betriebsschließungen als ungeeignet ansahen, führt dies nicht bereits zu einer Überschreitung des Prognosespielraums des Verordnungsgebers. Die vom RKI, welches gem. § 4 Abs. 1 IfSG als nationale Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen fungiert, zur Verfügung gestellten Erkenntnisse und Bewertungen zu COVID-19 können wie ein Sachverständigengutachten bei der Entscheidung des Verordnungsgebers über Schutzmaßnahmen berücksichtigt werden. Weitere Aufklärungsmaßnahmen sind nur veranlasst, wenn die Erkenntnisse und Bewertung des RKI auch für den Sachkundigen erkennbare Mängel aufweisen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 - 3 BN 6.25, Rn. 11; Urteil vom 22.11.2022 - 3 CN 1/21, Rn. 57 - juris). Solche Mängel sind weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich. (ee) Auch der VGH Baden-Württemberg führt zu Schließungsanordnungen von Kosmetik- und Nagelstudios aus, dass die Annahme des Verordnungsgebers, die angegriffene Regelung sei ein geeignetes Mittel, um das Ziel der Verordnung zu erreichen, nicht zu beanstanden sei, da eine Betriebsuntersagung das Zusammenkommen von Menschen (auch) in dem geschlossenen Betrieb verhindere und dazu beitrage, drohende Infektionsketten zu unterbinden. Hierin sei ein Beitrag zu einer Verlangsamung der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus und zur Vermeidung einer Überlastung der medizinischen Versorgungskapazitäten im Land zu sehen, womit Zeit für die Entwicklung von Therapieoptionen und Präventionsmöglichkeiten (z. B. die Bereitstellung von entsprechendem Impfstoff) habe gewonnen werden können (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 81 - juris). Hinsichtlich der grundsätzlichen Zielrichtung der Reduzierung von menschlichen Kontakten sind diese Erwägungen mit der vorliegenden Konstellation vergleichbar. (ff) Da es das Ziel der Maßnahmen war, den öffentlichen Publikumsverkehr als Ganzes weitreichend einzuschränken, kommt es auch nicht darauf an, ob bei isolierter Betrachtung die geschlossenen Betriebe der Zedentinnen der Klägerin von hervorgehobener Bedeutung für das Infektionsgeschehen waren.(gg) Soweit die Klägerin die Geeignetheit der Maßnahme mit dem Argument in Frage stellt, ein nachvollziehbares Konzept des Landes sei nicht erkennbar, da insbesondere die hervorgerufenen Wechselwirkungen, wie Ausweichbewegungen in den privilegierten Einzelhandel, nicht hinreichend Berücksichtigung gefunden hätten, verfängt dies nicht. Selbst wenn man von einer teilweisen Verlagerung des Kundenverkehrs ausgehen würde, ist es nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber die Einschätzung vertreten hat, dass dies nicht in einem Umfang stattfände, der zu einer erheblichen Erhöhung der Infektionsgefahr geführt hätte (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 29 - juris). Dies gilt insbesondere, wenn man bedenkt, dass durch weitere Maßnahmen der Verlagerung von Kundenströmen von vornherein Grenzen gesetzt waren und somit nicht von einer Intensivierung der ohnehin stattfindenden Kontakte auszugehen war (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 102 - juris). An der Anordnung entsprechender Schutzmaßnahmen in den privilegierten Betrieben - wie etwa Zugangsbeschränkungen - zeigt sich im Übrigen, dass der Verordnungsgeber im Rahmen seines Gesamtkonzeptes nicht nur auf die Anzahl, sondern auch auf die Qualität der Kontakte abgestellt hat. Da es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen um eine nachvollziehbare Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers geht (ex ante-Sicht) und die Erkenntnisse des RKI zugrunde gelegt wurden, ist eine Beweisaufnahme zu den tatsächlichen Auswirkungen der Maßnahmen nicht notwendig (vgl. zur notwendigen Aufklärung durch das Gericht BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 - 3 CN 1/21, Rn. 57 - juris). (hh) Da die Reduzierung der Kontakte in den geschlossenen Betrieben für die Annahme der Geeignetheit der Maßnahmen ausreichend ist, kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob die damit möglicherweise verbundene Einschränkung von Kontakten in öffentlichen Verkehrsmitteln - wie das Landgericht meint - als zusätzliches Argument tragfähig ist.(c) Die Schließungsanordnungen waren auch erforderlich. Nachdem im Amtshaftungsprozess die Klägerseite die Darlegungs- und Beweislast für die Rechtswidrigkeit der beanstandeten Maßnahme trägt (siehe oben), wäre es an der Klägerin darzulegen und zu beweisen, dass eine gleich wirksame Maßnahme zur Erreichung des verfolgten Zwecks zur Verfügung stand, die weniger in die Grundrechte des Betroffenen eingreift und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastet. Eine solche Maßnahme hat sie nicht aufgezeigt. Die von Klägerseite angeführten Hygienekonzepte und Abstandsvorgaben sind als nicht gleich wirksam anzusehen wie Schließungsanordnungen. Denn verbleibende Infektionsrisiken durch ein Aufeinandertreffen von Personen beim Besuch der Geschäfte werden dadurch lediglich reduziert, aber nicht gleichermaßen ausgeschlossen. Das diesem Unterschied innewohnende Risiko konnte der Verordnungsgeber angesichts der gefährdeten Rechtsgüter als erheblich einstufen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass das Ziel der Verordnung war, grundsätzlich Kontakte zwischen Personen zu vermeiden und die Mobilität einzuschränken. Dieses Ziel kann durch die Vorgabe strenger Hygieneauflagen nicht erreicht werden (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 108 - juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 86 - juris). Dass der Verordnungsgeber davon ausgehen durfte, dass weitergehende Öffnungen von Verkaufsstellen des Einzelhandels mit Verhaltensregeln, Hygieneschutzmaßnahmen und Betriebsbeschränkungen nicht ebenso effektiv wären wie die erlassenen Betriebsschließungen, wurde auch schon vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 39 - juris). Soweit die Klägerin auf Besonderheiten beim Einkaufsverhalten bei T... und W... verweist, kommt es hierauf nicht an, da das Ziel der Maßnahme war, den öffentlichen Publikumsverkehr als Ganzes weitreichend einzuschränken (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 81 - juris; zu dem konkreten Einwand der Klägerin auch ausführlicher: Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 109 ff. - juris). Zudem weist der VGH Baden-Württemberg berechtigterweise darauf hin, dass sich spätestens seit November 2020 gezeigt habe, dass trotz der in weiten Bereichen entwickelten Hygienekonzepte und der allgemeinen in der CoronaVO angeordneten Hygienemaßnahmen (Maskenpflicht, Abstandsgebot, Teilnahmeverbote, Datenerhebung zur Kontaktnachverfolgung) viele Infektionen nicht zu verhindern gewesen seien (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.02.2021 - 1 S 398/21, Rn. 79 - juris). (d) Die Schließungsanordnungen waren zudem angemessen.(aa) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (BVerfG, Beschluss vom 27.01.2026 - 1 BvR 2637/21, Rn. 135 - juris m.w.N). (bb) Die streitgegenständlichen Regelungen stellen einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit Art. 12 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG sowie in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) der Zedentinnen der Klägerin dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 90 ff. - juris). Ob darüber hinaus ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs vorliegt (verneinend: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 - 1 S 926/20, Rn. 228 ff. - juris; bejahend: BGH, Urteil vom 03.08.2023 - III ZR 54/22, Rn. 36 f. - juris; Brandenburgisches Oberlandesgericht, Urteil vom 01.06.2021 - 2 U 13/21, Rn. 78 - juris), muss nicht abschließend entschieden werden, denn ein etwaiger Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs geht vorliegend jedenfalls nicht weiter als der durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz (Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 139/24, Rn. 138 - juris). Mit Blick auf die Dauer der Lockdowns, die über mehrere Monate den Verkauf der Waren der Zedentinnen der Klägerin nur sehr eingeschränkt oder gar nicht erlaubt haben, ist ein massiver Grundrechtseingriff festzustellen. Die Auswirkungen der Einschränkungen in diesem Zeitraum werden dadurch verstärkt, dass aufgrund des spezifischen Warensortiments der Zedentinnen der Klägerin nur bedingt Nachholeffekte nach dem Ende der Lockdowns eingetreten sein dürften. (cc) Diesen Grundrechtseingriffen standen allerdings Gemeinwohlbelange von überragender Bedeutung gegenüber, zu deren Wahrung bei Erlass der Verordnung und während ihrer Geltung dringender Handlungsbedarf bestand. Das Leben und die Gesundheit einer Vielzahl (potentiell) an COVID-19 Erkrankter, zu deren Schutz der Staat gem. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet ist, haben als Rechtsgüter von Verfassungsrang eine überragende Bedeutung. Das mit den Betriebsschließungen - neben zahlreichen weiteren Maßnahmen - verfolgte Ziel, physische Kontakte in der Bevölkerung im öffentlichen Raum weitgehend zu unterbinden, war nach dem plausiblen Schutzkonzept des Verordnungsgebers das zentrale Mittel, um die Gesundheit einer Vielzahl von Menschen zu schützen. Denn ein Impfschutz oder eine spezifische Medikation standen nicht zur Verfügung. Nach den fachlich begründeten tatsächlichen Feststellungen des Verordnungsgebers war bei Erlass der Verordnung von einer unmittelbaren und erheblichen Gefährdungslage auszugehen. Der Verordnungsgeber durfte annehmen, dass es ohne die entsprechenden Maßnahmen zu einem erneuten (exponentiellen) Anstieg der Infektionen und der schweren und tödlichen Verläufe einer COVID-19Erkrankung kommen würde (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 93 - juris). Mit Blick auf das dynamische Infektionsgeschehen zum Zeitpunkt des jeweiligen Beginns des Lockdowns (siehe oben) und das gewählte Vorgehen des Verordnungsgebers nach dem ersten Lockdown ein schrittweises Öffnungskonzept zu entwickeln, das geltende Regelwerk stetig anzupassen und die Einschränkungen durch wirtschaftliche Hilfsmaßnahmen teilweise zu kompensieren, wurde ein angemessener Ausgleich zwischen den mit den Maßnahmen verfolgten besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen geschaffen. Der Senat verweist insoweit ergänzend auf die ausführlichen Begründungen des VGH Baden-Württemberg zu Schließungsanordnungen für Nagel- und Kosmetikstudios (Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 87 ff. - juris; diesbezügliche Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 - 3 BN 6.25) sowie des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes (Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 113 ff. - juris), das sich mit derselben Sachverhaltskonstellation betreffend die gleichen Betriebe in einem anderen Bundesland beschäftigt, wobei die grundlegenden Erwägungen aber für die Situation in Baden-Württemberg übertragbar sind. Die Tatsache, dass Ladengeschäfte mit Mischsortiment und von den Schließungen betroffene Ladengeschäfte teilweise im Wettbewerb standen, spricht nicht gegen die Angemessenheit der Maßnahme (BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 55 - juris), die vorgenommene Differenzierung des Verordnungsgebers war insoweit gerechtfertigt (siehe unten). (dd) Ob die Maßnahmen tatsächlich Einfluss auf das Pandemiegeschehen hatten, ist - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht entscheidend, da es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen auf die ex ante-Sicht des Verordnungsgebers zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses ankommt.dd) Es liegt auch kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor. (1) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 - 3 BN 6.25, Rn. 9 - juris m.w.N.). Diese Anforderungen gelten auch für den Verordnungsgeber, denn eine Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG nur, wenn sie sich in den Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung hält (BVerfG, Urteil vom 19.09.2018 - 2 BvF 1/15, Rn. 209 - juris). Der Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers ist dabei enger, da er sich an den Rahmen halten muss, der ihm von der gesetzlichen Ermächtigungsnorm eingeräumt wurde. Er muss daher den Zweckerwägungen folgen, die im ermächtigenden Gesetz angelegt sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 103 - juris). Rechtsverordnungen, die auf § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F. bzw. § 28a Abs. 1 IfSG a.F. gestützt werden, können Schutzmaßnahmen vorsehen, die nicht allein nach dem infektionsschutzrechtlichen Gefährdungsgrad der betroffenen Tätigkeit differenzieren, sondern auch alle sonstigen relevanten Belange berücksichtigen, etwa öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten. Dass soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit in die Erwägungen des Verordnungsgebers miteinzubeziehen sind, ist nunmehr in § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG ausdrücklich geregelt, galt aber auch bereits vorher bei Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG a.F., da es sich bei der Regelung in § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG um eine gesetzgeberische Klarstellung handelt (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 - 3 BN 6.25, Rn. 10 - juris unter Verweis auf BT-Drs. 19/24334, S. 7). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Jedoch setzt eine zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten unter Berücksichtigung der praktischen Erfordernisse der Verwaltung nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (BVerfG, Urteil vom 28.04.1999 - 1 BvL 11/94, Rn. 130 - juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 102 - juris). Die Bedeutung eines Betriebes für die Versorgung der Bevölkerung kann einen zulässigen Differenzierungsgrund darstellen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 - 3 BN 6.25, Rn. 10 - juris). (2) Gemessen hieran, waren die Regelungen zu Betriebsschließungen und - einschränkungen, soweit mit ihnen eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung einherging, sachlich gerechtfertigt.(a) Die Corona-Verordnungen des beklagten Landes sahen in den streitgegenständlichen Zeiträumen im Grundsatz vor, dass der Betrieb von Einzelhandelsgeschäften untersagt ist (für den Beginn des ersten Lockdowns: § 4 Abs. 1 CoronaVO vom 17.03.2020 und für den Beginn des zweiten Lockdowns: § 1d Abs. 3 CoronaVO vom 15.12.2020). Allerdings waren jeweils Ausnahmen für bestimmte Teile des Einzelhandels vorgesehen, insbesondere für den Lebensmitteleinzelhandel. Dabei durften Anbieter von Mischsortimenten während der Lockdowns überwiegend auch Sortimentsteile verkaufen, die nicht zu den privilegierten Warengruppen gehörten, wenn der erlaubte Sortimentteil überwiegt. Supermärkte, Discounter und andere nach der Corona-Verordnung privilegierte Einzelhandelsgeschäfte sind mit den Non-Food-Einzelhandelsgeschäften der Zedentinnen der Klägerin vergleichbar, soweit unstreitig Überschneidungen im Sortiment vorhanden sind. Aufgrund der Regelung, dass bestimmte Einzelhandelsgeschäfte öffnen und auch nicht privilegierte Waren verkaufen durften, während dies den von den Schließungsanordnungen betroffenen Ladengeschäften nicht erlaubt war, lag eine Ungleichbehandlung vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.2024 - 3 CN 11/22, Rn. 12 - juris; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 130 - juris). (b) Die Ungleichbehandlung war jedoch sachlich gerechtfertigt.(aa) Das beklagte Land hat mit den streitgegenständlichen Anordnungen die Strategie verfolgt, die Übertragung des Virus durch Reduzierung von menschlichen Kontakten so weit wie möglich einzudämmen. Während der Lockdowns sollte das öffentliche Leben weitestgehend zum Stillstand kommen, weswegen der Verordnungsgeber die Grundsatzentscheidung getroffen hat, Regelungen zu treffen, um Menschenansammlungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Dies sollte durch eine möglichst umfassende Schließung von Betrieben und Einrichtungen mit Publikumsverkehr gewährleistet werden. Die Schließung von Einzelhandelsgeschäften war eine zentrale Maßnahme, um zu vermeiden, dass Menschen in größerem Umfang aufeinandertreffen. Die Privilegierung bestimmter Einzelhandelsgeschäfte diente dem Ziel der Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung. Die Bedeutung eines Betriebes für die Versorgung der Bevölkerung stellt dabei einen zulässigen Differenzierungsgrund dar (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2025 - 3 BN 6.25, Rn. 10 - juris). Auch der VGH Baden-Württemberg hat bereits entschieden, dass keine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes in der Grundsatzentscheidung zu sehen ist, Einzelhandelsbetriebe und Märkte, die der Grundversorgung dienen, keinen Schließungen zu unterwerfen. Denn die Privilegierung des den Grundbedürfnissen der Bevölkerung dienenden Einzelhandels, der für das tägliche Leben nicht verzichtbare Produkte verkauft, ist durch gewichtige Belange des Gemeinwohls gerechtfertigt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.06.2022 - 1 S 1079/20, Rn. 273 - juris). (bb) Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass die in den Verordnungen genannten Geschäfte eine besondere Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung hatten. Die besondere Bedeutung der in den Corona-Verordnungen privilegierten Ladengeschäfte für das tägliche Leben wird von Klägerseite auch nicht in Abrede gestellt. Die vorgenommene Differenzierung bei Anbietern von Mischsortimenten nach dem Umfang des Angebotes an privilegierten Waren stellt ein sachliches Differenzierungskriterium dar. Je höher der Anteil an unabdingbaren Waren des täglichen Gebrauchs, desto höher ist die Bedeutung für die Versorgung der Bevölkerung. Es stellt demnach keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz dar, dass solchen Einzelhandelsgeschäften mit Mischsortimenten die Öffnung erlaubt wurde, deren erlaubter Sortimentsanteil überwiegt. Dass das Warensortiment von T... und W... überwiegend Waren des täglichen Bedarfs ausmacht, wird von Klägerseite nicht behauptet, vielmehr wird in der Klageschrift vorgetragen, dass eine Quote von 60 % Anteil von erlaubtem Sortiment von den Zedentinnen der Klägerin nicht erreicht wurde (S. 39 der Klageschrift). Es ist demnach nicht zu beanstanden, dass die Zedentinnen der Klägerin nicht in den Kreis der privilegierten Einzelhandelsgeschäfte aufgenommen wurden.(cc) Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung ist überdies nicht darin zu sehen, dass die privilegierten Einzelhändler auch nicht privilegierte Waren verkaufen durften. Unabhängig davon, dass ein Eingriff in die Grundrechte der privilegierten Unternehmen durch Beschränkungen der Verkaufsmöglichkeiten seinerseits gerechtfertigt sein müsste, liegt eine sachlich infektiologisch bedeutsame Rechtfertigung für diese Regelung vor. Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass der Verkauf von anderen Produkten in Geschäften, die ohnehin aufgrund des Schwerpunkts ihres Sortiments öffnen dürfen, zu keinem zusätzlichen Anstieg der durch die Öffnung dieser Einzelhandelsgeschäfte ohnehin geschaffenen Infektionsquellen führen würde (vgl. Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 09.09.2025 - 2 C 140/24, Rn. 132 - juris). Es stellt eine plausible Einschätzung des Verordnungsgebers dar, dass das Aufsuchen eines Mischsortimenters ausschließlich zum Einkaufen nicht privilegierter Waren die Ausnahme bilden würde und vielmehr der Kauf solcher Gegenstände bei Gelegenheit des ohnehin notwendigen Einkaufs erfolgen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.2025 - 3 CN 3.23, Rn. 29, 65 - juris). Mit Blick auf die Zugangsbeschränkungen und Abstandsregelungen, die in den privilegierten Einzelhandelsgeschäften gegolten haben, durfte der Verordnungsgeber berechtigterweise davon ausgehen, dass es nicht zu einer signifikanten Erhöhung des Infektionsrisikos kommen würde. Da es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit auf eine ex ante-Prognose ankommt, ist nicht entscheidend, ob die dort geltenden Regelungen von den Kunden ausnahmslos eingehalten wurden. (dd) Hinsichtlich der schrittweisen Erweiterungen der privilegierten Einzelhändler im weiteren Verlauf des Lockdowns ist die vom Verordnungsgeber vorgenommene Typisierung nicht zu beanstanden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.02.2025 - 1 S 767/23, Rn. 116 - juris). Es ist einer schrittweisen Lockerung von Maßnahmen immanent, dass einige Bereiche früher von Lockerungen profitieren als andere und es daher zwangsläufig zu Ungleichbehandlungen kommt (Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 30.10.2024 - 3 N 471/22, Rn. 111 - juris). Bezüglich der Privilegierung einzelner Betriebsarten wie Gärtnereien, Blumenläden, Gartenmärkten und Buchhandel kann auf die zutreffenden Ausführungen des Landgerichts sowie auf die Erwägungen des VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 11.01.2022 - 1 S 3781/21, Rn. 124 ff. - juris) verwiesen werden, die sich der Senat zu eigen macht."

Diesen Ausführungen schließ sich die Kammer vollumfänglich an und überträgt sie auf das vorliegende Verfahren. Die hier angegriffenen niedersächsischen Maßnahmen (Allgemeinverfügung und Verordnungen) entsprechen in ihrem wesentlichen Inhalt denen aus Baden-Württemberg. Auch waren die tatsächlichen Verhältnisse in den Zeiten der beiden Lockdowns in Niedersachsen mit denen in Baden-Württemberg vergleichbar. Auch die Klägerin hat hierzu nichts Gegenteiliges vorgetragen. Geringfügige Abweichungen und Unterschiede führen jedenfalls nicht dazu, dass die grundsätzliche Bewertung der Betriebsschließungen als rechtmäßig, nicht auf die niedersächsischen Verhältnisse übertragen werden könnte.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat ebenfalls wiederholt die Rechtmäßigkeit von Betriebsschließungen auf Grundlage der jeweils gültigen Corna-Verordnung bestätigt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 01.06.2023 - 14 KN 36/22 -, juris; Urteil vom 11.07.2023 - 14 KN 35/22 -, juris). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 26.06.2025 (- 3 CN 3.23 -, juris) die gegen das erstgenannte Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts erhobene Revision zurückgewiesen und die Rechtmäßigkeit der Schließungen von Verkaufsstellen des Einzelhandels auf der Grundlage des § 10 Abs. 1b der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 30.10.2020 in der vom 13.02. bis zum 07.03.2021 geltenden Fassung für verhältnismäßig und mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar und damit insgesamt für rechtmäßig erklärt. Diese Wertung lässt sich wiederum auf alle hier angegriffenen Maßnahmen (Allgemeinverfügung und alle betroffenen Fassungen der diversen "Corona-Verordnungen") übertragen, da insoweit keine wesentlichen Unterschiede vorliegen. Die jeweils vorgenommenen Änderungen der Verordnungen betrafen solche Umstände, die für die Klägerin unerheblich waren. Die Klägerin hat ihre Bedenken (mangelnde Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit sowie Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes) auch gleichermaßen gegen alle angegriffenen Maßnahmen erhoben.

Den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträgen, die im Wesentlichen die Frage der Geeignetheit der angegriffenen Maßnahmen betreffen, war nicht nachzugehen.

Denn die Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Beantwortung der Fragen, ob

1. es im Zeitraum vom 24.03.2020, also dem Beginn des sog. Lockdown I, bis zum Ende des Lockdown II am 22.04.2021 dem Wissenschaftlichen Kenntnisstand entsprach, dass der Einzelhandel In Deutschland und speziell im Bundesland Niedersachsen keinen nachweislichen Beitrag zur Ausbreitung der Infektionserkrankung Covid-19 in der Bevölkerung leistet und das Infektionsrisiko im Einzelhandel niedrig ist,2. im Zeitraum vom 24.03.2020 bis zum 22.04.2021 gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse dafür vorlagen, dass es sich bei SARS-CoV-2 um eine aerogen übertragene Virus-Infektion handelt und sich ein Ansteckungsrisiko in geschlossenen Räumen erhöht, wenna) sich die Anzahl der gleichzeitig in den Räumen befindlichen Personen bei gleichbleibendem Luftvolumen erhöht undb) sich die Verweildauer der gleichzeitig in den Räumen befindlichen Personen bei gleichbleibendem Luftvolumen erhöht,3. Verbrauchermärkte wie Real oder Kaufland sowie große Edeka- oder Rewe-Filialen in ihren Märkten über die Lebensmittel hinaus zu jeder Zeit, einschließlich der Zeiträume vom 24.03.2020 bis zum 19.04.2020 sowie vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021, ein Non-Food-Sortiment anbieten bzw. angeboten haben, also insbesondere Haushaltswaren, Schreib- und Bastelwaren, Baby- und Kinderbedarf, Drogerieprodukte und Tierbedarf, das sich in der der Sortimentsbreite mit dem Sortiment der Filialen von XXX und XXX deckt,4. die Nachfrage der Kunden nach Non-Food-Waren, insbesondere Haushaltswaren, Schreib- und Bastelwaren, Baby- und Kinderbedarf, Drogerieprodukte und Tierbedarf in den Zeiträumen der streitgegenständlichen Geschäftsschließungen in der Zeit vom 24.03.2020 bis zum 19.04.2020 (Lockdown I) sowie in der Zeit vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021 (Lockdown II) im Bundesland Niedersachsen unverändert geblieben ist,5. die privilegierten Lebensmitteleinzelhändler (insb. Kaufland, ALDI Nord, Kaufland, Real, EDEKA, REWE, Lidl) in den Zeiträumen der streitgegenständlichen Geschäftsschließungen des Non-Food-Einzelhandeis in der Zeit vom 24.03.2020 bis zum 19.04.2020 (Lockdown I) sowie in der Zeit vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021 (Lockdown II) ihr Sortiment an Non-Food-Artikeln ausgeweitet haben,6. in der Zeit der streitgegenständlichen Geschäftsschließungen des Non-Food-Einzelhandels in der Zeit vom 24.03.2020 bis zum 19.04.2020 (Lockdown I) sowie in der Zeit vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021 (Lockdown II) die Kundefrequenz - d.h. die Anzahl der Kunden sowie die Dauer, für die sich die Kunden in den Geschäften aufhalten - im privilegierten Lebensmitteieinzelhandel höher wara) als die Kundenfrequenz, wenn die streitgegenständlichen Geschäftsschließungen ausgeblieben wären und Non-Food-Einzelhändler ihre Filialen in den Zeiträumen des Lockdown I und Lockdown II hätten öffnen dürfen undb) als die Kundenfrequenz im Zeitraum zwischen dem Lockdown I und dem Lockdown II in der Zeit vom 20.04.2020 bis zum 15.12.2020

und

die Vernehmung des Herrn Minister für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Gleichstellung Dr. XXX, XXX-Platz 2, XXX Hannover, als Beteiligten zu der Tatsache, dass das Land Niedersachsen im Zeitraum vom 24.03.2020 bis zum 22.04.2021 keine Studien und Untersuchungen durchgeführt oder beauftragt hat zu

7. der Gefahr von Infektionen mit SARSi-CoV-2 in Betrieben und Einrichtungen des Einzelhandels und 8. der Wirkung der streitgegenständlichen Geschäftsschließungen in den Zeiträumen vom 24.03.2020 bis zum 19.04.2020 (Lockdown I) sowie vom 16.12.2020 bis zum 22.04.2021 (Lockdown II) auf das Einkaufsverhalten der Bürger und insbesondere Kundenverschiebungen von den geschlossenen Geschäften der Mischsortimenter wie XXX und XXX auf den weiterhin geöffneten privilegierten Lebensmitteieinzelhandel waren insgesamt nicht erforderlich.

Gem. § 244 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 StPO darf ein Beweisantrag abgelehnt werden, wenn die Tatsache, die bewiesen werden soll, für die Entscheidung ohne Bedeutung ist. Soweit demgegenüber eine Ablehnung von Beweisanträgen wegen Wahrunterstellung der unter Beweis gestellten Tatsache (§ 244 Abs. 3 Satz 3 Nr. 6 StPO) im vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess regelmäßig ausscheidet (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 24.03.1987 - 9 C 47/85 -, juris), kann eine solche Wahrunterstellung aber dennoch hilfsweise herangezogen werden, um auf diesem Wege die Unerheblichkeit der vorgetragenen Tatsache experimentell zu belegen (vgl. Thüringer OVG, Beschluss vom 21.07.2023 - 3 ZKO 182/19 -, juris Rn. 15).

Ob eine unter Beweis gestellte Tatsache für die Entscheidung ohne Bedeutung ist, bestimmt sich dabei nach der materiell-rechtlichen Rechtsauffassung des Tatsachengerichts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.11.2022 - 1 B 64/22 -, juris Rn. 5).

Die Kammer schließt sich bezüglich der Geeignetheit der Betriebsschließungen des Einzelhandels der Rechtsauffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 01.06.2023 (- 14 KN 36/22 -, juris Rn. 110 - 128) an, in welchem das Folgende ausgeführt wird:

"Die Schließung der betroffenen Verkaufsstellen war - eingebettet in das in der Verordnung geregelte Gesamtkonzept aus Betriebsschließungen sowie -beschränkungen und Kontaktbeschränkungen - zur Erreichung des Ziels geeignet.Für die Eignung reicht es bereits aus, dass die Verordnungsregelungen den verfolgten Zweck fördern können. Bereits die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. zuletzt BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 -, juris Rn. 59; BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 185). Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 166). Dem Antragsgegner stand bei der Beurteilung der Eignung der in Betracht kommenden Maßnahmen ein Spielraum zu, der sich auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse, auf die erforderliche Prognose und auf die Wahl der Mittel zur Erreichung der Ziele bezog (Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 68). Der Beurteilung von Prognoseentscheidungen durch den Gesetzgeber legt das Bundesverfassungsgericht je nach Zusammenhang differenzierte Maßstäbe zugrunde, die von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Im Einzelnen maßgebend sind Faktoren wie die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, die Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und die Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter. Bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen dürfen tatsächliche Unsicherheiten grundsätzlich nicht ohne Weiteres zulasten der Grundrechtsträger gehen. Erfolgt der Eingriff jedoch zum Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, ist die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der Eignungsprognose beschränkt (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 185; Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 69). Liegen der gesetzlichen Regelung prognostische Entscheidungen zugrunde, kann die Eignung nicht nach der tatsächlichen späteren Entwicklung, sondern lediglich danach beurteilt werden, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, dass die Maßnahme zur Erreichung des gesetzten Ziels geeignet, ob seine Prognose also sachgerecht und vertretbar war. Die Eignung setzt folglich nicht voraus, dass es zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirksamkeit der Maßnahmen gibt (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 186; Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 70). Allerdings kann eine zunächst verfassungskonforme Regelung später mit Wirkung für die Zukunft verfassungswidrig werden, wenn ursprüngliche Annahmen des Gesetzgebers nicht mehr tragen (BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 186; Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 70). Diese Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht zunächst mit Blick auf den gesetzgeberischen Entscheidungsspielraum aufgestellt hat, werden in der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung auch auf die Exekutive angewandt (BVerwG, Urt. v. 22.11.2022 - 3 CN 1/21 -, juris Rn. 59; OVG NRW, Urt. v. 22.9.2022 - 13 D 38.20.NE -, juris Rn. 185 ff.; OVG Bremen, Urt. v. 19.4.2022 - 1 D 126/21 -, juris Rn. 94 m.w.N.; OVG NRW, Beschl. v. 2.3.2022 - 13 B 195/22.NE -, juris Rn. 42; SächsOVG, Urt. v. 16.12.2021 - 3 C 20/20 - juris Rn. 26 m.w.N.; ThürOVG, Beschl. v. 13.01.2022 - 3 EN 764/21 -, juris Rn. 67; Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 70). Ein exekutives Handeln auf infektionsschutzrechtlicher Grundlage in einer akuten Krisensituation bedeutet zwangsläufig oftmals ein Handeln im Ungewissen, das auf gewisse Spielräume für unterschiedliche Handlungsoptionen und Gewichtungen im Einzelfall angewiesen ist (Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 70; Greve, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, Einführung B Rn. 48). Denn nur so kann die Exekutive die auch ihr vom Gesetzgeber zugewiesene Aufgabe, Gefahren für hoch- und höchstrangige Rechtsgüter durch den Ausbruch einer übertragbaren Krankheit abzuwenden oder jedenfalls einzudämmen, nachkommen (Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 70). Wenn eine neuartige übertragbare Krankheit auftritt, ist typisch, dass Entscheidungen jedenfalls zunächst häufig auf einer unsicheren Erkenntnislage getroffen werden müssen und es an empirischen Nachweisen für die Wirksamkeit von Infektionsschutzmaßnahmen fehlen kann. Wenn die Exekutive nicht allein deswegen verpflichtet sein soll, das Infektionsgeschehen mit den damit einhergehenden Gefahren für Leben und Gesundheit der Bevölkerung unreguliert "laufen zu lassen", ist sie darauf angewiesen, Entscheidungen über Infektionsschutzmaßnahmen auf Prognosen zu stützen. Korrespondierend mit der zunehmenden Aufklärung der Gefahrenlage durch gewonnene Erkenntnisse und wissenschaftliche Gewissheiten verengen sich dann auch die Einschätzungsspielräume (vgl. Greve, in: Sangs/Eibenstein, IfSG, 1. Aufl. 2022, Einführung B Rn. 50 m.w.N.; Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 70). Vor diesem Hintergrund ist es sachgerecht, die gerichtliche Überprüfung der der streitgegenständlichen Verordnung zugrundeliegenden Prognosen nur auf ihre Vertretbarkeit zu überprüfen, weil jedenfalls auch im Februar 2021 die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dem Virus, seinen Übertragungswegen und seinen Auswirkungen noch weitgehend am Anfang standen. Von einer hinreichenden Aufklärung der Gefahrenlage konnte zu jenem Zeitpunkt noch keine Rede sein. Nachdem bei erstmaligem Auftreten der Pandemie zunächst die rein reaktive Bekämpfung der akuten Infektionen und deren Folgen im Vordergrund gestanden hatte, lag in der darauffolgenden Zeit ein Schwerpunkt auf der näheren Erforschung des Virus einerseits und der Entwicklung eines Impfstoffs sowie Impfkonzepts andererseits. Zugleich wurden nach und nach strategische Konzepte für die Bekämpfung des Coronavirus in anzunehmenden weiteren Wellen entwickelt. Der Antragsgegner hat zur Eindämmung der Infektionsgefahr unter anderem eine Vielzahl von Impfzentren eingerichtet. Außerdem konnten kostenlose Schnelltests in Praxen und Apotheken, bei Privaten sowie den Gesundheitsämtern in Anspruch genommen werden. Zudem hat er fortlaufend den öffentlichen Gesundheitsdienst - etwa durch die Abordnung von Landesbediensteten und die Erhöhung der finanziellen Mittel - gestärkt. Bereits am 29. September 2020 haben der Bund und die Länder überdies den sog. Pakt für den öffentlichen Gesundheitsdienst geschlossen. Kernpunkt dieser Vereinbarung ist eine Förderung des öffentlichen Gesundheitsdienstes durch den Bund mit einem Betrag von vier Milliarden Euro bis 2026. Mit diesem Betrag sollten bei den Ländern insgesamt bis zu 5.000 neue Stellen geschaffen und die Digitalisierung in den Gesundheitsämtern vorangetrieben werden (vgl. https://www.bundesgesundheitsministerium.de/service/begriffe-von-a-z/o/oeffentlichergesundheitsheitsdienstpakt.html, letztmalig abgerufen am 1.6.2023; vgl. auch Nds. GVBl. 2021, S. 194).Das Bundesverfassungsgericht hat angesichts dessen in den Entscheidungen zur Bundesnotbremse I und II - mithin Regelungen betreffend, die sogar noch zeitlich nach der hier streitgegenständlichen in Kraft getreten sind - erklärt, dass die Tragfähigkeit der Einschätzung des Gesetz- und damit auch des Verordnungsgebers nicht deshalb in Frage gestellt werde, weil er es versäumt habe, für eine Verbesserung der Erkenntnislage zu sorgen. Mit der Aufgabenzuweisung an das Robert Koch-Institut nach § 4 Abs. 1 IfSG sei vielmehr im Grundsatz institutionell dafür Sorge getragen worden, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert würden. Anhaltspunkte für eine insoweit unzureichende Aufgabenerfüllung, die Anlass für eine Begrenzung des Beurteilungs- und Einschätzungsspielraums sein könnten, seien schon angesichts des dynamischen Pandemieverlaufs mit dem Auftreten mehrerer Virusvarianten nicht ersichtlich (vgl. dazu auch BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 971/21 u.a. -, Rn. 180 ff. sowie - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 189 ff.; vgl. ferner zur Bedeutung der Einschätzung des Robert Koch-Instituts BVerfG, Beschl. v. 27.4.2022 - 1 BvR 2649/21 -, juris Rn. 160). Dass die dargestellte Entwicklung im Februar 2021 noch nicht abgeschlossen war, steht aus Sicht des Senats fest; er sieht dies auch keineswegs als Versäumnis des Antragsgegners an, der auf Landesebene - wie dargelegt - zahlreiche Maßnahmen initiiert hatte, und der zudem in der außergewöhnlichen Situation der Pandemie auf die Zusammenarbeit mit den anderen Bundesländern und der Bundesregierung vertrauen durfte und nicht gehalten war, insoweit völlig unabhängige Ansätze zu verfolgen.Es ist daher für die Eignung der angegriffenen Maßnahme lediglich zu prüfen, ob die Prognose des Antragsgegners aus einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials herrührt und ob sich der Antragsgegner Kenntnis von der zur Zeit des Erlasses der Norm bestehenden tatsächlichen Ausgangslage in korrekter und ausreichender Weise verschafft hat (Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 71). Ferner ist er verpflichtet, auch nach dem Erlass einer Regelung die weitere Entwicklung zu beobachten, erlassene Anordnungen zu überprüfen und gegebenenfalls zu revidieren, falls sich herausstellt, dass die ursprünglichen Annahmen nicht mehr tragen (vgl. BremOVG, Urt. v. 19.4.2022 - 1 D 126/21 -, juris Rn. 93; SächsOVG, Urt. v. 16.12.2021 - 3 C 20/20 - juris Rn. 26 m.w.N.; ThürOVG, Beschl. v. 13.01.2022 - 3 EN 764/21 -, juris Rn. 67; Senatsurt. v. 30.3.2023 - 14 LC 32/22 -, juris Rn. 71). Hieran gemessen ist die Prognoseentscheidung des Antragsgegners nicht zu beanstanden. Denn angesichts der hohen Infektiosität und der Übertragungswege steht für den Senat außer Zweifel, dass Beschränkungen von Zusammenkünften und Ansammlungen mehrerer Personen - vor allem in geschlossenen Räumen - geeignet sind, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu verhindern; dies gilt auch für die Verkaufsstellen des Einzelhandels (NdsOVG, Beschl. v. 4.3.2021 - 13 MN 81/21 -, V.n.b. m.w.N.).Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ergibt sich eine fehlende Eignung nicht daraus, dass von den Verkaufsstellen des Einzelhandels nur ein äußerst geringes Infektionsrisiko ausgehe. Denn nachgewiesen war dies nicht. Es fehlte vielmehr zum Zeitpunkt des Erlasses der Änderungsverordnung vom 12. Februar 2021 an belastbaren Erkenntnissen zu einer mangelnden infektiologischen Relevanz des Geschehens in derartigen Verkaufsstellen. Ausweislich des Berichts zum "Infektionsumfeld von COVID-19Ausbrüchen in Deutschland" konnte das Robert Koch-Institut in einer Quellensuche (Datenstand: 11.8.2020) von insgesamt 202.225 übermittelten Fällen nur 55.141 Fälle bestimmten Ausbruchsgeschehen zuordnen und feststellen, in welchen von 30 unterschiedlichen, verschiedenste Lebensbereiche erfassenden Infektionsumfeldern sich diese ereignet haben (vgl. Robert Koch-Institut, Infektionsumfeld von COVID-19Ausbrüchen in Deutschland, in: Epidemiologisches Bulletin v. 17.9.2020, S. 3 ff., vgl. Tabelle auf S. 5).Soweit die Antragstellerin zur Begründung ihrer Auffassung unter anderem auf die ControlCOVID-Handreichung des Robert Koch-Institutes verweist (Bl. 29 ff. des Schriftsatzes vom 17.5.2023), verfängt ihr Einwand nicht. Zwar ist zutreffend, dass das Robert Koch-Institut in der Handreichung ControlCOVID (in der maßgeblichen Fassung zum Zeitpunkt des Erlasses der hier betroffenen Änderungsverordnung) das Infektionsrisiko sowie den Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen im Hinblick auf den Einzelhandel als "niedrig" eingestuft hat. Es heißt in dieser Handreichung allerdings auch, dass der sog. "Public-Health-Einfluss" des Einzelhandels nicht klar zuzuordnen sei, sondern sich vielmehr als indirekt bzw. diffus darstelle. Krankheitsausbrüche durch den Besuch von Verkaufsstellen des Einzelhandels bzw. die dort stattfindenden Kontaktsituationen hätten einen indirekten Beitrag zum allgemeinen Transmissionsgeschehen (vgl. ControlCOVID, Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021, Stand 18.2.2021, Bl. 6 Spalte 13 "indirekt"). Infolgedessen empfiehlt das Robert Koch-Institut ausweislich des Stufenplanes eine Erwägung der Schließung des Einzelhandels dann, wennein hohes sowie diffuses Infektionsgeschehen vorliegt und eine hohe Übertragungsrate im privaten Umfeld gegeben ist (7-Tage-Inzidenz über 50),eine Nachverfolgung von Kontaktpersonen durch die Gesundheitsämter nicht mehr möglich ist (weniger als 60 Prozent),die wöchentliche Inzidenz hospitalisierter Fälle bei Personen, die älter als 60 Jahre sind, größer als sechs ist, undeine hohe Hospitalisierung sowie ein hoher Anteil intensivmedizinischbehandelter COVID-19-Fälle an der Gesamtzahl der betreibbaren Bettenkapazität gegeben ist (mehr als 12 Prozent, vgl. ControlCOVID, Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten bis Frühjahr 2021, Stand 18.2.2021, Bl. 7).Angesichts der Situation zum Zeitpunkt der abermaligen Verlängerung der Schließung des Einzelhandels am 12. Februar 2021 - eine bundesweite 7-Tage-Inzidenz von 62, ein diffuses bundesweites Ausbruchsgeschehen, eine hohe wöchentliche Inzidenz hospitalisierter Fälle bei Personen, die älter als 60 Jahre waren, keine eindeutig nachvollziehbaren Infektionsketten und mehr als 12 Prozent der COVID-19-Fälle (= 3.552 Personen) in intensivmedizinischer Behandlung bei insgesamt 26.980 registrierten Intensivbetten (vgl. den zuvor zitierten Lagebericht des Robert Koch-Instituts vom 12.2.2021) - begegnet es keinen Bedenken, dass der Antragsgegner die Schließung des Einzelhandels als geeignete Maßnahme erachtet hat.Aus den zum damaligen Zeitpunkt fehlenden Informationen über die Verbreitung des Virus und die Rolle des Einzelhandels dabei kann nach alledem nicht - anders als die Antragstellerin meint - darauf geschlossen werden, dass das Geschehen in Verkaufsstellen des Einzelhandels keine infektiologische Relevanz hat. Denn die Schließung führt dazu, dass das Ansteckungsrisiko in diesen Verkaufsstellen auf Null reduziert wird, während anderenfalls ein - wenn auch möglicherweise eher geringes - Ansteckungsrisiko verbliebe (NdsOVG, Beschl. v. 4.3.2021 - 13 MN 81/21 -, V.n.b. m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 19.11.2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, juris Rn. 213). Im Übrigen dienten die Betriebsschließungen im Rahmen des Gesamtkonzepts des Verordnungsgebers maßgeblich auch einer Reduzierung der Mobilität der Bevölkerung und damit der Reduzierung von Kontakten, die im Zusammenhang mit dem Aufsuchen von Einzelhandelsgeschäften stattfinden. Der Vertreter des Antragsgegners hat in der mündlichen Verhandlung anschaulich dargelegt, dass in diesem Stadium der Pandemie nicht Betriebsbeschränkungen (etwa durch Hygienekonzepte), sondern Kontaktbeschränkungen (durch Betriebsschließungen) angezeigt waren. Bei der Beurteilung der Geeignetheit der angegriffenen Regelung ist deshalb gerade nicht ausschließlich das Infektionsgeschehen in Verkaufsstellen des Einzelhandels von Relevanz.Ohne Rechtsfehler hat der Antragsgegner angenommen, dass durch die Schließung weiter Teile des Einzelhandels bei gleichzeitiger Offenhaltung von Einzelhandelsgeschäften für Lebensmittel und andere vom Verordnungsgeber als notwendig erachtete Güter des täglichen Bedarfs ein pandemietreibender Verdrängungsmechanismus in infektiologisch ungünstigere Ladengeschäfte nicht stattfinden werde, so dass dahingehend die Eignung nicht zu bezweifeln ist. Der Senat stellt nicht in Abrede, dass bestehende, bisher etwa in dem Elektronikfachmarkt der Antragstellerin gedeckte Versorgungsbedarfe ihrer Kundinnen und Kunden auch zur Verlagerung von Kundenströmen in den nichtstationären Handel und - zumindest teilweise - in den von den Betriebsverboten und -beschränkungen des § 10 Abs. 1b der Niedersächsischen Corona-Verordnung nicht betroffenen stationären Handel geführt haben mögen. Einer solchen Verlagerung von Kundenströmen in den - infektiologisch vergleichbaren - stationären Handel waren aber von vorneherein Grenzen gesetzt durch die in § 10 Abs. 1b Satz 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung enthaltene "Schwerpunktsortiment-Regel" und das in § 10 Abs. 1b Satz 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung enthaltene "Sortimentsveränderungsverbot" (vgl. zur Zielsetzung dieser Regelung die Begründung zur Änderungsverordnung vom 15.12.2020, Nds. GVBl. S. 493). Vor dem Hintergrund dieser normativen Begrenzungen konnte der Antragsgegner annehmen, dass der von den Betriebsverboten und -beschränkungen des § 10 Abs. 1b der Niedersächsischen Corona-Verordnung nicht betroffene stationäre Handel nicht in nennenswertem Umfang etwa an die Stelle der Elektronikfachmärkte tritt (vgl. vertiefend die untenstehenden Ausführungen zu Art. 3 Abs. 1 GG)."

Vor diesem Hintergrund ist es unerheblich bzw. kann unterstellt werden, dass das Infektionsrisiko im Einzelhandel gering war (Nr. 1. der o.a. Beweisanträge), denn auch ein geringes Risiko konnte durch die Betriebsschließungen noch weiter reduziert werden und so der Zweckerreichung dienen.

Ebenso unerheblich ist es, ob andere Verbrauchermärkte über ihr Lebensmittelsortiment hinaus ein Non-Food-Sortiment anboten, welches dem der Zedentinnen entsprach (Nr. 3 der Beweisanträge). Auch dieser Umstand kann unterstellt werden, ohne dass dies dazu führen würde, die Rechtmäßigkeit der Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers in Zweifel zu ziehen. Dasselbe gilt für den Umstand, dass die Nachfrage nach Non-Food-Artikeln während der Zeiten der beiden Lockdown unverändert blieb (Nr. 4 der Beweisanträge). Schließlich ist unerheblich, ob die Kundenfrequenz im privilegierten Lebensmitteleinzelhandel während der beiden Lockdowns höher war als in dem Zeitraum dazwischen und auch höher, als sie es ohne die angegriffenen Betriebsschließungen gewesen wäre (Nr. 6 a) und b) der Beweisanträge). Auch die nachträgliche Bejahung dieser Frage ließe die Rechtmäßigkeit der Prognoseentscheidung unberührt.

Ob die privilegierten Lebensmitteleinzelhändler während der Lockdowns ihr Non-Food-Sortiment ausweiteten (Nr. 5 der Beweisanträge) ist insoweit unerheblich, als die angegriffenen Regelungen dies untersagten. Wenn dies tatsächlich vorkam, handelte es sich um ein Vollzugsproblem und betraf wiederum nicht die Prognoseentscheidung.

Dass das Risiko, sich mit dem SARS-CoV-2-Virus anzustecken, steigt, wenn sich mehr Menschen in einem Raum aufhalten bzw. wenn sich die Menschen länger in einem Raum aufhalten (Nr. 2 a) und b) der Beweisanträge), bedurfte keines Sachverständigengutachtens, da dieser Umstand bereits eine gesicherte wissenschaftliche Erkenntnis darstellt, die auch gerichtsbekannt ist.

Dass das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Arbeit, Gesundheit und Gleichstellung keine Studien und Untersuchungen zur Frage der Infektionsgefahr im Einzelhandel und zur Wirkung der Geschäftsschließungen auf das Einkaufsverhalten der Menschen durchgeführt oder beauftragt hat (Nr. 7 und 8 der Beweisanträge) musste nicht durch eine Beteiligtenvernehmung des Ministers bestätigt werden. Auch dieser Umstand ist bereits gerichtsbekannt und wurde in der mündlichen Verhandlung auch nicht von den beiden Mitarbeitern des Ministeriums bestritten.

Die von der Klägerin unter Beweis gestellten Tatsachen waren damit insgesamt nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der vom Beklagten getroffenen Prognoseentscheidung in Frage zu stellen.

Somit ist insgesamt von der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Maßnahmen auszugehen.

Ob eine Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, als einer nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition vorliegt, kann aufgrund der zuvor dargelegten Rechtmäßigkeit der angegriffenen Maßnahmen offenbleiben (vgl. insoweit ablehnend Nds. OVG, Urteil vom 01.06.2023 - 14 KN 36/22 -, Rn. 64, juris).

Ebenso offen bleiben kann die Frage, ob der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch aus dem Institut des enteignungsgleichen Eingriffs genauso wie der Amtshaftungsanspruch aus § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB zumindest in großem Umfang auch bereits wegen des Vorrangs des Primärrechtsschutzes ausgeschlossen wäre (dazu bereits oben unter I1.f) unter Verweis auf LG München I, Urteil vom 22.01.2025 - 15 O 16736/23 -, juris Rn. 139 ff.).

b)

Nach der zuvor dargelegten Rechtmäßigkeit der angegriffenen Maßnahmen kann die Klägerin jedoch auch aus dem richterrechtlich entwickelten Institut des enteignenden Eingriffs keinen Entschädigungsanspruch herleiten. Insoweit wird auf die überzeugenden Ausführungen des Bundesgerichtshofs in seinem Urteil vom 17.03.2022 (- III ZR, 79/21-, juris Rn. 56 ff.) Bezug genommen, denen sich die Kammer anschließt:

"Nach diesen Grundsätzen, die auf den Aufopferungsgedanken zurückgehen, kommen Entschädigungsansprüche in Betracht, wenn an sich rechtmäßige hoheitliche Maßnahmen bei einem Betroffenen zu meist atypischen und unvorhergesehenen Nachteilen führen, die er aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen hinnehmen muss, die aber die Schwelle des enteignungsrechtlich Zumutbaren (bzw. die Sozialbindungsschwelle) übersteigen (st. Senatsrechtsprechung; z.B. Urteile vom 29. März 1984 - III ZR 11/83, BGHZ 91, 20, 26 f; vom 10. Dezember 1987 - III ZR 220/86, BGHZ 102, 350, 361; vom 14. März 2013 - III ZR 253/12, BGHZ 197, 43 Rn. 7 und vom 15. Dezember 2016 - III ZR 387/14, BGHZ 213, 200 Rn. 25). a) Ansprüche aus dem richterrechtlich entwickelten Institut des enteignenden Eingriffs scheitern bereits daran, dass das den §§ 56, 65 IfSG zugrundeliegende und gesetzgeberisch als abschließend gedachte Konzept einer punktuellen Entschädigung im Bereich der Eigentumseingriffe nicht durch die Gewährung richterrechtlicher Ansprüche unterlaufen werden darf. Die infektionsschutzrechtlichen Entschädigungsvorschriften gehen auch insoweit vor (BeckOK IfSchR/Eckart/Kruse aaO § 56 IfSG Rn. 33.1; BeckOK IfSchR/Kruse aaO § 65 IfSG Rn. 34; Kümper in Kießling aaO Rn. 16; Cornils aaO II.3). Dies entspricht dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers, der bei Erlass des Infektionsschutzgesetzes davon ausging, dass die im Zwölften Abschnitt getroffenen Entschädigungsregelungen umfassend den von der Rechtsprechung entwickelten Aufopferungsanspruch ersetzen, "dem damit insoweit keine lückenschließende Funktion mehr zukommt" (BT-Drucks. 14/2530, S. 87). Der enteignende Eingriff, der Ausprägung des Aufopferungsgedankens ist, ist kein Ersatzinstrument zur richterlichen Gewährung von Entschädigungen, mit dem eine behauptete Unzulänglichkeit gesetzlicher Ausgleichsregelungen geschlossen werden könnte (vgl. Senat, Urteil vom 10. Februar 2005 - III ZR 330/04, NJW 2005, 1363 f). Der vom Gesetzgeber bewusst herbeigeführte Zuschnitt der infektionsschutzrechtlichen Entschädigungsbestimmungen verlöre seinen Sinn, wenn diese Regelung schlicht durch allgemeine Haftungsgrundlagen ergänzt und "komplettiert" werden könnte (Cornils aaO). b) Unabhängig von der Frage der Sperrwirkung der §§ 56, 65 IfSG ist der Anwendungsbereich des Rechtinstituts des enteignenden Eingriffs nicht eröffnet, wenn es darum geht, im Rahmen einer Pandemie durch flächendeckende infektionsschutzrechtliche Maßnahmen verursachte Schäden auszugleichen. Zur Bewältigung eines derartigen "Globalphänomens" ist das Haftungsinstitut des enteignenden Eingriffs nicht entwickelt worden. Es ist keine geeignete Grundlage, um massenhaft auftretende Schäden auszugleichen (vgl. Senat, Urteil vom 10. Dezember 1987 aaO S. 361 f zur Haftung der öffentlichen Hand für weitflächig auftretende, durch Luftverunreinigungen verursachte Waldschäden). Der Bundesgerichtshof hat eine Haftung aus diesem Rechtsinstitut deshalb bisher nur angenommen bei einzelfallbezogenen Eigentumsbeeinträchtigungen durch hoheitliche Realakte, straßenrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse oder Verwaltungsakte (Senat, Urteile vom 10. Dezember 1987 aaO und vom 10. Februar 2005 aaO S. 1363; siehe auch Beschluss vom 29. Januar 1998 - III ZR 110/97, NJW 1998, 1398, 1399). Es stünde in einem offenen Widerspruch zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung, wenn die Gerichte - gestützt auf das richterrechtliche Institut des enteignenden Eingriffs - im Zusammenhang mit einer Pandemiebekämpfung massenhafte und großvolumige Entschädigungen zusprechen würden. Durch die hier in Rede stehenden Betriebsschließungen und Betriebsbeschränkungen im Bereich der Gastronomie und des Beherbergungsgewerbes wurde zwar unmittelbar in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen. Bei diesen nach § 28 Abs. 1 IfSG i.V.m. § 32 IfSG getroffenen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen handelt es sich indessen um den Vollzug von Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse, die die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen, sind als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (BeckOGK/Dörr aaO Rn. 1083 ff, 1248 ff). Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar wären, können ausnahmsweise mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen, wenn sie vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen versehen werden (BVerfGE 100, 226, 244 [BVerfG 02.03.1999 - 1 BvL 7/91]). Sie bedürfen jedoch immer einer gesetzlichen Grundlage. Dies gilt insbesondere, auch mit Rücksicht auf das Budgetrecht des Parlaments, soweit kompensatorische Entschädigungsansprüche begründet werden sollen. Bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen ist daher kein Raum für eine Entschädigung ohne gesetzliche Grundlage (BVerfG aaO S. 245). Dementsprechend hat der Senat in dem Waldschädenurteil vom 10. Dezember 1987 (III ZR 220/86, BGHZ 102, 350, 361 ff) ausgesprochen, dass die Gerichte nur dann Entschädigungsansprüche oder Ausgleichsleistungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zuerkennen können, wenn das Gesetz eine entsprechende Regelung enthält. Er hat dies unter anderem damit begründet, dass die Zubilligung von Entschädigungs- und Ausgleichsansprüchen gegen den Staat für die durch das Waldsterben geschädigten Waldbesitzer weitreichende Folgen für die Staatsfinanzen haben könne. Das lege es nahe, die Zubilligung solcher Ansprüche entsprechend dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem demokratischen Prinzip der Entscheidung des Parlamentsgesetzgebers vorzubehalten. Diese Erwägungen gelten für die Beurteilung von Entschädigungsansprüchen für Betroffene von infektionsschutzrechtlichen Betriebsschließungen und ähnlichen Schutzmaßnahmen wegen ihrer außergewöhnlichen wirtschaftlichen Tragweite in besonderem Maße (BeckOGK/Dörr aaO Rn. 1086). Letztlich würde die Gewährung von Ansprüchen für Vermögenseinbußen durch flächendeckende Infektionsschutzmaßnahmen wie Betriebsschließungen oder Betriebsbeschränkungen im Ergebnis darauf hinauslaufen, das Infektionsschutzgesetz kraft Richterrechts in unzulässiger Weise um eine Klausel für Ausgleichsleistungen im Anwendungsbereich von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu ergänzen."

3.

Schließlich kann der Klägerin auch unter dem rechtlichen Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums keine Entschädigung zuerkannt werden, da es an einer gesetzlichen Entschädigungsregelung fehlt. Die Kammer schließt sich auch insoweit dem Bundesgerichtshof an, welcher in seinem Urteil vom 17.03.2022 (- III ZR 79/21 -, juris Rn. 61 ff) dazu Folgendes ausgeführt hat:

"a) Wie sich aus den Ausführungen unter 5 b ergibt, kann der Gesetzgeber bei der Regelung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung ausnahmsweise verpflichtet sein, Ausgleichsregelungen vorzusehen, um eine unzumutbare Belastung des Eigentümers zu verhindern (dazu eingehend Shirvani, NVwZ 2020, 1457). Es erscheint dem Senat allerdings bereits sehr zweifelhaft, ob dieses Rechtsinstitut geeignet ist, auf Pandemielagen sachgerecht im Sinne einer gerechten Lastenverteilung zu reagieren. Die Rechtsfigur ist bislang vor allem auf Härtefälle zulasten einzelner Eigentümer angewandt worden, während es im Rahmen einer Pandemie um eine unkalkulierbare Vielzahl von Betroffenen geht. In solchen Fällen ist kaum vorstellbar, dass das Gesetz bereits im Vorhinein die Voraussetzungen und den Umfang eines Entschädigungsanspruchs anhand klar definierter Maßstäbe festlegt, die den Anspruch für die Berechtigten und die Behörden berechenbar machen. Unmöglich kann der Gesetzgeber des Infektionsschutzgesetzes in der Vorausschau auf irgendwelche hypothetischen Seuchenereignisse die jeweils angemessene Entschädigung für die jeweilige unzumutbare Maßnahme planen und in eine Entschädigungsregelung fassen, zumal eine unkalkulierbare, die öffentlichen Haushalte potentiell überfordernde Geldleistungsverpflichtung grundrechtlich nicht geboten sein kann (Cornils aaO III.5). Gesetzestechnisch praktikabel und im Hinblick auf die Bedeutung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG eventuell geboten wäre allenfalls eine Generalklausel, die im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei längerfristigen und existenzgefährdenden Maßnahmen im Einzelfall eine existenzsichernde, nicht im freien Belieben des Gesetzgebers stehende Entschädigung gewährt (vgl. BVerfGE 57, 107, 117 [BVerfG 08.04.1981 - 1 BvR 608/79]). Hilfeleistungen für von einer Pandemie schwer getroffene Wirtschaftsbereiche sind keine Aufgabe der Staatshaftung. Vielmehr folgt aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), dass die staatliche Gemeinschaft Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal entstanden sind und nur zufällig einen bestimmten Personenkreis treffen. Hieraus folgt zunächst nur die Pflicht zu einem innerstaatlichen Ausgleich, dessen nähere Gestaltung weitgehend dem Gesetzgeber überlassen ist. Erst eine solche gesetzliche Regelung kann konkrete Ausgleichsansprüche der einzelnen Geschädigten begründen (vgl. BVerfGE 27, 253, 283 [BVerfG 03.12.1969 - 1 BvR 624/56] zum Ausgleich von Besatzungsschäden). Dieser sozialstaatlichen Verpflichtung kann der Staat zum Beispiel dadurch nachkommen, dass er - wie im Fall der COVID-19-Pandemie geschehen - haushaltsrechtlich durch die Parlamente abgesicherte Ad-hoc-Hilfsprogramme auflegt ("Corona-Hilfen"), die die gebotene Beweglichkeit aufweisen und eine lageangemessene Reaktion (z.B. durch kurzfristige existenzsichernde Unterstützungszahlungen an betroffene Unternehmen) erlauben (vgl. LG D-Stadt, Urteil vom 20. November 2020 aaO Rn. 132 ff; siehe auch Itzel, MDR 2021, 649 Rn. 33, 37, 39 ff). b) Selbst wenn man hier unterstellt, dass die in Rede stehenden infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen den Kläger unzumutbar belasten, wäre es im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Entschädigung nicht zulässig, ihm einen Ausgleichsanspruch kraft Richterrechts unter dem Gesichtspunkt der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung zu gewähren (Senatsurteil vom 10. Dezember 1987 aaO S. 359 f)."

II.

Ob der unter 2. gestellte Feststellungsantrag bereits gem. § 43 Abs. 2 VwGO wegen einer vorrangig zu erhebenden Leistungsklage unzulässig ist, kann offenbleiben. Denn aufgrund der Ausführungen zu I. ist auch dieser Antrag jedenfalls unbegründet.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 2, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.