Telekommunikationssektor – Verarbeitung personenbezogener Daten und Schutz der Privatsphäre in der …

Mit dem Erlass der Loi du 20 juillet 2022 relative à la collecte et à la conservation des données d’identification et des métadonnées dans le secteur des communications électroniques et à la fourniture de ces données aux autorités (Gesetz vom 20. Juli 2022 über die Sammlung und Speicherung von Identifizierungsdaten und Metadaten im Bereich der elektronischen Kommunikation und über die Übermittlung dieser Daten an Behörden, im Folgenden: Gesetz vom 20. Juli 2022) wollte der belgische Gesetzgeber die nationalen Rechtsvorschriften mit dem Urteil der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof, Belgien) in Einklang bringen, mit dem die Loi du 29 mai 2016 relative à la collecte et à la conservation des données dans le secteur des communications électroniques (Gesetz vom 29. Mai 2016 über die Sammlung und Aufbewahrung der Daten im Bereich der elektronischen Kommunikation) für nichtig erklärt wurde(2).

Dieses Urteil erging im Anschluss an das Urteil La Quadrature du Net u. a.(3) zur Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58/EG(4) im Licht der Art. 7, 9 und 11 sowie von Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).

Die mit fünf Klagen auf vollständige oder teilweise Nichtigerklärung des Gesetzes vom 20. Juli 2022 befasste Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) ersucht den Gerichtshof ein weiteres Mal um Auslegung dieser Bestimmungen in Bezug auf die neue nationale Regelung, die insbesondere die Vorratsspeicherung einer Reihe von Verkehrs- und Standortdaten ermöglicht.

Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof daher Gelegenheit, seine in diesem Bereich bereits ergangene Rechtsprechung, insbesondere hinsichtlich der sich hierzu aus dem Urteil La Quadrature du Net u. a. (Personenbezogene Daten und Bekämpfung der Nachahmung)(5) ergebenden Tragweite der jüngsten Entwicklungen zu präzisieren.

In den Erwägungsgründen 2, 6, 7, 11, 14, 15, 20, 22, 26, 29, 30, 35 und 36 der Richtlinie 2002/58 heißt es:

Art. 1 („Geltungsbereich und Zielsetzung“) Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 bestimmt:

Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2002/58 sieht vor:

Art. 5 („Vertraulichkeit der Kommunikation“) der Richtlinie 2002/58 sieht vor:

Art. 6 („Verkehrsdaten“) der Richtlinie 2002/58 bestimmt:

Art. 9 („Andere Standortdaten als Verkehrsdaten“) Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 bestimmt:

Art. 15 („Anwendung einzelner Bestimmungen der Richtlinie [95/46]“) der Richtlinie 2002/58 bestimmt:

Das Gesetz vom 20. Juli 2022 hat u. a. das Gesetz vom 13. Juni 2005 sowie die Loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belge (Gesetz vom 17. Januar 2003 über das Statut der Regulierungsinstanz des belgischen Post- und Telekommunikationssektors, im Folgenden: Gesetz vom 17. Januar 2003) sowie die Loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques (Gesetz vom 13. Juni 2005 über die elektronische Kommunikation, im Folgenden: Gesetz vom 13. Juni 2005) geändert.

In Art. 25/1 des Gesetzes vom 17. Januar 2003 in der Fassung von Art. 24 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 heißt es:

Art. 2 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 in der durch Art. 2 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 geänderten Fassung sieht vor:

Art. 122 dieses Gesetzes in der durch Art. 5 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 geänderten Fassung bestimmt:

In Art. 123 des genannten Gesetzes in der Fassung durch Art. 6 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 geänderten Fassung heißt es:

Die Vereinigungen ohne Erwerbszweck Académie Fiscale ASBL, Ordre des barreaux francophones et germanophone, die Liga voor Mensenrechten VZW, die Ligue des droits humains ASBL, die Privatstiftung Ministry of Privacy, UA, LV und JU erhoben bei der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) fünf Klagen auf teilweise oder vollständige Nichtigerklärung des Gesetzes vom 20. Juli 2022, da dieses gegen die Art. 10, 11, 12, 13, 15, 22, 23 und 29 der belgischen Verfassung – in Verbindung mit den Art. 5, 6, 8, 9, 10, 11, 14 und 18 EMRK, den Art. 7, 8, 11, 47 und 52 Abs. 1 der Charta, Art. 5 Abs. 4 EUV, Art. 6 der Richtlinie 2002/58, der Richtlinie (EU) 2016/680(9) und der DSGVO – verstoße.

Nach Ansicht der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) werfen lediglich die Rügen der Kläger bezüglich der Art. 5, 6 und 24 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 Zweifel im Sinne der Rechtsprechung aus den Urteilen vom 6. Oktober 1982, Cilfit (283/81, EU:C:1982:335), und vom 6. Oktober 2021, Consorzio Italian Management und Catania Multiservizi (C-561/19, EU:C:2021:799), hinsichtlich der Auslegung von Art. 15 der Richtlinie 2002/58 auf.

Zunächst hätten die Kläger des Ausgangsverfahrens in Bezug auf Art. 5 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 im Wesentlichen u. a. geltend gemacht, dass dieser Artikel den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten für lange oder unbestimmte Zeiträume vorschreibe, ohne dass diese Speicherung erforderlich und auf das absolut Notwendige beschränkt sei.

Den Vorarbeiten zu Art. 5 Nrn. 4 und 5 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 zufolge solle dieser insbesondere Art. 15 der Richtlinie 2002/58/EG umsetzen. Der belgische Gesetzgeber habe in den Vorarbeiten präzisiert, dass es wegen der Struktur der betroffenen Netze und Dienste selbst nicht möglich sei, eine „von Anfang an reaktive und gezielte“ Datenspeicherung vorzusehen. Zudem liege nach seiner Auffassung die von Art. 5 Nrn. 4 und 5 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 vorgesehene Vorratsspeicherung von Verkehrsdaten „im Interesse der Endnutzer der Dienste des Betreibers“ und solle es den Opfern eines Betrugs oder einer böswilligen Nutzung des Netzes ermöglichen, deren Urheber zu identifizieren. Überdies werde die Speicherung dahingehend dargestellt, dass sie „eng mit der Bereitstellung des elektronischen Kommunikationsdienstes zusammenhängt“ und eine Modernisierung des Gesetzes vom 13. Juni 2005 in Anbetracht der zunehmenden Bedeutung des Ziels der Bekämpfung von Betrug und böswilliger Nutzung des Netzes im Recht der Europäischen Union zulasse (Parl. Dok., Kammer, 2021-2022, DOC 55 2572/001, S. 26 bis 29).

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts ist zu prüfen, ob der Eingriff in die Grundrechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten, den Art. 122 §§ 4 und 4/1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005, wie er durch Art. 5 Nrn. 4 und 5 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 eingefügt worden sei, bewirke, nicht für die Personen, deren Daten betroffen seien, unverhältnismäßige Folgen habe.

Art. 122 § 4 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 sehe zulasten der Betreiber eine Pflicht zur Vorratsspeicherung mehrerer Verkehrsdaten im Hinblick darauf vor, „die in Art. 121/8 § 1 erwähnten angemessenen Maßnahmen zu ergreifen, Betrug oder böswilligen Nutzungen des Netzes oder des Dienstes feststellen zu können oder ihren Urheber und ihren Ursprung zu identifizieren“, sofern die Betreiber diese Daten „im Rahmen der Bereitstellung dieses Netzes oder dieses Dienstes“ verarbeiteten. Die zu speichernden Verkehrsdaten seien „die Kennung des Ursprungs der Kommunikation“, „die Kennung des Ziels der Kommunikation“, „die genauen Tage und Uhrzeiten des Beginns und des Endes der Kommunikation“ und „der Standort der Endgeräte der Beteiligten an der Kommunikation zu Beginn und am Ende der Kommunikation“ (Abs. 1 Nr. 1 dieses § 4). Es sei auch vorgesehen, dass die Betreiber mehrere Verkehrsdaten über die eingehenden Kommunikationen auf Vorrat speicherten, um den Urheber der Kommunikation, d. h. „die Telefonnummern, von der die eingehende Kommunikation ausgeht“, „die IP-Adresse, die zum Versand der eingehenden Kommunikation gedient hat, die Zeitstempelung und den verwendeten Port“ sowie „die genauen Tage und Uhrzeiten des Beginns und des Endes der eingehenden Kommunikation“ zu identifizieren (Abs. 1 Nr. 2 dieses § 4).

Die Liste der in Art. 122 § 4 Abs. 1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 aufgezählten Daten sei jedoch nicht abschließend, da die Betreiber nach Abs. 2 dieser Bestimmung andere als die in Abs. 1 genannten Daten auf Vorrat speichern und verarbeiten dürften, die als notwendig erachtet würden, um Betrug oder böswillige Nutzungen des Netzes oder des Dienstes festzustellen oder um ihren Urheber und ihren Ursprung zu identifizieren. Diese Befugnis der Betreiber, andere als die in Art. 122 § 4 Abs. 1 erwähnten Daten zu speichern und zu verarbeiten, unterliege weder einer vorherigen Stellungnahme der Regulierungsbehörde noch der Datenschutzbehörde oder einer Notifizierung an diese Behörden. In den Vorarbeiten zu der angefochtenen Bestimmung sei keine Rechtfertigung für diese Befugnis enthalten

Ferner sehe Art. 122 § 4 Abs. 3 vor, dass „der König … die Verkehrsdaten, deren Vorratsspeicherung für die Verfolgung der im vorliegenden Paragraphen vorgesehenen Zwecke als notwendig angesehen werden muss, durch einen im Ministerrat beratenen Erlass und nach Stellungnahme der [Regulierungsbehörde] und der Datenschutzbehörde präzisieren und erweitern [kann]“. Diese Ermächtigung werde in den Vorarbeiten zu der angefochtenen Bestimmung damit gerechtfertigt, dass sich die Betrugsfälle mit der Zeit erheblich ändern und dass sich die auf Vorrat gespeicherten Daten je nach Art des elektronischen Kommunikationsdienstes, der Größe des Betreibers, der Werkzeuge, über die dieser verfügt, und den Nutzern dieses Dienstes unterscheiden können.

Was die Speicherfristen angehe, so würden die in Art. 122 § 4 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 erwähnten Daten grundsätzlich vier Monate auf Vorrat gespeichert, während die in Art. 122 § 4 Abs. 1 Nr. 2 dieses Gesetzes erwähnten Daten grundsätzlich zwölf Monate auf Vorrat gespeichert würden. Diese Speicherfristen könnten verlängert werden. Insoweit dürften nach Art. 122 § 4 Abs. 1 Nr. 3 dieses Gesetzes, die in Nr. 1 erwähnten Daten, die sich auf einen spezifischen Betrugsfall oder eine spezifische böswillige Nutzung des Netzes bezögen, „die für deren Analyse und Lösung notwendige Zeit, gegebenenfalls über die in Nr. 1 erwähnte Frist von vier Monaten hinaus“ auf Vorrat gespeichert würden. Außerdem präzisiere Art. 122 § 4 Nr. 4 dieses Gesetzes, dass die in Nr. 2 der genannten Bestimmung erwähnten Daten, die sich auf eine spezifische böswillige Nutzung des Netzes bezögen, „die für deren Bearbeitung notwendige Zeit, gegebenenfalls über die in Nr. 2 erwähnte Frist von zwölf Monaten hinaus“ auf Vorrat gespeichert werden dürften.

Art. 122 § 4/1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 sehe wiederum zulasten der Betreiber die Möglichkeit vor, die Daten auf Vorrat zu speichern und zu verarbeiten, „die notwendig sind, um die Sicherheit und das ordnungsgemäße Funktionieren ihrer Netze und elektronischen Kommunikationsdienste sicherzustellen und insbesondere um eine potenzielle oder tatsächliche Beeinträchtigung dieser Sicherheit zu erkennen und zu analysieren und auch den Ursprung dieser Beeinträchtigung zu identifizieren“. Diese Befugnis der Betreiber unterliege weder einer vorherigen Stellungnahme des BIPF und der Datenschutzbehörde noch einer Notifizierung an diese Behörden. Die betreffenden Daten könnten gemäß Art. 122 § 4/1 Abs. 3 des genannten Gesetzes für eine Dauer von grundsätzlich zwölf Monaten gespeichert werden. Die Daten über eine „spezifische“ Beeinträchtigung der Sicherheit des Netzes dürfen jedoch „während der für ihre Bearbeitung notwendigen Dauer, gegebenenfalls über die in Abs. 2 erwähnte Frist von zwölf Monaten hinaus“ gespeichert werden.

Das vorlegende Gericht kommt zu dem Schluss, dass Art. 122 § 4 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 eine allgemeine und systematische Vorratsspeicherung der darin erwähnten Verkehrsdaten vorsehe und die Pflicht zur Vorratsdatenspeicherung nicht die Ausnahme, sondern die Regel darstelle. Diese Feststellung gelte umso mehr, als aufgrund von Art. 122 § 4 Abs. 4 dieses Gesetzes die von den Betreibern auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten, die mit einem mutmaßlichen Betrug oder mit einer mutmaßlichen böswilligen Nutzung im Zusammenhang stünden, an die zuständigen Behörden, insbesondere an die Gerichtsbehörden, die Polizeidienste und die Gerichtspolizeioffiziere der Regulierungsbehörde übermittelt werden könnten, sodass die von den Betreibern auf der Grundlage von Art. 122 § 4 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 vorgenommenen Datenspeicherungen und -verarbeitungen zu einer Strafverfolgung führen könnten.

Zu Art. 122 § 4/1 dieses Gesetzes führt das vorlegende Gericht aus, dass in dieser Bestimmung nicht präzisiert sei, welche Daten auf Vorrat gespeichert werden dürften. Außerdem dürften die Daten über eine „spezifische“ Beeinträchtigung der Sicherheit des Netzes „über die in Absatz 2 erwähnte Frist von zwölf Monaten hinaus“ auf Vorrat gespeichert werden, ohne dass weder in der Formulierung von Art. 122 § 4/1 dieses Gesetzes noch in den Vorarbeiten zum Gesetz vom 20. Juli 2022 präzisiert sei, was der eine „spezifische Beeinträchtigung“ darstelle.

Es weist darauf hin, dass sich der Gerichtshof noch nicht zur Auslegung von Art. 15 der Richtlinie 2002/58 geäußert habe, wenn es um Maßnahmen zur Vorratsspeicherung von Daten der elektronischen Kommunikation gehe, um die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung des unzulässigen Gebrauchs von elektronischen Kommunikationssystemen sicherzustellen. Außerdem gingen die vor ihm vertretenen Meinungen der Parteien zur Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie auseinander.

Was sodann Art. 6 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 betreffe, bezögen sich die Rügen der Kläger auf die Speicherung von anderen Standortdaten als Verkehrsdaten, die unter Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 fielen und in Art. 123 § 1 Nr. 1, 2 und 5 des Gesetzes vom 13. Juni 2005, wie er durch Art. 6 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 ersetzt worden sei, erwähnt seien.

Art. 123 § 1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 sehe vor, dass die betreffenden Betreiber die vorerwähnten Standortdaten, die sich auf einen Teilnehmer oder einen Endnutzer bezögen, nur speichern und verarbeiten dürften, „wenn dies für das ordnungsgemäße Funktionieren und die Sicherheit des Netzes oder des Dienstes notwendig ist“ (Nr. 1 dieses § 1) und „wenn dies notwendig ist, um Betrugsfälle oder eine böswillige Nutzung des Netzes zu erkennen oder zu analysieren“ (Nr. 2 dieses § 1). Die in Art. 123 § 1 Nr. 1 dieses Gesetzes erwähnten Daten würden grundsätzlich zwölf Monate ab dem Datum der Kommunikation auf Vorrat gespeichert, und die in Art. 123 § 1 Nr. 2 des genannten Gesetzes erwähnten Daten würden grundsätzlich vier Monate auf Vorrat gespeichert.

Die in Art. 123 § 1 Nrn. 1 und 2 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 erwähnten Fälle sollten die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder des unzulässigen Gebrauchs von elektronischen Kommunikationssystemen im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 sicherstellen.

Es habe zu prüfen, ob der mit diesen Bestimmungen verbundene Eingriff in die Grundrechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten in einer demokratischen Gesellschaft notwendig, angemessen und verhältnismäßig sei, um dem unzulässigen Gebrauch von elektronischen Kommunikationssystemen vorzubeugen. Hierzu weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass es Sache der Betreiber ist, andere Standortdaten als die Verkehrsdaten zu identifizieren, deren Speicherung und Verarbeitung sie für erforderlich hielten. Diese Betreiber beurteilten ebenfalls in jedem Einzelfall die Notwendigkeit dieser Speicherung und dieser Verarbeitung. Außerdem sei vorgesehen, dass die Dauer von zwölf Monaten „im Fall einer spezifischen Beeinträchtigung der Sicherheit des Netzes, die es erfordert, die Speicherung der betreffenden Daten über diese Frist hinaus zu verlängern“ verlängert werden könne und dass die vorerwähnte Dauer von vier Monaten „im Fall eines Betrugs oder einer spezifischen böswilligen Nutzung, die es erfordert, die Speicherung der betreffenden Daten über diese Frist hinaus zu verlängern“ verlängert werden könne. Schließlich obliege es den Betreibern, zu entscheiden, ob die Speicherfrist verlängert werden solle.

Aus denselben Gründen, wie sie im Hinblick auf Art. 5 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 in Rede stünden, werfe Art. 6 dieses Gesetzes Zweifel hinsichtlich der Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 auf.

Schließlich weist das vorlegende Gericht zu Art. 24 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 darauf hin, dass mit dieser Bestimmung ein Art. 25/1 in das Gesetz vom 17. Januar 2003 eingefügt werde, der den Zugang eines Gerichtspolizeioffiziers der Regulierungsbehörde zu Metadaten regele. Die Rügen der klagenden Partei, die die Nichtigerklärung von Art. 24 begehre, stützten sich auf eine Verletzung der Grundrechte auf Achtung des Privatlebens und auf Schutz personenbezogener Daten, die durch Art. 22 der belgischen Verfassung, Art. 8 EMRK, die Art. 7, 8 und 52 Abs. 1 der Charta, die Richtlinie 2002/58, die Richtlinie 2016/680 und die DSGVO gewährleistet seien. Da Art. 24 des Gesetzes vom 20. Juli 2022 auf die Art. 5 und 6 dieses Gesetzes verweise, zu denen dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen seien, erachtet es das vorlegende Gericht für erforderlich, das Verfahren über die Prüfung der diesen Art. 24 betreffenden Rügen bis zur Antwort des Gerichtshofs auf diese Vorlagefragen auszusetzen.

Unter diesen Umständen hat die Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Die Ligue des droits humains, die belgische, die estnische, die irische, die spanische und die finnische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Parteien sowie die Akadémie Fiscale und die italienische Regierung haben in der Sitzung vom 14. April 2026 mündlich verhandelt.

Die Frage der Vereinbarkeit der nationalen Regelungen über die Vorratsspeicherung und den Zugang zu Verkehrs- und Standortdaten mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7 und 8 der Charta ist vom Gerichtshof in zahlreichen Fällen geprüft worden.

Dennoch wird der Gerichtshof hierzu weiterhin regelmäßig befragt. Die Beständigkeit der Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung dieser Bestimmungen erklärt sich zweifellos dadurch, dass die dem Gerichtshof in diesem Bereich vorgelegten Fragen extrem einzelfallabhängig sind. Es darf daher nicht außer Acht gelassen werden, dass diese Rechtsprechung vor kurzem Gegenstand wesentlicher Entwicklungen war, da der Gerichtshof erstmals mit der Frage der Vorratsspeicherung und des Zugangs zu Verkehrsdaten im Zusammenhang mit der Aufdeckung und Verfolgung von ausschließlich online begangenen Verstößen befasst war. Ein kurzer Abriss über diese Rechtsprechung, insbesondere deren jüngste Entwicklungen, erscheint daher angebracht (Abschnitt B).

Diese Beständigkeit kann jedoch auch Ausdruck der Schwierigkeiten sein, auf die nationale Gerichte in ihrer täglichen Praxis bei der Umsetzung der Rechtsprechung des Gerichtshofs stoßen können, wenn sie die Vereinbarkeit nationaler Vorschriften über die Vorratsspeicherung und den Zugang zu Verkehrs- und Standortdaten mit dem Unionsrecht beurteilen müssen. Meines Erachtens kann die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs nämlich aufgrund ihrer fallbezogenen Entwicklung komplex und in mancher Hinsicht sogar nicht leicht verständlich erscheinen (Abschnitt C).

Ich werde daher versuchen, die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten zu systematisieren (Abschnitt D), bevor ich im Licht dieser Grundsätze die Vorlagefragen prüfe, mit denen der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache befasst ist (Abschnitt E).

Die Richtlinie 2002/58 legt eine Reihe von Grundsätzen für die Vorratsspeicherung und Verarbeitung von Verkehrs- und Standortdaten durch die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste fest.

Zunächst sieht Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie den Grundsatz der Vertraulichkeit sowohl elektronischer Nachrichten als auch der damit verbundenen Verkehrsdaten vor und impliziert u. a. das grundsätzliche Verbot für jede andere Person als die Nutzer, ohne deren Einwilligung solche Nachrichten und Daten auf Vorrat zu speichern(10).

Sodann sieht Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 vor, dass Verkehrsdaten, die sich auf Teilnehmer und Nutzer beziehen, zu löschen oder zu anonymisieren sind, sobald sie für die Übertragung einer Nachricht nicht mehr benötigt werden(11).

Schließlich sieht Art. 9 dieser Richtlinie vor, dass andere Standortdaten als Verkehrsdaten nur unter bestimmten Bedingungen verarbeitet werden dürfen und wenn sie anonymisiert wurden oder wenn die Nutzer oder Teilnehmer ihre Einwilligung gegeben haben(12).

Durch den Erlass der Richtlinie 2002/58 hat der Unionsgesetzgeber somit die in den Art. 7 und 8 der Charta verankerten Rechte konkretisiert, so dass die Nutzer elektronischer Kommunikationsmittel grundsätzlich erwarten dürfen, dass ihre Nachrichten und die damit verbundenen Verkehrsdaten anonym bleiben und nicht gespeichert werden dürfen, es sei denn, sie haben darin eingewilligt. Folglich beschränkt sich diese Richtlinie nicht darauf, den Zugang zu solchen Daten durch Garantien zu regeln, die Missbrauch verhindern sollen, sondern sie regelt insbesondere auch den Grundsatz des Verbots der Speicherung dieser Daten durch Dritte(13).

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 ermächtigt die Mitgliedstaaten gerade dazu, Rechtsvorschriften zu erlassen, die die u. a. in den Art. 5, 6 und 9 dieser Richtlinie vorgesehenen Rechte und Pflichten, wie diejenigen, die sich aus den Grundsätzen der Vertraulichkeit der Kommunikation und dem Verbot der Speicherung der damit verbundenen Daten ergeben, „beschränken“.

Diese Bestimmung enthält außerdem eine Liste der Ziele, die eine Beschränkung der u. a. in den Art. 5, 6 und 9 der Richtlinie 2002/58 vorgesehenen Rechte und Pflichten rechtfertigen können. Dabei kann es sich um den Schutz der nationalen Sicherheit, der Landesverteidigung und der öffentlichen Sicherheit oder auch um die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder des unzulässigen Gebrauchs von elektronischen Kommunikationssystemen handeln. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Aufzählung der in Art. 15 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie genannten Zwecke abschließend ist, so dass eine aufgrund dieser Bestimmung erlassene Rechtsvorschrift tatsächlich strikt einem von ihnen dienen muss(14).

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 stellt somit eine Ausnahme von der in diesen Bestimmungen vorgesehenen allgemeinen Regel dar und ist daher nach ständiger Rechtsprechung eng auszulegen(15).

Damit kommt in Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie allerdings auch zum Ausdruck, dass die in den Art. 7, 8 und 11 der Charta verankerten Rechte keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen können, sondern im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden müssen. Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta sind nämlich Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte zulässig, sofern sie gesetzlich vorgesehen sind und den Wesensgehalt dieser Rechte achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit müssen sie erforderlich sein und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Bei der Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Charta muss somit auch berücksichtigt werden, welche Bedeutung den Zielen des Schutzes der nationalen Sicherheit und der Bekämpfung schwerer Kriminalität als Beitrag zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer und der in den Art. 3, 4, 6 und 7 der Charta verankerten Rechte zukommt, aus denen sich positive Verpflichtungen der Behörden ergeben können(16).

Der Gerichtshof entscheidet daher in ständiger Rechtsprechung, dass angesichts dieser verschiedenen positiven Verpflichtungen die verschiedenen betroffenen berechtigten Interessen und Rechte miteinander in Einklang gebracht werden müssen. In diesem Rahmen ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/58, dass die Mitgliedstaaten eine Vorschrift erlassen können, die vom Grundsatz der Vertraulichkeit abweicht, wenn eine solche Vorschrift „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig, angemessen und verhältnismäßig“ ist. Im elften Erwägungsgrund dieser Richtlinie heißt es hierzu, dass eine derartige Maßnahme in einem „strikt“ angemessenen Verhältnis zum intendierten Zweck stehen muss(17).

Wie ich in meinen zweiten Schlussanträgen in der Rechtssache Quadrature du Net u. a. (Personenbezogene Daten und Bekämpfung der Nachahmung) ausgeführt habe, steht der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit somit im Mittelpunkt der Prüfung einer nationalen Maßnahme zur Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten im Licht von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 und besteht aus zwei Teilen(18).

Zum einen hat der Gerichtshof entschieden, dass Rechtsvorschriften, um dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit zu genügen, klare und präzise Regeln für die Tragweite und die Anwendung der betreffenden Maßnahme vorsehen und Mindesterfordernisse aufstellen müssen, so dass die Personen, deren personenbezogene Daten betroffen sind, über ausreichende Garantien verfügen, die einen wirksamen Schutz dieser Daten vor Missbrauchsrisiken ermöglichen. Diese Rechtsvorschriften müssen nach nationalem Recht bindend sein und insbesondere Angaben dazu enthalten, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen eine Maßnahme, die die Verarbeitung solcher Daten vorsieht, getroffen werden darf, damit gewährleistet ist, dass sich der Eingriff auf das absolut Notwendige beschränkt(19). Mit anderen Worten muss sichergestellt werden, dass die betreffende Regelung eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt, die darauf abzielen, den Umfang des damit verbundenen Eingriffs zu begrenzen.

Zum anderen ist es ständige Rechtsprechung, dass die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, eine Beschränkung der u. a. in den Art. 5, 6 und 9 der Richtlinie 2002/58 vorgesehenen Rechte und Pflichten zu rechtfertigen, zu beurteilen ist, indem die Schwere des mit einer solchen Beschränkung verbundenen Eingriffs bestimmt und geprüft wird, ob die verfolgte dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung in angemessenem Verhältnis zur Schwere des Eingriffs steht(20). Mit anderen Worten soll sichergestellt werden, dass die Bedeutung der verfolgten Ziele dem Schweregrad des Eingriffs entspricht, den die Regelung zur Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten mit sich bringt. Nach Auffassung des Gerichtshofs besteht nämlich eine Hierarchie zwischen diesen Zielen entsprechend ihrer jeweiligen Bedeutung(21), da der Schutz der nationalen Sicherheit stärkere Eingriffe in die Grundrechte dort rechtfertigen kann, wo die Bekämpfung der Kriminalität im Allgemeinen nur weniger scherwiegende Eingriffe zulässt.

Gestützt auf diese Grundsätze hat der Gerichtshof u. a. entschieden, dass eine nationale Maßnahme, die die allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten vorsieht, nur durch das Ziel des Schutzes der nationalen Sicherheit gerechtfertigt sein kann(22), während es ausgeschlossen ist, dass eine solche Maßnahme durch das Ziel der Bekämpfung der Kriminalität im Allgemeinen gerechtfertigt werden kann(23).

Im gleichen Sinne erkennt der Gerichtshof die Möglichkeit einer gezielten Vorratsspeicherung derselben Daten, insbesondere auf der Grundlage eines geografischen Kriteriums, zur Verfolgung des Ziels der Bekämpfung schwerer Kriminalität(24) und der Vorratsspeicherung der IP-Adressen, die der Quelle einer Verbindung zugewiesen sind, zur Verfolgung desselben Ziels an(25).

Dagegen können die Identität der Nutzer betreffende Daten wegen des geringeren Eingriffs in die Grundrechte, den ihre Speicherung voraussetzt, zum Zweck der Bekämpfung der Kriminalität im Allgemeinen betroffen sein(26).

Dieser Ansatz wird auch vom EGMR verfolgt. Bei der Prüfung eines möglichen Verstoßes gegen Art. 8 EMRK durch eine nationale Maßnahme, die die Vorratsspeicherung bestimmter Verkehrs- und Standortdaten vorsieht, macht der EGMR die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme zum zentralen Bestandteil seiner Prüfung. Unter Berücksichtigung der Schwere des Eingriffs in die Ausübung der unter Art. 8 EMRK fallenden Rechte durch die Kläger(27) entscheidet er, dass nationale Rechtsvorschriften, die die allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Kommunikationsdaten vorsehen, gegen diesen Artikel verstoßen, wenn sie nicht ausreichen, den damit verbundenen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens auf das in einer demokratischen Gesellschaft Notwendige zu beschränken(28).

In jüngerer Zeit hat der Gerichtshof die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme zur Vorratsspeicherung bestimmter Verkehrs- und Standortdaten präzisiert, wenn sie auf die Aufdeckung und Verfolgung von ausschließlich online begangenen Verstößen abzielt(29). Der Gerichtshof hat somit seine Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 in zweierlei Hinsicht angepasst.

Erstens hat der Gerichtshof die Prüfung der Schwere des Eingriffs, der mit einer Maßnahme zur Vorratsspeicherung bestimmter Verkehrs- und Standortdaten verbunden ist – im vorliegenden Fall von IP-Adressen, die der Quelle einer Verbindung zugewiesen wurden –, verfeinert. So hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Maßnahme nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58, die die allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von IP-Adressen ermöglicht, gegebenenfalls durch das Ziel der Bekämpfung von Straftaten im Allgemeinen gerechtfertigt sein kann(30), wenn tatsächlich ausgeschlossen ist, dass diese Speicherung schwere Eingriffe in das Privatleben des Betroffenen zur Folge haben kann, die darauf beruhen, dass insbesondere durch eine Verknüpfung dieser IP-Adressen mit einem von den Betreibern ebenfalls gespeicherten Satz von Verkehrs- oder Standortdaten die Möglichkeit besteht, genaue Schlüsse in Bezug auf ihn zu ziehen(31).

Der Gerichtshof stellt ferner klar, dass sich ein Mitgliedstaat, der den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste eine solche Pflicht auferlegen möchte, vergewissern muss, dass die Modalitäten der Vorratsspeicherung dieser Daten zu gewährleisten vermögen, dass jede Kombination dieser IP-Adressen mit anderen auf Vorrat gespeicherten Daten ausgeschlossen ist, die es ermöglichen würde, genaue Schlüsse auf das Privatleben der Personen zu ziehen, deren Daten auf Vorrat gespeichert werden(32). Es obliegt ihm daher, Modalitäten der Vorratsspeicherung dieser Daten vorzusehen, die die Struktur der Speicherung als solche betreffen müssen, die im Wesentlichen so gestaltet sein muss, dass eine wirksame strikte Trennung der verschiedenen Kategorien auf Vorrat gespeicherter Daten gewährleistet ist(33).

Das Urteil La Quadrature du Net II stellt somit eine Weiterentwicklung der bisherigen Rechtsprechung zur Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 dar. Nicht nur ist klar festgelegt, dass die Schwere des Eingriffs von den Schlussfolgerungen abhängt, die in Bezug auf das Privatleben der Personen, deren Daten auf Vorrat gespeichert werden, gezogen werden können, sondern der Gerichtshof räumt darüber hinaus ein, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, durch die Festlegung spezifischer Modalitäten der Vorratsspeicherung der betreffenden Daten Einfluss auf den Schweregrad eines Eingriffs zu nehmen(34).

Zweitens weist der Gerichtshof darauf hin, dass bei online begangenen Straftaten der Zugang zu bestimmten Daten, insbesondere den IP-Adressen an der Quelle einer Verbindung, die einzige Ermittlungsmaßnahme darstellen kann, die eine effektive Identifizierung der Person ermöglicht, der diese Adresse zugewiesen war, als die fragliche Tat begangen wurde(35).

Nach Auffassung des Gerichtshofs spricht allein dieser Umstand dafür, dass die Vorratsspeicherung der relevanten Daten zur Bekämpfung von Straftaten, die online begangen werden, zur Erreichung des verfolgten Ziels zwingend erforderlich ist und daher dem durch Art. 15 Abs. 11 der Richtlinie 2002/58 vorgeschriebenen Erfordernis der Verhältnismäßigkeit entspricht(36). Die fehlende Vorratsspeicherung dieser Daten (mit anschließendem Zugang zu ihnen) birgt nämlich die Gefahr der systemischen Straflosigkeit der online begangenen Straftaten, die nicht außer Acht gelassen werden darf, wenn im Rahmen einer Abwägung der verschiedenen betroffenen Rechte und Interessen beurteilt wird, ob ein Eingriff in die Rechte, die durch die Art. 7, 8 und 11 der Charta garantiert werden, eine gemessen am Ziel der Bekämpfung von Straftaten verhältnismäßige Maßnahme ist(37).

Damit scheint mir das Urteil La Quadrature du Net II zu einer gewissen Aufweichung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 oder zumindest zu einer pragmatischen Anwendung ihrer Grundsätze zu führen.

Ihre Gesamtbetrachtung zeigt jedoch nach meinem Dafürhalten gewisse Grenzen auf.

Aus der Koexistenz einer flexiblen Rechtsprechung zur Vorratsspeicherung von Daten, die zur Bekämpfung online begangener Straftaten gemäß Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 erforderlich sind, und der klassischen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung dieser Bestimmung scheinen mir zwei Einschränkungen zu resultieren.

Erstens weise ich aus praktischer Sicht darauf hin, dass die gemeinsame Betrachtung der Urteile Quadrature du Net II und früherer Urteile dazu führt, dass von den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste die Vervielfachung von Dateien zur Vorratsspeicherung von Daten verlangt wird, die je nach dem mit dieser Vorratsspeicherung verfolgten Ziel verschiedenen technischen Merkmalen entsprechen müssen.

Auch wenn eine solche Problematik bereits vor dem Urteil La Quadrature du Net II aufgrund der je nach dem verfolgten Ziel unterschiedlichen Regelungen zur Vorratsdatenspeicherung bestanden haben mag, ist sie jetzt offensichtlich noch bedeutender.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs verpflichtet nämlich die Mitgliedstaaten nunmehr, wenn sie zur Verfolgung eines Ziels von geringerer Bedeutung als dem Schutz der nationalen Sicherheit die Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten vorschreiben, aus denen grundsätzlich genaue Schlüsse auf das Privatleben der Nutzer gezogen werden können, Modalitäten der Vorratsspeicherung vorzusehen, die eine völlig getrennte Speicherung der verschiedenen Datenkategorien sicherstellen(38).

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs müssen diese Modalitäten der Vorratsspeicherung gewährleisten, dass in technischer Hinsicht eine wirksame strikte Trennung zwischen den verschiedenen Kategorien auf Vorrat gespeicherter Daten durch eine abgesicherte und zuverlässige Datenverarbeitungseinrichtung stattfindet(39). Außerdem muss die Verknüpfung der verschiedenen auf diese Weise gespeicherten Daten unter Verwendung eines leistungsfähigen technischen Verfahrens erfolgen, das die Wirksamkeit der strikten Trennung dieser Datenkategorien nicht in Frage stellt(40). Im Übrigen muss die Zuverlässigkeit dieser strikten Trennung regelmäßig Gegenstand einer Kontrolle durch eine andere Behörde als die sein, die Zugang zu den von den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste auf Vorrat gespeicherten personenbezogenen Daten begehrt(41).

Somit setzt die Vorratsspeicherung der Verkehrs- und Standortdaten, die für die Aufdeckung und Verfolgung ausschließlich online begangener Verstöße erforderlich sind, eine Reihe technischer Anpassungen durch die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste voraus, um im Einklang mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 durchgeführt werden zu können.

Ein Erfordernis dieser Art besteht jedoch nicht für Verkehrs- und Standortdaten, die gespeichert werden, um einer ernsthaften Bedrohung der nationalen Sicherheit zu begegnen. In einem solchen Fall können diese Daten in einer einzigen Datei gespeichert werden, was den Abgleich zwischen ihnen erleichtert, ohne dass dadurch die Vereinbarkeit eines solchen Mechanismus mit Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie in Frage gestellt wird.

Daraus folgt, dass die Erfordernisse, die sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung dieser Bestimmung ergeben, meines Erachtens zu einer Vervielfachung der Dateien zur Speicherung von Verkehrs- und Standortdaten führen, die zudem unterschiedliche Merkmale aufweisen.

Eine solche Lösung birgt meines Erachtens ein nicht unerhebliches Risiko für die Sicherheit der Verkehrs- und Standortdaten, die in einer Datei gespeichert werden müssen, die ihre strikte Trennung gewährleistet, so dass daraus keine genauen Schlüsse auf das Privatleben der Nutzer gezogen werden können. Da dieselben Daten auf zwei verschiedene Arten gespeichert werden, kann nicht ausgeschlossen werden, dass zumindest zufällig auf die am wenigsten gesicherte Datei zugegriffen wird, um Daten zu erlangen, ohne dass eine ernsthafte Bedrohung der nationalen Sicherheit vorliegt.

Außerdem scheint mir, wie die Ligue des droits humains in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, die Vervielfachung von Speicherdateien für identische Daten auch die Gefahr mit sich zu bringen, dass die jüngste Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht wirksam umgesetzt wird. Da sämtliche Verkehrs- und Standortdaten bereits in einer einzigen Datei zum Schutz der nationalen Sicherheit erfasst werden, besteht eine nicht zu vernachlässigende Wahrscheinlichkeit, dass die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste die Daten letztlich nicht strukturieren, wenn sie zur Verfolgung anderer in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 genannter Ziele gespeichert werden.

Zweitens veranlasst mich eine Gesamtbetrachtung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung von Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie dazu, den Grundgedanken dieser Bestimmung selbst zu hinterfragen.

Aus dieser geht nämlich klar hervor, dass die Schwere des mit der Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten verbundenen Eingriffs auf die Schlüsse zurückzuführen ist, die aus diesen Daten auf das Privatleben der Nutzer gezogen werden können. Außerdem erkennt der Gerichtshof an, dass der Eingriff durch technische Maßnahmen begrenzt werden kann, die gerade gewährleisten sollen, dass solche Schlüsse nicht gezogen werden können.

Aus diesen Erwägungen, die im Mittelpunkt der Verhältnismäßigkeitsprüfung nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 stehen, folgt meines Erachtens, dass die Bestimmung des Umfangs des Eingriffs in die Grundrechte im Wesentlichen von der anschließenden Nutzung der betreffenden Daten abhängt.

Zwar entscheidet der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, dass die Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten einen Eingriff in die Grundrechte darstellt, wobei es keine Rolle spielt, ob die betreffenden Informationen über das Privatleben sensiblen Charakter haben und ob die Betroffenen durch diesen Eingriff Nachteile erlitten haben(42). Irrelevant ist auch, ob die gespeicherten Daten in der Folge genutzt werden, da der Zugriff auf solche Daten, unabhängig von ihrer späteren Nutzung, einen gesonderten Eingriff in die Grundrechte darstellt(43).

Es geht hier also nicht darum, in Abrede zu stellen, dass die bloße Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten als solche ein Eingriff in die Grundrechte ist.

Meines Erachtens ergibt sich dieser Eingriff jedoch vor allem daraus, dass diese Daten verwendet werden können, um Schlüsse auf das Privatleben der Nutzer zu ziehen. Der Gerichtshof betont im Übrigen: Die Vorratsdatenspeicherung erfolgt allein zu dem Zweck, die Daten gegebenenfalls den zuständigen nationalen Behörden zugänglich zu machen(44). Denn mangels Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten stellt sich die Frage des mit dem Zugang zu diesen Daten verbundenen Eingriffs gar nicht(45).

Anders gewendet stellt meines Erachtens die Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten einen Eingriff in die Grundrechte dar, weil sie die notwendige Voraussetzung für den anschließenden Zugang zu diesen Daten ist, wobei unerheblich ist, ob dieser Zugang tatsächlich erfolgt.

Damit teile ich die Ansicht der Kommission, dass eine Regelung der allgemeinen und unterschiedslosen Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden sollte, sofern sie nicht auf den Schutz der nationalen Sicherheit abzielt. Da sie Modalitäten der Strukturierung der Vorratsspeicherung dieser Daten, wie sie der Gerichtshof im Urteil La Quadrature du Net II entwickelt hat, und engen zeitlichen Grenzen unterliegt, scheint mir der damit verbundene Eingriff in die Grundrechte verhältnismäßig zu sein.

Dies gilt umso mehr, als die Rechtsprechung des Gerichtshofs, selbst vor dem Urteil La Quadrature du Net II, meines Erachtens die Prämissen für eine solche Lösung in sich birgt. Indem der Gerichtshof nämlich die Möglichkeit der Vorratsspeicherung von Daten auf der Grundlage eines geografischen Kriteriums aus anderen Gründen als dem Schutz der nationalen Sicherheit zulässt(46), erkennt er implizit an, dass eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Daten unter bestimmten Voraussetzungen nach Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 zulässig sein kann.

Dagegen kann die Anerkennung der Vereinbarkeit einer solchen Regelung zur Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten mit Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie nur mit einer erheblichen Verschärfung der Voraussetzungen für den Zugang zu diesen Daten einhergehen, insbesondere wenn dieser Zugang beantragt wird, um in der Hierarchie dieser Bestimmung Ziele von geringerer Bedeutung zu verfolgen.

Insbesondere und schematisch ausgedrückt sollte der Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten verweigert werden, wenn er durch ein weniger bedeutsames Ziel von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 gerechtfertigt ist, obwohl der damit verbundene Eingriff in die Grundrechte einen erheblichen Schweregrad aufweist. Mit anderen Worten entfällt das Erfordernis, dass die Schwere des Eingriffs in die Grundrechte der Bedeutung des verfolgten Ziels entspricht, nicht, sondern konzentriert sich auf das Stadium der Prüfung des Grundrechtseingriffs durch diesen Zugang.

Durch eine solche Lösung würde meines Erachtens zunächst die Gefahr der systemischen Straflosigkeit von Verstößen verringert werden können, die ausschließlich online begangen werden oder deren Begehung oder Vorbereitung durch die Besonderheiten des Internets erleichtert wird. Sie gewährleistet nämlich, dass die für deren Verfolgung erforderlichen Daten vorliegen, selbst wenn die Entwicklung und die stetig wachsende Bedeutung des Internets gleichzeitig zu einer Zunahme cyberkrimineller Handlungen führen(47).

Sodann gewährleistet diese Lösung, verbunden mit einer Verschärfung der Bedingungen für den Zugang zu den einschlägigen Daten, zugleich die Begrenzung des mit einer solchen Vorratsspeicherung verbundenen Eingriffs in die Grundrechte.

Schließlich kann mit dieser Lösung, indem sie die Vielzahl von Techniken zur Vorratsspeicherung dieser Daten vermeidet, auch verhindert werden, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs – unbeabsichtigt oder nicht – aus Gründen, die nichts mit dem Schutz der nationalen Sicherheit zu tun haben, in den Mitgliedstaaten durch Zugang zu Daten umgangen wird, die in einer unstrukturierten allgemeinen Datei zum Zweck der Verfolgung dieses Ziels gespeichert sind, oder mangels wirksamer Umsetzung durch die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste.

Daher halte ich es für möglich und sogar wünschenswert, die vom Gerichtshof im Urteil La Quadrature du Net II entwickelte Lösung auf sämtliche auf der Grundlage von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 erlassenen Regelungen zur Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten zu erstrecken(48).

Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 sollte daher in dem Sinne ausgelegt werden, dass er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die für die Verfolgung der in dieser Bestimmung genannten Ziele die allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten vorsehen, sofern diese Daten nach diesen Rechtsvorschriften unter technischen Bedingungen und Modalitäten auf Vorrat gespeichert werden, die es ausschließen, dass aus dieser Vorratsspeicherung genaue Schlüsse auf das Privatleben der Nutzer gezogen werden können; dies kann insbesondere dadurch erreicht werden, dass den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste eine Verpflichtung zur Vorratsspeicherung der verschiedenen Kategorien personenbezogener Daten auferlegt wird, die eine wirksame strikte Trennung dieser verschiedenen Kategorien von Daten gewährleistet, die im Stadium dieser Vorratsspeicherung jede kombinierte Nutzung dieser verschiedenen Kategorien von Daten verhindert, und zwar für einen Zeitraum, der nicht über das absolut Notwendige hinausgeht.

Solche Rechtsvorschriften müssen außerdem klare und präzise Regeln für die Tragweite und die Anwendung der betreffenden Maßnahme vorsehen und Mindesterfordernisse aufstellen, so dass die Personen, deren personenbezogene Daten betroffen sind, über ausreichende Garantien verfügen, die einen wirksamen Schutz dieser Daten vor Missbrauchsrisiken ermöglichen. Diese Rechtsvorschriften müssen nach nationalem Recht bindend sein und insbesondere Angaben dazu enthalten, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen eine Maßnahme, die die Verarbeitung solcher Daten vorsieht, getroffen werden darf, damit gewährleistet ist, dass sich der Eingriff auf das absolut Notwendige beschränkt.

Anhand dieser Grundsätze werde ich die Vorlagefragen prüfen.

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 52 Abs. 1 der Charta Rechtsvorschriften entgegensteht, die

Die erste Vorlagefrage betrifft daher Art. 122 §§ 4 und 4/1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005. Diese Bestimmung sieht sowohl eine Verpflichtung als auch eine Befugnis für die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste vor, eine Reihe von Verkehrs- und Standortdaten zu speichern, um den Urheber eines Betrugs oder einer böswilligen Nutzung des Netzes oder des Dienstes zu erkennen oder zu identifizieren.

Die belgische Regierung hält solche Rechtsvorschriften durch das in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 genannte Ziel der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung des unzulässigen Gebrauchs von elektronischen Kommunikationssystemen für gerechtfertigt und im Hinblick auf dieses Ziel außerdem für strikt verhältnismäßig.

Dem kann ich nicht beipflichten.

Ich beginne mit dem Hinweis darauf, dass die von Art. 122 §§ 4 und 4/1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 erfassten Daten einen besonders breiten Datensatz darstellen. Es sind von dieser Bestimmung betroffen: die Kennungen des Ursprungs und des Ziels der Kommunikation, die genauen Tage und Uhrzeiten des Beginns und des Endes der Kommunikation, der Standort der Endgeräte der an der Kommunikation Beteiligten, die Telefonnummern, von der die eingehende Kommunikation ausgeht, die IP-Adresse an der Quelle der eingehenden Kommunikation, die Zeitstempelung und der verwendete Port, die genauen Tage und Uhrzeiten der eingehenden Kommunikation sowie alle Daten, die für die Sicherheit und das ordnungsgemäße Funktionieren der elektronischen Kommunikationsnetze und -dienste erforderlich sind. Damit ermöglichen die von den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste gespeicherten Daten die Rückverfolgung und Identifizierung der Quelle und des Adressaten einer Nachricht sowie die Bestimmung von Datum, Uhrzeit, Dauer und Standort der Nutzer(49). Es lässt sich daher nicht leugnen, dass aus diesen Daten genaue Schlüsse auf das Privatleben der Nutzer gezogen werden können.

Sollte nach meinem Verständnis der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 das Vorliegen eines solchen Eingriffs in die Grundrechte gleichwohl auf der Grundlage dieser Bestimmung gerechtfertigt werden können, so gilt dies nur unter der Voraussetzung, dass die fraglichen Rechtsvorschriften für die Vorratsspeicherung dieses Datensatzes eine genaue Art der Vorratsspeicherung vorschreibt, so dass der Eingriff, der sich aus der Speicherung dieses Datensatzes ergibt, begrenzt wird.

Den nationalen Rechtsvorschriften lässt sich jedoch keineswegs entnehmen, dass diese Daten unter technischen Bedingungen und Modalitäten gespeichert werden, die gewährleisten, dass dies ausgeschlossen ist. Sie schreiben nämlich keinerlei Modalitäten der Vorratsspeicherung der fraglichen Daten vor, um eine wirksame strikte Trennung dieser verschiedenen Kategorien von Daten zu gewährleisten, die im Stadium der Vorratsspeicherung jede kombinierte Nutzung dieser verschiedenen Datenkategorien verhindert.

Daher steht der Eingriff, der mit der Vorratsspeicherung der in Art. 122 §§ 4 und 4/1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 genannten Daten verbunden ist, meines Erachtens nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel.

Jedenfalls sind die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften nach meinem Dafürhalten durch eine große Unsicherheit sowohl hinsichtlich der von den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste tatsächlich auf Vorrat gespeicherten Daten als auch hinsichtlich der Dauer dieser Speicherung gekennzeichnet.

Denn zum einen sei darauf hingewiesen, dass Art. 122 § 4/1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste erlaubt, neben den ausdrücklich aufgeführten Daten „die Verkehrsdaten, die erforderlich sind, um die Sicherheit und das ordnungsgemäße Funktionieren ihrer Netze sicherzustellen“, auf Vorrat zu speichern, und auch vorsieht, dass diese ausdrücklich aufgeführten Daten durch einen Erlass des Königs ergänzt werden können.

Zum anderen gestattet Art. 122 §§ 4 und 4/1 des Gesetzes vom 13. Juni 2005 den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste, die betreffenden Daten über die vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehene Dauer hinaus so lange auf Vorrat zu speichern, wie es für die Bearbeitung eines identifizierten Betrugs oder einer böswilligen Nutzung des Netzes erforderlich ist.

Dabei ist es letztlich Sache der Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste, zu entscheiden, ob sie Daten auf Vorrat speichern, und den Umfang der betreffenden Daten sowie die Dauer der Speicherung zu bestimmen.

In Ermangelung klarer und präziser Regeln sowohl zum Umfang der auf Vorrat gespeicherten Daten als auch zur Dauer dieser Speicherung, die die Möglichkeit einer unbeschränkten Vorratsspeicherung ausschließlich auf Initiative der Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste offenlassen, können die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationalen Rechtsvorschriften daher nicht als im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig angesehen werden.

Ebenso widersprechen derartige Rechtsvorschriften meines Erachtens offensichtlich dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für jede Einschränkung der Ausübung der Grundrechte, was bedeutet, dass der Rechtsakt, der den Eingriff in die Grundrechte ermöglicht, den Umfang der Einschränkung der Ausübung des betreffenden Rechts selbst festlegen muss(50).

Daher ist nach meiner Auffassung Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den vom vorlegenden Gericht in seiner ersten Vorlagefrage genannten entgegensteht.

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 52 Abs. 1 der Charta Rechtsvorschriften entgegensteht, diees

Die zweite Frage betrifft somit Art. 123 des Gesetzes vom 13. Juli 2005, der die Verpflichtung der Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste vorsieht, Standortdaten je nach Fall für einen Zeitraum von vier oder zwölf Monaten zu speichern, sowie die Möglichkeit, diese Speicherfristen zu verlängern.

Diese Frage bezieht sich auf die Vorratsspeicherung anderer Standortdaten als Verkehrsdaten. Insoweit sei darauf hingewiesen, dass, wie es im 35. Erwägungsgrund der Richtlinie 2002/58 heißt, Standortdaten, die Aufschluss über den geografischen Standort des Endgeräts des mobilen Nutzers geben, Verkehrsdaten im Sinne von Art. 6 dieser Richtlinie sind, wenn sie verarbeitet werden, um die Nachrichtenübertragung zu ermöglichen. Doch können digitale Mobilfunknetze zusätzlich auch in der Lage sein, Standortdaten zu verarbeiten, die genauer sind, als es für die Nachrichtenübertragung erforderlich wäre, und die für die Bereitstellung von Diensten mit Zusatznutzen verwendet werden, wie z. B. persönliche Verkehrsinformationen und Hilfen für den Fahrzeugführer. Diese Art von Daten fällt unter Art. 9 der Richtlinie, wonach diese Daten nur dann verarbeitet werden dürfen, wenn sie anonymisiert wurden oder wenn die Nutzer oder Teilnehmer ihre Einwilligung gegeben haben(51).

Da die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationalen Rechtsvorschriften den Umfang der in dieser Bestimmung vorgesehenen Rechte und Pflichten beschränkt, muss sie den Anforderungen von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 in seiner Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs genügen.

Ich weise darauf hin, dass die R echtsvorschrift, die Gegenstand der zweiten Vorlagefrage ist, meines Erachtens dieselben Merkmale aufweisen wie diejenigen, die Gegenstand der ersten Frage waren, und die mich dazu veranlasst haben, sie als einen Verstoß gegen Artikel 15 Absatz 1 der Richtlinie 2002/58 anzusehen.

Zum einen sieht sie nämlich kein Erfordernis zur Strukturierung der Daten vor und zum anderen mangelt es ihr an Genauigkeit sowohl in Bezug auf die auf Vorrat gespeicherten Daten als auch in Bezug auf die Dauer der Speicherung, da diese beiden Aspekte in das Ermessen der Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste gestellt werden.

Daher ist Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 52 Abs. 1 der Charta aus denselben Gründen, wie ich sie in meiner Antwort auf die erste Frage(52) dargelegt habe, dahin auszulegen, dass er nationalen Rechtsvorschriften wie den vom vorlegenden Gericht in seiner zweiten Vorlagefrage genannten entgegensteht.

Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob es für den Fall, dass die ersten beiden Vorlagefragen bejaht werden, die Wirkungen der mit dem Unionsrecht unvereinbaren Bestimmungen des Gesetzes vom 20. Juli 2022 vorübergehend aufrechterhalten kann, um Rechtsunsicherheit zu vermeiden und es zu ermöglichen, dass die zuvor gesammelten und auf Vorrat gespeicherten Daten im Einklang mit den mit dem Gesetz verfolgten Zielen verwendet werden können.

Hierzu weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof eine ähnliche Frage, u. a. in der Rechtssache La Quadrature du Net I(53), verneint hat. Meines Erachtens besteht kein Anlass, zu einem anderen Ergebnis zu gelangen.

So hat er darauf hingewiesen, dass der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts besagt, dass das Unionsrecht dem Recht der Mitgliedstaaten vorgeht und daher alle mitgliedstaatlichen Stellen verpflichtet, den verschiedenen Bestimmungen des Unionsrechts volle Wirksamkeit zu verschaffen, wobei das Recht der Mitgliedstaaten die diesen Bestimmungen zuerkannte Wirkung im Hoheitsgebiet dieser Staaten nicht beeinträchtigen darf(54). Nach diesem Grundsatz ist ein nationales Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Unionsrechts anzuwenden hat und die nationale Regelung nicht im Einklang mit den Anforderungen des Unionsrechts auslegen kann, verpflichtet, für die volle Wirksamkeit dieser Bestimmungen Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede – auch spätere – entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt, ohne dass es die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Weg oder durch irgendein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste(55).

Nur der Gerichtshof kann in Ausnahmefällen und aus zwingenden Erwägungen der Rechtssicherheit eine vorübergehende Aussetzung der Verdrängungswirkung herbeiführen, die eine unionsrechtliche Vorschrift gegenüber mit ihr unvereinbarem nationalem Recht ausübt. Eine solche zeitliche Beschränkung der Wirkungen einer Auslegung des Unionsrechts durch den Gerichtshof kann nur in dem Urteil vorgenommen werden, in dem über diese Auslegung entschieden wird. Der Vorrang und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts würden beeinträchtigt, wenn nationale Gerichte befugt wären, nationalen Bestimmungen, sei es auch vorübergehend, Vorrang vor dem Unionsrecht einzuräumen, gegen das sie verstoßen(56).

Außerdem wird nach ständiger Rechtsprechung durch die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts, die der Gerichtshof in Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 267 AEUV vornimmt, erläutert und verdeutlicht, in welchem Sinne und mit welcher Tragweite die Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre. Daraus folgt, dass die Gerichte die Vorschrift in dieser Auslegung auch auf Rechtsverhältnisse anwenden können und müssen, die vor dem Erlass des auf dieses Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind, wenn alle sonstigen Voraussetzungen für die Anrufung der zuständigen Gerichte in einem die Anwendung der Vorschrift betreffenden Streit vorliegen(57).

Insoweit ist noch darauf hinzuweisen, dass in den Urteilen Tele2(58), La Quadrature du Net I oder auch im Urteil Commissioner of An Garda Síochána(59) die Wirkungen der vorgenommenen Auslegung nicht zeitlich begrenzt wurden, so dass eine solche Begrenzung nicht in einem nach diesen Urteilen ergangenen Urteil des Gerichtshofs erfolgen kann.

Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass die dritte Vorlagefrage dahin zu beantworten ist, dass das Unionsrecht es einem nationalen Gericht verwehrt, eine Bestimmung des nationalen Rechts anzuwenden, die die zeitlichen Wirkungen einer ihm nach diesem Recht obliegenden Ungültigerklärung von mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte unvereinbaren nationalen Rechtsvorschriften, die den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste eine Verpflichtung zur allgemeinen und unterschiedslosen Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten auferlegen, beschränkt.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen der Cour constitutionnelle (Verfassungsgerichtshof, Belgien) wie folgt zu beantworten: