Staatliche Beihilfen – Vor dem Beitritt des Königreichs Schweden zur Europäischen Union geschlossene …

Staten genom Sjöfartsverket

gegen

Stockholms Hamn Aktiebolag

(Vorabentscheidungsersuchen des Stockholms tingsrätt [Gericht erster Instanz Stockholm, Schweden])

I. Einleitung

1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen werden verschiedene Fragen zum einen hinsichtlich des Begriffs „Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV und zum anderen hinsichtlich der Begriffe „bestehende Beihilfe“ und „neue Beihilfe“ im Sinne der Verordnung 2015/1589 () aufgeworfen. Bei der Prüfung dieser Fragen stellt sich insbesondere die Frage nach der Trennlinie zwischen wirtschaftlichen Tätigkeiten, die in den Anwendungsbereich der Art. 107 und 108 AEUV fallen, und nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten, die demgegenüber davon ausgenommen sind. In den letzten Jahren haben sich die Urteile des Gerichtshofs und des Gerichts zu diesem Punkt nicht nur in Bereichen vervielfacht, die typischerweise zu den wesentlichen Aufgaben des Staates gehören, wie etwa die soziale Sicherheit, die Gesundheitsversorgung oder die Bildung, in denen soziale, Fürsorge- und solidarische Aspekte vorherrschen, sondern auch in Bereichen staatlicher Maßnahmen, die kommerziellen Überlegungen grundsätzlich nicht entzogen sind, wie z. B. im Bereich der Infrastruktur und insbesondere der Verkehrs- und Hafeninfrastrukturen ().

2. Diese Fragen stellen sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Staten genom Sjöfartsverket (schwedischer Staat, vertreten durch das Schifffahrtsamt, Schweden, im Folgenden: Sjöfartsverk) und der Stockholms Hamn Aktiebolag (im Folgenden: Stockholms Hamn), einem zu 100 % im Eigentum der Stadt Stockholm stehenden Unternehmen, das die Hammarby-Schleuse betreibt. Der Ausgangsrechtsstreit lässt sich wie folgt zusammenfassen. Das Sjöfartsverk ist eine staatliche Behörde, die für die Passage des Södertälje-Kanals zuständig ist. Bis zum Jahr 1979 war für die Schleusenvorgänge in diesem Kanal und für die Passage der Hammarby-Schleuse eine vom Sjöfartsverk bzw. von der Stadt Stockholm erhobene Gebühr zu entrichten. Der Södertälje-Kanal und die Hammarby-Schleuse verbinden die Ostsee mit dem See Mälaren, dem drittgrößten schwedischen See. Die vom Sjöfartsverk und von der Stadt Stockholm angewandten Gebühren wurden koordiniert, damit ihr Niveau nicht die Verteilung des Verkehrs auf die beiden Verbindungen beeinflusste. Im Rahmen eines am 26. Oktober 1978 verabschiedeten Gesetzentwurfs beschlossen die schwedischen Behörden, bestimmte Gebühren für die Passage durch den Södertälje-Kanal abzuschaffen und, um die Koordinierung der Gebühren aufrechtzuerhalten, auch die entsprechenden Gebühren für die Passage der Hammarby-Schleuse abzuschaffen, wobei sie eine Entschädigung für den daraus folgenden Entfall der Einnahmen für die Stadt Stockholm vorsahen. Im Jahr 1979 trafen das Sjöfartsverk und die Stadt Stockholm eine Vereinbarung (im Folgenden: Vergütungsvereinbarung), in der sich die Stadt verpflichtete, für andere als Freizeitschiffe keine Gebühr für die Nutzung der Hammarby-Schleuse zu erheben, gegen eine vom Sjöfartsverk gezahlte jährliche Vergütung, die sich nach dem Verkehrsaufkommen und der Höhe der zu diesem Zeitpunkt geltenden Tarife richtete (im Folgenden: streitige Vergütung). Nach den Bedingungen der Vereinbarung sollte diese Vergütung jedes Jahr auf Basis des Verbraucherpreisindexes berechnet werden. Die Vereinbarung wurde jeweils um fünf Jahre verlängert, wenn sie nicht mindestens sechs Monate vor dem Ablauf ihrer Geltungsdauer gekündigt wurde. Für jeden neuen Fünfjahreszeitraum sollte ein neuer jährlicher Betrag auf Basis der Veränderungen des Verkehrsaufkommens der Hammarby-Schleuse während des vorhergehenden Vereinbarungszeitraums festgelegt werden. Die Vergütung gemäß der Vereinbarung wurde anfänglich an die Stadt Stockholm und seit Beginn der 1990er Jahre an Stockholms Hamn gezahlt.

3. Das Sjöfartsverk beendete die Vereinbarung im Jahr 2021 (). Ein Rechtsstreit über diese Beendigung ist bei den schwedischen Gerichten anhängig. Am 4. Mai 2023 erhob das Sjöfartsverk beim Stockholms tingsrätt (Gericht erster Instanz Stockholm, Schweden) gegen Stockholms Hamn Klage auf Zahlung eines Betrags von 38086436 SEK (schwedischen Kronen) zuzüglich Zinsen, entsprechend den Zahlungen, die von ihm gemäß der Vergütungsvereinbarung innerhalb des Zeitraums, der unter die vom Zeitpunkt der Klageerhebung aus berechnete nationale zehnjährige Verjährungsfrist fiel (im Folgenden: maßgeblicher Zeitraum), gezahlt worden waren. Das Sjöfartsverk macht geltend, dass die streitige Vergütung Stockholms Hamn einen Vorteil aus staatlichen Mitteln verschafft habe, der als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne. Stockholms Hamn macht geltend, dass die Tätigkeit des Betriebs der Hammarby-Schleuse keine wirtschaftliche Tätigkeit darstelle, auf die die Unionsvorschriften über staatliche Beihilfen anwendbar seien. Jedenfalls sei ihr durch die Vergütungsvereinbarung eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) übertragen worden. Selbst wenn man die in der Vereinbarung vorgesehene Vergütung als eine staatliche Beihilfe einstufen sollte, handele es sich jedoch um eine bestehende Beihilfe im Sinne von Art. 1 Buchst. b Ziff. i der Verordnung 2015/1589, da sie vor dem Beitritt Schwedens zur Union gewährt worden sei. Unter diesen Umständen hat das Stockholms tingsrätt (Gericht erster Instanz Stockholm) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist das Begünstigungskriterium des Art. 107 Abs. 1 AEUV so zu verstehen, dass eine jährliche Vergütung, die gemäß einer Vereinbarung von einer staatlichen Behörde aus staatlichen Mitteln an eine städtische Aktiengesellschaft gezahlt wird, um die von der Gesellschaft übernommene Verpflichtung auszugleichen, eine bestimmte Dienstleistung, in diesem Fall den Schleusenbetrieb, der bis zum Abschluss der Vereinbarung gebührenpflichtig war, gebührenfrei zu erbringen, a) gänzlich als eine Beihilfe zu beurteilen ist, die durch die Begünstigung des Empfängers den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, b) als eine Beihilfe zu beurteilen ist, die durch die Begünstigung des Empfängers den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, soweit die Vergütung unter Berücksichtigung von Änderungen beispielsweise des Verbraucherpreisindexes und des Verkehrsaufkommens des Schleusenbetriebs die früheren jährlichen Einnahmen des Empfängers aus Gebühren für die Dienstleistung übersteigt, c) als eine Beihilfe zu beurteilen ist, die durch die Begünstigung des Empfängers den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, soweit die Vergütung die jährlichen Kosten des Empfängers für die Erbringung der Dienstleistung übersteigt, d) ausgehend von einem anderen Berechnungsmodell als eine Beihilfe zu beurteilen ist, die durch die Begünstigung des Empfängers den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, e) überhaupt nicht als eine Beihilfe zu beurteilen ist, die durch die Begünstigung des Empfängers den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht? 2. Ist eine Vereinbarung über eine jährliche Vergütung, die von einer staatlichen Behörde aus staatlichen Mitteln an eine städtische Aktiengesellschaft gezahlt wird, um die von der Gesellschaft übernommene Verpflichtung auszugleichen, eine Dienstleistung außerhalb des Bereichs der Landwirtschaft, in diesem Fall den Schleusenbetrieb, gebührenfrei zu erbringen, wobei diese Vereinbarung vor Schwedens Beitritt zur EU abgeschlossen wurde und nicht bei der Kommission angemeldet worden ist, als eine bestehende Beihilfe anzusehen, die gemäß Art. 1 Buchst. b Ziff. i der Verordnung 2015/1589 als rechtmäßig anzusehen ist, solange die Kommission nicht festgestellt hat, dass die Beihilfe mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist? 3. Falls die Antwort auf Frage 2 „ja“ lautet, ist eine solche jährliche Vergütung dennoch als neue Beihilfe anzusehen, wenn die Vereinbarung nach Schwedens Beitritt zur EU gemäß den ursprünglichen Bedingungen bei mehreren Gelegenheiten um jeweils fünf Jahre aufgrund ausgebliebener Kündigung verlängert worden ist und die jährliche Vergütung für jeden neuen Fünfjahreszeitraum, teilweise auf Basis des Verbraucherpreisindexes, teilweise auf Basis des Umfangs der gebührenfreien Dienstleistung, die während des vergangenen Vereinbarungszeitraums erbracht wurde, in diesem Fall des Verkehrsaufkommens des Schleusenbetriebs, geändert worden ist?

II. Würdigung

A. Zur ersten Vorlagefrage

4. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt die Einstufung einer nationalen Maßnahme als „staatliche Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV, dass alle folgenden Voraussetzungen erfüllt sind. Es muss sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln, dem Begünstigten muss durch sie ein selektiver Vorteil verschafft werden, sie muss geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und sie muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen ().

5. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass sich das vorlegende Gericht insbesondere fragt, ob und inwieweit die streitige Vergütung Stockholms Hamn einen Vorteil verschafft, der den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten verfälscht oder zu verfälschen droht (). Bevor ich mich dieser Frage zuwende, ist jedoch zu prüfen, ob Stockholms Hamn als Betreiber der Hammarby-Schleuse als „Unternehmen“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV angesehen werden kann. Da das Wettbewerbsrecht der Union und insbesondere das in dieser Bestimmung aufgestellte Verbot die Tätigkeiten von Unternehmen betrifft, ist diese Frage vorab zu klären, da die streitige Vergütung im Fall einer Verneinung dieser Frage nicht in den Anwendungsbereich des in dieser Bestimmung aufgestellten Verbots fiele.

1. Zu den Begriffen „Unternehmen“ und „wirtschaftliche Tätigkeit“

6. Bei der Beurteilung, ob eine bestimmte Einrichtung ein „Unternehmen“ im Sinne des Wettbewerbsrechts darstellt, wendet der Gerichtshof einen „funktionalen“ Test an, der auf die Art der ausgeübten Tätigkeit und nicht auf die Merkmale des Akteurs abstellt, der sie ausübt. Nach der vom Gerichtshof im Urteil Höfner und Elser () gegebenen Definition ist ein „Unternehmen“ jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Der Begriff „wirtschaftliche Tätigkeit“ ist das Schlüsselelement dieser Definition, und das Wettbewerbsrecht der Union findet auf alle Personen Anwendung, die eine als „wirtschaftlich“ eingestufte Tätigkeit ausüben. Der Staat selbst oder eine staatliche Einheit können somit als Unternehmen tätig sein. Der Begriff „wirtschaftliche Tätigkeit“ wird weit definiert als „jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten“ (), auch wenn sie ohne die Absicht der Gewinnerzielung ausgeübt wird (). Die bloße Verfolgung von im öffentlichen Interesse liegenden Zielen schließt den wirtschaftlichen Charakter einer Tätigkeit nicht aus ().

7. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass Tätigkeiten, die typischerweise zu den hoheitlichen Befugnissen gehören () oder ihrer Art, ihrem Gegenstand und den für sie geltenden Regeln nach damit zusammenhängen, keinen wirtschaftlichen Charakter aufweisen (). Die bloße Tatsache, dass eine Einrichtung für einen Teil ihrer Tätigkeiten über hoheitliche Befugnisse verfügt, steht ihrer Einstufung als Unternehmen im Sinne des Wettbewerbsrechts nicht entgegen. Eine Einrichtung kann nämlich nur für einige ihrer Tätigkeiten als Unternehmen tätig sein, wenn diese Tätigkeiten als wirtschaftlich einzustufen sind und sich von der Ausübung hoheitlicher Befugnisse trennen lassen ().

8. Die Einstufung von Tätigkeiten in bestimmten Bereichen wie Bildung, Gesundheitsversorgung oder soziale Sicherheit als „wirtschaftlich“ hängt im Wesentlichen davon ab, wie diese Bereiche in dem betreffenden Mitgliedstaat organisiert sind. Grundsätzlich haben solche Tätigkeiten keinen wirtschaftlichen Charakter, wenn sie in ein vom Staat kontrolliertes, nicht auf kommerziellen, sondern sozialen und solidarischen Überlegungen beruhendes öffentliches System mit universalem Charakter integriert sind, durch das der Staat seine Aufgabe auf diesem Gebiet erfüllt ().

9. Die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Tätigkeiten bestehen in der Gesamtheit der Tätigkeiten, die für die Passage von Schiffen durch die Hammarby-Schleuse erforderlich sind, mit deren Durchführung Stockholms Hamn als Infrastrukturbetreiber betraut ist. Stockholms Hamn, die mehrere Häfen in der Region Stockholm betreibt (), ist der Auffassung, dass diese Tätigkeiten keine wirtschaftliche Natur hätten, da sie zum einen ohne Gegenleistung und zu für die betreffende Nutzerkategorie (Handelsschiffe) gleichen Bedingungen erfolgten und zum anderen im Betrieb und in der Bereitstellung einer für die Seeschifffahrt erforderlichen Infrastruktur bestünden.

10. Nach der in den Nrn. 6 und 7 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung sind Häfen als „Unternehmen“ zu betrachten, sofern – und in dem Maße wie – sie tatsächlich eine oder mehrere wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben (). Der Gerichtshof und das Gericht haben bereits entschieden, dass unter bestimmten Umständen der kommerzielle Betrieb () und die Errichtung () einer Infrastruktur, einschließlich einer Hafeninfrastruktur (), für die Zwecke der Anwendung der Wettbewerbsregeln eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen.

11. Zwar hat die Kommission in einigen Entscheidungen, auf die sich Stockholms Hamn beruft, vom Anwendungsbereich der Vorschriften über staatliche Beihilfen die öffentlichen Investitionen in die Seezufahrtswege ausgenommen, einschließlich solcher zur Finanzierung des Baus oder der Instandhaltung von Schleusen, die integraler Bestandteil eines Systems sind, das den Zugang der betreffenden Region zum Seeverkehr erleichtern soll, oder von Infrastrukturen für die Zufahrt, die sich nicht innerhalb kommerziell genutzter Hafengebiete befinden. Nach Ansicht der Kommission fallen diese Maßnahmen – wenn sie Infrastrukturen betreffen, die allen Nutzern ohne Diskriminierung und Gegenleistung zur Verfügung gestellt werden – in die Verantwortung des Staates bei der Planung und Entwicklung eines Seeverkehrssystems im Interesse der gesamten maritimen Gemeinschaft (). Dieselbe Auffassung findet sich im Wesentlichen in der Bekanntmachung zum Begriff der Beihilfe ().

12. Im vorliegenden Fall ist nicht klar, ob die Hammarby-Schleuse als Hafenanlage dient () oder vielmehr eine für die allgemeine Schifffahrt notwendige Grundstruktur darstellt. Ich bin jedoch der Ansicht, dass dieser Punkt die Fragestellung nicht wesentlich ändert, zumindest unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens, in denen es nicht, wie in den oben angeführten Entscheidungen, um Vorteile geht, die den Nutzern durch diskriminierende Zugangsbedingungen oder Investitionen zur Stärkung der Infrastruktur zugunsten des wirtschaftlichen Betriebs eines Hafens gewährt werden, sondern um eine Vergütung, die dem Betreiber der Infrastruktur, der eine in der Region tätige Hafenbehörde ist, als Gegenleistung für seine Verpflichtung gewährt wird, für den Schleusenbetrieb, der für eine bestimmten Kategorie von Nutzern erbracht wird, keine Gebühren zu erheben ().

13. Einige Anhaltspunkte in den Akten deuten darauf hin, dass die Hammarby-Schleuse kommerziell genutzt wurde und wird. Dafür sprechen insbesondere die Erhebung von Gebühren für die Nutzung der Schleuse sowohl vor dem Abschluss der Vergütungsvereinbarung als auch nach ihrer Kündigung () sowie grundsätzlich – in Bezug auf Freizeitschiffe – das mit der Aufhebung der Gebühren unter der Geltung dieser Vereinbarung verfolgte Ziel, den kommerziellen Seeverkehr zum See Mälaren zu fördern und zu verteilen (), und der Umstand, dass die Vergütungsvereinbarung bezweckte, die Stadt Stockholm für den aus dieser Aufhebung folgenden Wegfall von Einnahmen zu entschädigen, indem als Berechnungskriterium nicht die Kosten der Dienstleistung herangezogen wurden, sondern das Verkehrsaufkommen. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, im Licht aller relevanten Umstände eine kommerzielle Nutzung der Hammarby-Schleuse zu bestätigen.

14. In diesem Zusammenhang erlaubt es der Umstand, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vereinbarung die Gebühren durch Verfügung festgesetzt () und koordiniert wurden, für sich genommen nicht, die wirtschaftliche Dimension des Schleusenbetriebs von Stockholms Hamn auszuschließen. Die Akten enthalten weder Angaben zur Struktur dieser Gebühren noch zu den Modalitäten und der Tragweite ihrer Koordinierung, so dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Stadt Stockholm und später Stockholms Hamn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vereinbarung und gegebenenfalls nach ihrer Kündigung als Betreiber der Hammarby-Schleuse an ihrer Festlegung beteiligt waren und bei ihrer Anwendung eine gewisse Autonomie behielten ().

15. Auch der bloße Umstand, dass der Zugang zur Hammarby-Schleuse während des Geltungszeitraums der Vergütungsvereinbarung für bestimmte Kategorien von Nutzern nicht entgeltpflichtig war, erlaubt es meines Erachtens nicht, die wirtschaftliche Natur der von Stockholms Hamn erbrachten Dienstleistungen automatisch auszuschließen.

16. Es steht außer Zweifel, dass eine Tätigkeit nicht als „wirtschaftlich“ angesehen werden kann, wenn sie nicht zumindest befristet einen Rückfluss vorsieht, der es gestattet, Gewinn zu erzielen oder mindestens die Kosten zu decken. Ebenso wie eine Leistung, die gegen Entgelt erbracht wird, nicht allein aus diesem Grund wirtschaftlicher Natur ist (), verliert jedoch eine Leistung, die ihren Empfängern unentgeltlich erbracht wird, dadurch nicht ihr Potenzial zur Gewinnerzielung und ist für die Zwecke der Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen nicht automatisch als „nicht wirtschaftlich“ einzustufen. Im Übrigen behalten die Leistungen, die ein Mitgliedstaat einem Unternehmen aufgrund gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auferlegt, ihren wirtschaftlichen Charakter auch dann, wenn sie den Empfängern zu einem Preis unter ihrem Marktwert oder unentgeltlich angeboten werden (). In diesem Zusammenhang stellt die an die Einrichtung, die sie erbringt, gezahlte öffentliche Ausgleichszahlung die Gegenleistung für die zugunsten der Allgemeinheit erbrachte öffentliche Dienstleistung dar und kann zu einer staatlichen Beihilfe führen, wenn sie bestimmte, vom Gerichtshof im Urteil vom 24. Juli 2003, Altmark Trans und Regierungspräsidium Magdeburg (), aufgestellte Kriterien, auf die ich später zurückkommen werde, nicht beachtet, die nur anwendbar sind, wenn die betreffende Tätigkeit wirtschaftlicher Natur ist ().

17. Auch wenn die unentgeltliche Bereitstellung einer Infrastruktur im gemeinsamen Interesse nicht entscheidend ist, kann sie doch ein Indiz dafür sein, dass sie nicht wirtschaftlich genutzt wird, was anhand aller relevanten Umstände zu beurteilen ist. Im vorliegenden Fall ist es, wie oben ausgeführt, Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die Hammarby-Schleuse auch während des Geltungszeitraums der Vergütungsvereinbarung wirtschaftlich genutzt wurde, in dem der Einnahmeverlust von Stockholms Hamn infolge der Abschaffung der Gebühren für den kommerziellen Verkehr durch die vom Sjöfartsverk gezahlte Vergütung ersetzt wurde.

18. Dagegen ist die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen nach der in Nr. 7 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung ausgeschlossen, wenn der Betrieb einer Infrastruktur untrennbar mit der Wahrnehmung von Aufgaben verbunden ist, die zu der öffentlichen Aufgabe gehören, mit der die Einrichtung betraut ist, die sie betreibt, und diese Einrichtung in Ausübung hoheitlicher Befugnisse handelt. Im vorliegenden Fall geht weder aus dem Vorabentscheidungsersuchen noch aus den bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingereichten Akten noch aus den Erklärungen von Stockholms Hamn selbst hervor, dass die in der Hammarby-Schleuse durchgeführten Tätigkeiten mit der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben wie z. B. der Kontrolle und Sicherheit des Seeverkehrs, der Aufgaben der Schifffahrtspolizei oder der Überwachung zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung zusammenhingen oder untrennbar verbunden wären (). Vorbehaltlich der erforderlichen Prüfungen, die vom vorlegenden Gericht vorzunehmen sind, ist daher nicht ersichtlich, dass die wirtschaftliche Natur des Schleusenbetriebs von Stockholms Hamn aus diesem Grund ausgeschlossen werden könnte.

19. Was schließlich die Frage betrifft, ob es sich bei dem Schleusenbetrieb von Stockholms Hamn um Dienstleistungen handelt, die auf einem „Markt“ angeboten werden, verfügt der Gerichtshof nicht über viele Informationen. Aus der Vorlageentscheidung geht jedoch hervor, dass, was den kommerziellen Verkehr vom und zum See Mälaren betrifft, die Passage durch die Hammarby-Schleuse mit dem Södertälje-Kanal, betrieben vom Sjöfartsverk, konkurriert. Außerdem scheint der Umstand, dass der Staat eine Erhöhung dieses Verkehrsaufkommens infolge der Entscheidung, die auf diesen beiden Wegen erhobenen Gebühren abzuschaffen, vorhergesehen hat, darauf hinzudeuten, dass es auch außerhalb der Beziehungen zwischen Stockholms Hamn und dem Sjöfartsverk eine Wettbewerbsdynamik gibt (). Es ist allerdings Sache des vorlegenden Gerichts, die insoweit erforderlichen Beurteilungen vorzunehmen.

2. Zum Vorliegen eines Vorteils

20. Wie in Nr. 4 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, muss eine nationale Maßnahme, um als staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft zu werden, dem oder den begünstigten Unternehmen einen selektiven Vorteil gewähren. Diese Voraussetzung ist bei jeder staatlichen Maßnahme erfüllt, die – unabhängig von ihrer Form und ihren Zielen – unmittelbar oder mittelbar ein oder mehrere Unternehmen begünstigen kann oder die diesen Unternehmen einen Vorteil verschafft, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht hätten erhalten können. Die Feststellung des Vorliegens eines solchen Vorteils erfolgt im Allgemeinen durch Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers. Die Anwendung dieses Grundsatzes impliziert, dass im Einzelfall auf verschiedene konkrete Kriterien zurückgegriffen wird, die jeweils dazu dienen, die staatliche Maßnahme, um die es geht, so angemessen und sachgerecht wie möglich mit derjenigen zu vergleichen, die ein privater Wirtschaftsteilnehmer hätte ergreifen können, der sich in einer möglichst ähnlichen Situation befindet und unter normalen Marktbedingungen tätig wird (). Wie der Gerichtshof klargestellt hat, hängt die Anwendbarkeit dieses Grundsatzes davon ab, ob der betroffene Mitgliedstaat einem Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil in seiner Eigenschaft als privater Wirtschaftsteilnehmer und nicht in seiner Eigenschaft als Träger öffentlicher Gewalt gewährt (). Die Anwendbarkeit des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers hängt daher vom wirtschaftlichen Charakter der betreffenden staatlichen Maßnahme () insbesondere im Licht ihres Gegenstands, des Kontexts, in den sie eingebettet ist, sowie des verfolgten Ziels und der Regeln, denen diese Maßnahme unterworfen ist (), ab.

21. Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die Vergütungsvereinbarung geschlossen wurde, nachdem die schwedischen Behörden beschlossen hatten, bestimmte Gebühren für die Passage einiger Binnenwasserstraßen auf regionaler Ebene abzuschaffen, und zwar mit dem Ziel, die bestehende Verkehrsaufteilung unverändert zu lassen. Die dem Gerichtshof vorliegenden Angaben scheinen eher in dem Sinne auszulegen zu sein, dass der schwedische Staat in seiner Eigenschaft als Träger öffentlicher Gewalt und nicht als privater Wirtschaftsteilnehmer handelte.

22. Stockholms Hamn ist der Ansicht, dass dann, wenn der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers im vorliegenden Fall anwendbar sein sollte, die streitige Vergütung einen „Preis“ darstellen würde, den die schwedischen Behörden für den Erwerb der Schleusendienstleistungen gezahlt hätten, doch liefert das vorlegende Gericht keine Angaben, die eine Auslegung der Entscheidung des schwedischen Staates, die Vergütungsvereinbarung abzuschließen, in diesem Sinne erlauben (). Dagegen geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass der schwedische Staat der Ansicht war, dass Stockholms Hamn einen Anspruch auf einen „Ausgleich“ für die negativen Folgen habe, die sich aus der Abschaffung der in Rede stehenden Gebühren und der daraus folgenden Verpflichtung von Stockholms Hamn ergäben, für den Schleusenbetrieb, der Gegenstand der Vergütungsvereinbarung war, keine Gebühren zu erheben. Es ist jedoch nicht ersichtlich, ob dieser Anspruch seine Grundlage im Verhältnis zwischen Stockholms Hamn und dem schwedischen Staat in Bezug auf den Betrieb der Hammarby-Schleuse hat () oder auf einer anderen Grundlage beruht (). Allgemein weise ich darauf hin, dass sich nach Art. 107 Abs. 1 AEUV die gewährten Vorteile nicht nur aus positiven Leistungen wie Subventionen ergeben können, sondern auch aus Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen verringern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, und dass der Begriff der „Belastungen, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat“, insbesondere die zusätzlichen Kosten mit einschließt, die die Unternehmen aufgrund der durch Gesetz, Verordnung oder Vertrag begründeten Pflichten zu tragen haben, die auf eine wirtschaftliche Tätigkeit Anwendung finden (). Daher schließt der Ausgleichscharakter der durch eine staatliche Maßnahme gewährten Vorteile grundsätzlich ihre Qualifikation als „Beihilfen“ im Sinne dieser Bestimmung nicht aus (). Es wird Sache des vorlegenden Gerichts sein, auf der Grundlage aller relevanten Umstände die wirtschaftliche Natur der streitigen Vergütung und die Frage zu beurteilen, ob und inwieweit diese Vergütung Stockholms Hamn einen Vorteil verschafft hat, den diese unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Dabei wird es insbesondere zu berücksichtigen haben, dass Stockholms Hamn, wie die Kommission ausführt, im maßgeblichen Zeitraum von einem garantierten Einkommen profitiert hat, das unabhängig von den Kosten für den Betrieb der Schleuse und, zumindest zum Teil, den Schwankungen des Verkehrsaufkommens war.

23. Stockholms Hamn hat vor dem vorlegenden Gericht ferner geltend gemacht, dass sie im maßgeblichen Zeitraum mit der Erfüllung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung betraut worden sei und dass daher das Vorliegen eines Vorteils anhand der vom Gerichtshof im Urteil Altmark entwickelten Kriterien zu beurteilen sei. In diesem Urteil hat der Gerichtshof klargestellt, dass eine staatliche Maßnahme nicht unter Art. 107 Abs. 1 AEUV fällt, soweit sie als Ausgleich anzusehen ist, der die Gegenleistung für Leistungen bildet, die von den Unternehmen, denen sie zugutekommt, zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht werden (). Er hat vier kumulative Voraussetzungen aufgestellt, die erfüllt sein müssen, damit ein derartiger Ausgleich nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren ist ().

24. Die erste der im Urteil Altmark aufgestellten Voraussetzungen zielt auf die Überprüfung ab, dass das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden ist und dass diese Verpflichtungen klar definiert worden sind (). Zu diesem Zweck ist es erforderlich, dass der oder die betreffenden Betreiber durch Hoheitsakt mit einer Gemeinwohlaufgabe betraut sind (). Der Begriff der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung im Sinne des Urteils Altmark entspricht dem Begriff „Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ (DAWI) im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV (). Obwohl dieser Begriff auf Unionsebene nicht definiert wird, hat der Gerichtshof klargestellt, dass unter diesen Begriff die Dienstleistungen fallen, deren wirtschaftliches Interesse im Vergleich zu anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens „besondere Merkmale“ aufweist ().

25. Im vorliegenden Fall ist es nicht ausgeschlossen, dass Stockholms Hamn im maßgeblichen Zeitraum mit einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung im Sinne des Urteils Altmark betraut war, da die Unentgeltlichkeit des Schleusenbetriebs für Handelsschiffe, für den sie während dieses Zeitraums gesorgt hat, eine Verpflichtung zu sein scheint, die durch Gesetz auferlegt und anschließend in einem mit der hierzu beauftragten Verwaltungsbehörde geschlossenen Vertrag formalisiert wurde, mit dem die schwedischen Behörden das im Allgemeininteresse liegende Ziel verfolgt haben, eine optimale Aufteilung des kommerziellen Seeverkehrs zu gewährleisten (). Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, im Licht aller relevanten Gesichtspunkte zu beurteilen, ob eine solche Aufgabe tatsächlich vorliegt. Bejahendenfalls wird es Sache dieses Gerichts sein, zu prüfen, ob die übrigen im Urteil Altmark aufgestellten Voraussetzungen erfüllt sind.

26. Die zweite und die dritte Voraussetzung tragen dazu bei, zu gewährleisten, dass mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraute Unternehmen keine Überkompensation erhalten (). Anhand der vom vorlegenden Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen gemachten Angaben lässt sich nicht feststellen, inwieweit diese Voraussetzungen erfüllt sind. Insbesondere aus der Vorlageentscheidung und den bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingereichten Akten geht hervor, dass die Vergütungsvereinbarung die Parameter für die Berechnung und Anpassung der an Stockholms Hamn zu zahlenden Vergütung objektiv festlegte und außerdem einen Mechanismus vorsah, der zumindest die teilweise Rückforderung zu viel gezahlter Beträge nach Ablauf jedes Fünfjahreszeitraums ermöglichte (). Es ist jedoch nicht klar, wie die Gebühren für die Bestimmung der Höhe der Vergütung anhand des Verkehrsaufkommens berechnet wurden. Da die Höhe der Vergütung offenbar ohne Berücksichtigung der mit der Durchführung des Schleusenbetriebs, der Gegenstand der Vergütungsvereinbarung war, verbundenen Kosten bestimmt wurde, ist außerdem zweifelhaft, ob die dritte Voraussetzung erfüllt ist, wonach der Ausgleich nicht über das hinausgehen darf, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, gegebenenfalls zuzüglich eines angemessenen Gewinns, ganz oder teilweise zu decken ().

27. Schließlich scheint auch die vierte im Urteil Altmark vorgesehene Voraussetzung nicht als erfüllt angesehen werden zu können. Aus den vom vorlegenden Gericht übermittelten Daten geht nämlich nicht hervor, dass die Höhe der streitigen Vergütung, wie diese Voraussetzung verlangt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt wurde, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen gehabt hätte.

3. Zur Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten und des Wettbewerbs

28. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bedarf es für die Qualifizierung einer nationalen Maßnahme als „staatliche Beihilfe“ nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen ().

29. Im vorliegenden Fall stellt die Hammarby-Schleuse, wie in Nr. 19 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, einen der Zugangswege für den kommerziellen Verkehr zwischen der Ostsee und dem See Mälaren dar, und es ist nicht ausgeschlossen, dass sie neben anderen Binnenwasserstraßen mit anderen Verkehrsträgern wie dem Straßen- oder Schienenverkehr im Wettbewerb steht. Es ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass, falls das vorlegende Gericht zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass die streitige Vergütung Stockholms Hamn einen Vorteil im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV verschafft hat, dieser Vorteil auch unter Berücksichtigung des Grades der Anbindung und der Zugänglichkeit der Region, in der die Hammarby-Schleuse liegt, geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen. Es ist Sache dieses Gerichts, die insoweit erforderlichen Prüfungen vorzunehmen.

B. Zur zweiten und zur dritten Vorlagefrage

30. Mit seiner zweiten und seiner dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die in einer vor dem Beitritt Schwedens zur Europäischen Union geschlossenen Vereinbarung vorgesehene streitige Vergütung, sofern sie eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, als „bestehende Beihilfe“ im Sinne von Art. 1 Buchst. b Ziff. i der Verordnung 2015/1589 einzustufen ist und, wenn ja, ob sie nach diesem Beitritt als „neue Beihilfe“ anzusehen ist, da ihre Anwendung mehrfach verlängert und ihr Betrag im Einklang mit den ursprünglichen Bestimmungen der Vereinbarung, mit der sie eingeführt wurde, angepasst wurde.

31. Die Einstufung einer staatlichen Beihilfe als bestehende oder als neue Beihilfe hat unterschiedliche verfahrensrechtliche Folgen. Während nach Art. 108 Abs. 1 AEUV bestehende Beihilfen durchgeführt werden dürfen, solange die Kommission nicht ihre Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt festgestellt hat, sieht Art. 108 Abs. 3 AEUV vor, dass Vorhaben zur Einführung neuer Beihilfen oder zur Umgestaltung bestehender Beihilfen der Kommission rechtzeitig zu melden sind und nicht durchgeführt werden dürfen, bevor das Verfahren zu einer abschließenden Entscheidung geführt hat ().

32. Nach Art. 1 Buchst. b Ziff. i der Verordnung 2015/1589 umfasst der Begriff „bestehende Beihilfen“„unbeschadet der Artikel 144 und 172 der Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens () … alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des AEUV in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des AEUV in dem entsprechenden Mitgliedstaat eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind“. Eine Beihilfe, die vor dem Beitritt eines Staates zur Union eingeführt wurde, stellt daher grundsätzlich eine bestehende Beihilfe dar und kann weiter gewährt werden, solange die Kommission sie nicht für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt hat.

33. Das vorlegende Gericht fragt sich erstens nach der Tragweite von Art. 144 der Beitrittsakte, der in Buchst. a vorsieht, dass „[i]n Bezug auf die Beihilfen nach den Artikeln [107 und 108 AEUV]“„von den in den neuen Mitgliedstaaten vor dem Beitritt angewandten Beihilfen nur diejenigen als ‚bestehende‘ Beihilfen nach Artikel [108 Abs. 1 AEUV gelten], die der Kommission bis zum 30. April 1995 mitgeteilt werden“.

34. Zwischen den Parteien ist unstreitig, dass die streitige Vergütung nicht bei der Kommission angemeldet wurde. Obwohl Art. 144 der Beitrittsakte allgemein auf die Beihilferegelungen nach den Art. 107 und 108 AEUV Bezug nimmt, führt seine Stellung in Titel VI der Beitrittsakte, der landwirtschaftliche Erzeugnisse betrifft (), zu der Annahme, dass die in diesem Artikel vorgesehene Anmeldepflicht, wie bereits von Generalanwältin Sharpston ausgeführt () und vom Gerichtshof implizit festgestellt (), nur landwirtschaftliche Erzeugnisse im Sinne von Art. 137 der Beitrittsakte () betrifft und für nichtlandwirtschaftliche Beihilferegelungen irrelevant ist. Ich bin daher der Ansicht, dass der Umstand, dass die streitige Vergütung nicht gemäß Art. 144 Buchst. a der Beitrittsakte bei der Kommission angemeldet wurde, es für sich genommen nicht ausschließt, dass es sich um eine bestehende Beihilfe handelt.

35. Zweitens fragt sich das vorlegende Gericht, ob diese Vergütung trotz der Verlängerungen und Anpassungen, die an ihr vorgenommen wurden, weiterhin als bestehende Beihilfe angesehen werden kann. Nach Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 sind neue Beihilfen „alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen“. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 794/2004 () bestimmt, dass „[f]ür den Zweck von Artikel 1 Buchstabe c) der Verordnung [2015/1589] … die Änderung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung [ist], außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben kann“ (). Nur eine wesentliche Änderung einer bestehenden Beihilfe, d. h. eine Änderung – subjektiver, objektiver oder zeitlicher Natur () –, die ihre Bestandteile berührt und die Beurteilung ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt beeinflussen kann, führt zu einer neuen Beihilfe ().

36. Im vorliegenden Fall wurde die Gültigkeit der Vergütungsvereinbarung automatisch um jeweils fünf Jahre bis zu ihrer Kündigung im Jahr 2021 verlängert. Die Höhe der streitigen Vergütung wurde jährlich auf der Grundlage des Verbraucherpreisindexes aktualisiert und alle fünf Jahre auf der Grundlage einer Formel neu berechnet, die nach dem Akteninhalt im Laufe der Jahre offenbar nicht geändert wurde. Sowohl die Verlängerungen als auch die Änderungen der Höhe der gezahlten Beträge erfolgten entsprechend den ursprünglichen Bestimmungen der Vergütungsvereinbarung. Unter diesen Umständen frage ich mich, ob sie als „Änderungen“ bzw.„Umgestaltungen“ im Sinne von Art. 108 AEUV und der Verordnungen 2015/1589 und Nr. 794/2004 und nicht als bloße Wirkung der Durchführung dieser Vereinbarung angesehen werden können.

37. Insbesondere bin ich nicht der Ansicht, dass automatische Erhöhungen der Beihilfesätze einer finanziellen Beihilfe bei Inflation als solche angesehen werden können (). Was die Verlängerungen um jeweils fünf Jahre betrifft, so hat der Gerichtshof zwar in mehreren Urteilen klargestellt, dass die Verlängerung einer bestehenden Beihilfe eine neue Beihilfe darstellt (), doch handelte es sich um Situationen, in denen es um Änderungen ging, die auf der Grundlage von Rechtsakten vorgenommen wurden, die nach der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission erfolgten. Unter Umständen, die in mancher Hinsicht mit denen des Ausgangsrechtsstreits vergleichbar sind, hat der Gerichtshof hingegen festgestellt, dass nur eine Verlängerung über die zeitlichen Grenzen der streitigen Beihilfe hinaus, wie sie in dem Vertrag vorgesehen waren, mit dem sie vor dem Beitritt des betreffenden Mitgliedstaats zur Union eingeführt worden war, und nicht das normale Funktionieren dieses Vertrags mit seinen regelmäßigen automatischen Verlängerungen, zur Änderung einer bestehenden Beihilferegelung geführt hatte (). Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, die insoweit erforderlichen Feststellungen zu treffen und insbesondere zu beurteilen, ob die Verlängerungen um jeweils fünf Jahre ohne Kündigung des Vertrags tatsächlich als automatisch angesehen werden konnten. Was schließlich die Neufestsetzung des Grundbetrags der streitigen Vergütung zum Ablauf jedes Fünfjahreszeitraums betrifft, wird das vorlegende Gericht zu beurteilen haben, ob diese Neufestsetzung, wie das Sjöfartsverk vorbringt, auch wenn sie auf der Grundlage einer Formel erfolgt ist, die im Laufe der Zeit konstant blieb, tatsächlich zu einer Reihe von Neuverhandlungen geführt hat, die als „Änderungen“ eingestuft werden können, insbesondere soweit sie von den Parteien verlangte, sich über das zu berücksichtigende Verkehrsaufkommen zu einigen. In diesem Fall wird weiter zu prüfen sein, ob diese Änderungen als „wesentlich“ eingestuft werden können.

III. Ergebnis

38. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Stockholms tingsrätt (Gericht erster Instanz Stockholm) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: Art. 107 Abs. 1 AEUV ist dahin auszulegen, dass – eine jährliche Vergütung, die gemäß einer Vereinbarung von einer staatlichen Behörde aus staatlichen Mitteln an eine städtische Aktiengesellschaft gezahlt wird, um die von dieser Gesellschaft übernommene Verpflichtung auszugleichen, eine bestimmte Dienstleistung, die bis zum Abschluss der Vereinbarung gebührenpflichtig war, gebührenfrei zu erbringen, eine staatliche Beihilfe darstellen kann, wenn diese Gesellschaft im Hinblick auf die in Rede stehende Dienstleistung als ein Unternehmen im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten ist und wenn diese Vergütung dieser Gesellschaft einen Vorteil verschafft, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte und der geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, auf der Grundlage aller relevanten Umstände zu beurteilen, ob und inwieweit diese Voraussetzungen erfüllt sind. Art. 1 Buchst. b Ziff. i und Buchst. c der Verordnung 2015/1589 ist dahin auszulegen, dass, – gesetzt den Fall, dass es sich dabei um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV handelt, eine solche Vergütung, deren Zahlung gemäß den ursprünglichen Bedingungen des Vertrags, mit dem sie eingeführt wurde, mangels Kündigung dieses Vertrags um jeweils fünf Jahre verlängert wurde und deren Höhe zum einen jährlich auf der Basis des Verbraucherpreisindexes und zum anderen zum Ablauf jedes Fünfjahreszeitraums nach Maßgabe des Umfangs der erbrachten gebührenfreien Dienstleistung nach einer im Laufe der Zeit unveränderten Formel geändert wurde, vorbehaltlich einer Überprüfung durch das nationale Gericht eine bestehende Beihilfe im Sinne dieser Bestimmungen darstellt.