Mitbenutzungsanordnung zur Deponierung freigegebener Abfälle aus dem Rückbau des Kernkraftwerks Brunsbüttel

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Ablehnung ihrer Hinzuziehung zu einem abfallrechtlichen Verwaltungsverfahren im Zusammenhang mit der Deponierung freigegebener Abfälle aus dem Rückbau eines Kernkraftwerks rechtswidrig gewesen ist.

In dem Gemeindegebiet der Klägerin betreibt die A mbH & Co. KG die Deponie J. Mit Schreiben vom 3. und 21. August 2020 und in einem Gespräch am 27. Oktober 2020 lehnte die A die Entsorgungsanfragen der AD GmbH (AD) und des Umweltministeriums des Landes Schleswig-Holstein (MELUND) ab, die auf eine Ablagerung strahlenschutzrechtlich freigegebener Abfälle aus dem Kernkraftwerk Brunsbüttel (KKB) gerichtet waren. Die A begründete dies damit, dass die Deponie J zur Ablagerung der angefragten Abfälle zwar betrieblich und genehmigungsrechtlich geeignet sei, der Annahme aber insbesondere die ablehnende Haltung der Klägerin entgegenstehe. Die Klägerin und der Betreiber eines nahegelegenen Campingplatzes befürchteten, dass der Tourismus in Folge der Deponierung beeinträchtigt werde. Zwischen der A und der Klägerin bestehe ein sehr gutes Einvernehmen, welches für die Bemühungen der A um Deponieerweiterungen und wiederkehrende Genehmigungserfordernisse unverzichtbar sei.

Die AD beantragte bei dem Beklagten mit Schreiben vom 5. Januar 2021 die Zuweisung einer Entsorgungsanlage nach § 29 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG).

Mit Schreiben vom 13. Januar 2021 gewährte der Beklagte der A Gelegenheit zur Stellungnahme zu der beabsichtigten Mitbenutzungsanordnung. Der Anordnungsentwurf sah vor, die A zu verpflichten, der AD gegen ein angemessenes Entgelt zu gestatten, die Deponie J für näher bezeichnete, bis zum 31. Dezember 2022 bei dem KKB anfallende Stoffe mitzubenutzen, sofern die Zuordnungskriterien der Deponie eingehalten werden und sie uneingeschränkt oder spezifisch freigegeben worden sind. In der Begründung des Bescheidentwurfs hieß es insbesondere, dass die mangelnde Akzeptanz in der Bevölkerung kein abfallwirtschaftlicher Gesichtspunkt sei und sie daher nicht zur Unzumutbarkeit der Mitbenutzungsanordnung führe. An allen potentiellen Standorten lehne die Bevölkerung eine Deponierung ab. Ein gutes Verhältnis zwischen dem Deponiebetreiber und der Bevölkerung vor Ort sei zwar von Vorteil. Belastungen für den Tourismus oder die Außendarstellung der Gemeinde seien aber zunächst nur eine Annahme. Für eine Einstufung der Abfälle als „hoch brisant“ gebe es keine sachliche Grundlage. Der Tourismus habe sich bislang mit dem Deponiestandort gut arrangiert.

Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 5. März 2021 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, sie gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 Landesverwaltungsgesetz (LVwG) zu dem Verwaltungsverfahren der A hinzuziehen. Zur Begründung berief sie sich darauf, dass die Entscheidung über die Mitbenutzungsanordnung ihre rechtlichen Interessen berühre. Sie werde langfristig in der Weiterentwicklung des Gemeindegebiets im Wege der Bauleitplanung beeinträchtigt. Da die Bauleitplanung im Wesentlichen eine Angebotsplanung sei, müsse sie bei der Weiterentwicklung der Flächennutzungsplanung und der Aufstellung von Bauleitplänen auf die Akzeptanz von Darstellungen bzw. Ausweisungen von Nutzungsmöglichkeiten seitens ihrer Einwohner Rücksicht nehmen. Angesichts der hohen Sensibilität der Bevölkerung in Bezug auf die Gefahren durch Strahlung könne die Deponierung der Abfälle diese Akzeptanz insbesondere bei der Ausweisung von allen Formen der Wohnnutzung wesentlich beeinträchtigen. Die Abfälle würden trotz ihrer Freimessung als schwach radioaktives Material wahrgenommen. Der Anordnungsentwurf lasse viele Fragen offen, von deren Beantwortung die Entwicklung künftiger Siedlungs- und Erholungsgebiete in unmittelbarer Nähe zur Deponie abhänge. Dort befänden sich das Gut J, die Siedlungsteile T und K, der Campingplatz Bl, der Landschaftspark J der Stiftung Naturschutz sowie der westliche Strandabschnitt der Gemeinde. Eine pflichtgemäße Ausübung des behördlichen Ermessens gebiete die Hinzuziehung der Klägerin, um in dem politisch höchst sensiblen Verfahren die nötige Transparenz und Partizipation zu schaffen. Die Landesregierung habe die Klägerin und ihre Einwohner bisher nicht hinreichend einbezogen.

Die A regte mit ihrer Stellungnahme vom 9. März 2021 an, die Klägerin hinzuzuziehen.

Der Beklagte lehnte den Antrag auf Hinzuziehung mit Bescheid vom 10. Mai 2021 ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass der Tatbestand des § 78 Abs. 2 Satz 1 LVwG nicht erfüllt sei. Die Klägerin habe keine rechtlichen Positionen benannt, die von dem Ausgang des Verfahrens konkret betroffen wären. Eine rechtliche Kausalität zwischen ihrer künftigen Bauleitplanung und der Zuweisung der Abfälle sei nicht gegeben. Die Zuweisung verändere nicht den rechtlichen Status quo, sondern stelle eine Nutzung der Deponie im Rahmen der rechtlich bereits vorhandenen und bestandskräftigen Zulassung dar. Wenn Teile der Bevölkerung diese Nutzung zum Anlass nähmen, sich gegen bauplanerische Vorhaben auszusprechen, möge dies misslich sein. Darin sei aber keine rechtliche Betroffenheit zu erkennen, zumal es sich nur um eine abstrakte Befürchtung handle. Bloße ideelle, soziale, wirtschaftliche oder rein tatsächliche Interessen seien im Rahmen des § 78 LVwG nicht zu berücksichtigen. Der Antrag sei jedenfalls bei Ausübung pflichtgemäßen Ermessens abzulehnen. Entgegen den Ausführungen der Klägerin habe die Landesregierung in landesweiten Informationsterminen seit 2018 die Möglichkeit eröffnet, Fragen zu stellen. Sie habe in zahlreichen Pressemitteilungen und in der Gemeindevertretung der Klägerin über das Verfahren informiert. Auf das Angebot des MELUND für einen Vor-Ort-Termin habe die Klägerin nicht reagiert. Auch das umfangreiche Informationsangebot habe nicht zu einer merklichen Verbesserung der Akzeptanz geführt. Die Annahme, dass der Informationsgewinn durch die Hinzuziehung den Ausschlag geben könne, sei fernliegend. Das Interesse des Landes, Vertrauen in den Prozess zu schaffen, könne bei der Frage der Verfahrensbeteiligung nicht berücksichtigt werden. Die Beteiligtenstellung diene allein der bestmöglichen Verwirklichung einer materiell-rechtlichen Rechtsposition. Als eine solche Rechtsposition komme hier nur das Interesse der Gemeinde an der Durchsetzung bauplanerischer Vorhaben in Betracht. Die Hinzuziehung müsse zumindest geeignet sein, dieses Interesse zu fördern, d. h. die Akzeptanz für die Zuweisungen derart erhöhen, dass künftige bauplanerische Vorhaben nicht mit der Begründung beeinträchtigt würden, dass von den Abfällen Gefahren ausgingen. Diese Befürchtung sei schon wissenschaftlich unbegründet und erst recht keine rechtlich kausale Beeinträchtigung von Bauvorhaben. Die Begründung der Klägerin sei mit derart vielen Unwägbarkeiten versehen, dass sie im Rahmen des Ermessens nicht für eine Hinzuziehung herangezogen werden könne.

Am 10. Mai 2021 erließ der Beklagte gegenüber der A eine Mitbenutzungsanordnung, die im Wesentlichen dem Anordnungsentwurf entsprach, wobei die zugewiesenen Abfallmengen aufgrund aktualisierter Angaben des Kraftwerksbetreibers vom 6. Mai 2021 reduziert wurden. Für die Einzelheiten wird auf den Bescheid Bezug genommen.

Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 3. Juni 2021 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die Ablehnung ihrer Hinzuziehung. Zur Begründung führte sie ergänzend im Wesentlichen aus, dass die Hinzuziehung lediglich eine Berührung rechtlicher Interessen und keine zu erwartende Rechtsverletzung voraussetze. Das Interesse der Gemeinde an der künftigen Entwicklung des Gemeindegebiets sei durch Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) und §§ 1 ff. Baugesetzbuch (BauGB) als Teil und Ausdruck der gemeindlichen Planungshoheit geschützt. Dieses rechtliche Interesse könne durch den Verfahrensausgang berührt werden, weil die Bauleitplanung mangels Nachfrage faktisch ins Leere laufen könnte. Wenn staatliche Maßnahmen dazu führten, dass für bestimmte von der Gemeinde kommunalpolitisch angestrebte Nutzungen nicht genügend Nachfrage entstehe, folge daraus nach § 1 Abs. 3 BauGB ein rechtliches Planungshindernis. Auf die rechtliche Zulässigkeit der Ablagerung der freigemessenen radioaktiven Abfälle komme es nicht an, da der Deponiebetreiber die Ablagerung ablehne. Im konkreten Fall sei ein für die künftige Bauleitplanung äußerst interessanter, aber ebenso sensibler Bereich in unmittelbarer Nähe der Ostseeküste betroffen. Der Beklagte verkenne das Ausmaß der befürchteten Auswirkungen. Nichts anderes ergebe sich daraus, dass derartige Entwicklungen bisher nicht eingetreten seien oder der Beklagte auf die wissenschaftliche Unbegründetheit der Befürchtungen verweise. Die Ablehnung der Hinzuziehung sei ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe sein Ermessen lediglich hilfsweise ausgeübt, das einzubeziehende rechtliche Interesse der Klägerin verneint und auch nicht hypothetisch gewürdigt. Der Beklagte habe die verfahrensrechtlichen Vorteile einer Hinzuziehung verkannt, indem er das Interesse an einer transparenten Verfahrensgestaltung nicht einbezogen hätte. Insbesondere zu den Einzelheiten des Freigabeverfahrens verblieben viele offene Fragen. Der Beklagte nenne keine Gründe, die gegen eine Hinzuziehung sprächen. Insbesondere etwaige Verzögerungen seien wegen der bisherigen Verfahrensdauer und der Vorteile für die Transparenz nicht unzumutbar.

Der Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 7. Juli 2021 mit, dass die A Widerspruch gegen die Mitbenutzungsanordnung vom 10. Mai 2021 erhoben habe. Eine Verfahrensbeteiligung der Klägerin sei nur noch durch einen Widerspruch gegen die Mitbenutzungsanordnung möglich. Der Beklagte beabsichtige, das laufende Widerspruchsverfahren der Klägerin wegen Erledigung einzustellen. Dem trat die Klägerin mit Schreiben vom 22. Juli 2021 entgegen. Ihr Antrag auf Hinzuziehung erstrecke sich auf das Widerspruchsverfahren und erledige sich erst mit der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts. Hilfsweise beantragte die Klägerin ihre Hinzuziehung zu dem Widerspruchsverfahren der A.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. August 2021 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück und lehnte den Hilfsantrag ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die gemeindliche Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG eine wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet begründe, wenn ein Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde störe, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entziehe oder gemeindliche Einrichtungen in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtige. Zudem sei die Planungshoheit betroffen, wenn ein Vorhaben die Umsetzung bestehender Bebauungspläne faktisch erschwere oder die in ihnen zum Ausdruck kommende städtebauliche Ordnung nachhaltig störe. Die bloße Behauptung oder Befürchtung, dass die im Rahmen einer etwaigen, späteren Bauleitplanung angebotenen Flächen nicht angenommen würden, genüge nicht zur Darlegung einer solchen Beeinträchtigung. Das Bestreben, möglichst breite Zustimmung zu künftigen bauplanerischen Vorhaben zu erhalten, sei zwar nachvollziehbar, begründe aber kein rechtliches Interesse. Die ablehnende Haltung der Deponiebetreiberin beziehe sich nicht auf die zugewiesenen Abfälle selbst, sondern allein auf deren Herkunft. Die Herstellung von Transparenz und die Förderung der Akzeptanz in dem Verfahren stelle keine eigene Rechtsposition der Klägerin dar.

Die Klägerin hat am 15. September 2021 Klage erhobenen.

Sie nimmt Bezug auf die Begründung ihres Antrags und ihres Widerspruchs. Ergänzend führt sie im Wesentlichen aus, dass die berührten rechtlichen Interessen entgegen der Auffassung des Beklagten nicht die Qualität subjektiver öffentlicher Rechte haben müssten. Es reiche aus, dass sie zum Rechtskreis der Klägerin gehörten. Von dem abzulagernden Material gehe radioaktive Strahlung in schwer einschätzbarer Intensität aus. Die Freimessung richte sich nicht nach der Intensität der Strahlung, sondern nach der Möglichkeit einer Beeinträchtigung von Personen. Die dafür maßgeblichen Kriterien der Dauer und Nähe der Exposition seien besonders schwer nachvollziehbar. Entscheidend sei nicht, ob die Befürchtungen des Adressatenkreises einer Angebotsplanung berechtigt seien, sondern welche Auswirkungen dies auf Planungsangebote der Gemeinde habe. Bei seiner Ermessensentscheidung habe sich der Beklagte nicht an den Zielen der Ermächtigungsgrundlage orientiert. Ziel der Hinzuziehung sei nicht, die Bevölkerung von der Harmlosigkeit der Ablagerungen zu überzeugen, sondern die möglichen Auswirkungen freigemessenen Materials überhaupt festzustellen, die Parameter zu verstehen, Klarheit über das Konfliktpotential zu erhalten und die Begründung für die Ablagerung gerade auf der Deponie der A zu prüfen. Der Beklagte dürfe aus der Erfolglosigkeit seiner bisherigen Informationsangebote nicht auf die Zwecklosigkeit einer Klärung dieser Fragen im Widerspruchsverfahren schließen, zumal die Klägerin als Beteiligte Akteneinsicht nehmen könne.

Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Mai 2021 und des Widerspruchsbescheides vom 11. August 2021 zu verpflichten, die Klägerin zu dem Widerspruchsverfahren der A gegen die Anordnung vom 10. Mai 2021 hinzuziehen.

Nach Erlass des Widerspruchsbescheids gegen die A vom 1. November 2021 hat die Klägerin ihren Antrag umgestellt. Sie führt aus, dass eine Hinzuziehung nach Erlass des Widerspruchsbescheids nicht mehr möglich oder sinnvoll sei. Eine Beiladung in einem Klageverfahren der A könne sie mit ihrer Klage nicht erreichen. Ihr Feststellungsinteresse ergebe sich aus einer Wiederholungsgefahr. Es sei damit zu rechnen, dass der Beklagte auch künftig Mitbenutzungsanordnungen an die A richten werde. Die bisherige Zuweisung erfasse nur Kontingente im Umfang von 900 t, die bis Ende 2022 beim Rückbau des KKB anfallen würden. Aus dem Anordnungsentwurf ergebe sich, dass bis 2030 noch wesentlich größere Mengen Abfall anfallen würden, für deren Ablagerung auch die Deponie J in Betracht gezogen werde. Die Klägerin habe ein Interesse daran, wenigstens zu diesen künftigen Verwaltungsverfahren hinzugezogen zu werden.

Die Klägerin beantragt nunmehr, festzustellen, dass die Ablehnung der Hinzuziehung der Klägerin zum Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren durch den Bescheid vom 10. Mai 2021 und den Widerspruchsbescheid vom 11. August 2021 rechtswidrig war.

Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Zur Begründung nimmt er Bezug auf den Widerspruchsbescheid.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 11. und 15. Dezember 2025 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Die Kammer hat die Mitbenutzungsanordnung vom 10. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. November 2021 mit Urteil vom 16. Dezember 2025 – 6 A 10022/21 – aufgehoben. Das Urteil ist seit dem 4. Mai 2026 rechtskräftig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

Die Entscheidung konnte im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung ergehen.

Nach der Umbenennung des Beklagten durch Art. 2 der Landesverordnung vom 21. November 2022 (GVOBl. S. 956) war das Rubrum von Amts wegen zu ändern.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Klage ist in ihrer zuletzt gestellten Fassung als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Die unmittelbar nur für die Anfechtungsklage geltende Vorschrift ist entsprechend auf den Fall einer durch Erledigung des ursprünglichen Klagebegehrens unzulässig gewordenen Verpflichtungsklage anwendbar (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 – 4 C 33.13 –, juris Rn. 13 m. w. N.). Die Klage war zunächst auf die Verpflichtung zum Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet. Die Hinzuziehung zu einem Verwaltungsverfahren nach § 78 Abs. 2 Satz 1 LVwG stellt einen verfahrensbezogenen Verwaltungsakt dar, dessen Vornahme grundsätzlich mit der Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zu verfolgen ist (Zimmermann/Albert, in: Foerster u. a., Praxis der Kommunalverwaltung, LVwG SH, Stand: Juni 2014, § 78 S. 222b; vgl. zu § 13 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 – 8 C 5.19 –, juris Rn. 9).

Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat sich mit der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids vom 1. November 2021 gegenüber der A erledigt. Ein Verpflichtungsbegehren erledigt sich, wenn der Verpflichtungsausspruch für den Kläger objektiv sinnlos wird und mit keinem Nutzen mehr für ihn verbunden ist, weil etwa durch eine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse die Grundlage der begehrten Regelung entfallen ist (Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 48. Erg.-Lfg. Juli 2025, VwGO § 113 Rn. 113).

Für die Erledigung kommt es im vorliegenden Fall nicht darauf an, ob das auf den Erlass der Mitbenutzungsanordnung gerichtete Verwaltungsverfahren i. S. d. § 74 LVwG schon mit Erlass des Ausgangsbescheids (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1983 – 2 C 76.81 –, juris Rn. 20; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 9 Rn. 196), mit Erlass des Widerspruchsbescheids (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1986 – 8 C 81.83 –, juris Rn. 11; BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1989 – 8 C 14.88 –, juris Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 – 4 C 5.07 –, juris Rn. 20; Rixen/Goldhammer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. Erg.-Lfg. Mai 2025, VwVfG § 9 Rn. 27) oder erst mit der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts endet (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1995 – 1 C 7.94 –, juris Rn. 15; Sennekamp, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 9 Rn. 38). Denn ein wesentlicher Zweck der Hinzuziehung war für die Klägerin mit Erlass des Widerspruchsbescheids ungeachtet eines etwaigen Verfahrensfortgangs nicht mehr zu erreichen. Die Hinzuziehung dient insbesondere dazu, Drittbetroffenen bereits im Verwaltungsverfahren Gelegenheit zum rechtlichen Gehör zu gewähren und effektiven präventiven Rechtsschutz zu gewährleisten (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 11. April 2019 – 3 A 505/17 –, juris Rn. 25), sie also nicht erst auf nachträglichen Rechtsschutz im gerichtlichen Verfahren zu verweisen (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 13 Rn. 27). Auf die behördliche Entscheidung über die Mitbenutzungsanordnung konnte die Klägerin nicht mehr einwirken, sobald diese in dem Widerspruchsbescheid ihre abschließende Gestalt gefunden hatte und sodann Gegenstand des Klageverfahrens geworden ist. Das mit der Hinzuziehung verfolgte Interesse an der Abwehr von Beeinträchtigungen der kommunalen Planungshoheit und der Förderung von Transparenz konnte die Klägerin nach diesem Zeitpunkt nicht mehr in dem behördlichen Entscheidungsfindungsprozess selbst erreichen. Im Verwaltungsprozess stellt vielmehr die Beiladung nach § 65 VwGO ein im Ansatz vergleichbares Institut der Drittbeteiligung dar (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 13 Rn. 27).

Ein fortwährendes Verpflichtungsinteresse der Klägerin ergäbe sich auch nicht, falls der Antrag der AD vom 5. Januar 2021 mit der rechtskräftigen Aufhebung der Mitbenutzungsanordnung als nicht beschieden und das diesbezügliche Verwaltungsverfahren damit als nicht beendet betrachtet würde (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 10. Januar 2017 – 2 A 30/16 –, Rn. 21; Rixen/Goldhammer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. Erg.-Lfg. Mai 2025, VwVfG § 9 Rn. 34). Denn es ist nicht ersichtlich, dass sich ein etwaiges Verfahren des Beklagten bereits dergestalt auf den erneuten Erlass einer Mitbenutzungsanordnung gegenüber der A konkretisiert hätte, dass etwaige rechtliche Interessen der Klägerin zum jetzigen Zeitpunkt in vergleichbarer Weise wie vor Erlass des Widerspruchsbescheids berührt wären.

Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.

Die KIägerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da die ablehnende Entscheidung des Beklagten sie möglicherweise in ihrem Recht auf Hinzuziehung verletzt (vgl. Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. Erg.-Lfg. Mai 2025, VwVfG § 13 Rn. 29).

Die Vorschrift des § 44a VwGO steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Danach können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden (Satz 1). Dies gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen (Satz 2). Die Hinzuziehung sowie deren Ablehnung stellt eine Verfahrenshandlung in diesem Sinne dar, da es sich jeweils um eine behördliche Maßnahme im Zusammenhang mit einem schon begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Verwaltungsverfahren handelt, die der Vorbereitung einer regelnden Sachentscheidung dient. Die Klägerin ist jedoch Nichtbeteiligte i. S. d. § 44a Satz 2 VwGO, da sie zu dem Verfahren gerade nicht hinzugezogen worden ist und die Hinzuziehung ihre hier allein in Betracht kommende Beteiligtenstellung nach § 78 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 LVwG erst begründet hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 – 8 C 5.19 –, juris Rn. 10 ff.; vorgehend Sächsisches OVG, Urteil vom 11. April 2019 – 3 A 505/17 –, juris Rn. 24 ff.; vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 14. November 2019 – 22 A 19.40029 –, juris Rn. 17 ff.; GerstnerHeck, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 71. Ed., Stand 1. April 2026, § 13 Rn. 25). Soweit hiergegen eingewandt wird, dass der Drittbetroffene die Ablehnung seiner Hinzuziehung nur dann zum Gegenstand eines isolierten Klageverfahrens machen darf, wenn durch die Nichtbeteiligung irreparable Schäden entstehen, die nachträglich nicht mehr beseitigt werden könnten (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 13 Rn. 39; vgl. auch Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. Erg.-Lfg Mai 2025, VwVfG § 13 Rn. 35c; einschränkend auch BVerwG, Beschluss vom 25. März 2011 – 7 B 86.10 –, juris Rn. 8 f.), ist dem nicht zu folgen. Diese Einschränkung ist im Wortlaut des § 44a Satz 2 VwGO, der allein auf die formale Beteiligtenstellung abstellt, nicht angelegt. Zudem stünde es der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG entgegen, die Ablehnung einer Hinzuziehung erst in Verbindung mit der Drittanfechtung gegen die Sachentscheidung anfechten zu können, die dem Drittbetroffenen bei der hier gebotenen abstrakten Betrachtung nicht notwendigerweise bekanntgegeben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 – 8 C 5.19 –, juris Rn. 12).

Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse setzt ein berechtigtes Interesse voraus, das hier wegen einer konkreten Wiederholungsgefahr zu bejahen ist. Eine solche ist anzunehmen, wenn die Gefahr besteht, dass die Behörde einen erneuten Antrag auf neuer Grundlage aus den gleichen Erwägungen ablehnen wird. Daran fehlt es regelmäßig, wenn sich nach der Ablehnung die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse geändert haben und anzunehmen ist, dass die Behörde unter den veränderten Verhältnissen gleichartige Anträge des Klägers nicht mit gleichartigen Erwägungen ablehnen wird (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 31. Januar 2019 – 3 LB 6/16 –, juris Rn. 32; Wolff/Humberg, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 113 Rn. 311).

Nach diesen Maßstäben besteht die Gefahr, dass der Beklagte eine Hinzuziehung der Klägerin auch in künftigen, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Zuweisungsverfahren gegenüber der A ablehnen wird. Das bestehende Entsorgungsproblem der Deponierung freigegebener Abfälle aus dem Rückbau der Kernkraftwerke im Land Schleswig-Holstein ist weiterhin ungelöst. Nach Aufhebung der Mitbenutzungsanordnung vom 1. Mai 2021 durch die Kammer mit Urteil vom 16. Dezember 2025 gilt dies bereits für die Abfallchargen, die Gegenstand des Verfahrens waren, zu dem die Klägerin ihre Hinzuziehung begehrte. Darüber hinaus sind die größten jährlichen Abfallmengen aus dem Rückbau des KKB nach den Angaben des Kraftwerksbetreibers vom 6. Mai 2021 erst in den Jahren 2027 bis 2032 zu erwarten. Auch aufgrund der, soweit ersichtlich, jüngsten öffentlich verfügbaren Angaben über die Restvolumina der in Schleswig-Holstein betriebenen Deponien ist es hinreichend wahrscheinlich, dass der Beklagte bei künftigen Zuweisungsentscheidungen erwägen wird, die Deponie J. in Anspruch zu nehmen. Zum Stand Ende 2022 stellte sie die Deponie der Deponieklasse I mit dem landesweit größten Restvolumen von 599.464 m³ und einem Verfüllungsgrad von erst 61,2 % dar (LT-Drs. 20/2121, S. 2 f.).

Die Klage erweist sich aber als unbegründet.

Die Klägerin hatte im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses keinen Anspruch auf Hinzuziehung zu dem Verwaltungsverfahren gegen die A. Die Ablehnung der Hinzuziehung der Klägerin durch den Bescheid vom 10. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. August 2021 ist nicht rechtswidrig gewesen.

Auf eine notwendige Hinzuziehung nach § 78 Abs. 2 Satz 2 LVwG hat sich die Klägerin schon nicht berufen. Deren Voraussetzungen liegen nicht vor, da die Mitbenutzungsanordnung gegenüber der Klägerin keine rechtsgestaltende Wirkung hat. Eine rechtsgestaltende Wirkung liegt vor, wenn durch den möglicherweise ergehenden Verwaltungsakt zugleich und unmittelbar Rechte des Dritten begründet, aufgehoben oder geändert werden (BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 – 8 C 5.19 –, juris Rn. 14; Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 4. März 2020 – 4 MB 2/20 –, juris Rn. 8). Die Mitbenutzungsanordnung entfaltet lediglich im Verhältnis zur A belastende und im Verhältnis zur AD begünstigende Wirkung.

Anspruchsgrundlage für die hier allein in Betracht kommende fakultative Hinzuziehung ist § 78 Abs. 2 Satz 1 LVwG. Danach kann die Behörde von Amts wegen oder auf Antrag diejenigen, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können, als Beteiligte hinzuziehen.

Bereits die Anspruchsvoraussetzungen sind nicht erfüllt. Es ist nicht ersichtlich, dass rechtliche Interessen der Klägerin durch die Entscheidung über die Zuweisung freigegebener Abfälle zu der Deponie J berührt sein können.

Rechtliche Interessen sind danach nur materielle nach öffentlichem oder privatem Recht geschützte Positionen des Hinzuzuziehenden, welche durch den Ausgang des Verfahrens konkret berührt werden können. Es genügt nicht, wenn lediglich rein ideelle, soziale oder wirtschaftliche Interessen berührt werden (vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21. November 2016 – 15 B 1039/16 –, juris Rn. 13 m. w. N.). Verfahrensbeteiligungen erfüllen keinen Selbstzweck, sondern gewähren Schutz allein im Hinblick auf die bestmögliche Verwirklichung einer materiellrechtlichen Rechtsposition (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 – 11 C 1.97 –, juris Rn. 28; VG Schleswig, Beschluss vom 19. Dezember 2019 – 6 B 40/19 –, juris Rn. 9). Eine Hinzuziehung setzt nicht voraus, dass der Dritte tatsächlich in seinen Rechten berührt wird. Vielmehr reicht aus, wenn im Zeitpunkt der Hinzuziehung die Möglichkeit besteht, dass die Entscheidung auf rechtliche Interessen des Beizuladenden einwirken kann. Es genügt mithin, dass sich eine Rechtsposition des Hinzuzuziehenden durch das Unterliegen eines der Beteiligten verbessern oder verschlechtern könnte (vgl. zur Beiladung BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 – 8 C 1.81 –, juris Rn. 10; dies auf die Hinzuziehung übertragend Sennekamp, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 13 Rn. 23 f.). Die Auswirkung muss unmittelbar auf dem Verfahrensausgang beruhen. Zu erwartende mittelbare Auswirkungen durch Vorfragen oder tatsächliche Wirkungen auf andere, gleichgelagerte Fälle reichen nicht aus (vgl. Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. Erg.-Lfg. Mai 2025, VwVfG § 13 Rn. 28; Sennekamp, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 13 Rn. 24).

Die von der Klägerin zur Begründung ihrer Hinzuziehung herangezogene und von Art. 28 Abs. 2 GG und § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB geschützte Planungshoheit der Gemeinde kann zwar ein im Rahmen des § 78 Abs. 2 Satz 1 LVwG zu berücksichtigendes rechtliches Interesse darstellen.

Die Planungshoheit der Gemeinde umfasst das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung zugewiesene Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet. Sie kann beeinträchtigt werden, wenn ein Vorhaben eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt werden; zudem ist die Planungshoheit betroffen, wenn ein Vorhaben die Umsetzung bestehender Bebauungspläne faktisch erschwert oder die in ihnen zum Ausdruck kommende städtebauliche Ordnung nachhaltig stört (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2020 – 7 B 2.20 –, juris Rn. 8 m. w. N.). Unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit sind Gemeinden auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn die Gestaltung der gemeindlichen Infrastruktur betroffen ist (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2020 – 7 B 2.20 –, juris Rn. 11).

Nach den obigen Maßstäben berührt der Erlass der Mitbenutzungsanordnung die Klägerin aber nicht möglicherweise unmittelbar in ihrer Planungshoheit oder in der Gestaltung ihrer Infrastruktur.

Ein zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids bereits hinreichend konkretisiertes Planvorhaben hat die Klägerin ebenso wenig dargelegt wie Auswirkungen auf einen konkreten, bereits bestehenden Bebauungsplan oder konkrete Einrichtungen der Gemeinde. Diesbezüglich erschöpfen sich die Ausführungen der Klägerin in der Beschreibung der gegenwärtigen Umgebung der Deponie und dem abstrakten Verweis auf die künftige Entwicklung dieser Umgebung zu Wohn- und Erholungszwecken.

Zwar mag es nicht ausgeschlossen sein, dass die Deponierung freigegebener Abfälle dazu führt, dass aus Sorge vor einer Reststrahlung der Abfälle die Nachfrage nach der Zulassung bestimmter baulicher Vorhaben in der Umgebung der Deponie J sinkt. Diese Befürchtungen beruhen aber bereits auf nicht näher substantiierten Vermutungen über das künftige Bau- und Reiseverhalten der Einwohner oder Touristen in der Region, zumal negative Gesundheitsauswirkungen durch die Abfälle wissenschaftlich nicht zu befürchten sind. Schädliche radiologische Auswirkungen der in einem behördlich überwachten Verfahren freigegebenen Abfälle sind nicht zu befürchten. Die Freigabe nach § 31 Strahlenschutzverordnung unter der Voraussetzung des wissenschaftlich anerkannten, international angewandten und von der Rechtsprechung bestätigten 10-Mikrosievert-Konzepts stellt sicher, dass die noch vorhandene Radioaktivität im freigegebenen Stoff bei der am meisten betroffenen Person, hier dem Deponiepersonal, eine Dosis im Bereich von nicht mehr als 10 Mikrosievert im Jahr verursachen kann. Dies entspricht einem geringen Bruchteil der natürlichen Strahlendosis, die in Deutschland im Mittel bei 2.100 Mikrosievert pro Jahr liegt und der jede Person der Bevölkerung ausgesetzt ist und von der allein 1.100 Mikrosievert auf die Radonbelastung in Wohnungen zurückgehen (vgl. jeweils m. w. N. VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 217 f.; Hessischer VGH, Urteil vom 29. August 2024 – 6 C 1172/17.T –, juris Rn. 274 ff.; Eckhoff/Heilmann, in: Akbarian/Raetzke, StrlSchG, 2. Aufl. 2026, § 31 Rn. 13 ff.).

Selbst wenn die Möglichkeit des von der Klägerin befürchteten Nachfrageverhaltens unterstellt wird, führt dies nicht zu einer unmittelbar auf die Mitbenutzungsanordnung zurückzuführenden Berührung der gemeindlichen Planungshoheit oder Entwicklung. Soweit die Klägerin anführt, dass die städtebauliche Erforderlichkeit einer künftigen Planung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB wegfallen könnte, ist bereits nicht ersichtlich, dass sich die Gemeinde im Rahmen ihrer Planungshoheit auf die Sicherung eines bestimmten Status quo der sich naturgemäß fortlaufend ändernden städtebaulichen Anforderungen berufen kann. Ohne die Darlegung konkreter Planungsvorhaben kann weiterhin nicht geprüft werden, ob im Einzelfall die zu erwartenden Nachfrageveränderungen ein solches Gewicht erlangen können, dass die Verwirklichung künftiger Planfestsetzungen als auf Dauer ausgeschlossen erscheinen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2023 – 4 BN 33.22 –, juris Rn. 6). Eine Berührung der Planungshoheit ergäbe sich jedenfalls erst vermittelt durch künftige, noch nicht konkret absehbare Veränderungen privater Entwicklungsvorhaben, die aus einer Vielzahl intrinsischer Motivationen und äußerer Gegebenheiten herrühren können. Mit einer unmittelbar durch die Mitbenutzungsanordnung ausgelösten Auswirkung auf den rechtlichen Gestaltungsspielraum der Gemeinde sind solche Erwägungen nicht vergleichbar.

In jedem Fall wird die Rechtsposition der Klägerin durch die Mitbenutzungsanordnung nicht unmittelbar verschlechtert. Dies ergibt sich schon daraus, dass die private Deponiebetreiberin die von der Zuweisung erfassten Abfälle bereits ohne Erlass der Mitbenutzungsanordnung auf der Deponie J ablagern dürfte. Dass die A von dieser Möglichkeit keinen Gebraucht macht, hat sie nicht mit rechtlichen Einschränkungen, sondern im Wesentlichen mit der privatwirtschaftlichen Absprache mit der Klägerin begründet. Dies ändert nichts daran, dass die Mitbenutzungsanordnung sich in dem rechtlich zulässigen Rahmen des Betriebs der Deponie J bewegt. Dieser Rahmen bestimmt sich nach dem gemäß § 35 Abs. 2, § 36 Abs. 1 KrWG geltenden Planfeststellungsbeschluss und insbesondere den sich aus § 43 KrWG i. V. m. der Deponieverordnung (DepV) geltenden Anforderungen an Deponien. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Mitbenutzungsanordnung diesen Rahmen überschreitet. Nach der unbestrittenen Begründung der Mitbenutzungsanordnung und im Einklang mit dem aktuellen Entsorgungsfachbetriebszertifikat der A (abrufbar unter: …, S. 21 ff., zuletzt abgerufen am 29. Juni 2026) ist die Deponie J für die abschließende Beseitigung sämtlicher in der Mitbenutzungsanordnung aufgeführten Abfallschlüssel zugelassen. Die Zuweisung steht ausdrücklich unter dem Vorbehalt der Einhaltung der Zuordnungskriterien der Deponie (vgl. § 2 Nr. 7 i. V. m. Anhang 3 Nr. 2 DepV).

Für diese am bestehenden Zulassungsrahmen orientierte Betrachtung spricht auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Zur Frage, inwieweit eine Änderung der Nutzung eines Zwischenlagers für radioaktive Abfälle nach § 6 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 Atomgesetz (AtomG) die gemeindliche Planungshoheit berührt, hat das Bundesverwaltungsgericht – wenngleich im Anschluss an eine Frage zur notwendigen Hinzuziehung nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG – entschieden, dass ein unmittelbarer Bezug zur Bodennutzung erforderlich sei. Dieser fehle bei der Änderung der Aufbewahrungsgenehmigung als einer rein tätigkeits- bzw. betriebsbezogenen Regelung im Gegensatz zur Anlagengenehmigung nach § 7 AtomG und zur Baugenehmigung für ein Zwischenlager nach dem Bauordnungsrecht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2020 – 7 B 2.20 –, juris Rn. 9; die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG in der Vorinstanz offen lassend Bayerischer VGH, Urteil vom 14. November 2019 – 22 A 19.40029 – , juris Rn. 27). Übertragen auf den hiesigen Fall stellt die Mitbenutzungsanordnung eine lediglich betriebs- und nicht bodenbezogene behördliche Maßnahme dar. Auch eine für die einfache Hinzuziehung ausreichende Möglichkeit der Berührung bodenrechtlicher Belange ist demgegenüber nicht erkennbar.

Das Interesse an größtmöglicher Transparenz und Akzeptanz des Verfahrens mag einen Zweck der Hinzuziehung darstellen (vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21. November 2016 – 15 B 1039/16 –, juris Rn. 13) und daher im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen sein. Als öffentliches Interesse liegt hierin aber kein subjektives rechtliches Interesse gerade der Klägerin begründet.

Da bereits die Anspruchsvoraussetzungen des § 78 Abs. 2 Satz 1 LVwG nicht erfüllt sind, kann dahinstehen, ob die hilfsweise angestellten Ermessenserwägungen des Beklagten einer gerichtlichen Überprüfung nach § 114 Satz 1 VwGO standhalten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 Zivilprozessordnung.